我國政府性基金預(yù)算制度的完善

劉雨姝 閆永祺

（1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)財稅學(xué)院 2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)會計學(xué)院）

一、我國政府性基金預(yù)算制度

我國政府性基金預(yù)算的定義為“對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算?！逼渚幹谱裱耙允斩ㄖ?、專款專用、收支平衡、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年安排使用”的原則。

我國政府性基金預(yù)算編制及審批流程如圖1所示。

圖1 我國政府性基金預(yù)算編制及審批流程

二、近年來政府性基金預(yù)算收支規(guī)模及結(jié)構(gòu)分析

通過財政部預(yù)算司官網(wǎng)公布的2015—2020年政府性基金預(yù)算決算表整理出的政府基金預(yù)決算收入情況（見表1）和政府基金預(yù)決算支出情況（見表2）。通過表1和表2分析政府性基金預(yù)算的收支規(guī)模結(jié)構(gòu)以及近年來的增減變化（見表3）。

表1 2015—2020年政府性基金預(yù)決算收入數(shù)據(jù) 單位：億元

表2 2015—2020年政府性基金預(yù)決算支出數(shù)據(jù) 單位：億元

表3 2015—2020年政府性基金預(yù)算的收支規(guī)模結(jié)構(gòu) 單位：億元

（一）政府性基金預(yù)算收支絕對規(guī)模呈擴(kuò)大趨勢

由圖2可以看出，2015—2020年政府性基金收入及支出整體規(guī)模呈擴(kuò)大趨勢，中央政府性基金收支規(guī)模呈平穩(wěn)波動狀態(tài)。其中全國政府性基金收入從42 338.14億元增長到93 489.74億元，支出從42 347.11億元增長到117 998.94億元。2015年為完善政府預(yù)算體系，政府性基金預(yù)算中有11個項目轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算，資金收入來源變少導(dǎo)致成為收入最低點，決算數(shù)為上一年決算數(shù)的84.1%。之后幾年均呈平穩(wěn)上升趨勢。2020年受疫情影響，部分基金減收較多，同時出臺階段性免征政策，導(dǎo)致中央政府性基金收入減少，全國政府性基金收入仍呈上升趨勢，全國政府性基金支出大幅上升，主要為地方政府專項債券安排支出增加。

圖2 2015—2020年政府性基金預(yù)算收支絕對規(guī)模

（二）政府性基金預(yù)算收支相對規(guī)模

近幾年，全國政府性基金預(yù)算收入占稅收收入和財政收入的比重在不斷上升，由圖3可知，其中政府性基金預(yù)算收入占稅收收入的比重從2015年的33.89%上升到2020年的60.59% ，超過了稅收收入一半的水平；政府性基金預(yù)算收入占財政收入的比重從2015年的27.80%上升到2020年的51.11%，接近財政收入的一半。這一變化，一方面充分展示了政府性基金收入在地方政府財政收入籌集中的重要地位，另一方面也與我國不斷加大減稅降費力度，稅收收入增加幅度放緩有關(guān)。

圖3 2015—2020年政府性基金預(yù)算收支相對規(guī)模

（三）近年來政府性基金收支預(yù)決算情況分析

根據(jù)2015—2020年政府性基金收支決算占預(yù)算的百分比情況，可以有效觀察到預(yù)算執(zhí)行情況。由圖4可以看出，收入和支出大體變化程度和趨勢相似，收入決算數(shù)除2015年之外，每年都會超出收入預(yù)算數(shù)；政府性基金支出決算數(shù)于2016—2018年超出政府性基金支出預(yù)算數(shù)，2019、2020年支出決算均小于支出預(yù)算。近年來，我國政府性基金收支預(yù)算執(zhí)行情況相對穩(wěn)定，決算收支大體在預(yù)算可接受范圍之內(nèi)，2020年受疫情影響，政府性基金支出預(yù)決算均有增加。但我國政府性基金預(yù)算收入仍存在一定系統(tǒng)性的預(yù)決算偏離問題，這種預(yù)決算偏離呈現(xiàn)出以下特征：政府性基金收入預(yù)決算存在偏離幅度，預(yù)決算偏離主要表現(xiàn)為大幅度的超收，且超收的面非常廣，政府性基金預(yù)算超收與超支現(xiàn)象通常相伴而生、形影相隨。晉升激勵下地方政府的機(jī)會主義和策略性行為可能造成政府性基金收入預(yù)決算偏離，地方政府官員在政治晉升激勵下追求轄區(qū)內(nèi)GDP的高速增長，并策略性地低估GDP的預(yù)期增速目標(biāo)，其結(jié)果是GDP的超預(yù)期增長為地方政府性基金收入預(yù)決算偏離奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。需要注意的是，激勵約束機(jī)制應(yīng)貫穿于政府性基金預(yù)算的編制、審查批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等全過程之中。在認(rèn)識政府性基金預(yù)決算偏離這個問題上，不應(yīng)把激勵約束機(jī)制與預(yù)算程序制度割裂開來，正是程序漏洞強(qiáng)化了政府官員的機(jī)會主義傾向和策略性行為。

