論永定河流域生態(tài)補(bǔ)水平臺功能拓展

楊小鳳,孫 鋒

（永定河流域投資有限公司，100193，北京）

永定河是《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出的“六河五湖”中的重要河流之一，是全國重點(diǎn)防洪江河之一。 在水利部、國家發(fā)展改革委協(xié)調(diào)推動下，北京、天津、河北、山西四?。ㄖ陛犑校┧ㄋ畡?wù)）廳（局）和水利部海河水利委員會共同簽訂《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》， 把保障河湖生態(tài)用水放在突出位置，堅(jiān)持全流域一盤棋，實(shí)施流域水資源優(yōu)化配置和生態(tài)水量統(tǒng)一調(diào)度。

聚焦永定河全線通水后補(bǔ)水的新格局以及水費(fèi)結(jié)算新形式，在全面總結(jié)永定河流域生態(tài)補(bǔ)水平臺建設(shè)現(xiàn)狀及實(shí)踐基礎(chǔ)上，本文深入剖析永定河生態(tài)補(bǔ)水平臺現(xiàn)有功能發(fā)揮的局限及面臨的主要問題，分析永定河生態(tài)補(bǔ)水平臺功能拓展迫切需要解決的制約性、關(guān)鍵性問題，探討提出生態(tài)補(bǔ)水平臺功能拓展思路，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)水平臺在永定河治理中的作用。

一、永定河流域生態(tài)補(bǔ)水平臺建設(shè)及運(yùn)行現(xiàn)狀

1.流域概況

永定河流域行政區(qū)劃上分屬北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古等5個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），共涉及51個市、縣、區(qū)，其中河北省涉及張家口、保定、廊坊3個地級市，山西省涉及忻州、朔州、大同3個地級市。 永定河流域上游有桑干河、洋河兩大支流。

2.平臺建設(shè)現(xiàn)狀

永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)工程是國內(nèi)首個跨省級行政區(qū)實(shí)行全流域協(xié)同治理的流域綜合治理項(xiàng)目。 2018年12月14日，水利部海委、北京市水務(wù)局、山西省水利廳、河北省水利廳、天津市水務(wù)局和永定河流域投資有限公司共同簽署了《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》， 明確了永定河生態(tài)補(bǔ)水的主要任務(wù)、生態(tài)水量目標(biāo)、調(diào)度管理、職責(zé)分工、水費(fèi)計(jì)收和其他事項(xiàng)等6個方面，明確授予永定河流域投資有限公司履行永定河生態(tài)補(bǔ)水市場化費(fèi)用結(jié)算平臺職能。 該協(xié)議是我國流域生態(tài)治理為保障流域生態(tài)水量而專門簽訂的第一份協(xié)議，是政企開展跨省生態(tài)補(bǔ)水保障合作的創(chuàng)新，是永定河流域上下游各省市優(yōu)化水資源配置、實(shí)施水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的制度保障。

生態(tài)補(bǔ)水平臺是承擔(dān)國家賦予的永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)治理任務(wù)的流域投建管運(yùn)一體化平臺。為實(shí)現(xiàn)流域治理與生態(tài)修復(fù)投資主體多元化、資源資產(chǎn)化、資本證券化，提高市場化持續(xù)運(yùn)營能力，現(xiàn)階段平臺主要負(fù)責(zé)兩項(xiàng)任務(wù)：一是按照《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》 確定的目標(biāo)任務(wù)，推進(jìn)水資源節(jié)約與生態(tài)用水配置、河道綜合整治與修復(fù)、 水源地保護(hù)等項(xiàng)目實(shí)施，為永定河生態(tài)補(bǔ)水提供保障；二是按照相關(guān)規(guī)定，做好輸水管理費(fèi)及引黃生態(tài)補(bǔ)水水費(fèi)的結(jié)算工作。

