完善鐵路旅客運輸兒童票制度的思考

亐道遠，閆映宇

（石家莊鐵道大學 經濟與法律學院，河北 石家莊 050043)

原鐵道部1997 年10 月5 日制定并于同年12月1 日實施的《鐵路旅客運輸規(guī)程》第19 條規(guī)定旅客享受兒童票的依據為身高標準，具體為1.1～ 1.4 m。原鐵道部于2010 年發(fā)布了關于修改《鐵路旅客運輸規(guī)程》和《鐵路旅客運輸辦理細則》內容的通知(鐵運[2010] 190 號)，將兒童票的身高標準調整為1.2～ 1.5 m。擬修改的《鐵路旅客運輸規(guī)程》(征求意見稿)第20 條規(guī)定旅客享受兒童票的依據為雙重標準，即在實行車票實名制的情形下依據年齡標準，具體為6～ 14 周歲；在未實行車票實名制的情形下依據身高標準，具體為1.2～ 1.5 m。從目前的立法實踐考察，法律并未規(guī)定何為兒童。兒童不是一個規(guī)范的法律概念，《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)第17 條僅規(guī)定了成年人和未成年人的認定標準。身高標準取決于空間，年齡標準取決于時間，兒童標準不是一個嚴格統(tǒng)一的標準。實踐中，兒童票的確定依據是身高標準還是年齡標準存在較大爭議，尤其是《鐵路旅客運輸規(guī)程》(修改意見稿)發(fā)布后，迅速成為人們關注的焦點，引發(fā)廣泛討論。因此，深入研究鐵路旅客運輸兒童票制度具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。

1 我國鐵路旅客運輸兒童票的實施現(xiàn)狀

除民航運輸以外，鐵路、水路及公路旅客運輸長期以來主要以身高標準作為確定兒童票的依據。近年來，公路和鐵路旅客運輸開始重視年齡標準，探索實施年齡標準與身高標準并行的模式，如《交通運輸部、國家發(fā)展改革委關于深化道路運輸價格改革的意見》(交運規(guī)[2019] 17 號)指出，公路運輸應當以年齡標準或身高標準作為旅客運輸兒童票的依據。擬修改的《鐵路旅客運輸規(guī)程》(征求意見稿)也以年齡標準或身高標準作為旅客運輸兒童票的依據，規(guī)定在車票實名制情形下采用年齡標準，在車票非實名制情形下采用身高標準。民航運輸與公路、鐵路和水路運輸不同，現(xiàn)行有效的《公共航空運輸旅客服務管理規(guī)定》(中華人民共和國交通運輸部令2021 年第3 號)并未規(guī)定兒童票的相關依據，但實踐中民航運輸一直以年齡標準作為旅客運輸兒童票的依據。交通運輸行業(yè)兒童票依據如表1 所示。

表1 交通運輸行業(yè)兒童票依據Tab.1 Standard of child tickets in transportation industry

2 鐵路旅客運輸兒童票制定的理論依據

2.1 身高依據論

有學者指出立法機關應當運用經濟理論改善法律制度，力求以最小的資源花費來達到預期目標，無論一種法律制度的特定目標為何，都應設法以最低成本去實現(xiàn)這一目標[1]。支持身高依據論的學者認為，鐵路旅客運輸兒童票依據身高標準的主要理由是便捷，鐵路旅客運輸客流量大，依據身高標準極容易快速判斷出持有兒童票者是否符合優(yōu)惠條件，具有極強的可操作性，是法律價值中效率價值的直接體現(xiàn)。例如，有學者指出，快速、便捷和高效是行政部門和各組織機構、公司在工作中追求的目標，針對兒童優(yōu)惠票價，采取單一身高標準的最主要原因即出于對審核成本和效率的考量[2]。但是，單一身高標準割裂了效率與公平的內在統(tǒng)一關系，僅以身高為依據會剝奪部分超高兒童享受兒童票的權利，會導致“同齡不同價”的不公平現(xiàn)象。

2.2 “年齡+身高”依據論

“年齡+身高”依據論的理論基礎是效率和公平的辯證統(tǒng)一。支持“年齡+身高”依據論的學者認為，一方面，效率和公平之間具有矛盾性，在一定范圍內相互排斥。另一方面，效率和公平是內在統(tǒng)一的，要做到講求效率、注重公平[3]。法律會公平的對待任何人，法律代表了公平[4]，鐵路旅客運輸兒童票是法律賦予兒童的一項權利，應受到平等對待。因此，以年齡標準作為鐵路旅客運輸兒童票的依據是必要的，是法律公平價值的體現(xiàn)，以年齡為依據可以使適齡兒童享受兒童票的權利得到公平對待。此外，國家正在全面推廣實施鐵路實名制購票制度，隨著鐵路運輸信息化建設與法律制度的不斷完善，兒童票實名制購買是大勢所趨，在此背景下以年齡標準作為兒童票依據可以促使鐵路運輸組織更加規(guī)范、高效，因而《鐵路旅客運輸規(guī)程》(征求意見稿)基于鐵路運輸發(fā)展現(xiàn)實情況，規(guī)定在車票實名制情形下采用年齡標準作為鐵路旅客運輸兒童票的依據。此外，立法應注重可操作性，由于部分市域性公交化運營鐵路基于其運輸現(xiàn)實情況未施行實名制購票，以識別年齡方式判斷旅客是否享受兒童票較難操作，會影響鐵路運輸組織效率、增加運營成本，身高標準確有必要予以保留，因而《鐵路旅客運輸規(guī)程》(征求意見稿)規(guī)定在車票非實名制情形下采用身高標準作為鐵路旅客運輸兒童票的依據?？傊?，“年齡+身高”模式兼顧了旅客運輸經濟性與適齡兒童權利保障，旨在實現(xiàn)效率與公平的辯證統(tǒng)一。