圖4 2015—2020年政府性基金收支預(yù)算情況

（四）政府性基金預(yù)算收支科目

根據(jù)表4可進(jìn)行收支結(jié)構(gòu)分析，2019年全國政府性基金收入涵蓋國有土地使用權(quán)出讓金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費、國有土地收益基金、車輛通行費等24項收入，全國政府性基金支出涵蓋國有土地使用權(quán)出讓金收入相關(guān)支出、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費相關(guān)支出、國有土地收益基金相關(guān)支出等24項內(nèi)容，收支項目完全相同，收支結(jié)構(gòu)基本一致，其中國有土地使用權(quán)出讓金收入所占比重最大。

表4 2019年政府性基金收支科目表

三、政府性基金預(yù)算存在的問題及解決方案

（一）政府性基金預(yù)算收支分類標(biāo)準(zhǔn)不明確、科目繁多

受政府性基金項目自身特點的影響，各基金支出項目之間并無聯(lián)系，且單個項目的變化也難以預(yù)測，因而很難像一般公共預(yù)算那樣制定出科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，另外，政府性基金預(yù)算收支科目繁多，政府性基金預(yù)算和公共財政預(yù)算存在內(nèi)容、用途相似的項目，2015年我國已將政府基金預(yù)算的部分科目轉(zhuǎn)入一般性公共預(yù)算名下，但仍有一些界限不清晰的科目被重復(fù)設(shè)置，如政府性基金預(yù)算中的“污水處理費相關(guān)支出”和一般公共預(yù)算中“污染防治”下的“水體”和“排污費”支出，這種不清晰的界限劃分可能導(dǎo)致資金重復(fù)安排，從而降低資金的利用率，存在浪費有限財政資金的風(fēng)險。

（二）政府性基金預(yù)算管理方式粗放、部門性傾向比較明顯

我國政府性基金預(yù)算仍沿用過去基數(shù)加增長的編制方法，難以對基金收入做出科學(xué)、準(zhǔn)確的預(yù)測，支出預(yù)算尚未完全實行項目庫管理。首先，政府性基金預(yù)算形式上為基金收入先統(tǒng)一收入國庫再由財政統(tǒng)一撥付，但實際上部門仍具有實際的決策權(quán)。因此在基金預(yù)算編制和執(zhí)行過程中都以部門需求為主，人為造成基金管理的不規(guī)范，相關(guān)部門或單位應(yīng)加緊完善基金預(yù)算編制及管理制度，按照國家政策、法規(guī)、規(guī)章制度的規(guī)定精準(zhǔn)完成基金收繳工作，把分散在各部門的政府性基金及時足額地收入國庫。其次，預(yù)算資金要按照用款計劃和以收定支的原則及時供應(yīng)給基金使用部門，基金使用部門及時將資金下?lián)艿礁鱾€基金項目，杜絕出現(xiàn)資金被截留或濫用的現(xiàn)象，應(yīng)對不合理、不規(guī)范的管理行為設(shè)置懲罰制度，提高財政資金的專項專用執(zhí)行效率，杜絕資金浪費現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）政府性基金預(yù)算監(jiān)管體系不規(guī)范

我國政府性基金預(yù)算缺乏健全的外部監(jiān)督機(jī)制，預(yù)算信息尚未向社會公眾全面公開，向人大報送的預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)不具備實時性，具有財政預(yù)算監(jiān)督職責(zé)的人大、審計和財政部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)尚未形成監(jiān)督合力，應(yīng)建設(shè)和完善對政府性基金預(yù)算的監(jiān)督檢查機(jī)制。具體來說，可以從加強(qiáng)人大監(jiān)督審查、財政監(jiān)督、審計監(jiān)督以及媒體與專家學(xué)者等的社會監(jiān)督入手，進(jìn)一步增強(qiáng)政府基金預(yù)算的約束力。另外，公開透明是預(yù)算監(jiān)督的前提，各地應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化政府性基金預(yù)算的公開項目，特別是要細(xì)化公開政府性基金收入的結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)，并提高公開數(shù)據(jù)信息的質(zhì)量。各地應(yīng)以預(yù)算公開透明來促進(jìn)社會各界對政府性基金預(yù)算的監(jiān)督，進(jìn)而倒逼政府性基金預(yù)算管理水平的提高。