國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋實現(xiàn)路徑與機制研究

張華慶

（山東省絲路投資發(fā)展有限公司）

一、引言

2022年是國企改革三年行動的收官之年，也是新修訂《審計法》的實施之年。如何在新的職責體系下有效強化國有企業(yè)內(nèi)部審計工作的監(jiān)督效能，實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的常態(tài)化，讓國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督“帶電”“長牙”是保障國企改革的重要基石，也是國有資產(chǎn)保值增值的重要保障。

實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋不能局限于“審”，更應重視聚焦內(nèi)部審計監(jiān)督效能的提升，在實現(xiàn)內(nèi)部審計對象、內(nèi)容、過程全覆蓋的同時聚焦“三重一大”決策等關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域的實時監(jiān)督，深化審計監(jiān)督結(jié)果的應用，重視問題的整改與落實，從而實現(xiàn)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋效能的充分發(fā)揮。

二、實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的必要性 及可行性

（一）實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的必要性

首先，推動國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋是我國國有資產(chǎn)管理體制深化改革的必然要求。隨著我國經(jīng)濟體制市場化改革程度的不斷加深，國有企業(yè)的經(jīng)營管理逐步實現(xiàn)由政府主導向市場化運作的過渡，而國有企業(yè)的內(nèi)部審計監(jiān)督職能也逐步從單一的合規(guī)監(jiān)督職能向重視經(jīng)濟建設等綜合職能方面轉(zhuǎn)變。因此，應推動國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋，重視從國有企業(yè)內(nèi)部管控的角度出發(fā)，對國有資產(chǎn)及其使用者開展審計監(jiān)督，通過分析國有企業(yè)的整體經(jīng)營情況及不同部門的信息，在明確風險點的基礎上報告決策層，并監(jiān)督問題的整改，從而真正發(fā)揮國有企業(yè)“第三道防線”的作用。

其次，推動國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋是國有資產(chǎn)“兩權(quán)分離下的受托責任”的必然要求。內(nèi)部審計工作更多體現(xiàn)的是股東層面的受托責任。一般情況下，國有企業(yè)大體可以分為國有獨資企業(yè)、非國有獨資企業(yè)兩類。對于國有獨資企業(yè)來說，內(nèi)部審計工作承擔的更多的是“公共受托責任”，內(nèi)部審計工作的對象、內(nèi)容、過程、重點與國家審計代表的立場是相同的；而對于非國有獨資企業(yè)來說，國家審計工作難以有效地覆蓋企業(yè)的所有領(lǐng)域，這在一定程度上妨礙了對國有資產(chǎn)進行全面的審計，因此可以通過推動國有企業(yè)審計監(jiān)督全覆蓋實現(xiàn)對審計對象范圍的擴大。

（二）實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的可行性

首先，國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督體系建設較為健全、功能較為完備，為實現(xiàn)審計全覆蓋打下堅實的基礎。為了切實履行國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，我國國有企業(yè)內(nèi)部審計工作已經(jīng)實施了數(shù)十年，內(nèi)部審計部門具有一定的獨立性，為筑牢國有企業(yè)風險防范、國有資產(chǎn)監(jiān)督的“第三道防線”，國有企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)形成了集專項審計、跟蹤整改、服務決策等為一體的內(nèi)部審計監(jiān)督機制。而國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督體系建設的成果則成為推動審計對象、內(nèi)容、過程全覆蓋的重要基礎。

其次，審計政策、準則的不斷完善是實現(xiàn)國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的重要助力?！蛾P(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見（2017）》明確提出，要根據(jù)新形勢進一步優(yōu)化和完善國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督運行機制，做到“應審盡審”“有審必嚴”“不留死角”；《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督工作的實施意見（2020）》明確提出，建立健全國有企業(yè)及國有資本的審計監(jiān)督體系，構(gòu)建“集中統(tǒng)一”“全面覆蓋”“權(quán)威高效”的審計監(jiān)督體系。除了以上政策文件外，地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會也基于以上文件精神發(fā)布了相關(guān)文件，進一步推動了國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的實現(xiàn)。

