我國水價值實現(xiàn)的制度環(huán)境及其評估與展望

楊 艷 谷樹忠

十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，加強頂層設計，扎實推進生態(tài)文明體制改革，水價值實現(xiàn)的相關制度體系加快完善。在取得進展的同時，也要看到推進我國水價值實現(xiàn)的制度政策創(chuàng)新尚面臨一些挑戰(zhàn)。筆者認為，推進水價值實現(xiàn)尚需差異化制度政策設計。

十八大以來我國水價值實現(xiàn)取得重要制度性進展

（一）中央從頂層設計到全面部署，相關制度體系加快完善

十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設，加強頂層設計，扎實推進生態(tài)文明體制改革，水價值實現(xiàn)的相關制度體系加快完善。以中共中央、國務院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》為核心代表?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》所提的八大制度領域均包含或涉及了關于“水”的制度創(chuàng)新任務。如，開展水流和濕地產(chǎn)權確權試點制度，提出“探索建立水權制度，開展水域、岸線等水生態(tài)空間確權試點”；健全國土空間用途管制制度，提出“將用途管制擴大到所有自然生態(tài)空間”等。此外，在中央頂層制度體系的框架下，中央有關部委十分重視含“水”在內的“綠水青山”向“金山銀山”轉化的探索實踐。其中，生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護部）自2 0 1 7 年開始探索建立“綠水青山就是金山銀山”實踐創(chuàng)新基地，并于當年命名了安吉縣等13個地區(qū)為第一批實踐創(chuàng)新基地，提出該實踐創(chuàng)新基地的目的是“要積極探索綠水青山轉化為金山銀山的有效途徑，提升生態(tài)產(chǎn)品供給水平和保障能力，創(chuàng)新生態(tài)價值實現(xiàn)的體制機制，打造綠色惠民、綠色共享品牌”。截至2021年底，我國“兩山”實踐創(chuàng)新基地已達136個，初步形成了點面結合、多層次推進、東中西部有序布局的建設體系。

（二）靈活運用多種政策工具，政策體系逐漸形成

政策工具是用于實現(xiàn)政策目標的重要手段。從政策層面來看，推動我國水價值實現(xiàn)的政策體系以生態(tài)補償、用水權、水資源稅費、水價、綠色金融等相關政策工具為典型代表。

1.生態(tài)補償機制持續(xù)創(chuàng)新

《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺后，國務院辦公廳于2016年印發(fā)《關于健全生態(tài)保護補償機制的意見》，從國家層面完善了生態(tài)保護補償機制的頂層設計，財政部、國家林業(yè)局等中央部門針對上述重點領域制定了相應的政策文件。橫向生態(tài)補償模式目前已被推廣應用到東江流域（江西-廣東）、汀江韓江流域（福建-廣東）、九洲江流域（廣西-廣東）、灤河流域（河北-天津）等地，17個省（市、自治區(qū)）也出臺了省內的流域橫向生態(tài)補償政策。中共中央辦公廳、國務院于2021年進一步印發(fā)《關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》，統(tǒng)籌謀劃、全面推進生態(tài)保護補償制度及相關領域改革，要求貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，踐行綠水青山就是金山銀山理念，做好“碳達峰、碳中和”工作，加快推動綠色低碳發(fā)展，促進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉型。

2.水權交易制度推行取得實質性進展

水權交易是通過政府與市場兩手發(fā)力，促進資源節(jié)約保護、優(yōu)化配置進而實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值的重要工具。初步建立了水權確權、交易、監(jiān)管等制度。水利部出臺《水權交易管理暫行辦法》《加強水資源用途管制的指導意見》等，明確了水權交易的類型、程序和用途管制要求等。

