社會組織界別協(xié)商：實現(xiàn)中國特色社會主義民主的廣度和深度

王 棟

（重慶工商大學 法學與社會學學院，重慶 400067）

一、研究背景與問題提出

選舉民主是一種形式民主，它體現(xiàn)了選舉過程中民眾的自主選擇權(quán)利，但選舉民主對于民眾在公共事務(wù)決策中的知情權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)并無多大幫助。協(xié)商民主的發(fā)展對于選舉民主的不足起到了重要補充作用。協(xié)商民主是一種實質(zhì)民主，主張讓民眾親自參與到各項決策制定以及決策執(zhí)行過程中來。在西方國家為協(xié)商民主如何發(fā)展大傷腦筋的時候，協(xié)商民主在我國得到前所未有的推進。以政治協(xié)商會議為代表的協(xié)商民主在我國已經(jīng)形成深厚的實踐基礎(chǔ)。但是協(xié)商民主的發(fā)展是一項系統(tǒng)性工程，它離不開選舉民主的基礎(chǔ)鋪墊，尤其離不開協(xié)商參與中的代表性力量，如果缺乏代表民意的基礎(chǔ)性社會力量，民眾的聲音永遠停留于“被代表”階段，也就無法體現(xiàn)協(xié)商民主的真正目的。社會組織始于民間，代表民間，其志愿性、公益性和獨立性特征得到民眾的普遍信任。截至2019年6月，我國社會組織數(shù)量已經(jīng)達到83 萬余個，其成員遍布各行各業(yè)，在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著重要角色。但是如何將這些民眾和政府的積極支持力量轉(zhuǎn)化為國家政治生活的重要組成部分，發(fā)揮社會組織在民眾與政府之間的橋梁作用，是當前亟須研究的重大課題。

在政協(xié)體系中設(shè)置社會組織界別，將社會組織角色納入政治系統(tǒng)，是當前業(yè)界對于這一課題追問的最多回應。界別是人民政協(xié)產(chǎn)生、存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，是委員履行職責的重要渠道。設(shè)置新的社會組織界別可以聯(lián)系幾乎所有行業(yè)領(lǐng)域，既反映多數(shù)人的普遍愿望，又容納少數(shù)人的合理主張，可以最大限度地體現(xiàn)最廣大人民群眾的民主權(quán)利。特別是由于社會組織具有職業(yè)、專業(yè)、行業(yè)、第三方以及服務(wù)基層等獨特優(yōu)勢，將社會組織意見建議納入界別協(xié)商程序，能夠使社會組織所聯(lián)系群眾的意見和主張在體制內(nèi)得到充分、順暢的表達。社會組織界別的設(shè)置還將有利于最大限度地整合、協(xié)調(diào)、平衡各種利益訴求，將局部的、分散的個人或團體利益轉(zhuǎn)化為公共利益，讓多元利益經(jīng)由協(xié)商程序上升為國家利益。同時社會組織界別幫助反映社會弱勢群體的聲音，消除他們對社會的不滿情緒，起到一種“預警系統(tǒng)”的作用，也能夠幫助政府樹立良好形象，增強政府公信力，有利于維護社會和諧穩(wěn)定。

本文將從理論和現(xiàn)實兩個角度，檢視西方國家參與民主的不足，也回應我國協(xié)商民主發(fā)展中如何與選舉民主相互協(xié)調(diào)、融合共進的問題。在此基礎(chǔ)上，深入挖掘社會組織在培育公民意識，容納民眾意見，以及代表民眾聲音方面的積極作用，探索如何將社會組織的積極作用轉(zhuǎn)化為人們實質(zhì)性的政治權(quán)利。研究的目的是在政協(xié)會議中設(shè)置社會組織界別，將社會組織納入政治系統(tǒng)，使協(xié)商民主的形式落實于人們的政治實踐活動，從而創(chuàng)造協(xié)商民主系統(tǒng)開放共享、人人參與的有利局面。

