共治的景觀
——基于上海市浦東新區(qū)東明街道參與式社區(qū)治理實踐

劉悅來 謝宛蕓

（1.同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院，上海 200092；2.上海市城市更新及其空間優(yōu)化技術(shù)重點實驗室社區(qū)花園與社區(qū)營造實驗中心，上海 200092；3.上海四葉草堂，上海 200092）

隨著社會治理的重心逐漸向基層下移，強調(diào)社會治理共同體的建設(shè)，如何實現(xiàn)共建共治共享的全過程人民民主成為社區(qū)治理的關(guān)鍵。社區(qū)花園參與式治理強調(diào)多元共建的實現(xiàn)機制及基層治理共同體意識的培育路徑，其中多元共建共治強調(diào)在營造中充分結(jié)合公眾參與，形成可協(xié)調(diào)多方需求、可持續(xù)、居民滿意度高的社區(qū)花園營造，從而在參與過程中培養(yǎng)居民在地認同感、歸屬感、幸福感，成為共同體意識產(chǎn)生的情感基石。基于以上思考，以上海市浦東新區(qū)東明街道參與式社區(qū)治理實踐為例，從分析公眾參與治理下的發(fā)展歷程，再到剖析總結(jié)社區(qū)花園參與式治理實踐特征，探討社區(qū)花園參與式治理的方法、策略和機制，對于推進參與式社區(qū)規(guī)劃建設(shè)、探索基層治理共同體的實現(xiàn)路徑具有重要意義。

公眾參與；社區(qū)花園；治理共同體；社區(qū)營造；空間更新

2015年底，中央城市工作會議提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大城市發(fā)展理念，發(fā)展方式也隨之由快速、大尺度的增量建設(shè)轉(zhuǎn)向提質(zhì)、小尺度的存量更新階段[1]。黨的十九屆六中全會指出：“推動社會治理重心向基層下移，建設(shè)共建共治共享的社會治理制度，建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！贝送?，全國多處城市也開始重視基層更新治理建設(shè)。2014年上海發(fā)布《上海市一號課題“1+6”文件》從社會層面提出市政府需深化街道改革、完善治理體系；2015年《上海市城市更新實施辦法》提出“城市有機更新”的概念，最核心的是空間層面強調(diào)“以人為本的空間重構(gòu)和社區(qū)激活”[2]；2018年頒布《上海市住宅小區(qū)建設(shè)“美麗家園”三年行動計劃（2018 - 2020）》具體行動方案，正式開啟上海市社區(qū)規(guī)劃試點行動。

社區(qū)作為城市更新的基本單位、地域性社會生活共同體，同時也是政府開展城市治理建設(shè)的基層管理單元，成為城市微更新的關(guān)鍵一環(huán)。城市中的小微空間與基層居民的日常生活息息相關(guān)，居民對微空間改造的參與有利于推進居民基層治理共同體意識的形成[3]。社區(qū)花園作為城市空間中居民可全過程參與的空間營造項目，與居民利益關(guān)系密切、參與程度深入、情感連接緊密、互動效應(yīng)持久、撬動效應(yīng)明顯，成為實現(xiàn)社區(qū)營造與社區(qū)共治的絕佳載體，是促進居民基層治理共同體意識形成的強有力生命體[4]。社區(qū)花園以植物和自然生命情感為特征、以公共空間為載體，連接起“公眾參與”和“社區(qū)更新”兩大基層治理概念，實現(xiàn)人與自然、人與人的和諧共處，推動社區(qū)乃至更大范圍內(nèi)社會效益的產(chǎn)生，且社區(qū)花園的參與式治理模式可以推廣至城市微更新治理的其他方面，成為活化城市存量空間、開展城市更新治理的有效途徑之一，對推進城市現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義[5]。