2014年6月30日，水利部印發(fā)《關于開展水權試點工作的通知》，并于同年7月23日在北京召開水權試點工作啟動會。從2014年下半年開始，河南、寧夏、江西、湖北、內蒙古、甘肅和廣東七?。▍^(qū)）開展水權試點。2016年，國家級水權交易平臺——中國水權交易所正式成立。目前，國家層面的7個水權試點經(jīng)過幾年的積極探索，初步形成了流域間、流域上下游、區(qū)域間、行業(yè)間和用水戶間等多種水權交易模式，為全國水權改革提供了可復制可推廣的經(jīng)驗做法。河北、新疆、山東、陜西、浙江、黑龍江、湖南、云南、重慶等部分?。ㄊ?、區(qū)）貫徹落實國家關于水權制度建設的決策部署，積極借鑒試點省區(qū)成熟經(jīng)驗，結合本地區(qū)實際，圍繞水權確權、水權交易及水權制度建設等，自發(fā)開展了省級水權試點，以地方性法規(guī)或規(guī)章的形式明確了水權確權和交易的有關要求。

3.水資源稅費改革加快推進

2013年1月，國家發(fā)改委、財政部、水利部印發(fā)了《關于水資源費征收標準有關問題的通知》，要求各省在2015年年底前將水資源費征收標準調整到位。2016年5月，財政部和國家稅務總局發(fā)布《關于全面推進資源稅改革的通知》，提出自2016年7月1日起全面推進資源稅改革，并率先在河北開展水資源稅改革試點工作。2017年11月，財政部、稅務總局、水利部印發(fā)《擴大水資源稅改革試點實施辦法》，提出自2017年12月1日起，在北京、天津、山西等9?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）擴大水資源稅改革試點。2019年8月26日，《中華人民共和國資源稅法》正式通過并于2020年9月1日起施行，該法授權國務院“對取用地表水或者地下水的單位和個人試點征收水資源稅。征收水資源稅的，停止征收水資源費”。水資源稅的改革，通過稅收政策調節(jié)作用，在抑制地下水超采、促進節(jié)約用水、助力水資源保護方面的效果逐漸顯現(xiàn)的同時，將有利于釋放再生水、海水淡化、供水漏損控制等市場。

4.水價機制逐步理順

2013年12月31日，國家發(fā)改委、住建部印發(fā)《關于加快建立完善城鎮(zhèn)居民用水階梯價格制度的指導意見》，部署全面實行城鎮(zhèn)居民階梯水價制度。2015年10月15日，《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》印發(fā)。該意見要求推進包括水在內的重點領域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格，充分發(fā)揮市場決定價格作用。隨后，《關于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》等幾項聚焦農(nóng)業(yè)水價改革的政策文件相繼出臺，要求盡快建立促進節(jié)約用水的水價形成機制和激勵機制。2018年7月2日，國家發(fā)改委頒布《關于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》，要求推進建立有利于節(jié)約用水的價格機制。2021年10月1日，《城鎮(zhèn)供水價格管理辦法》《城鎮(zhèn)供水定價成本監(jiān)審辦法》正式施行，我國將加快建立健全以“準許成本加合理收益”為基礎，有利于激勵提升供水質量、促進節(jié)約用水的價格機制。

5.綠色金融體系框架初步建成

綠色金融的各種手段可在水資源合理配置方面起到杠桿作用，有助于每單位水資源都用在邊際效用最大的地方，從而使水資源發(fā)揮更大的經(jīng)濟價值。2016年，財政部、國家發(fā)改委等發(fā)布《關于構建綠色金融體系的指導意見》，提出建立“綠色金融體系”并明確界定其內涵，即“通過綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數(shù)和相關產(chǎn)品、綠色發(fā)展基金、綠色保險、碳金融等金融工具和相關政策支持經(jīng)濟向綠色化轉型的制度安排”。隨后，相關部門出臺了一系列政策文件，綠色金融體系框架初步建成。綠色金融發(fā)展對于水資源環(huán)境價值的兩個方面都具有積極影響：一方面，綠色金融直接促進水資源節(jié)約，防止生態(tài)系統(tǒng)退化，維護水生態(tài)系統(tǒng)的健全。另一方面，綠色金融促進水資源節(jié)約會間接作用于水環(huán)境質量。由于存在邊界劃分不清晰、市場機制不健全等問題，水資源綠色金融發(fā)展尚處于起步階段。

推進我國水價值實現(xiàn)的制度創(chuàng)新尚面臨一些挑戰(zhàn)