二、從參與民主到協(xié)商民主的邏輯轉(zhuǎn)換

票決民主與選舉民主在西方國家遇到了冷落，是因為通過投票的方式作出的決定很大程度上反映的僅是精英代表的利益或者觀點。它雖然具有簡單的操作程序，而且通過大多數(shù)人的意見實現(xiàn)民眾意見聚合作用，減少了利益的隔閡以及決定的滯延，但是包辦民意的票決民主犧牲的卻是民眾的普遍利益和意見，民眾在選舉中只是選擇自己意向的領(lǐng)導人，但是領(lǐng)導人的自利取向以及代表精英集團利益的格局沒有改變?！按h制將民主政治僅僅壓縮為一種選舉的政治，將公民權(quán)化約為投票權(quán)，最終結(jié)果背離了民主的真正精神，使得民主所賴以為基礎(chǔ)的公民個體逐漸遠離了政治生活而走向了政治的壟斷?！盵1]同時，票決民主是因共同利益目標走到一起的選民的聯(lián)合，他們的意見聚合極易擠壓少數(shù)人的意見，或者排斥弱勢群體的利益。對票決民主的深刻反思引申出人們對參與民主的重新審視。參與民主主張多元主體或者多中心治理，它的目的是回應票決民主的臨時性效應，正如盧梭批判英國的代議制，“英國人民自以為是自由的，他們是大錯特錯了。他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由的，議員一旦選出之后，他們就是奴隸，他們就等于零了”[2]。因此人們呼吁要體現(xiàn)民眾參與的作用，但是參與民主受到的批判并不比代議制民主要少。參與式民主沒有充分論證參與的社會復雜性?！凹みM民主的改革思想往往受到一種無法面對發(fā)達工業(yè)社會的大規(guī)模、復雜性的烏托邦主義的困擾?！盵3]由于人口的擴張、地域的廣闊、階層的復雜、矛盾的多元化，還有各種利益新主體的不斷出現(xiàn)，因而參與民主的理想主義色彩是不可能完全兌現(xiàn)的，甚至參與的過度泛濫最終會導致民粹主義。民眾的逐流和激進表現(xiàn)往往會淹沒人們理性的思維，“人多勢眾”“法不責眾”的思維使得人們“固執(zhí)己見”，“一些公民，不論是全體公民中的多數(shù)或少數(shù)，團結(jié)在一起，被某種共同情感或利益所驅(qū)使，反對其他公民的權(quán)利，或者反對社會的永久的和集體的利益”[4]。如果集體的決定被這個大集體中的小利益集團利用，那么大的集體就會受到小集團的控制。

參與民主并不完全錯誤，它保留了自由主義的前提，也尊重了選舉民主的積極的一面，美國的總統(tǒng)選舉就是選舉民主與參與民主的中和。美國總統(tǒng)不是由全民直接選出的，而是通過民眾先選出選舉人團，選舉人團的成員再從民主黨和共和黨推選的總統(tǒng)候選人中選出正式的總統(tǒng)。這較好地解決了人口多、地域廣對于參與民主的限制。這種民主的成果只是說在這兩種民主的融合上實現(xiàn)了妥協(xié)。但是美國民主的困境逐步顯現(xiàn)，總統(tǒng)的金錢選舉傾向、總統(tǒng)為利益集團代言、選舉民主的不真實性以及選舉后的民眾即行退出政治舞臺的問題仍沒有解決，甚至選舉民主的參選率非常低，大多數(shù)民眾對于選舉不感興趣，他們不相信選舉或者不認可選舉的態(tài)度導致選舉成為少數(shù)人操縱的利益分贓活動。因此人們積極呼吁在日常生活中體現(xiàn)普通民眾的意愿，這種意愿應該隨時隨地可以表達，而不是限于正式會議場所。協(xié)商民主是對選舉民主和參與民主不足的進一步優(yōu)化方案中的路徑選擇，選舉民主只是少部分精英的活動，而參與民主是努力實現(xiàn)幾乎所有人的直接意愿，并且這種意愿應該在各種政治事務(wù)中體現(xiàn)參與的作用。這同樣造成另外一種極端，參與的意見必須堅持并最終實現(xiàn)，它沒有回旋的余地，一旦失敗就是對于參與民主的沉重打擊。而協(xié)商民主不反對選舉民主的存在，也不反對參與民主的自由主義精神，它是對于選舉民主的補充，在選舉民主活動的場外設(shè)置民眾商議問題的議程；它也是參與民主的延伸，在尊重參與民主的主動性方面加入妥協(xié)、寬容的要素。這就使得協(xié)商民主考慮到了社會的復雜性、利益的多元性，也考慮到了參與空間的局限性。協(xié)商民主形式比較靈活，不必追究正式或者非正式，也不必追究結(jié)果的完美，它的目的是達成人們的共識，包括尊重少數(shù)人的意見，最終形成的結(jié)果是對于民主的最大程度體現(xiàn)?！叭绻裰魃鐣械墓癫粌H僅把政治自由視為一種追求他們的自利或集團利益的工具，如果他們權(quán)衡其他人的利益并且以一種正義感來指導他們的行動，那么民主社會必須鼓勵對有爭議的政治問題的本質(zhì)進行交換意見的道德論證，而且必然會存在許多種道德論證。”[5]協(xié)商民主主張具有意義的參與，既不假設(shè)也不承諾任何全面的制度改革，而且也不承諾根本性的個人變革，這使得它在21 世紀以來的政治生活中更容易被人們所接受[6]。作為對民主的規(guī)范描述，協(xié)商民主喚起了理性立法，參與政治和公民自治的理想，簡而言之，它呈現(xiàn)的是一種基于公民實踐推理的政治自治的理想[7]。

