香港地區(qū)養(yǎng)老保障體系第二、第三支柱聯(lián)動(dòng)建設(shè)的做法及啟示

劉 濤 上海銀保監(jiān)局

當(dāng)前，我國正在努力構(gòu)建以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為基礎(chǔ)、以企業(yè)年金和職業(yè)年金為補(bǔ)充、與個(gè)人儲(chǔ)蓄型養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接的“三支柱”養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。2022年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，對(duì)第三支柱作出制度性安排，對(duì)我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)具有標(biāo)志性意義。通過有效的政策銜接，大力發(fā)展第三支柱的補(bǔ)充養(yǎng)老功能，對(duì)于應(yīng)對(duì)人口老齡化至關(guān)重要。香港地區(qū)民眾消費(fèi)習(xí)慣與內(nèi)地較為相似，其第三支柱與第二支柱實(shí)行制度銜接、產(chǎn)品承繼和稅額共享等聯(lián)動(dòng)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)值得內(nèi)地借鑒參考。

一、香港地區(qū)養(yǎng)老保障體系第二、第三支柱聯(lián)動(dòng)建設(shè)情況

（一）香港養(yǎng)老保障三支柱體系概況及定位

香港養(yǎng)老保障體系采用世界銀行倡議的多支柱模式，與內(nèi)地有相同之處，但三支柱的定位及結(jié)構(gòu)有明顯差異。香港強(qiáng)調(diào)有能力工作的人應(yīng)自給自足，因此，未建立由政府管理的養(yǎng)老保險(xiǎn)第一支柱，特區(qū)政府僅為資產(chǎn)和收入低于標(biāo)準(zhǔn)的老年人提供基本生活保障，實(shí)行由特區(qū)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、社會(huì)福利署推行的“綜援計(jì)劃”和“公共福利計(jì)劃”。第二支柱是香港養(yǎng)老保障體系的核心，其定位為增加退休儲(chǔ)備資金，以強(qiáng)制性公積金計(jì)劃（Mandatory Provident Fund Schemes，以下簡稱“強(qiáng)積金計(jì)劃”）為主，在退休前強(qiáng)制積累。第三支柱的定位是應(yīng)對(duì)長壽養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，通過將第二支柱特別是強(qiáng)積金計(jì)劃形成的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄年金化，以有效應(yīng)對(duì)長壽養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。

（二）香港第二支柱強(qiáng)積金計(jì)劃的特點(diǎn)及局限性

1.主要特點(diǎn)

強(qiáng)積金計(jì)劃旨在為就業(yè)人士積累養(yǎng)老資產(chǎn)，實(shí)行完全積累制的基金模式，主要有以下特點(diǎn)：（1）要求強(qiáng)制繳費(fèi)。雇員、雇主和自雇人士的強(qiáng)制繳費(fèi)額度均為雇員有關(guān)收入的5%，包括工資、薪金、假期津貼、費(fèi)用、傭金等雇主以金錢形式支付或須支付給雇員的收入，不包括遣散費(fèi)或長期服務(wù)金，上限為1500港元/月。（2）資金一經(jīng)繳納立即全額歸屬個(gè)人，與內(nèi)地的企業(yè)年金大多按工作年限逐步歸屬于職工個(gè)人的做法不同。（3）突出稅收優(yōu)惠引導(dǎo)。強(qiáng)積金計(jì)劃采取EEE（Exempting，代表免稅）免稅制度設(shè)計(jì)，即養(yǎng)老產(chǎn)品在購買階段、資金運(yùn)用階段和領(lǐng)取階段都免稅的模式。在繳費(fèi)階段，雇員和自雇人士的強(qiáng)制性繳費(fèi)可在18000港元限額內(nèi)享受稅前扣除，雇主繳費(fèi)的免稅限額為雇員總薪酬的15%。在領(lǐng)取階段，提取強(qiáng)制性繳費(fèi)完全免稅，對(duì)于自愿性繳費(fèi)，只有未達(dá)到法定退休年齡且為該雇主服務(wù)年限不足時(shí)才需要繳稅。（4）計(jì)劃類型豐富且轉(zhuǎn)換靈活。截至2021年末，香港共有27個(gè)強(qiáng)積金計(jì)劃，其中包括：24個(gè)集成信托計(jì)劃，集合管理不同雇主和計(jì)劃成員的繳費(fèi)；2個(gè)行業(yè)計(jì)劃，主要為雇員流動(dòng)頻繁的餐飲業(yè)或建造業(yè)而設(shè)立，在行業(yè)內(nèi)轉(zhuǎn)職無需轉(zhuǎn)換該計(jì)劃；1個(gè)雇主營辦計(jì)劃，主要適用于大型企業(yè)機(jī)關(guān)。由于香港多數(shù)大型企業(yè)集團(tuán)在強(qiáng)積金計(jì)劃實(shí)施前，已建立了“職業(yè)退休計(jì)劃”并獲豁免參加強(qiáng)積金計(jì)劃，因此，強(qiáng)積金計(jì)劃中的雇主營辦計(jì)劃較少。參加強(qiáng)積金計(jì)劃的成員在轉(zhuǎn)職時(shí)，可以把強(qiáng)積金賬戶轉(zhuǎn)移至新雇主所參加的強(qiáng)積金計(jì)劃，亦可轉(zhuǎn)移至其他計(jì)劃，投資選項(xiàng)同樣可以自主轉(zhuǎn)換。（5）資金積累規(guī)模處于國際高位。截至2021年末，強(qiáng)積金計(jì)劃的總資產(chǎn)約11817.95億港元，包括第二支柱強(qiáng)制性繳費(fèi)計(jì)劃以及列入第三支柱的強(qiáng)積金自愿性繳費(fèi)，金額相當(dāng)于香港2021年GDP的41.3%；自制度實(shí)施以來的年化回報(bào)率為4.3%，高于同期通脹率1.8個(gè)百分點(diǎn)。若將第二支柱各類計(jì)劃總資產(chǎn)合并計(jì)算，資金積累規(guī)模達(dá)到15456.26億港元，相當(dāng)于香港GDP的54.01%，與36個(gè)經(jīng)合組織（OECD）成員國家職業(yè)養(yǎng)老金/GDP的均值（50%）處于同一水平。

