我國政策性地震保險發(fā)展現(xiàn)狀、問題及建議研究

郭麗楠 袁慶祿 防災(zāi)科技學(xué)院

胡 軍 中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司四川省分公司

災(zāi)害保險是抵御自然災(zāi)害風(fēng)險的重要保障手段。自2008年汶川地震以來，我國政界與學(xué)界加大了對地震巨災(zāi)保險的研究與探索。2013年，黨的十八屆三中全會提出，要“完善保險經(jīng)濟補償機制，建立巨災(zāi)保險制度”。2014年，保險業(yè)“新國十條”明確提出建立巨災(zāi)保險制度，使得巨災(zāi)保險工作在我國首次確立了重要地位。2021年，“十四五”規(guī)劃明確提出要“發(fā)展巨災(zāi)保險”。

隨著建立巨災(zāi)保險制度的呼聲越來越高，2014年，深圳市和寧波市分別啟動了巨災(zāi)保險試點工作。2015年，云南省在大理州啟動了政策性農(nóng)房地震保險；四川省城鄉(xiāng)居民住房地震保險也開始從部分市縣試點推行。2016年，中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險產(chǎn)品全面銷售，標(biāo)志著我國國家層面的城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度正式落地。

從保障模式與范圍來看，當(dāng)前，我國有兩種巨災(zāi)保險類型，一類是以寧波、深圳等地區(qū)為代表的綜合性巨災(zāi)保險；另一類是以四川、云南等地區(qū)為代表的城鄉(xiāng)居民住宅地震保險。兩類巨災(zāi)保險的主要特點見表1。由于綜合性巨災(zāi)保險重點發(fā)揮的是各類突發(fā)災(zāi)害下的政策兜底作用，具有普惠特點，缺乏對某種特定災(zāi)害進行風(fēng)險管理的針對性，所以，本文重點圍繞第二種類型，即住宅地震保險政策的實施現(xiàn)狀與問題進行討論。需要強調(diào)的是，四川省是目前全國唯一施行“居民自愿投保+政府保費補貼”模式的省份，其他地區(qū)多采用由政府統(tǒng)一投保的模式。

一、我國城鄉(xiāng)居民住宅地震保險產(chǎn)品的內(nèi)容與特點

市場上在售的住宅地震保險產(chǎn)品主要有以下內(nèi)容及特點：

1.保額及保費補貼機制

城鎮(zhèn)居民住宅基本保額為每戶5萬元，農(nóng)村居民住宅基本保額為每戶2萬元。為鼓勵居民參保，各級財政提供60%的保費補貼，其中省級和市（州）級財政承擔(dān)30%，縣級財政承擔(dān)30%，投保人承擔(dān)40%。農(nóng)村散居五保戶、城鄉(xiāng)低保對象、貧困殘疾人等特殊優(yōu)撫群體的保費由財政全額承擔(dān)。投保人可以提高保額，但超出基本保額以外的保費需要自行承擔(dān)。

2.組建共保體

為了加快住宅地震保險政策的落地實施，2015年，我國45家財險公司基于自愿參與、風(fēng)險共擔(dān)的原則申請加入并組成了中國城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險共同體，以共保體身份進行住宅地震保險的商業(yè)化運作。目前共保體已經(jīng)搭建了統(tǒng)一的業(yè)務(wù)管理平臺，以便完成業(yè)務(wù)清分和資金結(jié)算，促進風(fēng)險共擔(dān)和信息資源共享。在四川省住宅地震保險共保體中，中國人民保險是首席共保人。

?表1 我國代表性地區(qū)的巨災(zāi)保險的特點

?表2 我國住宅地震保險產(chǎn)品風(fēng)險分擔(dān)機制對比

3.再保險機制

風(fēng)險共擔(dān)問題是保險公司最為關(guān)注的關(guān)鍵問題。本文對比了2015年四川省試點政策（簡稱“四川2015”）、2016年國家《建立城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險制度實施方案》政策（簡稱“國家2016”）和2017年四川省在“國家2016”基礎(chǔ)上的地震保險方案（簡稱“四川2017”）中的再保險風(fēng)險分擔(dān)機制，見表2。