社區(qū)花園實踐起源于18世紀末、19世紀初的英國份地花園，以滿足生活補給、解決食物短缺為目的。20世紀，其在歐洲迎來發(fā)展熱潮，開始將社區(qū)營造與社區(qū)花園建設(shè)納入政策或地區(qū)戰(zhàn)略當中。加拿大的多倫多社區(qū)花園計劃（CGP）將社區(qū)花園作為創(chuàng)建美麗、健康和活躍的城市及多樣化社區(qū)的重要元素，政府也在頂層設(shè)計及可持續(xù)機制構(gòu)建上提供政策支持。美國西雅圖P-Patch項目將政府頂層設(shè)計、社會組織及社群網(wǎng)絡(luò)三者相結(jié)合，形成有利于社區(qū)花園實現(xiàn)可持續(xù)建設(shè)運維的公共政策，則采取自上而下與自下而上相結(jié)合的管理模式[6]。德國PAC項目中，將對公眾開放的社區(qū)花園，提出由居民申請租賃，多元利益相關(guān)集團共同管理，完善公眾參與制度，管理方面采取分級分類管理，各級政府分工協(xié)調(diào)的合作模式[7]。國外社區(qū)花園網(wǎng)絡(luò)實踐探索構(gòu)建了獨具地方特色的社區(qū)花園公共參與、管理運營模式，對于我國目前亟需解決的城市存量空間的優(yōu)化提升及社區(qū)建設(shè)等問題提供了參考與積極意義。

隨著我國城市更新進入新時期，實踐研究也面臨更多新的問題和挑戰(zhàn)，如基層參與機制不完善、多方共建結(jié)構(gòu)仍需探索、基層自治意識匱乏等，仍需在社區(qū)參與過程中進行共建體系、運維架構(gòu)等基層治理機制的實踐與驗證。為解決上述問題，本研究從社區(qū)花園營造入手，以公眾參與為重要抓手，探討在社區(qū)花園實踐、運維全過程中融合公眾參與，充分考慮居民日常需求，協(xié)同多方利益相關(guān)者共商共治，在多元協(xié)同參與過程中提升居民歸屬感、認同感、幸福感，進一步促進居民基層治理共同體意識的形成，推動基層社會參與治理的機制建設(shè)。

1 社區(qū)參與式治理的內(nèi)涵

過去高速城市化建設(shè)模式難以精準匹配多元主體的日常需求，老舊社區(qū)普遍存在綠地空間品質(zhì)低下、功能低效和人文缺失等問題，同時單位制社區(qū)的解體帶來城市社區(qū)內(nèi)人口的高流動性和異質(zhì)性，社區(qū)空間普遍存在共治缺位所引發(fā)的公共性缺失問題，老舊社區(qū)呈現(xiàn)出空間分異與社群隔離現(xiàn)象[8]。此類問題在城市發(fā)展中進一步削弱了居民的社區(qū)認同感與歸屬感，社區(qū)共同體意識逐漸在缺乏內(nèi)聚粘合力的狀態(tài)下持續(xù)衰落[9]。其中的深層次根源在于居民難以形成真正意義上的“共同體意識”，即缺少相應(yīng)的載體去推進基層治理共同體意識的形成，沒有與之相匹配的有效運行機制，導(dǎo)致基層治理共同體浮于概念而難以落實[10]。

“共同體”的概念由滕尼斯于1887年提出，即依靠傳統(tǒng)的自然感情而緊密聯(lián)系的交往有機體，而只有共同利益缺乏精神思想的共同體注定難以為繼[11]。現(xiàn)有研究主要圍繞意識產(chǎn)生的社會背景、情感類型、意識類型、影響因素和路徑等問題，其中具有導(dǎo)致意識難以形成的社會背景如人口異質(zhì)性、流動性、社會分工問題、缺乏共同利益和空間等。在此困境下，社區(qū)空間的更新改造需要協(xié)調(diào)多方利益相關(guān)者，促使共商共治以達成多方共識。而公眾參與作為空間更新的一種創(chuàng)新治理方式，引導(dǎo)公眾參與到社會與空間治理的全過程，成為實現(xiàn)全過程的重要抓手。社區(qū)微更新視角下的公眾參與，以社區(qū)居民為主體，政府、社會組織、企業(yè)商家等多元主體共商共治，有助于在設(shè)計、營建、運維全過程中重塑社區(qū)凝聚力和認同感。