三、國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋實現(xiàn)的實施路徑

（一）強化內(nèi)部審計與其他審計主體之間的協(xié)作

區(qū)別于專項審計工作，國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋所涵蓋的對象更廣、內(nèi)容更多、過程更全，傳統(tǒng)的內(nèi)部審計工作機制難以滿足全覆蓋的需求。對于國有企業(yè)來說，其審計監(jiān)督工作主要由國家審計、內(nèi)部審計、社會審計三類主體承擔，基于不同的審計目的，審計主體各不相同。但是需要注意的是，雖然由于審計主體受托的審計目標和任務不同，其在對國有資產(chǎn)及其負責人進行審計監(jiān)督時所側(cè)重的重點也不相同，但是其在審計過程中依然存在部分內(nèi)容及程序的交叉，出現(xiàn)“重復審計”，造成資源浪費。因此，在實施國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的過程中需要對審計監(jiān)督工作進行系統(tǒng)的統(tǒng)籌和規(guī)劃，確保審計過程的合理性與審計資源的最優(yōu)配置。具體可以由內(nèi)部審計引導社會審計，通過提供有效信息提升審計質(zhì)量，而社會審計又可以對內(nèi)部審計信息進行核驗，不同審計主體之間共享審計監(jiān)督成果，并形成監(jiān)督合力，這也是有效利用不同審計主體優(yōu)勢資源的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的重要路徑。

（二）優(yōu)化國有企業(yè)內(nèi)部審計與其他部門之間的協(xié)作

內(nèi)部審計部門是否具備科學的領(lǐng)導是影響審計監(jiān)督全覆蓋的關(guān)鍵因素，也是影響審計結(jié)果轉(zhuǎn)換的重要因素。因此，基于國有企業(yè)黨組或者董事會的領(lǐng)導，制定科學的內(nèi)部審計制度及流程，重視專項問題整改，可以有效推動內(nèi)部審計全覆蓋。而有效機制的構(gòu)建需要國有企業(yè)其他部門的協(xié)助，如紀檢部門、合規(guī)部門、財務部門、業(yè)務部門等，只有這樣才能充分了解企業(yè)經(jīng)營管理信息，識別風險，在實現(xiàn)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的同時強化監(jiān)督效用。

（三）加強國有企業(yè)總部機構(gòu)與下屬企業(yè)之間的聯(lián)動

內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋要求對國有資產(chǎn)及其負責人進行審計。近年來，國有企業(yè)在立足公司傳統(tǒng)優(yōu)勢業(yè)務板塊的基礎上實施多元化發(fā)展，控制鏈條長、分子公司數(shù)量多成為部分國有企業(yè)，尤其是大型國有集團企業(yè)的重點，因此推動國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋需要強化總部機構(gòu)與下屬企業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)動，充分發(fā)揮總部內(nèi)部審計部門的主導作用，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)總部審計部門、下屬審計機構(gòu)以及外部審計機構(gòu)資源的合理配置，對總部及下屬企業(yè)進行定期的審計，通過上下聯(lián)審協(xié)作的方式完成不同層級之間的內(nèi)部審計工作。例如，國有企業(yè)的總部審計機構(gòu)可以統(tǒng)籌安排直管企業(yè)（包括全資、控股）的審計計劃，整合審計資源，把握審計重點，協(xié)同推動不同層級的內(nèi)部審計工作。

（四）建立“全方位、全過程”的內(nèi)部監(jiān)督審計 全覆蓋機制

推動國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督審計全覆蓋的目的是在對國有資產(chǎn)實施監(jiān)督的同時，在對國有企業(yè)經(jīng)營管理信息進行分析評價的基礎之上識別風險，并服務于國有企業(yè)經(jīng)營能力的提升。由此可見，推動內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋需要實現(xiàn)監(jiān)督與服務的雙重目標，這就需要對審計發(fā)現(xiàn)的風險和問題進行及時的應對與解決，強化內(nèi)控薄弱點，最終將審計結(jié)果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)結(jié)果。具體來看，建立健全內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋機制需要明確審計對象、內(nèi)容和過程，重視審計結(jié)果的反饋和審計工作的整改，真正實現(xiàn)審計結(jié)果服務于企業(yè)經(jīng)營的目標。另外，針對審計發(fā)現(xiàn)的不同問題，基于問題的嚴重性、整改的迫切性等特點制定個性化的整改方案，并視具體情況配備相應的整改小組。

（五）推動新技術(shù)支持下的國有企業(yè)內(nèi)部審計方法創(chuàng)新

推動數(shù)字技術(shù)在國有企業(yè)內(nèi)部審計工作中的應用是實現(xiàn)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的重要路徑。隨著數(shù)字技術(shù)的成熟，國有企業(yè)應當基于自身的業(yè)務特點打造信息數(shù)字化辦公系統(tǒng)，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管理數(shù)字信息的整合與處理，提高內(nèi)部審計工作的效率。由內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的對象、內(nèi)容以及過程所包括的內(nèi)容可知，內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋涉及的工作量更多、工作范圍更廣，對于傳統(tǒng)審計工作中的現(xiàn)場問詢、盤點、發(fā)放函證等流程性工作，如果還是單純依靠人工操作，將會占用大量的人力成本，影響審計效率。通過數(shù)字處理平臺，運用數(shù)據(jù)挖掘等技術(shù)手段，可以有效幫助內(nèi)部審計部門在企業(yè)不同部門之間延伸，實現(xiàn)業(yè)務信息和財務信息之間的實時匯總、整理，并有助于發(fā)現(xiàn)總部、子公司在業(yè)務和財務方面可能存在的問題。