三、協(xié)商民主在我國發(fā)展的理論困境

政治協(xié)商為我國協(xié)商民主發(fā)展提供了必要的制度和經(jīng)驗保障，但是協(xié)商民主在我國的發(fā)展同樣有很長的路要走，協(xié)商民主的概念內(nèi)涵、協(xié)商民主在我國的特色性、協(xié)商民主的必要條件與優(yōu)勢條件的結(jié)合以及協(xié)商民主的條件困境的突破，都是當前我國協(xié)商民主亟須破解的重要課題。中國的協(xié)商民主還主要限于以政治協(xié)商為主，以多層次多領(lǐng)域多行業(yè)的協(xié)商為輔的協(xié)商民主形式。協(xié)商還不能完全包含普遍意義上的協(xié)商民主的范疇。這種協(xié)商民主可以譯為“consultative democracy”，以區(qū)別于學術(shù)意義上或者完整意義上的協(xié)商民主“deliberative democracy”，為了避免二者在中文概念上的混淆，可以將后者翻譯為“審議民主”。審議民主的理論家們認為協(xié)商會議或懇談會要遵循一些原則，如信息公開、觀點多元、以事實為證據(jù)、理智辯論、真誠的心態(tài)以及多樣的主體等。審議民主的最大特點是“平等的協(xié)商”。法律在程序上以及制度上嚴格保證了協(xié)商機會、渠道、方式的實現(xiàn)途徑。但是由于我國法律還不夠健全，很多時候法律在普及的空間以及涉及的問題上還不夠深入或者普遍。也正是由于體制內(nèi)和體制外的資源、制度、關(guān)系等的不同，產(chǎn)生了二者在法律對待上的不同結(jié)果。特別是體制內(nèi)的傳統(tǒng)制度演進較慢，沒有完全與市場化的制度體系接軌，在對接法律時，往往有一套自我的政治性解釋辦法。并且由于體制內(nèi)的等級化較重，形式主義、官僚主義問題較為突出，制度與程序不健全，協(xié)商的強勢一方表面尊重法律原則，實則是在“不平等”的情況下，弱勢一方非自愿地接受協(xié)商結(jié)果。再則，就是平等的協(xié)商需要普通民眾對于領(lǐng)導有一定的選擇權(quán)和監(jiān)督權(quán)。但是在選舉民主和協(xié)商民主的先后順序和重要程度上，產(chǎn)生了不同的看法。是不是因為選舉民主的難度就暫時放棄對于選舉民主的發(fā)展，許多學者認為西方國家的選舉民主已經(jīng)失敗，協(xié)商民主也沒有真正發(fā)展，而我國早已在踐行政治協(xié)商。但是這些學者在渲染我國協(xié)商民主的優(yōu)勢時，卻忽視了選舉民主的重要性[8]。朱芳芳、陳家剛等學者對于全國12 個省的省委黨校參訓黨政干部大型調(diào)查中的2223 份有效問卷統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，參與調(diào)查的地方官員有22.7%的比例認為選舉民主重要，有21.2%的比例認為協(xié)商民主重要[9]。這反映出我們體制內(nèi)的黨員群體在選舉民主與協(xié)商民主的關(guān)系上，贊同選舉民主更重要，且不能后于協(xié)商民主的發(fā)展。

西方選舉民主最大的不足就是選舉實現(xiàn)的是少部分人的利益，是貴族們的金錢游戲。西方國家只有改進自己選舉民主的不足，才能使協(xié)商民主真正實現(xiàn)。同樣我們國家也應該將選舉民主與協(xié)商民主進行融合發(fā)展并使二者相互支撐?！懊裰魇且粋€完整的政治架構(gòu)，選舉民主是它的支柱，協(xié)商民主是它的屋頂”“正是因為有了選舉的壓力存在，政府官員和黨員就不得不做征求民意、搞協(xié)商等工作，就不敢不聽民眾的意見和建議，接受協(xié)商結(jié)果?！盵10]習近平在慶祝人民政協(xié)成立65周年紀念大會上，就選舉與協(xié)商的關(guān)系進行了系統(tǒng)論述，“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利”[11]。