從表2可以看出，我國住宅地震保險已經(jīng)基本構(gòu)建了“直接保險—再保險—住宅地震保險基金—政府緊急預(yù)案”的多層風(fēng)險分擔(dān)機制，為企業(yè)有更強動力推動住宅地震保險發(fā)展提供了保障。“四川2017”在“四川2015”方案基礎(chǔ)上，基于試點范圍的擴大，調(diào)高了分擔(dān)第二層損失的上限，即提高了保險公司的風(fēng)險承擔(dān)能力。

4.住宅地震巨災(zāi)保險專項準(zhǔn)備金

巨災(zāi)保險的專項準(zhǔn)備金是應(yīng)對突發(fā)災(zāi)害年度保險理賠金的重要蓄水池。2017年，財政部出臺《城鄉(xiāng)居民住宅地震巨災(zāi)保險專項準(zhǔn)備金管理辦法》，要求從住宅地震保險保費收入中，按照一定比例計提住宅地震保險準(zhǔn)備金，逐年滾存，并在年度財務(wù)報表中單獨予以反映，要求“保險公司暫按照住宅地震保險保費收入的15%計提住宅地震保險準(zhǔn)備金”。目前各保險公司均按照要求進行了住宅地震保險準(zhǔn)備金的計提，但尚未使用過。

5.管理推廣機制

按照“政府推動、市場運作”的原則，此項工作由各級政府發(fā)文啟動，保險公司根據(jù)文件要求進行展業(yè)推廣。在實際推廣中，保險公司會邀請縣級或村級負(fù)責(zé)人協(xié)助進行展業(yè)，并協(xié)商給予少量的費用激勵。換言之，保險公司對住宅地震保險的宣傳基本依托地方政府的背書，單獨由保險公司進行宣傳推廣的效果欠佳。

二、我國居民對住宅地震保險產(chǎn)品的認(rèn)知與需求情況

作者通過與四川省成都市、北川縣、汶川縣、蘆山縣、樂山市等地區(qū)的地震局或者應(yīng)急管理局等主管部門負(fù)責(zé)人、人保公司地方分公司負(fù)責(zé)人員、隨機抽樣的鄉(xiāng)村農(nóng)戶等進行調(diào)研與座談，詳細(xì)了解了當(dāng)前四川省以省政府主導(dǎo)、居民自愿參與的住宅地震保險的投保與理賠等情況。調(diào)研工作結(jié)合了全國1000多戶居民的住宅地震保險投保意愿問卷調(diào)查，總結(jié)出以下特點：

1.我國居民對住宅地震保險的知曉度較低

在1000多份問卷調(diào)研中，約71%的受訪者沒有聽說過住宅地震保險，只有5位受訪者購買過住宅地震保險。有一部分居民聽說過住宅地震保險但沒有購買該保險，其主要原因一方面是了解不深，另一方面是認(rèn)為沒有買的必要。

2.政府補貼能顯著提高居民的投保意愿

愿意購買住宅地震保險的受訪居民中，34%的人希望政府補貼50%的保費，32%的人希望政府補貼80%的保費，12%的人表示不需要政府補貼。

3.在改良產(chǎn)品設(shè)計與宣傳的基礎(chǔ)上，居民住宅地震保險購買意愿有較大提升空間

沒有購買過住宅地震保險的受訪者中，面對“如果現(xiàn)在有款住宅地震保險，您是否考慮通過購買住宅地震保險來保障您房屋的財產(chǎn)安全”這一問題，54.8%的受訪者表示愿意購買。愿意購買住宅地震保險的居民，大部分希望住宅地震保險提供的保額水平與其房屋的市場價值相當(dāng)。此外，受訪者希望對住宅地震保險進行差異化定價，降低低風(fēng)險地區(qū)保費，并由政府來推行住宅地震保險。

4.居民投保率與宣傳推廣方式密切相關(guān)

以四川省為例，其各區(qū)縣推廣住宅地震保險的方式存在一定差異。根據(jù)四川省人保公司提供的數(shù)據(jù)，2019年，樂山市承保覆蓋率為15%，位居全省第二；而2013年發(fā)生了7.0級地震的廬山所在市——雅安市，投保率為11.1%；北川縣城所在的綿陽市，投保率僅為7.0%。該投保率與通常認(rèn)為的“近期發(fā)生過強烈地震地區(qū)的居民投保意愿會較強”的觀念并不相符。