3 國外鐵路旅客運輸兒童票的制度借鑒

3.1 美國鐵路

其一，美國鐵路旅客運輸兒童票依據沒有統(tǒng)一標準。美國鐵路旅客運輸普遍以年齡標準作為兒童票的依據，各鐵路運營公司的兒童票年齡標準存在差異。美國鐵路公司的兒童票年齡標準為5～ 12周歲，紐約大都會運輸管理局的兒童票標準為5～ 11 周歲，市內地鐵旅客運輸基于效率和效益考量，則以身高標準作為兒童票的依據[5]。其二，依靠信用機制提高旅客運輸效率、降低運營成本。美國對兒童年齡或身高的界定基于信任，旅客運輸不要求提供兒童票證明，但會對虛報逃票行為給予嚴厲處罰[5]。美國鐵路旅客運輸秉持著現(xiàn)代化、低成本、高效率以及節(jié)約能源的基本原則，追求以最低成本和最高效率為旅客提供安全、便捷、高效的運輸服務，無論以年齡標準還是以身高標準作為兒童票依據，其目的都是為了實現(xiàn)鐵路旅客運輸?shù)慕洕院凸叫浴?/p>

3.2 德國鐵路

其一，德國鐵路旅客運輸以年齡標準作為兒童票依據?！兜聡F路運輸規(guī)程》規(guī)定6 周歲以下的兒童可以免費乘車，但不得獨自乘車，6～ 14 周歲的兒童可以跟隨成人免費乘車，6～ 14 周歲的兒童獨自乘車需購買兒童票，兒童乘車時需提供有效的身份證件[6]。其二，通過補貼提高鐵路旅客運輸?shù)慕洕б妗楸ＷC鐵路旅客運輸企業(yè)能夠獲得合理利潤，主管當局（聯(lián)邦或地方政府）會給予鐵路旅客運輸企業(yè)公益性服務補貼，補貼額度與票價收入基本持平[7]。

3.3 法國鐵路

其一，法國鐵路旅客運輸以年齡標準作為兒童票依據。在法國，4 周歲以下兒童可以免票乘車，4～ 12 周歲兒童可以購買兒童票[8]。其二，依靠信用機制提高旅客運輸效率、降低運營成本。在法國，兒童乘坐火車基于信用機制，無需任何憑證，鐵路部門不會核對兒童的年齡[9]。

3.4 日本鐵路

其一，日本鐵路旅客運輸以年齡標準作為兒童票依據。《日本鐵路運輸規(guī)程》第10 條規(guī)定成人旅客可攜帶1 名未滿6 周歲的兒童免費乘車，6～ 12 周歲的兒童除了需要與成人同行外，還需要購買兒童半價票[10]。其二，依靠信用機制提高旅客運輸效率、降低運營成本。一是運輸公司通常不會要求購買兒童票的旅客出示身份證明材料，有效提高了乘降組織效率，二是與個人信用掛鉤，增加違法成本，虛報逃票行為不僅會影響個人信用，還會受到嚴厲的處罰，可以有效杜絕虛報逃票行為，減少鐵路運輸企業(yè)損失。

3.5 俄羅斯鐵路

俄羅斯鐵路旅客運輸以年齡標準作為兒童票依據。《俄羅斯聯(lián)邦鐵路運輸規(guī)程》第83 條規(guī)定乘坐長途列車旅行的旅客有權免費攜帶1 名年齡不超過5 周歲的兒童(該兒童不得另外占用座位)，以及年滿5～ 10 周歲享受兒童票價的兒童若干名；在市郊旅客運輸中，旅客有權免費攜帶5周歲以下兒童[10]。在兒童年齡識別方面，俄羅斯則要求旅客提供能證明其年齡的有效證明材料。

3.6 國際客協(xié)

《國際旅客聯(lián)運協(xié)定》(以下簡稱《國際客協(xié)》)以年齡標準作為兒童票依據，第10 條規(guī)定成人旅客有權免費攜帶1 名不超過4 周歲的兒童且該兒童不得單獨占用席位，超過1 名時，超出部分兒童需購買兒童票，兒童單獨占用席位需購買兒童票，4～ 12 周歲的兒童乘車時需購買兒童票[11]。