2.局限性

由于強(qiáng)積金計(jì)劃領(lǐng)取額度以個(gè)人賬戶積累為限，且允許一次性領(lǐng)取，導(dǎo)致應(yīng)對(duì)長壽風(fēng)險(xiǎn)和管理退休儲(chǔ)蓄的作用十分有限。此外，由于分散運(yùn)作，且涉及不同的商業(yè)模式、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、工作程序設(shè)計(jì)和行政系統(tǒng)基建設(shè)施，強(qiáng)積金計(jì)劃受托人的管理成本居高不下，平均管理費(fèi)介于1.5%至2%之間，影響收益水平。為提高運(yùn)行效率，強(qiáng)積金管理局于2019年宣布打造一站式便捷化的“積金易”平臺(tái)，將現(xiàn)有的行政程序標(biāo)準(zhǔn)化、精簡化及自動(dòng)化，改善強(qiáng)積金生態(tài)環(huán)境。

（三）香港第三支柱政策目標(biāo)及與第二支柱的銜接模式

1.政策目標(biāo)

為彌補(bǔ)強(qiáng)積金計(jì)劃的局限性，香港自2017年起，積極推動(dòng)第三支柱發(fā)展。2017年4月，時(shí)任香港特區(qū)政務(wù)司司長指出，“不同支柱相互配合，相輔相成，從而讓整個(gè)制度發(fā)揮更大作用，是本次政府全面部署退休保障的主要思路”。

2.產(chǎn)品體系及銜接機(jī)制

強(qiáng)積金可扣稅自愿性供款計(jì)劃（TVC）、香港年金計(jì)劃（HK Annuity）、合格延期年金（Qualifying Deferred Annuity Policy）是香港第三支柱最主要的組成部分。

強(qiáng)積金可扣稅自愿性供款計(jì)劃依托強(qiáng)積金計(jì)劃建立。參加強(qiáng)積金計(jì)劃以及職業(yè)退休計(jì)劃的人員，均有資格自選強(qiáng)積金計(jì)劃開立TVC賬戶，在第二支柱強(qiáng)積金計(jì)劃中選擇投資。TVC賬戶的資金提取條件與強(qiáng)積金計(jì)劃類似。但根據(jù)香港關(guān)于第二、第三支柱的界定標(biāo)準(zhǔn)，自愿性供款部分屬于第三支柱。

