水資產(chǎn)價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制與途徑

龔 芳

（湖南省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)規(guī)劃研究總院有限公司，410007，長(zhǎng)沙）

把水作為一種資產(chǎn)來(lái)利用和管理， 逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)管理的體制機(jī)制，有利于水資產(chǎn)的建設(shè)、 利用和管理。本文探討實(shí)現(xiàn)水資產(chǎn)價(jià)值，特別是農(nóng)業(yè)用水的資產(chǎn)價(jià)值及其良性運(yùn)行的體制機(jī)制建立。

一、水資產(chǎn)的基本概念

資產(chǎn)是一種能帶來(lái)預(yù)期收益的物品，它的本質(zhì)在于它是一種經(jīng)濟(jì)資源。 水資源是一種自然資源，也是一種經(jīng)濟(jì)資源，更是一種戰(zhàn)略資源。 由于水資源總量極其有限，地球上可利用的淡水資源僅占總水量的0.26%，且時(shí)空分布不均，加上人類及環(huán)境擾動(dòng)及其自身物理特性，水資源的稀缺性愈發(fā)凸顯。 經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為稀缺性是資源具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)， 稀缺性越高其經(jīng)濟(jì)價(jià)值越高。從這個(gè)意義上說(shuō)，水可以定義為一種資產(chǎn)， 一種具有使用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的有形資產(chǎn)。

所謂水資產(chǎn)，就是指水作為一種具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和使用價(jià)值的自然資源，經(jīng)過(guò)工程保有、運(yùn)輸、加工所形成的價(jià)值體。 水資產(chǎn)與水利資產(chǎn)是兩個(gè)不同的概念，水資產(chǎn)僅僅著眼于能產(chǎn)生價(jià)值和使用價(jià)值的水體，主要指經(jīng)過(guò)水利設(shè)施存儲(chǔ)、加工的水體，不包括天然河道湖泊的水體。 水利資產(chǎn)則具有更寬泛的內(nèi)容， 包括如水庫(kù)、渠道、堤防、提灌設(shè)施、水保設(shè)施等。 從水資產(chǎn)的角度看，這些大壩、渠道等設(shè)施只是水商品的生產(chǎn)設(shè)施。 現(xiàn)實(shí)中， 許多人并沒(méi)有把水當(dāng)作一種資產(chǎn)，因而在實(shí)踐中水的生產(chǎn)、水的管理、水資產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)沒(méi)有形成良性發(fā)展。 要實(shí)現(xiàn)水的資產(chǎn)特性，在理論和實(shí)踐中，還有許多問(wèn)題需要探討。

二、水的商品特性

要實(shí)現(xiàn)水的資產(chǎn)屬性， 首先要弄清水的商品特性。 許多人認(rèn)為水是公共品或者是準(zhǔn)公共品， 甚至認(rèn)為水是自然產(chǎn)物不是商品，因而在一些領(lǐng)域，水是極端的廉價(jià)品，甚至是無(wú)償使用。

什么是公共品？ 經(jīng)濟(jì)學(xué)理論給出的定義，即具有下列兩個(gè)特性的產(chǎn)品就是公共品：第一，非排他性，是指任何人都可以無(wú)償使用的物品， 或者說(shuō)， 不能阻止任何人享用這種物品；第二，非競(jìng)爭(zhēng)性，是指當(dāng)使用這種物品的消費(fèi)者人數(shù)增加時(shí)，不會(huì)影響原來(lái)的消費(fèi)者對(duì)該物品的消費(fèi)，不增加社會(huì)成本，即其新增消費(fèi)使用該物品的邊際成本為零。 而水不具有上述特性。 首先，水的使用具有排他性，即你消費(fèi)了這部分水，別人就無(wú)法再消費(fèi)了。 其次，隨著水消費(fèi)的增加，會(huì)增加社會(huì)生產(chǎn)成本。 水是一種非常特殊的商品，其特殊性表現(xiàn)在：水是所有人的必需品，因而不能壟斷經(jīng)營(yíng)，不能價(jià)格自由， 政府必須進(jìn)行宏觀調(diào)控；水是工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的物質(zhì)，尤其在我國(guó)， 農(nóng)業(yè)是相對(duì)弱質(zhì)的產(chǎn)業(yè)，又是水消費(fèi)的最大用戶，如何發(fā)揮水資產(chǎn)效益，讓水生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)又不損害農(nóng)民利益、 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，需從體制機(jī)制上進(jìn)行安排。

三、基層水資產(chǎn)管理存在的主要問(wèn)題

盡管全國(guó)進(jìn)行了水管體制改革，水管單位比過(guò)去有所好轉(zhuǎn)，但并未從根本上解決問(wèn)題，水管單位依然存在經(jīng)營(yíng)、生存困難。 從水的商品經(jīng)營(yíng)角度來(lái)看，主要存在以下問(wèn)題。