綜上，通過考察國外鐵路和《國際客協(xié)》旅客運輸兒童票制度可知，國外普遍以年齡標準作為鐵路旅客運輸兒童票的依據，注重鐵路旅客運輸經濟性和公平性的協(xié)調統(tǒng)一。國外鐵路旅客運輸兒童票制度簡況如表2 所示。

表2 國外鐵路旅客運輸兒童票制度簡況Tab.2 Summary of child ticket systems in other countries in terms of railway passenger transport

4 完善我國鐵路旅客運輸兒童票制度政策建議

國外大部分國家鐵路旅客運輸兒童票依據主要采用年齡標準，在具體實踐中輔之以信用機制。國外相關制度的借鑒必須充分考慮我國國情路情，鐵路旅客運輸兒童票制度重構應合理平衡效率與公平，探索構建既能充分保障兒童權益，又能保障鐵路運輸組織高效運轉的制度體系。

4.1 適應國情充分考慮效率價值

沒有效率就沒有執(zhí)行力，制度的構建必須考慮執(zhí)行的便捷性。因此，鐵路旅客運輸兒童票制度的設計應尊重我國人口眾多的國情，充分考慮效率價值。觀察國外兒童票制度，雖然國外大部分國家鐵路旅客運輸兒童票依據主要采用年齡標準，但美國地鐵兒童票依據卻采用了身高標準，從客觀現(xiàn)實分析，主要依據就是地鐵客流量大，依據年齡標準難以在短時間內快速逐一查驗，其制度設計充分考慮了效率價值。我國鐵路旅客運輸具有客流量大的特點，采取最具可操作性的鐵路旅客運輸兒童票制度，能滿足鐵路旅客運輸安全、便捷、高效、低成本的基本要求，以最低成本實現(xiàn)有序乘降，盡最大可能保障乘降組織效率。

4.2 保障兒童權益體現(xiàn)公平價值

沒有公平就沒有認可度，制度的構建必須考慮權利的平等。因此，鐵路旅客運輸兒童票制度的設計應充分考慮兒童利益保障，在制度設計中充分體現(xiàn)公平價值。具體為：一是確立兒童利益最大化原則?！吨腥A人民共和國未成年人保護法》第45 條規(guī)定交通運輸行業(yè)應當按照有關規(guī)定對未成年人實施免費或者優(yōu)惠票價。鐵路旅客運輸兒童票事關兒童權益，以年齡標準作為旅客運輸兒童票的依據可以有效保障所有適齡兒童享受兒童票的合法權益，符合兒童利益最大化原則需求。二是充分尊重兒童身高差異事實。根據國家衛(wèi)生健康委員會發(fā)布的《7 歲～ 18 歲兒童青少年身高發(fā)育等級評價》，7～ 14 歲男性兒童正常身高范圍為113.51～ 181.05 cm，7～ 14歲女性兒童正常身高范圍為112.29～ 169.38 cm[12]。因此，應該充分尊重兒童身高差異的事實，考慮將年齡標準作為鐵路旅客運輸兒童票的依據。

4.3 合理平衡公平與效率價值統(tǒng)一

根據《鐵路旅客運輸規(guī)程》(征求意見稿)第20 條，旅客享受兒童票依據“年齡+身高”標準，旨在推動實現(xiàn)鐵路旅客運輸經濟性、兒童利益最大化及公平的有機統(tǒng)一。其一，在車票實名制情形下，旅客享受兒童票依據年齡標準。雖然生活中未成年人未辦理居民身份證的情形仍較為普遍，鐵路檢票設備只能識別二代居民身份證，其他身份證件都需人工檢驗[13]。但是隨著鐵路客運服務和法律制度不斷完善、公眾意識觀念不斷轉變，在車票實名制情形下采用年齡標準將成為社會和運輸企業(yè)的共識。其二，在車票非實名制情形下，旅客享受兒童票依據身高標準。車票非實名制模式主要適用于市域性公交化運營鐵路，由于通勤高峰時段客流量巨大，基于乘降效率的考量，以身高標準判斷兒童是否享受兒童票更為適宜。

綜上，考慮我國國情以及鐵路運輸效率與公平，建議我國鐵路旅客運輸兒童票制度采用“身高標準+年齡標準”雙軌制模式。即：在車票實名制條件成熟情形下普遍適用年齡標準作為鐵路旅客享受兒童票的依據；在市域性公交化運營鐵路等車票非實名制情形下適用身高標準作為鐵路旅客享受兒童票的依據。

5 結束語

鐵路旅客運輸兒童票制度事關鐵路旅客運輸經濟性和兒童權益保障，是我國改革發(fā)展成果公平惠及人民群眾的重要體現(xiàn)。鐵路旅客運輸兒童票制度的設計應科學合理。一是尊重人口眾多的國情，充分考慮制度構建的效率價值；二是充分考慮兒童權益保障，在制度設計中體現(xiàn)公平價值；三是合理平衡價值沖突，制度設計中實現(xiàn)公平與效率的有機統(tǒng)一，構建形成“年齡標準+身高標準”的雙軌制模式。