協(xié)商民主在我國發(fā)展還處于初期階段，當前對于協(xié)商民主建設(shè)的戰(zhàn)略路線就是將我國既有的政治協(xié)商及體制內(nèi)其他相關(guān)協(xié)商政治的事業(yè)都納入?yún)f(xié)商民主范疇中來?！?015年中共中央印發(fā)《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主的意見》，對‘協(xié)商民主’進行了系統(tǒng)闡述?！鐣髁x協(xié)商民主’是黨的傳統(tǒng)機制和工作方法的重新整合，其中包含有群眾路線、政治協(xié)商、統(tǒng)一戰(zhàn)線等內(nèi)容。這些內(nèi)容原本是分開論述的，如今被打包在了一起，黨一直以來所進行的‘民主協(xié)商’至此也變成了‘協(xié)商民主’。這一語言調(diào)整并非簡單的技術(shù)處理，而是一次重大的理論構(gòu)建。在新的闡述中，政治協(xié)商實際上已經(jīng)從黨的一個具體工作機制升華為一種政治模式層面的東西。”[12]但是這對于協(xié)商民主發(fā)展僅是第一步，它需要由體制內(nèi)向體制外、由高層向底層逐步拓展。就目前來看，“政治協(xié)商為協(xié)商民主的確立和發(fā)展提供了十分重要的政治資源，但是政治協(xié)商不等于協(xié)商民主。因為，政治協(xié)商從本質(zhì)意義上講，是國家政治生活領(lǐng)域內(nèi)主體政治力量與次主體政治力量的合作，協(xié)商和聯(lián)合雖涉及社會各階層、各團體的建設(shè)者，但其運行的單位主體是黨派與界別組織，所以不能直接運用于日常性和社會性民主政治生活”[13]。

四、協(xié)商民主在我國發(fā)展的現(xiàn)實困境

我們應積極發(fā)展選舉民主。但是積極發(fā)展并不等于激進的、冒進的或者大躍進的發(fā)展，所謂積極發(fā)展是指一種認真的、精益求精的、講求質(zhì)量的改革。這種改革是為了綜合考慮多種現(xiàn)實問題的平衡，是嚴謹細致、科學取舍、統(tǒng)籌規(guī)劃的有序改革。因此要把握好選舉改革的進度和節(jié)奏，找準選舉改革的突破口和路徑，利用好選舉的技術(shù)和方法。當前選舉民主發(fā)展遇到了一些困難，我們需要重新調(diào)整當前的改革思路和行動。有學者指出，“競爭性選舉給我們造成了一個相當大的困境：不推進競爭性選舉，民主政治就難有突破性進展；若推進競爭性選舉，則有可能帶來極大的政治性風險”[14]。同時，當前西方國家選舉民主也出現(xiàn)了“失真”和“失效”的問題，結(jié)合對于西方選舉民主的批判與反思，有學者認為我國應該另辟蹊徑大力發(fā)展協(xié)商民主。王紹光指出：“由于西方代議制民主已陷入嚴重的危機，一些嚴肅思考者開始試圖跳出選舉民主的框架，重新審視一些司空見慣的問題，如民主的含義到底是什么？選舉民主到底是不是實現(xiàn)民主的唯一方式？”王紹光通過目前很多國家正在進行的“抽簽民主”的良好發(fā)展勢頭，以印證協(xié)商民主在世界各國發(fā)展的必要性和重要意義，也預示了協(xié)商民主的美好前景[15]。

