系統(tǒng)識別、科學評估、全面實現(xiàn)水的價值

谷樹忠 楊 艷

日前，由國務院發(fā)展研究中心和世界銀行數(shù)十名專家學者合作完成的《中國生態(tài)文明建設中的水價值：識別、評估與實現(xiàn)》研究報告已正式發(fā)布。筆者分別作為該項目的中方專家組組長和中方協(xié)調人，將其主要研究結論分享如下，以期引起有益的討論。

重視水價值問題有其特定的背景和動機

中國在目前之所以高度重視水價值問題，至少有四個方面的背景和動機。第一個背景和動機是生態(tài)文明建設或綠色轉型發(fā)展。無論是生態(tài)文明建設還是綠色轉型發(fā)展，其核心都是資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)保育、空間合理，而且水作為生命之源、生態(tài)之基、生產之要，其在生態(tài)文明建設和綠色轉型發(fā)展中的地位與作用日益彰顯。第二個背景和動機是中國水治理及其新問題與新挑戰(zhàn)。水治理是中國國家治理的重要組成部分，須更加均衡地考慮水的資源、環(huán)境、生態(tài)、經濟、社會等功能，而功能的實現(xiàn)和價值的發(fā)現(xiàn)、評估與實現(xiàn)密不可分。第三個背景和動機是水治理的理念轉變。習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的16字治水方針業(yè)已確立，而且將越來越多地運用經濟或市場工具，對水行為進行必要的約束與激勵，盡量做到約束與激勵并重。第四個背景和動機是水政策的“聰明”化（或稱“智慧”化）趨勢。就其一般情況而言，所謂“聰明”的水政策包含七個方面內容：（1）保護水的環(huán)境和文化價值；（2）加強水利基礎設施建管，使水價值多元化、最大化；（3）優(yōu)化政策干預措施，使之與水的時空狀況匹配；（4）對水價進行改革調整，以反映其真實價值；（5）向價值驅動型的水治理轉變；（6）在生態(tài)文明建設評價考核中充分體現(xiàn)水的價值；（7）促進水在生態(tài)文明建設中的價值實現(xiàn)。

對水價值需要從多個方面進行系統(tǒng)識別

人們對水價值的認識千差萬別，主要取決于每個人的世界觀、專業(yè)背景、所處環(huán)境（水資源條件及社會經濟發(fā)展狀況）。當然，水既有直接、有形的價值，也有間接、無形的價值，無論是決策者還是經營者，只注重前者是不可取的。同時，水既有公共物品的價值，也有私人物品的價值，這取決于水在水文循環(huán)系統(tǒng)中所處的位置以及社會經濟環(huán)境背景。中國越來越重視包括環(huán)境、生態(tài)、文化等在內的水的非經濟價值。就一般情況而言，水的經濟價值由其使用價值、非使用價值和負面價值共同構成。這其中，對于水的非使用價值以及間接使用價值的認知往往嚴重不足。

圖1 水價值系統(tǒng)分類示意圖

對水價值的評價須堅持定性與定量相結合

水資源價值評價建立在水價值系統(tǒng)識別的基礎上，并關乎水價值的真正實現(xiàn)。水價值評價對于水決策至關重要，而且對水各類價值的比較評價有助于優(yōu)化水資源在競爭性用途之間的分配————將水資源優(yōu)先向價值高的用途配置。強調評價水的經濟價值，主要運用顯示性偏好方法或客觀價值評價法，注重提高定量評價的科學性和準確性；評價水的非經濟價值，則往往運用敘述性偏好方法或主觀價值評價法，這其中支付意愿法往往是優(yōu)先選項。另外，還要注意對客觀、主觀評價結果進行整合，以盡可能“逼近”水的真實價值。當然，水價值的評價取決于相關數(shù)據(jù)的可靠性、可得性等情況。水價值評估尤其要注意如下方面：（1）注重水價值評價的應用場景：應用于水全成本定價；應用于水資源核算或水資源資產價值量核算。（2）采用多元化方法：定量和定性、貨幣和非貨幣方法相結合。（3）注重參與式評估：擴大參與性方法的使用范圍；推動第三方評價。（4）價值評估貫穿決策全過程：貫穿涉水（工程、政策、項目）決策的事前、事中、事后全過程；將評價結果系統(tǒng)性地納入政策制定過程。