社區(qū)參與式治理以社區(qū)花園為載體，基于多方協(xié)同的參與式治理理念開展社區(qū)更新治理建設(shè)，在空間更新過程中強調(diào)公眾參與，同時也需要完成基層居民授權(quán)、政府政策支撐、社會組織賦能等制度建設(shè)，實施路徑上包括舉辦社區(qū)營造共建工作坊。在前期設(shè)計、方案實施營建、運營維護三個階段形成多方共識。研究指出，參與式社區(qū)治理實現(xiàn)在全過程中融合公眾參與，有效提升居民在地幸福感與認同感，即居民對于社區(qū)花園更新過程的參與行動有利于真正意義上共同體意識的形成。同時，社區(qū)花園的參與式治理模式可以推廣至城市微更新治理的其他方面，對推進基層治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。

2 社區(qū)花園參與式治理實現(xiàn)途徑

2.1 社區(qū)花園參與式營造的多方共建機制

社區(qū)花園營造的全過程可分為：調(diào)研策劃、設(shè)計營造、運營維護三個階段，參與式社區(qū)花園營造應(yīng)當在每個階段充分引導(dǎo)公眾參與。

（1）策劃階段：協(xié)調(diào)多方在地需求。前期調(diào)研需深入社區(qū)，基于社區(qū)人群多樣化、日常需求差異化的現(xiàn)狀，參與式營造應(yīng)當最大限度地促進公眾、社群參與。通過前期走訪、調(diào)研工作坊及“了解社區(qū)”等活動，吸引公眾參與，在居民了解社區(qū)的過程中引導(dǎo)其自主發(fā)現(xiàn)社區(qū)現(xiàn)狀問題，激發(fā)居民改善社區(qū)環(huán)境、加強社區(qū)交流網(wǎng)絡(luò)的積極性。既能打造社區(qū)公共綠地在地特征，也可保證空間更新設(shè)計的適用性與科學性，并在前期溝通與策劃過程中積累居民主人翁意識。

（2）設(shè)計營造：參與式設(shè)計和共建。設(shè)計營造階段作為社區(qū)空間更新中最貼近生活、易于實踐的部分，成為激發(fā)居民自主參與意識、重塑社區(qū)凝聚力的一個重要環(huán)節(jié)。多采用開展參與式營造工作坊，通過游戲化社區(qū)、討論會等活動形式最大化吸引社區(qū)利益相關(guān)者參與，通過社區(qū)花園作為在地行動的空間載體，使居民從被動的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃佣猩a(chǎn)力的人民[12]。

（3）運營維護：參與式可持續(xù)的多方運維治理模式。社區(qū)花園的營建完成并不是結(jié)束，運維階段需要多方共治及參與式運維機制的探索，重在完善多方共商共治機制及社區(qū)自治力量培育。運維階段實現(xiàn)可持續(xù)亦可結(jié)合多元宣傳途徑吸引同行加入，例如充分結(jié)合線上線下雙聯(lián)動，利用多媒體渠道（如線上社群、公眾號、視頻號等）進行參與思想文化傳播，同時應(yīng)注重社群協(xié)調(diào)與在地自組織等在地力量培育，持續(xù)關(guān)注挖掘社區(qū)能人。

2.2 基層治理共同體意識的培育路徑

建構(gòu)主義心理學和認知行為理論等指出人的意識形成包含“認知闡釋”“行動實踐”“情感信仰”等結(jié)構(gòu)要素，故而意識形成離不開“意識認知—實踐轉(zhuǎn)換—情感反饋”的行動結(jié)構(gòu)[13]。因此，以社區(qū)花園作為先行實踐樣本培育居民基層治理共同體意識的行動路徑可分為三個階段：

參與前期，居民基層治理共同體意識的認知引導(dǎo)是推動全過程公眾參與的主觀基礎(chǔ)。包括居民對基層治理共同體中參與式營造的概念、方法、理論和目標等基礎(chǔ)認知的宣傳與引導(dǎo)培育，同時也需要對基層治理共同體的所有成員包括社區(qū)居民、政府人員、社區(qū)企業(yè)、社會組織人員等進行針對性的認知培育。

參與中期，居民基層治理共同體意識需要通過實踐將主觀認知轉(zhuǎn)換為客觀行為。前期培育的社區(qū)認同和意識等居民情感成為基層治理共同體的根基，對公眾參與實踐的實現(xiàn)有著至關(guān)重要的作用。居民在共商共建中逐步實現(xiàn)社區(qū)治理全過程深度參與，為認知轉(zhuǎn)化為社區(qū)意識創(chuàng)造物質(zhì)空間條件。