3.生態(tài)補(bǔ)水平臺運(yùn)行成效

生態(tài)補(bǔ)水平臺成立以前，跨省市輸水結(jié)算方式是省級水行政主管部門通過財(cái)政資金劃撥方式進(jìn)行結(jié)算，供水省市再通過垂直管理的省市縣各級水行政主管部門進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付。平臺成立后， 發(fā)揮了關(guān)鍵紐帶作用，落實(shí) 《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》賦予的結(jié)算職能，搭建了跨流域結(jié)算平臺，探索創(chuàng)新永定河流域“四級聯(lián)動” 生態(tài)補(bǔ)水費(fèi)用結(jié)算工作機(jī)制， 樹立了流域市場化水費(fèi)結(jié)算理念。 與海委、沿線省市水務(wù)部門、黃河萬家寨公司、水管單位、水文監(jiān)測單位等建立起長效合作機(jī)制。 流域上下游緊密聯(lián)系， 政府與市場兩手發(fā)力，建立起新型流域治理協(xié)作關(guān)系，形成了“共商共建共治共享”的流域治理新格局，開啟了與社會資本共同推動永定河流域生態(tài)、生活、生產(chǎn)“三生”系統(tǒng)建設(shè)的重要實(shí)踐，標(biāo)志著永定河流域一體化治理進(jìn)入了市場化、公司化、專業(yè)化運(yùn)作的新階段。

4.生態(tài)補(bǔ)水成效顯著

通過綜合治理，“十四五”開局之年實(shí)現(xiàn)永定河全線通水。 《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》 簽訂3年來，引黃補(bǔ)水及水庫集中輸水水量達(dá)到8.7 億m3， 官廳水庫累計(jì)向下游輸水7.7 億m3，通水河長逐年增加。2019年通水河長701 km，2020年通水河長808 km，2021年8月28日 位 于 北 京市境內(nèi)的南水北調(diào)中線大寧水庫開閘，來自丹江口水庫的“南水”首次匯入永定河，由官廳水庫來水、引黃水和南水北調(diào)中線引江水、小紅門再生水、北運(yùn)河水等多種水源，貫通永定河全流域河段。2021年9月27日，永定河生態(tài)補(bǔ)水水頭抵達(dá)天津曲家店樞紐，匯入永定新河，實(shí)現(xiàn)全線通水河長865 km， 是永定河自1996年以來首次實(shí)現(xiàn)連山通海的全線通水。2022年5月12日永定河實(shí)現(xiàn)第二次全線通水和首次春季全線通水。 永定河沿線流域水質(zhì)顯著提升，地下水水位回升明顯，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性逐步提升，河湖水質(zhì)顯著改善，綜合治理與生態(tài)修復(fù)成效日趨顯現(xiàn)，永定河綠色生態(tài)河流廊道初步形成。

二、永定河流域生態(tài)補(bǔ)水平臺拓展的現(xiàn)實(shí)需求

近年來中央和各部委密集出臺了多項(xiàng)政策文件，鼓勵和支持運(yùn)用市場化手段開展流域綜合治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)。 中央政策文件關(guān)于水生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制以及生態(tài)環(huán)境支付資金項(xiàng)目儲備等方面政策演進(jìn)，為永定河流域生態(tài)補(bǔ)水平臺下一步的功能拓展和系統(tǒng)搭建指明了方向。

1.貫徹中央政策新要求

國家在不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和全面深化改革的過程中，多次對水價(jià)改革和生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易等作出重要安排。 已出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》等頂層政策，制定了《生態(tài)文明體制改革總體方案》 等40 多項(xiàng)涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案，修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，出臺《中華人民共和國長江保護(hù)法》等重要法律法規(guī)，對流域治理與保護(hù)進(jìn)行了全面系統(tǒng)部署，這些政策的出臺既為永定河生態(tài)補(bǔ)水平臺的建設(shè)和完善提出了新要求，也為平臺功能拓展提供了制度基礎(chǔ)。 當(dāng)前，永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段。 隨著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制逐步推進(jìn)，平臺需要進(jìn)一步拓展功能，堅(jiān)持新發(fā)展理念，深入挖掘永定河流域沿線生態(tài)資源價(jià)值，服務(wù)于流域水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的建立。