深入調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，樂山市不同區(qū)縣的投保比例也不盡相同。表3中選取了部分區(qū)縣進行對照。其中“全額補貼戶數(shù)”主要為貧困戶等，屬于各地區(qū)既定的幫扶對象，該數(shù)據(jù)每年都相對比較固定?！安糠盅a貼戶數(shù)”即展示了該地區(qū)村民自愿投保、保費部分享受補貼的戶數(shù)。另外，夾江縣和犍為縣的自愿投保戶數(shù)均為全額補貼戶數(shù)的兩倍左右，而市中區(qū)的自愿投保戶數(shù)只有全額補貼戶數(shù)的一半，沐川縣則僅為三分之一。這體現(xiàn)了不同區(qū)縣的投保覆蓋率差異很大。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不同基層區(qū)域投保率有差異主要是人為因素，即政策宣傳普及程度、投保推廣力度等。重視此項工作的地區(qū)會由一把手牽頭推動住宅地震保險的宣傳，保險公司業(yè)務(wù)員更為重視住宅地震保險的推廣，注重與各級政府業(yè)務(wù)關(guān)系的維護，在業(yè)務(wù)員培訓(xùn)、入村宣傳等方面的工作會投入更多精力，與村民保持較為緊密的關(guān)系，故而投保率較高。不重視此項工作的地區(qū)則通常忽略相關(guān)事項的宣傳和推廣。此外，村級協(xié)保員的推廣模式也對投保率影響很大。一位全村自愿投保率達到80%以上的村長在介紹經(jīng)驗時提到，他會每年不定期給全村村民播放有關(guān)地震的宣傳片或者電影，提高村民對地震危害性的認(rèn)識；在介紹住宅地震保險產(chǎn)品時，他會不厭其煩地告訴村民，買了住宅地震保險不是為了一定獲得理賠，而是用小保費買大安心，不買也沒有機會享受政府的保費補貼。在熟人社會的農(nóng)村，村長有威信的引導(dǎo)具有很好的宣傳作用，村民紛紛自愿投保住宅地震保險。

三、我國城鄉(xiāng)居民住宅地震保險存在的問題

（一）從保險公司的視角來看

調(diào)整保險條款內(nèi)容多有不便。由于2016年國家文件明確了住宅地震保險的基本條款，加之保費有60%來自政府補貼，所以該產(chǎn)品條款上任何的調(diào)整都需要經(jīng)過多層審批與備案，四川省人保公司及其他共保體的保險公司并沒有足夠動力進行產(chǎn)品創(chuàng)新，甚至連對連續(xù)投保或者低風(fēng)險居民進行保費動態(tài)調(diào)整的動力都沒有。此外，因為不能有效區(qū)分用戶的風(fēng)險等級，所以也無法制定差異化產(chǎn)品。

住宅地震保險基金的管理與使用有待優(yōu)化。當(dāng)前，住宅地震保險基金已經(jīng)積累了一定金額，而對于如何最大化發(fā)揮基金的作用、如何有效管理基金等，目前仍缺少相關(guān)政策及措施，保險公司在保險基金的管理與使用方面較為迷茫。

（二）從政府的視角來看

政府與保險公司各自的職責(zé)不夠明確。從當(dāng)前四川省的住宅地震保險模式來看，政府在其中的角色較為突出和重要，保險公司是具體執(zhí)行人角色。但由于60%的保費來自政府補貼，這使得政府既是政策制定人，又是投保人，而保險公司在其中缺少話語權(quán)；同時，政府提供的補貼資金往往不能按時到位，存在保險公司先行啟動風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任、后期獲得保費的情況。政府與保險公司的職責(zé)分工不明確，也導(dǎo)致了保險公司缺乏主動創(chuàng)新、開發(fā)保險衍生產(chǎn)品的積極性，只是將承保住宅地震保險作為政治任務(wù)執(zhí)行。

?表3 2019年樂山市部分區(qū)縣農(nóng)村居民住宅地震保險投保情況

與其他農(nóng)房保險類產(chǎn)品存在重復(fù)。以四川省汶川縣為例，在住宅地震保險產(chǎn)品出臺之前，汶川縣已經(jīng)有政策性農(nóng)房保險。該保險主要涵蓋當(dāng)?shù)仡l發(fā)的地震、泥石流、洪澇災(zāi)害等造成的損失，與住宅地震保險產(chǎn)品內(nèi)容具有一定的重復(fù)性，這也導(dǎo)致汶川地區(qū)投保住宅地震保險的居民較少。