參與后期，需推動主客觀交融沉淀，完成居民基層治理共同體意識的培育形成。居民經(jīng)過主觀認知培育和客觀行為實踐轉(zhuǎn)換的交融沉淀之后，形成牢固的共同體情感體驗，從構(gòu)建最基本的共同體認同感，到深層次的共同體歸屬感，再到最終具有責任擔當和建設(shè)性的使命感，構(gòu)成“認同感—歸屬感—使命感”的情感層次。

3 社區(qū)花園參與式治理實踐探索——以上海浦東新區(qū)東明街道為例

社區(qū)花園參與式治理需要將自上而下的行政力量與自下而上的社區(qū)力量相結(jié)合，從單向的單一主導(dǎo)型管制轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向、多方融合的社區(qū)治理形式，通過空間更新和拓展完成社會整合來實現(xiàn)整體網(wǎng)絡(luò)化[14]。筆者所在四葉草堂團隊在上海楊浦區(qū)、浦東新區(qū)、徐匯區(qū)等多個區(qū)域進行了大量研究與實踐探索，其中浦東新區(qū)東明街道作為首次以片區(qū)為單位在政社伙伴關(guān)系下開展的社區(qū)花園系統(tǒng)性實踐，涵蓋了包括：樞紐型社區(qū)花園2個、亮點型社區(qū)花園13個、居民自發(fā)完成mini社區(qū)花園11個及共創(chuàng)小組型社區(qū)花園30余個，共4類公眾參與類型（圖1）。

圖1 東明路社區(qū)花園現(xiàn)狀Fig. 1 Status of community gardens in Dongming Street

3.1 社區(qū)花園參與式治理發(fā)展歷程

3.1.1 發(fā)展基礎(chǔ)——居民自主開展社區(qū)花園營建

浦東新區(qū)東明街道成立已久，住房與居民呈現(xiàn)出較突出的“老化”現(xiàn)象，街道內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施難以滿足居民日益增長的生活需求，存在城中村地域特點引發(fā)的空間治理矛盾。為貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，踐行“人民城市人民建”理念，2016年上海市浦東新區(qū)在社會治理創(chuàng)新背景下開展“繽紛社區(qū)行動計劃”，為東明街道良好的社區(qū)花園網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展提供了堅實的政策基礎(chǔ)，自2019年起已有社區(qū)花園營建實踐，凌兆片區(qū)和三林片區(qū)均發(fā)展出一批居民自主完成設(shè)計營建運維的社區(qū)花園，其中以凌兆佳苑“幸福園”和新月家園“心怡樂園”最為著名（圖2），被評為當年浦東新區(qū)繽紛社區(qū)優(yōu)秀小微項目一等獎、優(yōu)秀自治項目一等獎[15]。除此之外，街道范圍內(nèi)已存在組織形成的社區(qū)花園、護綠隊、護河隊、志愿隊及各種自行申報完成的獨具個性化特色的自治項目也為東明街道社區(qū)花園網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展打下深厚根基。在2019年到2022年間，社區(qū)花園數(shù)量不斷增加，影響范圍逐漸擴大，輻射范圍已覆蓋街道大部分區(qū)域（圖3）。

圖2 社區(qū)花園改造前后（左：幸福園；右：心怡樂園）Fig. 2 Before and after the transformation of community gardens ( left: Xingfu Garden; right: Xinyi Park )

圖3 社區(qū)花園輻射范圍Fig. 3 Radiation range of community garden

在“繽紛社區(qū)”建設(shè)計劃下，東明街道圍繞“宜居東明 人民社區(qū)”理念還制定出在地三年行動計劃，與同濟大學社區(qū)花園與社區(qū)營造實驗中心形成合作伙伴關(guān)系，為實現(xiàn)街道社區(qū)參與式治理提供政策支撐與技術(shù)支持。本次合作下的社區(qū)更新實踐注重多元共治為主體，鼓勵公眾自主提案、自由表達，在參與式社區(qū)治理中實現(xiàn)居民賦能賦權(quán)；注重積極引入社會資金、資源，培育和發(fā)展社區(qū)內(nèi)部的自治團隊、組織，強化與相關(guān)部門和社會組織的協(xié)同合作。

3.1.2 規(guī)劃主體賦能——社區(qū)規(guī)劃師隊伍建設(shè)