1.水商品生產(chǎn)的市場(chǎng)機(jī)制尚未建立

按照法律規(guī)定，水資源屬于國(guó)家所有。 過(guò)去，在水是公共品的觀念下，水資源的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有分離，水的供給幾乎由政府“包打包唱”，水管單位政企不分、事企不分，工程損耗、維修管護(hù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源渠道少，水生產(chǎn)過(guò)程中的建設(shè)、管理、消費(fèi)沒(méi)有市場(chǎng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站、水管單位等政府機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位作為水資產(chǎn)管理單位，不能履行市場(chǎng)主體職能。 僅按照人頭費(fèi)撥付經(jīng)費(fèi)，其正常運(yùn)行經(jīng)費(fèi)得不到保障，很多小型農(nóng)田水利設(shè)施和工程運(yùn)行不暢，形成了“重建輕管”的不良局面，無(wú)法獲得商品生產(chǎn)應(yīng)得的利潤(rùn)， 造成大部分水管單位難以為繼。 任何一種商品生產(chǎn)如果得不到利潤(rùn)， 就不可能有內(nèi)生動(dòng)力。 所以，水庫(kù)、渠道等水生產(chǎn)設(shè)施只能由政府組織建設(shè)和運(yùn)行管理，市場(chǎng)的作用得不到有效發(fā)揮，水管單位基本只能依賴財(cái)政的人頭經(jīng)費(fèi)勉強(qiáng)為繼。

2.水資產(chǎn)價(jià)格不到位

水價(jià)改革已推行多年，呼聲也很高，但水價(jià)改革仍未全面到位。 現(xiàn)有管理體制下，供水基本上是由政府提供， 而水是生產(chǎn)生活不可或缺的物質(zhì)，特別是農(nóng)業(yè)用水，作為最基本的生產(chǎn)物質(zhì)， 根本無(wú)法承受過(guò)高的水價(jià)， 這是水價(jià)無(wú)法到位的根本原因。而眾多的水生產(chǎn)設(shè)施如水庫(kù)、渠道等運(yùn)行維護(hù)工作量很大， 經(jīng)費(fèi)難以保障，無(wú)法得到及時(shí)更新維修、改造，只能依賴國(guó)家、政府撥款，水管單位也沒(méi)有積極性。 近幾年投入大量資金建設(shè)的農(nóng)村飲水安全工程存在后期維修維護(hù)資金沒(méi)有形成常態(tài)化機(jī)制的問(wèn)題，大多數(shù)也難以為繼。

3.水資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清晰

一種商品的生產(chǎn)、流通、消費(fèi)必須有明晰的產(chǎn)權(quán)。 由于水資源的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有分離， 水生產(chǎn)設(shè)施、水資產(chǎn)沒(méi)有明晰的產(chǎn)權(quán)，水庫(kù)、水源地、渠道中的水被侵占、破壞和無(wú)償使用的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。 另外，由于產(chǎn)權(quán)不清晰， 水交易也缺乏政策依據(jù)，加上水商品價(jià)格嚴(yán)重背離價(jià)值，水交易就自然缺乏積極性，水交易市場(chǎng)難以真正建立。 優(yōu)質(zhì)水源的配置和取水僅僅收取微乎其微的水資源費(fèi)，目前國(guó)內(nèi)水資源費(fèi)最高區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)，地表水1.6 元/m3，地下水4 元/m3；最低區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)僅為0.1 元/m3和0.2 元/m3。 某知名礦泉水品牌， 在優(yōu)質(zhì)水源地取水，一瓶礦泉水的取水費(fèi)僅為0.000 5元，近乎為0。 商家獲得高額利潤(rùn)，而取水費(fèi)微乎其微，水資產(chǎn)交易缺乏機(jī)制激勵(lì)。

4.水資產(chǎn)管理設(shè)施不到位

2016年國(guó)家推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革以來(lái)，成效逐步顯現(xiàn)，但作為此項(xiàng)改革的基礎(chǔ)性工作， 量測(cè)水設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要， 各省市都在陸續(xù)推進(jìn)取水監(jiān)測(cè)，但并未全面到位，仍存在覆蓋面不全、準(zhǔn)確度和在線率不高、信息平臺(tái)功能不完善、 數(shù)據(jù)共享程度不足等問(wèn)題。在現(xiàn)有條件下，農(nóng)業(yè)用水管理不到位造成農(nóng)業(yè)用水方式粗放， 不利于水資源高效利用和配置。 水利部要求2023年基本建成系統(tǒng)完整的取水監(jiān)測(cè)計(jì)量體系， 健全農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理， 并逐步建立超定額累進(jìn)加價(jià)制度。 推進(jìn)大中型灌區(qū)供水成本核算和監(jiān)管將有利于掌握地表水、地下水等水源取水以及各領(lǐng)域用水情況，有利于支撐水資源監(jiān)管工作。