2.適應(yīng)全線通水新形勢

經(jīng)過近年治理與修復(fù)，永定河流域水生態(tài)環(huán)境已得到有效改善，河流全年通水天數(shù)不斷增加，重點(diǎn)水庫水質(zhì)不斷提升。 隨著全線通水的實(shí)現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)水的受益區(qū)不再局限于北京市，北京以外生態(tài)補(bǔ)水受益區(qū)的水費(fèi)收取超出了《永定河生態(tài)用水保障合作協(xié)議》原有約定框架。 因而，下游其他受益區(qū)天津市的水費(fèi)收取及結(jié)算、上下游之間的生態(tài)補(bǔ)償落地實(shí)施等都成為亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題。 面對通水后的新形勢，平臺有必要拓展現(xiàn)有水費(fèi)結(jié)算之外的其他功能， 以功能拓展帶動流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)現(xiàn)和水權(quán)交易的探索。 一方面可以充分發(fā)揮公司建設(shè)主體和協(xié)調(diào)主體的第三方作用，另一方面，通過平臺進(jìn)行資金補(bǔ)償和交易推進(jìn)，采取“多對一”“一對多” 的補(bǔ)償資金收補(bǔ)模式以及水量收儲交易模式， 可更好地促進(jìn)流域上下游市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施。

3.滿足上游農(nóng)業(yè)節(jié)水新需求

農(nóng)業(yè)節(jié)水是《永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)總體方案》 的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)“流動的河”重要的部分。 農(nóng)業(yè)用水占永定河流域上游用水的66%。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水目標(biāo)，水利部會同國家發(fā)展改革委印發(fā)《永定河流域農(nóng)業(yè)節(jié)水推進(jìn)方案》， 把節(jié)約用水作為流域治理綜合前提，把農(nóng)業(yè)節(jié)水作為節(jié)約用水重點(diǎn)，把現(xiàn)代灌區(qū)建設(shè)作為農(nóng)業(yè)節(jié)水先導(dǎo)。 目前上游地區(qū)加大了農(nóng)業(yè)節(jié)水力度并將永定河補(bǔ)水納入華北地下水超采綜合治理范圍，有力促進(jìn)流域地下水回補(bǔ)。 為滿足上游農(nóng)業(yè)節(jié)水運(yùn)行管理長效機(jī)制的需求，有必要在現(xiàn)有平臺功能之外，探索提出將農(nóng)業(yè)節(jié)水價(jià)值與水費(fèi)結(jié)算、生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

4.塑造流域治理商業(yè)新模式

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的完善和政府職能轉(zhuǎn)變的推動，處理好政府和市場的關(guān)系是流域綜合治理改革的發(fā)展方向。在政府主導(dǎo)的流域綜合管理框架下， 如何更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用，推進(jìn)流域綜合治理市場化改革、增強(qiáng)流域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展能力是當(dāng)前深化水利改革、加快水利發(fā)展、構(gòu)建現(xiàn)代治理體系不可回避的重大命題。流域綜合治理市場化改革實(shí)踐催生出“經(jīng)營流域”理念。

三、永定河流域生態(tài)補(bǔ)水平臺功能拓展的初步構(gòu)想

1.拓展思路

以永定河全線通水為契機(jī)，積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，圍繞永定河全線通水后新形勢和新需求，鞏固永定河流域現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)水平臺建設(shè)探索成果，針對生態(tài)補(bǔ)水平臺管理和改革方面存在的短板和戰(zhàn)略性需求，探索生態(tài)補(bǔ)水平臺功能拓展的基本構(gòu)想、實(shí)施途徑、對策布局和保障措施。挖掘流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品的服務(wù)價(jià)值，以資源價(jià)值提升與兌現(xiàn)為抓手，以新的供水、用水格局為背景，鞏固“流域調(diào)水為主、區(qū)域補(bǔ)水拓展、水庫受托經(jīng)營、城市涉水經(jīng)營”四位一體的收入模式。 在以六方協(xié)議為中心的生態(tài)補(bǔ)水結(jié)算平臺之外，提出生態(tài)補(bǔ)水平臺在生態(tài)水價(jià)協(xié)商定價(jià)、上下游生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易方面的功能拓展，豐富生態(tài)補(bǔ)水平臺拓展內(nèi)涵與外延。