須結合重大進程推進水價值的真正實現(xiàn)

水價值的實現(xiàn)是一項系統(tǒng)工程，難免遇到阻力。要結合生態(tài)文明建設和經濟高質量發(fā)展進程，推進水價值的全面實現(xiàn)；為保證水價值實現(xiàn)，需要改變政策制定方法和政策本身，特別是由于快速變化的社會、環(huán)境和經濟狀況以及各地區(qū)之間的巨大差異，需要采取基于原則、參與式、靈活、面向未來的方式。研究發(fā)現(xiàn)，有一系列工具可用來促進水價值實現(xiàn)，即組織協(xié)調、激勵措施、基礎設施、信息等工具。

圖2 水價值評估方法分類示意圖

首先是組織協(xié)調，要重點建立能夠預見流域未來發(fā)展挑戰(zhàn)的實現(xiàn)機制，先于需求增長對多重、多元化價值進行管理；要建立健全協(xié)調機制。依照國家法律（如《長江保護法》），建立數(shù)據(jù)共享、行動協(xié)同等；要加強流域機構在組織協(xié)調中的作用，重點是省級政府和部委共同圍繞投資、全流域規(guī)劃、基礎設施運營和服務提供進行協(xié)調；要通過設定和執(zhí)行流量要求來實現(xiàn)環(huán)境和文化價值，如設定可持續(xù)引水限額和排放限額等；要從法律上認可水資源的環(huán)境、社會和文化價值。

其次是激勵措施，核心是水價和水資源稅，重點關注供水價格平衡反映供水總成本和負擔能力，改革市政用途水價，激勵利用再生水，保證針對各部門和各類水資源采取一致的激勵措施，設定反映水資源多重價值的水資源稅；加大轉移支付力度，重點推廣生態(tài)補償方案，推廣新型融資結構，提高效率并動用非政府資金來源；發(fā)揮市場主體作用，重點加強市場支持機構和法規(guī)，擴大市場覆蓋范圍，在國家層面上制定準則和目標，從而激勵當?shù)匦袆诱呓⑹袌觥?/p>

其三是基礎設施，重點將能力和重點轉向基礎設施運營改善，優(yōu)化現(xiàn)有基礎設施、新建新型基礎設施，提升水資源時空配置能力，從而提升水價值實現(xiàn)的能力；采用基于價值的廣義指標對基礎設施的擴建、停用或恢復進行評估；考慮大規(guī)模基礎設施投資的經濟地理學，以及由此產生的模式與生態(tài)文明愿景保持一致的程度。

最后是信息、教育與傳播（IEC），重點要探索行為引導的機會————這些低成本干預措施可以減少用水量并提高意識；建立雙向溝通門戶網站，讓利益相關方表達自己的價值觀和重點關切，并盡可能將之納入決策中；將節(jié)水納入學校課程中，增強水資源、節(jié)水、水價等意識；開展信息和傳播活動，重點保護水資源的文化價值，通過文化藝術節(jié)日等形式進行廣泛宣傳。

水價值的理論和實踐研究需要不斷深化

隨著全面開啟生態(tài)文明建設進程、經濟由高速度增長向綠色高質量發(fā)展轉型，中國社會各界將更多地關注水的多元價值，特別是水的生態(tài)環(huán)境和社會文化價值。中國水治理和水政策正相應地發(fā)生變化，越來越重視在治理體系和政策工具設計中充分體現(xiàn)水的多元價值，尤其體現(xiàn)水的生態(tài)環(huán)境價值，并為水的生態(tài)環(huán)境價值實現(xiàn)提供政策工具。特別需要指出的是，水價值問題是一個復雜的理論問題、政策問題，此類研究富有挑戰(zhàn)性，相關研究還需要不斷深化對中國實踐的調查研究，并借鑒國際經驗做法，進一步豐富和完善水價值的發(fā)現(xiàn)機制、評價方法和實現(xiàn)機制。特別要結合生態(tài)產品價值實現(xiàn)的實踐探索，對各地包括水價值實現(xiàn)在內的生態(tài)產品價值實現(xiàn)的路徑、機制、模式等進行總結、提煉。水源遠流長，水價值研究永無止境。