香港年金計(jì)劃定位于承接強(qiáng)積金計(jì)劃領(lǐng)取的資金。2017年1月，香港地區(qū)《2017年施政報(bào)告》提出，“研究公共年金計(jì)劃的可行性……協(xié)助長者將資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為每月穩(wěn)定的退休收入”。2018年7月，香港年金計(jì)劃正式上市，由公營機(jī)構(gòu)香港按揭證券有限公司全資控股的香港年金有限公司承保，最低承保年齡為60歲，繳費(fèi)方式為躉交，保費(fèi)最低5萬港元，最高300萬港元，采取待遇確定型模式（Defined Benefit，簡稱DB），是一款終身保證、定額即享的即期年金保險(xiǎn)產(chǎn)品，官方估算內(nèi)部投資回報(bào)率約為4%。但香港年金計(jì)劃的市場反應(yīng)平淡，原計(jì)劃發(fā)行100億港元，實(shí)際實(shí)收保費(fèi)僅27.8億港元，主要原因在于：（1）市場參與主體有限，以香港年金有限公司自主銷售為主，授權(quán)中介人僅有4家銀行和3家保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司；（2）市場培育不足，投保即期年金的重要性與意義并未得到老年人普遍理解；（3）不享受稅收優(yōu)惠，缺乏激勵(lì)措施。

合格延期年金旨在為強(qiáng)積金計(jì)劃提供補(bǔ)充。合格延期年金目標(biāo)客群主要為納稅的就業(yè)人群，由保險(xiǎn)公司在監(jiān)管引導(dǎo)下自主開發(fā)，獲認(rèn)證后成為合格延期年金，投保可享受稅收優(yōu)惠。根據(jù)香港保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管局發(fā)布的《合格延期年金保單指引》，產(chǎn)品需滿足三方面準(zhǔn)入條件：（1）繳費(fèi)條件，保費(fèi)總額最少為18萬港元，繳費(fèi)期最少5年；（2）領(lǐng)取條件，年金領(lǐng)取期最短為10年，領(lǐng)取人須滿50歲或以上，同樣采取DB模式，但不要求必須提供終身保證給付；（3）信息披露條件，保險(xiǎn)公司須披露產(chǎn)品的內(nèi)部回報(bào)率，并列明保證和非保證領(lǐng)取金額。截至2021年末，自合格延期年金上市以來，共銷售20.8萬份保單，覆蓋全港5.4%的就業(yè)人口，保費(fèi)總額150億港元，件均保費(fèi)約7.21萬港元。

3.稅收制度

2019年3月，香港發(fā)布《2019年稅務(wù)及強(qiáng)積金計(jì)劃法例（關(guān)于年金保費(fèi)及強(qiáng)積金自愿性供款的稅務(wù)扣除）（修訂）條例》，明確合格延期年金與TVC共享稅前扣除額度，形成了香港在個(gè)稅“申報(bào)制”模式下，以賬戶制和產(chǎn)品制為基礎(chǔ)的第三支柱稅收優(yōu)惠機(jī)制。實(shí)行EEE免稅模式，上限為每年6萬港元，相當(dāng)于在第二支柱下最高扣稅額度（1.8萬港元）的3.3倍，也相當(dāng)于香港就業(yè)人群平均年收入（約21.8萬港元/年）的27.5%。按當(dāng)前香港最高的稅率（即17%）計(jì)算，人均年節(jié)稅金額最高可達(dá)1.02萬港元。同時(shí)，該項(xiàng)稅額共享規(guī)則還允許夫妻共濟(jì)。業(yè)內(nèi)數(shù)據(jù)顯示，稅收優(yōu)惠使得合格延期年金相比非稅優(yōu)年金產(chǎn)品的IRR提升1%左右。從實(shí)際情況看，第三支柱6萬港元的年度扣稅額度已基本用足。

二、內(nèi)地養(yǎng)老保障體系第三支柱發(fā)展情況及難點(diǎn)

當(dāng)前，內(nèi)地第二、第三支柱養(yǎng)老資金積累規(guī)模均十分有限，覆蓋面較窄，只能滿足小部分群體的養(yǎng)老需求。截至2021年年末，第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金覆蓋7200多萬人，僅占城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)的14.97%。合計(jì)積累基金4.5萬億元，占2021年GDP的4.72%，遠(yuǎn)低于香港同期54.01%的水平。第三支柱稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)自2018年6月啟動(dòng)試點(diǎn)，截至2021年末，累計(jì)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入6.3億元，參保人數(shù)約5萬人，試點(diǎn)效果不及預(yù)期。專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)雖然取得了更為積極的效果，但覆蓋面仍然有限。上述問題的產(chǎn)生主要有以下三方面原因：

（一）第二、第三支柱產(chǎn)品和流程設(shè)計(jì)缺乏協(xié)同考量

一方面，第二支柱采取計(jì)劃管理模式，到法定退休年齡以上才可領(lǐng)取；而第三支柱采用產(chǎn)品制模式，例如稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，在法定退休年齡以下才能投保，難以實(shí)現(xiàn)第二支柱向第三支柱的銜接轉(zhuǎn)化。同時(shí)，第三支柱發(fā)展尚不成熟，缺少能將第二支柱屆期領(lǐng)取資金轉(zhuǎn)化為終身養(yǎng)老年金的產(chǎn)品。另一方面，第二、第三支柱所適用的稅收政策不一致，且在領(lǐng)取期稅負(fù)標(biāo)準(zhǔn)不一致。特別是第二支柱資金在領(lǐng)取時(shí)即需要納稅，阻斷了民眾將第二支柱稅前積累資金轉(zhuǎn)向第三支柱用以購買其他養(yǎng)老金融產(chǎn)品的通道。