2.拓展目標(biāo)

到2025年，以永定河流域綜合治理與生態(tài)修復(fù)為核心的平臺業(yè)務(wù)范圍逐步拓寬，平臺服務(wù)水平顯著提高，以平臺為基礎(chǔ)的生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易機(jī)制搭建完成，平臺資金平衡機(jī)制基本建立，平臺收益水平顯著增長。

3.拓展方向

圍繞永定河流域一體化治理、一體化發(fā)展的需求，以政府推動生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制為契機(jī)，結(jié)合當(dāng)前多水源下常態(tài)生態(tài)補(bǔ)水現(xiàn)狀， 創(chuàng)新思維，先行先試，通過加強(qiáng)水費(fèi)結(jié)算方式、加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)、探索水價(jià)構(gòu)成方面的探索研究，按照“誰補(bǔ)水誰收費(fèi)、誰耗水誰付費(fèi)”的原則，推動建立流域水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，提出以生態(tài)補(bǔ)水平臺為藍(lán)本的生態(tài)補(bǔ)償與水權(quán)交易機(jī)制建設(shè)框架，提升平臺在水價(jià)制定、水費(fèi)收取、水量調(diào)度以及水質(zhì)保障中的功能發(fā)揮。

四、永定河流域生態(tài)補(bǔ)水平臺拓展的對策

1.爭取國家部委政策支持

積極爭取政策資源，從永定河流域生態(tài)治理頂層設(shè)計(jì)、水資源配置制度、水權(quán)交易制度以及生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫嫣岢鲰攲又贫仍O(shè)計(jì)，推動流域各地方出臺資源資產(chǎn)委托或授權(quán)運(yùn)營管理政策，建立持續(xù)穩(wěn)定的養(yǎng)護(hù)投入機(jī)制和政府購買生態(tài)服務(wù)機(jī)制，進(jìn)一步確立永定河流域投資有限公司“專業(yè)河工”身份。

2.提前謀劃多水源保障機(jī)制

提前謀劃， 重點(diǎn)研究依托多源來水實(shí)現(xiàn)永定河流域可持續(xù)全線通水。 以多水源保障“流動的河”為目標(biāo)，開展建立天然河道水、引山西萬家寨的黃河水、 南水北調(diào)中線和東線來水、 沿岸的再生水等多水源聯(lián)合保障機(jī)制的可行性研究， 深入分析全線通水后， 北京以外地區(qū)的生態(tài)水源的補(bǔ)給能力。 同時研究上游農(nóng)業(yè)節(jié)水工作成效和生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)系，探索更多途徑的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。

3.強(qiáng)化多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)揮好平臺的紐帶作用，通過公司服務(wù)平臺，聯(lián)系部委、沿線省市政府、 沿線水管單位和供水機(jī)構(gòu)等，加強(qiáng)六方主體之間、公司與地方的合作。公司積極發(fā)揮市場作用，協(xié)調(diào)解決搭建平臺拓展工作中遇到的困難。 有力推進(jìn)永定河流域生態(tài)補(bǔ)水任務(wù)實(shí)施平臺服務(wù)效能，加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易等工作進(jìn)展跟蹤分析。

4.加強(qiáng)宣傳推廣

加強(qiáng)補(bǔ)償政策宣傳解讀，通過現(xiàn)場交流和會議研討等形式及時宣傳取得的成效，推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。 發(fā)揮新聞媒體的平臺優(yōu)勢，傳播各地好經(jīng)驗(yàn)好做法，引導(dǎo)各類市場主體參與永定河生態(tài)補(bǔ)償、水權(quán)交易、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的建設(shè)，推動形成全社會保護(hù)永定河綜合治理與生態(tài)修復(fù)的良好氛圍。 ■