四、國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋實現(xiàn)的保障機制

（一）增強機構(gòu)設置、制度建設方面的保障

真正建立落實以黨組或者董事會為領(lǐng)導的國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督中心，對于國有企業(yè)來說，內(nèi)部審計部門應當是區(qū)別于其他職能部門和業(yè)務部門的獨立性監(jiān)督部門，從而真正承擔起國有企業(yè)防范國有資產(chǎn)流失的“第三道防線”的職責。因此，推動內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的前提是保證內(nèi)部審計部門的獨立性，真正實現(xiàn)內(nèi)部審計作為國有企業(yè)內(nèi)部獨立第三方角色對國有企業(yè)經(jīng)營管理及國有資產(chǎn)保值增值情況進行獨立的審計。但是在實際中，部分國有企業(yè)由于人員數(shù)量的限制，存在一些內(nèi)部審計機構(gòu)與其他職能部門合署辦公的情況，影響了審計過程的獨立性。除了審計部門設置外，國有企業(yè)還應當通過完善內(nèi)部審計、內(nèi)部控制制度增強內(nèi)部審計工作的權(quán)威性，為推進國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋提供制度基礎。

（二）明確內(nèi)部審計部門的責任與風險范圍

國有企業(yè)內(nèi)部審計部門承擔著監(jiān)督與服務的雙重職能，所提供的內(nèi)部審計結(jié)果是相對合理的，但不是絕對的，內(nèi)部審計部門無法完全識別所有的風險，并對所有的問題進行整改，不應當因為內(nèi)部審計具有監(jiān)督的職能就無限放大內(nèi)部審計部門的責任范圍。因此，國有企業(yè)的審計工作應當充分利用內(nèi)部審計與社會審計等不同的主體，基于不同審計目的設計相應的審計程序和審計內(nèi)容，并保障內(nèi)部審計人員的合法權(quán)益不受其他外部因素影響，從而保證審計結(jié)果的客觀性。

（三）重視內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋建設方面的資源投入

推動國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋是一項系統(tǒng)性、長期性的工作，面對審計對象、內(nèi)容、過程的全覆蓋，國有企業(yè)現(xiàn)有的內(nèi)部審計資源難以滿足審計全覆蓋的需求。因此，國有企業(yè)應當重視相關(guān)物資資源方面的投入。具體包括：一是通過人才引進、培訓等方式打造一支專業(yè)技術(shù)能力強的內(nèi)部審計人員隊伍，提升審計人員的綜合能力；二是通過資金投入打造跨部門的綜合性審計工作信息平臺，統(tǒng)籌國有企業(yè)總部與分子公司之間的信息整合，提升審計效率；三是與社會審計主體對接，利用外部社會審計機構(gòu)的專業(yè)能力以及第三方獨立性，對企業(yè)內(nèi)部的風險進行識別和評價，并監(jiān)督問題的解決情況，形成發(fā)現(xiàn)問題并解決問題的閉環(huán)機制，并在此基礎上逐步實現(xiàn)內(nèi)部審計的全覆蓋。

（四）構(gòu)建上下貫通的監(jiān)督問責機制

審計結(jié)果的成果轉(zhuǎn)換是實施國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的最終目標和核心價值。國有企業(yè)的內(nèi)部審計部門應當扮演好國有資產(chǎn)經(jīng)營管理真實信息的“報告人”，為了進一步發(fā)揮審計結(jié)果的效用，國有企業(yè)應當構(gòu)建一套高效、完善、上下貫通的監(jiān)督問責機制，在對審計出現(xiàn)的問題進行及時整改的同時切實加大追責力度，并通過強化專項審計監(jiān)督的方式切實保障內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋效用的最大化，這也是保障內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋實現(xiàn)的重要方式。

五、結(jié)論

推動國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的常態(tài)化進程是未來國有企業(yè)發(fā)展的方向之一，而國有資產(chǎn)是國有企業(yè)內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋關(guān)注的重點領(lǐng)域，協(xié)調(diào)各類審計主體，統(tǒng)籌審計資源力量，對國有資產(chǎn)及其負責人進行全面的審計監(jiān)督成為影響國有企業(yè)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵因素。因此，國有企業(yè)應當制定科學合理的內(nèi)部審計監(jiān)督全覆蓋的實施計劃和落地線路，逐步實現(xiàn)審計對象、內(nèi)容及過程的全覆蓋。