當(dāng)前情況下，水的消費(fèi)管理比較粗放，水管單位只管放水，農(nóng)民只管用水，用多用少?zèng)]有計(jì)量。 收費(fèi)大多由鄉(xiāng)政府或用水戶協(xié)會(huì)收取，能收多少算多少。 盡管各地采取了許多收費(fèi)措施，但效果不佳。

四、水資產(chǎn)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的機(jī)制與途徑

1.改革水權(quán)制度

要改變水是公共品的思想觀念，確立水是商品的思維模式。 在這個(gè)基礎(chǔ)上，改革水權(quán)制度，最重要的是把所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，同時(shí)，對(duì)水資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定， 明確水資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)邊界，國(guó)家和集體對(duì)水資源擁有所有權(quán)， 而經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、占有權(quán)交給市場(chǎng)主體。

2.明確市場(chǎng)主體

政府和事業(yè)性水管單位退出市場(chǎng)主體地位， 由企業(yè)擔(dān)任水資產(chǎn)市場(chǎng)主體。 澳大利亞水資源屬州所有，20 世紀(jì)70年代以前水資產(chǎn)一直由政府管理。 70年代后，這種政府管理的低效率飽受爭(zhēng)議。 1993年Hilmer 報(bào)告（國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策）出臺(tái)后，對(duì)水利工程、水資產(chǎn)管理進(jìn)行了系列改革， 引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，管理部門變?yōu)楣荆⑦M(jìn)行使用者付費(fèi)、降低操作費(fèi)用、標(biāo)準(zhǔn)化等系列改革，理順了水資產(chǎn)管理體制。我國(guó)的水資產(chǎn)管理基本處于政府管理狀態(tài)，效率較低。 要將水管理單位改制為企業(yè)，讓企業(yè)成為真正的市場(chǎng)主體，才能從根本上改變目前的狀況。

3.理順?biāo)Y產(chǎn)價(jià)格

要實(shí)現(xiàn)水資產(chǎn)企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，前提是必須理順?biāo)Y產(chǎn)價(jià)格，讓水資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有利可圖。 一種商品的生產(chǎn)如果沒(méi)有利潤(rùn)，市場(chǎng)必然失靈。 水管體制不管怎樣改革，如果沒(méi)有改到這一關(guān)鍵點(diǎn)上，將始終無(wú)法走出困境。 有了利潤(rùn)， 這種商品的生產(chǎn)乃至數(shù)量、質(zhì)量的提高就不需要政府操心，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)解決這些問(wèn)題。

4.建立價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制

考慮到我國(guó)的實(shí)際情況特別是農(nóng)業(yè)農(nóng)民的實(shí)際情況，單純的價(jià)格理順還不能解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，因?yàn)橐r(nóng)民全部承擔(dān)水資產(chǎn)費(fèi)用目前還做不到。這就必須建立價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制。 正如我國(guó)的農(nóng)機(jī)補(bǔ)償機(jī)制一樣，國(guó)家對(duì)購(gòu)買農(nóng)機(jī)的農(nóng)戶實(shí)行補(bǔ)貼。 如果一臺(tái)農(nóng)機(jī)10 萬(wàn)元，要農(nóng)民全部付費(fèi)則很少有人愿意購(gòu)買，但如果要求農(nóng)機(jī)制造商只能賣5 萬(wàn)元，則農(nóng)機(jī)制造商就生存不了，我國(guó)的水商品生產(chǎn)就是這樣一種狀態(tài)。 所以，要建立水資產(chǎn)良性運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制， 也必須建立價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制，農(nóng)戶付費(fèi)一部分，國(guó)家根據(jù)水量多少進(jìn)行補(bǔ)償，直接補(bǔ)償?shù)狡髽I(yè)，則水生產(chǎn)者有利可圖，就有了投資、管理的積極性， 各項(xiàng)水資產(chǎn)管理措施就會(huì)自覺(jué)得到改善。 政府可以把原來(lái)用于水生產(chǎn)的設(shè)施投入用于水費(fèi)補(bǔ)償， 不需要再投入到設(shè)施建設(shè)之中。當(dāng)然，根據(jù)國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)， 對(duì)新建的和較大的供水設(shè)施建設(shè)國(guó)家可以適當(dāng)予以資金扶持，更好地促進(jìn)良性循環(huán)。 另外，水資產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制的建立，還需要完善水交易市場(chǎng)，讓企業(yè)在政府的指導(dǎo)和監(jiān)管下自由交易， 使資源得到更好配置，企業(yè)獲得更多收益。 同時(shí)讓企業(yè)自覺(jué)履行好社會(huì)責(zé)任，促進(jìn)水資產(chǎn)市場(chǎng)正常發(fā)展。 ■