（二）制度設(shè)計(jì)未充分考慮小微企業(yè)和新業(yè)態(tài)群體需求

一方面，建立企業(yè)年金計(jì)劃的門檻高，單一計(jì)劃占比高達(dá)95.7%，適合中小企業(yè)加入的集合計(jì)劃發(fā)展滯后，也未提供針對(duì)靈活就業(yè)新業(yè)態(tài)群體的計(jì)劃，導(dǎo)致加入企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)以央企、國企等大型企業(yè)為主，覆蓋面窄。第三支柱稅延養(yǎng)老保險(xiǎn)產(chǎn)品，采取投保后申報(bào)稅前抵扣的稅收征繳模式，稅務(wù)系統(tǒng)支持力度不足，導(dǎo)致經(jīng)辦手續(xù)繁瑣，小微企業(yè)和靈活就業(yè)人員在用工平臺(tái)參保難度大，參與積極性不高。專屬商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然投保門檻低，但由于無法享受稅收優(yōu)惠，吸引力有限。另一方面，個(gè)人稅收激勵(lì)政策僅適用于納稅群體，而我國社會(huì)收入差異較大，納稅人規(guī)模較小（收入高于個(gè)稅起征點(diǎn)的納稅人僅6500萬人左右），廣大靈活就業(yè)人員（目前2億人左右）和收入低于個(gè)稅起征點(diǎn)的企業(yè)員工難以享受激勵(lì)政策，使得第二、第三支柱稅收政策的覆蓋面和激勵(lì)性不足。此外，領(lǐng)取環(huán)節(jié)征稅未區(qū)分繳費(fèi)金額和投資收益，在我國暫未征收資本利得稅的背景下，進(jìn)一步降低了稅收優(yōu)惠的金額和頻次，減弱了激勵(lì)效應(yīng)。

（三）缺少行業(yè)共用的個(gè)人集中化賬戶管理平臺(tái)

第二、第三支柱賬戶管理主體不同，分設(shè)在眾多商業(yè)機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)平臺(tái)內(nèi)，且缺乏劃轉(zhuǎn)機(jī)制，處于完全割裂的狀態(tài)。例如，第三支柱稅延養(yǎng)老險(xiǎn)試點(diǎn)由保險(xiǎn)公司在積累期為參保人建立產(chǎn)品賬戶，這些個(gè)人賬戶分散于具有經(jīng)營資質(zhì)的23家保險(xiǎn)公司。這不僅導(dǎo)致個(gè)人無法清晰了解自身的養(yǎng)老資產(chǎn)狀況，進(jìn)而對(duì)養(yǎng)老資產(chǎn)缺乏整體規(guī)劃，也導(dǎo)致養(yǎng)老金管理機(jī)構(gòu)難以形成規(guī)模效應(yīng)，無法降低系統(tǒng)建設(shè)和管理成本，影響經(jīng)營管理效益。

三、啟示與建議

第二、第三支柱聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)是香港養(yǎng)老保障體系的核心特點(diǎn)，借助產(chǎn)品承續(xù)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄年金化，有效應(yīng)對(duì)長壽風(fēng)險(xiǎn)。除香港外，還有多個(gè)國家和地區(qū)采用第二、第三支柱聯(lián)動(dòng)建設(shè)、差別定位、互為補(bǔ)充等養(yǎng)老保障體系建設(shè)思路。例如，美國在1996年通過立法賦予了第三支柱個(gè)人退休賬戶（以下簡稱IRA）“轉(zhuǎn)賬（rollover）”功能，可以在不影響享受稅收優(yōu)惠的前提下，將所有第二支柱積累的養(yǎng)老金歸集至IRA。參與401k計(jì)劃等第二支柱計(jì)劃的員工在更換工作時(shí)，可以選擇將賬戶余額轉(zhuǎn)移至IRA或轉(zhuǎn)至新企業(yè)的401k賬戶。近25年美國IRA賬戶資金來源結(jié)構(gòu)顯示，直接繳費(fèi)部分占比僅在10%左右，而超過80%的資金來自401k計(jì)劃等第二支柱賬戶的“轉(zhuǎn)賬（rollover）”。英國也于2015年實(shí)施“養(yǎng)老金自由”制度，允許個(gè)人將第二支柱繳費(fèi)確定型（DC）職業(yè)養(yǎng)老金計(jì)劃資金轉(zhuǎn)移到第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金計(jì)劃(Personal Pension Plans)。