四、改進我國住宅地震保險的建議

第一，進一步加強對住宅地震保險的宣傳，并注重使用接受度高、有效率的宣傳手段。當(dāng)前，四川省是我國唯一由政府為住宅地震保險提供部分保費補貼的省份，盡管各級政府都有相應(yīng)的宣傳，但效果一般。四川住宅地震保險具有惠民性，但仍有些村民并不完全知曉該產(chǎn)品，建議借助現(xiàn)代新型互聯(lián)網(wǎng)宣傳媒介進行產(chǎn)品推廣，并實現(xiàn)投保方式電子化，以進一步提高宣傳效果，降低投保成本。目前，全國多數(shù)省份已經(jīng)實現(xiàn)了農(nóng)村居民電子化投保醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險，可以將其借鑒并應(yīng)用到住宅地震保險產(chǎn)品中，降低宣傳和管理成本。

第二，鼓勵構(gòu)建明確的推廣及協(xié)助推廣機制。我國政策性農(nóng)業(yè)保險的推廣經(jīng)驗可供借鑒。在農(nóng)業(yè)保險中，協(xié)助保險公司宣傳、收繳保費的村委會干部等被稱為“協(xié)保員”，他們不屬于保險公司員工，但因為幫助保險公司推廣保險，所以保險公司會給協(xié)保員一定的獎勵補助。這一操作方式也被寫入了2013年出臺的《農(nóng)業(yè)保險條例》。住宅地震保險具有與農(nóng)業(yè)保險相似的政策性特征。對四川樂山市的實地調(diào)研也證明，在給定的政策性地震保險產(chǎn)品中，村委會人員工作方式的差異顯著影響村民的投保率。建議在制定相關(guān)法律與推廣條例時，應(yīng)該考慮到推廣工作的實際情況，提前謀劃構(gòu)建具有有效激勵機制的推廣模式，充分發(fā)揮村級協(xié)保員的重要作用。

第三，政府補貼保險金額可與投保戶數(shù)掛鉤，作為對保險公司的激勵舉措。四川部分區(qū)縣保險公司對住宅地震保險產(chǎn)品的推廣積極性并不是很高，原因之一是相比于車險、健康險和壽險等其他商業(yè)保險，推廣住宅地震保險能夠為保險展業(yè)人員帶來的額外收入較低。另外，保險公司即使不推廣住宅地震保險，也能夠獲得政府全額補貼投保的保費。因此，為提高各地區(qū)的投保積極性，建議將保險公司對住宅地震保險的推廣力度作為其獲得政府全額補貼的一個關(guān)聯(lián)因素，以形成對保險公司的有效激勵。

第四，從產(chǎn)品本身出發(fā)，可通過差異化保費、提高保額和彈性年限等設(shè)計來提高吸引力。在不改變住宅地震保險政策屬性的前提下，政府出臺相關(guān)條例，允許并激勵保險公司基于區(qū)域地震風(fēng)險差異、投保居民家庭特征差異及風(fēng)險偏好類型等，實現(xiàn)保費厘定參數(shù)進一步差異化；允許連續(xù)多年投保的未出險居民享受保費優(yōu)惠，允許對投保率高的地區(qū)提高保額或者降低保費；設(shè)置多年期住宅地震保險產(chǎn)品供居民選擇，加強對多年期住宅地震保險保費基金的監(jiān)管。

第五，從相關(guān)產(chǎn)品來看，應(yīng)梳理整合各地區(qū)現(xiàn)有的相似政策性保險產(chǎn)品，同時鼓勵住宅地震保險產(chǎn)品種類創(chuàng)新。針對同一地區(qū)有多種相似政策性保險產(chǎn)品的情況，政府應(yīng)本著社會福利最大化的原則進行協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，以實現(xiàn)財政補貼的有效使用，使居民財產(chǎn)得到保障。此外，地震局可以聯(lián)合財政部、銀保監(jiān)會等，鼓勵局部地區(qū)開展特色住宅地震保險產(chǎn)品創(chuàng)新試點，在當(dāng)前主流產(chǎn)品基礎(chǔ)上補充新產(chǎn)品。