水價值的實現(xiàn)，關系到中國生態(tài)文明建設進程，很重要但同時也很復雜、很具有挑戰(zhàn)性，亟待理論、方法、實踐、尤其是制度層面的不斷探索和創(chuàng)新。概括而言，現(xiàn)階段推進我國水價值實現(xiàn)的制度創(chuàng)新，主要面臨如下挑戰(zhàn)：

（一）水價值的指向及實現(xiàn)目的問題

水價值，是指向整個水系統(tǒng)，也即全部的水資源（不分用途），還是僅僅指向可利用的水資源量（也即取水量）？是指向所有屬性的水資源（包括公共用途和其他作用的水資源），還是僅僅指向經(jīng)濟用途的水資源？同時，水價值實現(xiàn)的目的是實現(xiàn)可持續(xù)性，包括經(jīng)濟可持續(xù)、財務可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)、社會可持續(xù)性。如何均衡地兼顧、促進多方面的可持續(xù)性？

（二）水用途轉換及其對水價值形態(tài)的影響問題

水是多用途的，水用途可以分為三類，即生活用水、生產(chǎn)用水、生態(tài)用水。水用途之間的關系是多樣的，有互競關系、互助關系、互補關系。有的作用之間可以復合或疊加，有的不可以疊加。關系類型不同，價值形態(tài)之間的關系也不同。同時，每種用途對水質的要求有所差異，這種差異呈梯級狀。因此，要盡量實現(xiàn)適水適用，好水用好才會發(fā)揮好的作用。要做到適水適用，就必須有與水質梯級相對應的水價梯級，也就是水價有差價，或者水的價格邊際。水在各用途間的轉換，應由相應的水差價推動，較高的價格將水配置到較高的用途上，反之亦然。

（三）水價值的時空差異問題

我國水資源價值具有顯著的時空差異。從時間維度看，水有豐水年、平水年、枯水年，還有年內季節(jié)變化，許多地區(qū)的降水量變化幅度也較大。從空間維度看，水資源供給主要取決于氣候和氣象條件等自然因素，導致水資源的稀缺度、短缺度有差異。如，南多北少、東多西少。華北地區(qū)地下水超采嚴重，人均水資源占有量僅為全國人均的1/20。西北地區(qū)干旱少雨、水資源供需矛盾尖銳，西南地區(qū)工程性缺水問題突出，東部發(fā)達地區(qū)和南方水網(wǎng)地區(qū)水質性缺水嚴重。

同時，從用水需求來看，其主要取決于經(jīng)濟社會發(fā)展水平，鑒于經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域差異，水對經(jīng)濟增長的貢獻也有地區(qū)差異（隨著經(jīng)濟的較快發(fā)展，在今后較長時期內水資源供求矛盾仍將十分突出）。因此，在不同地區(qū)水資源供需匹配程度存在顯著差異的情況下（供求非對稱性），水的邊際貢獻也就有了差異。另外，水少了、缺水時，水是正價值；水過多了、發(fā)生洪澇了，水是負價值。

（四）利益相關方及水價值實現(xiàn)中的公平與效率問題

不同利益相關方，對水價值、水價值高低的判斷、接受不同，供水方與需水方對水價值及其高低的判斷不同。如，長期以來，中國水價（尤其城市水價）與水資源的真實價值相差很大。如何均衡地兼顧各方的訴求和利益，是一個不可回避的問題。亟待努力構建水命運共同體、價值共同體，形成供求雙方均持續(xù)獲益的水價值共同體、利益共同體。同時，如何平衡地兼顧水價值及其實現(xiàn)中的公平與效率問題，亟待深入思考。如，在極端缺水地區(qū)，要特別注意公平問題；在豐水地區(qū)，要突出效率問題。

（五）水價值的形成機制問題

水價值可分為市場價值和非市場價值。市場價值，即由市場所決定的價值，取決于市場的發(fā)育水平和市場體系的運行狀況，其主要表現(xiàn)形式是市場價格。非市場價值，包括由政府定價的方面，也包括評估價值，評估價值在一定程度上講是虛擬價值。關于水價值的形成機制問題，亟待深入研究。