內(nèi)地企業(yè)年金及職業(yè)年金等相關(guān)第二支柱監(jiān)管制度均明確鼓勵(lì)將積累的年金資金用于購買商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，具有第二、第三支柱聯(lián)動(dòng)設(shè)計(jì)的政策基礎(chǔ)。但如前所述，實(shí)操難點(diǎn)在于第二、第三支柱之間產(chǎn)品承接、稅延機(jī)制和賬戶管理未能銜接?！蛾P(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》已經(jīng)對(duì)第三支柱作出制度性安排，明確第三支柱由個(gè)人養(yǎng)老金制度和其他個(gè)人商業(yè)養(yǎng)老金融業(yè)務(wù)兩大組成部分，其中個(gè)人養(yǎng)老金制度實(shí)行個(gè)人賬戶制，享受稅收優(yōu)惠政策。建議基于上述政策框架，在有條件的地區(qū)開展養(yǎng)老保險(xiǎn)第二、第三支柱聯(lián)動(dòng)建設(shè)創(chuàng)新試點(diǎn)，建立個(gè)人養(yǎng)老金賬戶與企業(yè)年金賬戶的銜接機(jī)制，進(jìn)一步引導(dǎo)個(gè)人加入第三支柱。

（一）建立第二、第三支柱“產(chǎn)品承續(xù)”機(jī)制

建議借鑒香港年金計(jì)劃及合格延期年金的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)開發(fā)可供退休人士購買的、用于承接第二支柱領(lǐng)取資金的第三支柱產(chǎn)品，產(chǎn)品形態(tài)應(yīng)注重終身或者長期保障，具有應(yīng)對(duì)長壽養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)統(tǒng)籌共濟(jì)功能。

（二）建立第二、第三支柱遞延稅收銜接機(jī)制

建議統(tǒng)一第二、第三支柱養(yǎng)老金在領(lǐng)取階段的稅收征繳規(guī)則和核算口徑，對(duì)于第二支柱養(yǎng)老金的提取按“領(lǐng)取”和“劃轉(zhuǎn)”區(qū)別稅務(wù)待遇。第二支柱參與者在退休或轉(zhuǎn)職等滿足基金權(quán)益領(lǐng)取條件時(shí)，如“提取”資金，則按照標(biāo)準(zhǔn)納稅；若將歸屬至個(gè)人的資金“劃轉(zhuǎn)”至第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，可繼續(xù)享受稅收遞延優(yōu)惠，按第三支柱產(chǎn)品待遇領(lǐng)取時(shí)的稅收征管規(guī)則繳稅，以此鼓勵(lì)退休人士通過“產(chǎn)品承續(xù)”將第二支柱養(yǎng)老儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為第三支柱的終身或長期養(yǎng)老年金。

（三）建立第二、第三支柱稅收遞延政策的稅額共享機(jī)制

基于第二支柱稅收優(yōu)惠政策利用效率不高的現(xiàn)狀，建議允許未參加或未足額參加第二支柱的個(gè)人，將剩余稅延額度（月收入4%以內(nèi)）用于第三支柱，稅前列支到其第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金賬戶，所享受的稅優(yōu)待遇不受第二、第三支柱資產(chǎn)配置比例的影響。通過實(shí)施稅額共享機(jī)制，鼓勵(lì)個(gè)人結(jié)合自身需求和偏好，自主配置第二和第三支柱養(yǎng)老保障。

（四）建立針對(duì)靈活就業(yè)人群的第二、第三支柱養(yǎng)老保障機(jī)制

一方面，針對(duì)中小微企業(yè)員工以及外賣員、網(wǎng)約車司機(jī)、快遞員等新業(yè)態(tài)群體，可借鑒香港強(qiáng)積金計(jì)劃的低門檻強(qiáng)制加入、鼓勵(lì)法定標(biāo)準(zhǔn)外自愿繳費(fèi)以及專為員工流動(dòng)頻繁的行業(yè)設(shè)計(jì)“行業(yè)計(jì)劃”的做法，適度提高企業(yè)年金強(qiáng)制性并降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻，有效覆蓋中小微企業(yè)以及新業(yè)態(tài)群體。另一方面，通過宣導(dǎo)第二、第三支柱銜接機(jī)制，鼓勵(lì)個(gè)人增加對(duì)養(yǎng)老金賬戶的資金投入，培養(yǎng)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄習(xí)慣。