但是，當前我國公民參與下的協(xié)商民主發(fā)展程度還不高。由人民論壇問卷調(diào)查中心研制的《中國公眾的政治參與觀念調(diào)查報告2016》指出，60.5%的受訪者認為，“我能夠參與公共政策制定的機會比較少，渠道還需要拓寬”。由于我國協(xié)商民主發(fā)展形式主要集中于政治協(xié)商會議的活動中，其他公民參與協(xié)商民主的渠道與機會大力發(fā)展起來，如聽證會、民主懇談會、議事會等，尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)互動平臺的發(fā)展，相當多的公民通過網(wǎng)絡(luò)進行討論和建言。調(diào)查指出，46.7%的受訪者認為“對于我來說，網(wǎng)絡(luò)參政是最主要的參政方式”；40%的受訪者表示“經(jīng)常通過新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道對公共事務(wù)進行討論”；對于網(wǎng)絡(luò)平臺上的一些突發(fā)公共事件（如遭遇強拆、斷案不公、賄選等），93.1%的公眾會加以瀏覽、關(guān)注。可見，網(wǎng)絡(luò)圍觀現(xiàn)象普遍存在。其中，有34.5%的受訪公眾選擇轉(zhuǎn)載此新聞或者積極跟帖參與討論。但是這部分積極參與跟帖討論的網(wǎng)民在現(xiàn)實生活中對于政治參與的認同感較弱[16]。這反映了我國現(xiàn)實參與中，公民直接面對面的接觸式協(xié)商民主活動比較欠缺。由中國社科院政治學研究所研制的《中國政治參與報告（2011）》指出，在政治參與涉及的5項指標中，得分最高的是“政治參與意識與政治參與評價”（0.553 分），其次是“選舉參與”（0.529 分），再次是“政策參與”（0.503 分），“人民團體與自治組織參與”得分位列第四（0.452 分），“接觸式參與”得分最低（0.078分）。數(shù)據(jù)顯示，參與意識和愿望強烈但是實際參與的水平低，尤其是接觸式參與更低。所謂接觸式參與是指參與者通過制度程序直接進入政府決策或者政府事務(wù)的協(xié)商、監(jiān)督乃至管理或者服務(wù)的過程中，它不是僅僅體現(xiàn)于每年一度的選舉機會，也不是限于政策參與中的書面方式建議，它更多的是體現(xiàn)于參與者與政府工作人員就某項事務(wù)依據(jù)法律或者政策程序進行協(xié)商溝通，最終達成一致的意見，或者是參與者在政府事務(wù)過程中直接作為執(zhí)行主體。數(shù)據(jù)還顯示，“單位內(nèi)部解決成為民眾主要的接觸式參與方式，占35%，其余12 個選項如接觸人大代表、參加社會組織、依靠法律途徑、依靠熟人網(wǎng)絡(luò)以及上訪等都不足10%”?！敖佑|式參與”以群眾通過協(xié)商的途徑參與政治活動為主要形式，因此接觸式參與指數(shù)表現(xiàn)較差也反映了公民接觸式協(xié)商形式發(fā)展的滯后。數(shù)據(jù)還顯示“聽證會等征求意見的形式大于實質(zhì)意義，人大代表與選民聯(lián)系不密切”[17]。這些接觸式協(xié)商參與活動不僅少，而且發(fā)展還不成熟。

五、協(xié)商困境的突破：社會組織及其界別協(xié)商

接觸式協(xié)商參與困境是我國當前協(xié)商民主的主要問題。一是作為協(xié)商民主重要支撐的選舉民主在我國發(fā)展還有很長的路要走。由于社會復雜性和外部環(huán)境的制約、改革本身所承受的成本以及改革所具備的支撐條件等多種因素影響，難以在短時間內(nèi)取得質(zhì)的飛躍。二是協(xié)商民主中的公民參與，尤其是公民接觸式協(xié)商參與水平較為落后。協(xié)商形式較為成熟的是政治協(xié)商會議，這種形式主要是體制內(nèi)的協(xié)商渠道，公民很難直接參與進來。非體制內(nèi)的協(xié)商參與主要是網(wǎng)絡(luò)協(xié)商政治，但是這種協(xié)商方式存在很多不確定性，很難真實表達公民的意愿。三是私下商量及內(nèi)部解決成為當前接觸式參與的主要形式。這種形式的優(yōu)點是避免矛盾擴大外延；缺點是其屬于息事寧人的解決策略，最終損害的是普通群眾的利益。

破解當前我國協(xié)商民主面臨的以上現(xiàn)實困境，需要一種漸進改革基礎(chǔ)上的“增量改革”思維。根據(jù)增量民主的思路，所有政治改革都必須在不損害公民已有合法權(quán)益的前提下，盡可能地增加原來所沒有的政治權(quán)益，即所謂的“帕累托最優(yōu)”。也就是說在不觸及原有根本政治框架的基礎(chǔ)上，對于原有基本政治民主制度（選舉等）進行調(diào)適。這種路徑在哪里，如何找到較好的切入點，在不造成大的改動保證政治穩(wěn)定的情況下進行科學的介入，以實現(xiàn)政治民主的螺旋式上升的效果。