圖/中新社

推進水價值實現(xiàn)亟需差異化制度政策設計

（一）考慮水資源不同類型價值實現(xiàn)的側重點

廣義上水的使用價值可以體現(xiàn)為經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、社會文化價值等類型。在經(jīng)濟上，水價值主要體現(xiàn)在居民生活用水、農(nóng)業(yè)引水灌溉、工業(yè)用水等幾個方面。從制度創(chuàng)新層面，需側重考慮落實全成本水價核算并完善有利于水經(jīng)濟實現(xiàn)的水價政策，推進水資源監(jiān)測體系建設，加快培育水權交易供需市場，提高水治理PPP項目盈利能力，等等。就農(nóng)業(yè)領域而言，需要側重考慮創(chuàng)造農(nóng)業(yè)節(jié)水的內生動力、盡快完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務、加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利工程建設力度、提高農(nóng)業(yè)用水效率，等等。

在生態(tài)環(huán)境上，水價值主要體現(xiàn)在維持生態(tài)平衡并提高水生態(tài)系統(tǒng)自然生態(tài)服務功能、凈化環(huán)境等方面。從制度創(chuàng)新層面，需側重考慮明確水資源開發(fā)利用“紅線”并嚴格實行用水總量控制（需要注意權衡節(jié)水成本和生態(tài)環(huán)境效益，確定最佳節(jié)水率和最佳生態(tài)環(huán)境用水量），全面開展水生態(tài)環(huán)境保護與修復工作，建立健全相關生態(tài)補償機制，等等。

在社會文化上，水價值主要體現(xiàn)在不同地區(qū)通過特色水文化激勵當?shù)厝瞬⒂绊懫渚穹諊?。從制度?chuàng)新層面，需側重考慮增強社會各界對水文化價值的重視，創(chuàng)新水文化傳承利用方式，建設水文化展覽體系，提升水利工程文化內涵，從法律層面保障水文化資源及遺產(chǎn)保護與利用，等等。

（二）考慮水資源在時空差異條件下價值實現(xiàn)的側重點

鑒于我國水資源供需的顯著時空差異特征（水資源供給的時空不均衡、經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域不均衡），從制度政策層面，需要考慮以下幾點：

其一，合理規(guī)劃下，包括國家水網(wǎng)在內的水利基礎設施建設，有助于提升水資源的時空配置能力，有助于減少洪澇、干旱等水“負價值”的發(fā)生，從而有助于水資源價值的異地、異時實現(xiàn)，進而會全面提升水資源的價值及其實現(xiàn)水平。

其二，伴隨水資源供需矛盾的日益凸顯，區(qū)域水權交易是改善供需不匹配問題的有效途徑之一，是提升水資源配置效率的重要舉措。在解決需水地區(qū)水資源供需矛盾的同時，區(qū)域水權交易在交易價格方面體現(xiàn)了對水資源價值發(fā)現(xiàn)與實現(xiàn)的發(fā)揮。下一步，需繼續(xù)發(fā)揮水價和水權交易價格的杠桿作用，在農(nóng)業(yè)水價綜合改革和水權交易的持續(xù)、深入?yún)f(xié)同發(fā)力下，利用水權交易價格機制倒逼用水戶節(jié)約用水，保護和優(yōu)化水資源配置，充分發(fā)揮水資源價值。

其三，經(jīng)濟發(fā)展水平的區(qū)域不均衡很大程度上影響了我國水價值實現(xiàn)方式的區(qū)域差異。在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，水價值實現(xiàn)方式呈現(xiàn)多元化和市場化趨勢，既包括政府購買、稅收調節(jié)等方式，又包括發(fā)展旅游、休閑等方式，這些都為水資源產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營提供了相應的物質補償和價值補償。而在廣大的中西部地區(qū)，尤其地處交通不便的重要水資源區(qū)域，水價值實現(xiàn)方式往往以財政轉移支付為主。水價值實現(xiàn)方式的差異性，要求必須根據(jù)國土空間不同主體功能定位，健全與之相配套差別化的財政、產(chǎn)業(yè)、投資、資源、環(huán)境、人口等政策，重點實現(xiàn)以生產(chǎn)良好水產(chǎn)品的地區(qū)獲得應有受益或補償。