科恩將注意力集中于各種社團組織，提出了社團民主作為實現(xiàn)協(xié)商民主的最好辦法，強調(diào)社團如何教會人們在復雜多元社會中作出集體判斷，從而緩和協(xié)商政治與參與原則和共同善之間的關(guān)系。社團民主策略利用公共權(quán)力鼓勵各種合適的刺激社團的發(fā)展，在傳統(tǒng)政治領(lǐng)域之外建構(gòu)新的公共協(xié)商領(lǐng)域，目標是建立有價值的合作[18]115。本哈比也指出：“正是通過多元化的組織、網(wǎng)絡(luò)和結(jié)社現(xiàn)實之間的互相作用，一種匿名的‘公共對話’浮現(xiàn)出來。這種互相交織的、互相重疊的協(xié)商、論辯和論證的網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)合才是協(xié)商民主模式的核心?！盵18]79巴伯提出了制度改革的方案，這種方案以擴大人民對政治的直接參與為核心，以“社群”“共識”等理念為特征，將市場社會中的個人重新連接在一起，將培養(yǎng)公民性格作為最終目的，從而真正落實了民主精神[19]。

具體來說，公民通過參與社會組織進行協(xié)商的方式還具有以下優(yōu)點：

一是它是對參與民主的繼承和發(fā)揚。參與民主由于社會的復雜性和不確定性，尤其是參與的空間和場域的不明確，給公民有效地行使政治權(quán)利帶來了難處。人們怎么來參與、通過什么參與、在什么地方參與，這種沒有明確組織的參與往往造成公民參與的盲目性，從某種程度上也降低了參與的積極性。社會組織以其明確的空間位置、有限的人數(shù)和規(guī)范的組織章程，為公民協(xié)商的開展提供便利的客觀條件。

二是它是對于接觸式參與民主發(fā)展的兌現(xiàn)。政治協(xié)商、網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的主流角色是協(xié)商民主的最大成就，但不足的是這兩種形式都缺乏公民直接參與的機會。公民不能直接參與政治協(xié)商會議，盡管可以參與網(wǎng)絡(luò)協(xié)商，但是網(wǎng)絡(luò)協(xié)商的目標針對性、制度的對接以及形成的影響都比較弱。社會組織便為公民的直接參與協(xié)商尤其是接觸式參與協(xié)商提供了機會和場所。

三是它是協(xié)商民主實現(xiàn)平等的重要途徑。公民參與協(xié)商必須有一個權(quán)威來保障，否則往往會造成協(xié)商效率低下且商而無果的狀況，甚至協(xié)商最后的不一致可能造成意見的更大分歧。因此權(quán)威是需要的，但是權(quán)威不能僅來自政府，如果政府單方面強勢，就會造成公民無法與政府平等地協(xié)商，這就需要我們參與社會組織，形成社會組織與政府對話的一種平衡機制。

四是它培養(yǎng)了參與者的公共精神和參與能力。社會組織的精神是合作的、平等的以及寬容的。社會組織在參與中，無意對于參與的公民形成章程上的約束、行動中的形塑以及關(guān)系上的規(guī)范，公民通過參與社會組織內(nèi)部或者外部的協(xié)商，鍛煉了協(xié)商的意識和協(xié)商的能力。社會組織協(xié)商培育了公民精神，也塑造了公民的公共道德精神。

五是它利于民眾的自治自決的實現(xiàn)。自治和分權(quán)是民主社會的重要標志，在自治和分權(quán)過程中，公民不用將自己的意見傳給多么高層的領(lǐng)導，只要是自己分內(nèi)解決的問題就可以通過協(xié)商的方式自行解決。它不僅化解了民眾之間的誤會，取得合作的最大效益，同時也減輕了國家的負擔。國家可以就更為宏觀、復雜的問題進行協(xié)商，并征求民眾的意見。

但是有了通過參與社會組織進行協(xié)商這個途徑以后，公民仍然無法與外界建立完整的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)?！皡f(xié)商民主在小規(guī)模的群體或面對面的互動中是可以實現(xiàn)的，即在社團基礎(chǔ)上的協(xié)商民主是可行的。但是，在大規(guī)模社會中，協(xié)商民主的實踐遇到了挑戰(zhàn)。在現(xiàn)代社會中，實際上公民們無法走到一起，作為整體在任何論壇或機構(gòu)中進行協(xié)商?！盵20]149-150社會組織的作用是有限的，它提供給公民參與自我治理的機會，也培訓公民影響相關(guān)領(lǐng)域的能力，但是社會組織在整個大的國家環(huán)境中又是相對薄弱的力量，這些社會組織中的公民如何建立聯(lián)系又影響外界？“不管公民社會內(nèi)部的團體活動多么民主、真摯，它們影響國家權(quán)威作出決策的能力是非常微弱的。”[20]129-130因此，社會組織的分散性和缺乏聯(lián)系的內(nèi)在機制，成為制約公民進一步參與國家政治活動的短板。

怎么在公民、社會組織、國家機構(gòu)之間建立正常的聯(lián)系渠道是當前需要研究的重大課題。選舉民主沒有完全實現(xiàn)直接選舉的全面鋪開，政協(xié)會議沒有為所有公民提供參政機會，協(xié)商民主必須基于現(xiàn)狀和難以突破的宏觀背景建立一種可行的途徑。在現(xiàn)實與理論雙重困難的情況之下，界別協(xié)商走到前臺，立意擔當這一重任。“公眾信念所支持的政治影響要變成政治權(quán)力，變成做出有約束力之決定的潛力，它就必須能影響政治系統(tǒng)中獲得授權(quán)之成員的信念，并影響選民、議員、官員的行為。公共領(lǐng)域的政治影響，就像社會權(quán)力一樣，只有通過建制化程序，才能夠轉(zhuǎn)變成政治權(quán)力?！盵21]社會組織界別協(xié)商，是指在各級政治協(xié)商會議中納入社會組織這一界別，當然也包括在人大會議、黨的代表會議、青聯(lián)組織、工會等國家重要會員性、政治性組織機構(gòu)中納入社會組織的界別或者代表。將社會組織納入政治界別協(xié)商可以化解以下問題，也是對前面困境的回應。

一是積極回應選舉民主在協(xié)商民主發(fā)展中的問題。如何在大力發(fā)展協(xié)商民主的同時不忽略選舉民主的重要性？社會組織界別協(xié)商就是兩種路徑融合的方案。首先，社會組織界別協(xié)商是一種協(xié)商民主，它將政治協(xié)商的權(quán)力也賦予了社會組織這個主體，公民通過社會組織將自己的心聲傳達給國家層面。其次，社會組織界別協(xié)商中的界別又是通過推選的方式，從全國各地眾多社會組織中挑選出優(yōu)秀的社會組織或者社會組織成員代表，這個過程就是一種選舉的過程，它在某種程度上相當于代議制的作用。

二是社會組織界別協(xié)商建立了公民、社會組織和國家的聯(lián)系渠道。公民如何在浩瀚的國家政治活動中找到自己的位置？如何以自己的聲音影響國家或者政府的決策？一個好的協(xié)商民主理論必須充分解決社會復雜性問題，既要避免將協(xié)商交給代表們以至于失去民主性，也要避免將協(xié)商僅僅定位在公共領(lǐng)域[20]150。單個公民的力量是薄弱的，集體的社會組織力量則是強大的，而社會組織界別的聯(lián)盟更是組合了更多社會組織的力量，這不僅實現(xiàn)了公民與國家之間的平等協(xié)商，同時還打通了公民與國家之間的隔閡地帶。

三是社會組織界別協(xié)商還將公民協(xié)商民主的實踐活動通過制度化的方式上升為正式政治渠道。這種正式協(xié)商渠道的建立不僅對于社會組織自身實力和能力提升提出更多的要求，而且，通過社會組織助力協(xié)商民主發(fā)展將會推動代議機構(gòu)、官僚和行政機構(gòu)的公共性、開放性和協(xié)商性[20]159-163。

目前我國關(guān)于社會組織界別協(xié)商的建設(shè)，無論在政策中還是在實踐上都有了初步進展，一些地方已有相應政策出臺（如表1、表2）。但是也存在著一些現(xiàn)實的困境。一是關(guān)于社會組織界別設(shè)置的政策最高位級別是省級，在中央層面還沒有明確。省級及以下政協(xié)設(shè)置社會組織界別，缺乏更高層位政策的支持。二是社會組織界別在廣東的博羅縣、順德區(qū)以及四川南溪區(qū)已開展試點，這些社會組織界別大多還處于形式上的存在，在現(xiàn)實運作中作用發(fā)揮不夠充分。三是組織部門對于社會組織界別設(shè)置的相關(guān)文件缺乏。組織部門作為界別設(shè)置的報備機構(gòu)，沒有相關(guān)政策支持，這也是社會組織界別設(shè)置的一個難點。目前需要積極爭取中央層面的政策支持，同時對于現(xiàn)有政協(xié)界別設(shè)置中的問題進行系統(tǒng)研究，尤其是對于目前各級政協(xié)會議中的界別提案以及相關(guān)委員進行相關(guān)度分析，得出社會組織界別設(shè)置的現(xiàn)實依據(jù)以及可能空間。

表1 當前我國推進社會組織協(xié)商民主建設(shè)的有關(guān)政策

表2 當前我國推動社會組織界別協(xié)商建設(shè)的相關(guān)政策及實踐

六、進一步討論：需要解決的問題

由于社會組織界別設(shè)置是一項系統(tǒng)性工程，在社會組織界別擬設(shè)之前，應充分論證設(shè)置的可行性條件，深入調(diào)研當前社會組織界別設(shè)置存在的現(xiàn)狀、困境與經(jīng)驗。經(jīng)過我們研究發(fā)現(xiàn)，目前社會組織界別設(shè)置工作的開展需要重視以下幾個方面的問題：

一是當前政協(xié)界別代表的確定仍是通過傳統(tǒng)的推薦制的方式實現(xiàn)，這種方式雖然某種程度上是選擇的一種方式，即從眾多社會組織中選出優(yōu)秀的代表，但是這種方式還不能完全等同于選舉。因為選舉是主動地從社會組織這個群體中選出優(yōu)秀的并且能夠真正代表社會組織利益的代表，而不是“被動地”通過推薦的方式選出。

二是設(shè)置社會組織界別，如何與其他界別劃分問題。現(xiàn)在各級政協(xié)大多具有了社會福利界、社會保障界，另外科協(xié)、工商聯(lián)等界別里的社會組織身份委員較多。怎么將已有的社會組織身份委員進行分流和整合到新的社會組織界別中來，是一個需要解決的現(xiàn)實問題。

三是社會組織的界別如何命名以及范疇如何界定。如果命名為“社會組織界別”，這個范疇過大，容易與其他現(xiàn)有界別的委員身份交叉。如果命名為慈善界別、公益界別或者志愿界別，這些界別的范疇又太狹窄。而且各地情況不一，不同社會組織類型發(fā)展情況不一，需求不一，因此社會組織界別設(shè)置的必要性和可行性條件存在很大差異。

四是社會組織界別設(shè)置，需要民政部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門、政協(xié)機構(gòu)以及組織部門的統(tǒng)一部署。每一個部門負責社會組織的不同工作業(yè)務(wù)，在社會組織界別設(shè)置上各自發(fā)揮著不同的作用，因此協(xié)調(diào)好各部門的關(guān)系，充分調(diào)研各部門對于社會組織設(shè)置存在的困難，是當前亟須解決的重要問題。

五是社會組織界別適合在哪個行政層級設(shè)置需要充分調(diào)研。因為不同層級的政協(xié)界別設(shè)置數(shù)量不一，委員數(shù)量、每年提案的數(shù)目存在很大差異。因此根據(jù)復雜程度、可行性和必要性等條件，適合選擇層級較低、結(jié)構(gòu)簡單的政協(xié)一級。同時，在哪些地區(qū)首先展開試點需要精心選擇，應該優(yōu)先選擇地方經(jīng)濟發(fā)展良好、政府職能轉(zhuǎn)變較好以及社會組織發(fā)展態(tài)勢好的地區(qū)。

另外，應充分對當前政協(xié)界別設(shè)置中社會組織委員數(shù)量進行摸底，包括專職社會組織類委員和兼職社會組織類委員；對于相關(guān)社會組織提案情況進行分析，包括不同類別社會組織的數(shù)量比較；對于所有界別委員履職情況進行調(diào)研，包括任期內(nèi)委員的提案提交次數(shù)，進行數(shù)量偏多和數(shù)量偏少的統(tǒng)計比較以及提案質(zhì)量的比較分析。在必要情況下，還應對相關(guān)提案的具體內(nèi)容以及相關(guān)部門的辦理回復內(nèi)容進行個案分析。通過以上具體問題的分析，發(fā)現(xiàn)社會組織界別設(shè)置的必要性和可行性，找準問題解決的具體路徑，從而在社會組織界別設(shè)置時實現(xiàn)有的放矢、精準施策的目的。