社會力量萌芽于20世紀60年代，并于90年代開始實踐探索，社區(qū)規(guī)劃師便是依托于社區(qū)空間規(guī)劃治理體系下的產(chǎn)物。社區(qū)規(guī)劃師的設(shè)立有助于深入了解社區(qū)需求，幫助社區(qū)獲得政府資源和基金援助，也是政府自上而下與社區(qū)自下而上溝通、實踐相結(jié)合，協(xié)調(diào)多方合作、落實上位規(guī)劃的重要紐帶[16]。上海的社區(qū)規(guī)劃師制度探索始于2018年，率先開展的是社區(qū)基層規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)，其中楊浦區(qū)突出基層力量的孵化；徐匯區(qū)搭建數(shù)字化聯(lián)動平臺；浦東新區(qū)強化政府頂層設(shè)計[17]。東明街道社區(qū)規(guī)劃師團隊集合了高校學生、社區(qū)居民、專業(yè)規(guī)劃人士等多種角色，分為社區(qū)規(guī)劃師導(dǎo)師、青年社區(qū)規(guī)劃師、居民社區(qū)規(guī)劃師及小小社區(qū)規(guī)劃師4種類型，搭建起協(xié)同多方利益相關(guān)者的共建共治共享機制，探索公眾參與下的社區(qū)公共空間治理機制，包括：“1+2”技術(shù)管理制度、9項要素的行動指南、公眾參與的“一圖三會”、部門聯(lián)動的宣傳模式4個模塊，為社區(qū)規(guī)劃師制度建設(shè)提供了清晰的實施保障和行動指引（圖4）。

圖4 東明街道社區(qū)規(guī)劃師制度特征Fig. 4 Characteristics of community planners system in Dongming Street

3.1.3 建章立制——以社區(qū)花園為基礎(chǔ)開展基層參與式社區(qū)治理的制度化探索

基于東明街道穩(wěn)固的社區(qū)花園發(fā)展根基，2020年四葉草堂團隊以社會組織身份與基層政府建立政社合作關(guān)系，以東明街道為試點，探索以自上而下的頂層架構(gòu)與自下而上的基層自治力量耦合，在三年行動計劃的頂層架構(gòu)與社區(qū)規(guī)劃方案的支撐下，開始了基于社區(qū)花園為陣地的基層賦能與空間改革相結(jié)合的參與式社區(qū)治理實踐，從頂層專項規(guī)劃、多層級賦能、建立制度化保障三個環(huán)節(jié)，建立起系統(tǒng)性社區(qū)花園參與式社區(qū)治理常態(tài)化制度（圖5）。

圖5 東明街道基層參與式社區(qū)治理制度化探索框架Fig. 5 Exploration framework for institutionalization of grassroots participatory community governance in Dongming Street

第一個環(huán)節(jié)：由街道政府內(nèi)部成立社區(qū)花園與參與式社區(qū)規(guī)劃專項小組，黨工委書記牽頭，聯(lián)合與社區(qū)規(guī)劃有密切聯(lián)系的內(nèi)設(shè)機構(gòu)中青年干部組織，建立青年社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)花園小組，及時跟進街道各部分社區(qū)花園網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展進度，實現(xiàn)信息、資源公開共享。

第二個環(huán)節(jié)：多元協(xié)同治理體系構(gòu)建及多層級賦能。除政府層面設(shè)立專項小組作為統(tǒng)籌外，在街道內(nèi)各居民區(qū)挖掘社區(qū)領(lǐng)袖或有專業(yè)背景且愿意投身社區(qū)規(guī)劃的青年社區(qū)規(guī)劃師，建立社區(qū)規(guī)劃師先鋒隊。同時在居民區(qū)內(nèi)部建立社區(qū)規(guī)劃小隊，并結(jié)合小小規(guī)劃師、社區(qū)花園設(shè)計競賽及社區(qū)花園節(jié)等多元活動形式，一方面可以宣傳并吸引更多居民參與到社區(qū)花園與社區(qū)營造中，擴大在地力量；另一方面還可以在展示社區(qū)花園建設(shè)成果的同時，為下一階段的募捐活動營造氣氛[18]。四葉草堂作為社會組織，為社區(qū)規(guī)劃專項小組、社區(qū)規(guī)劃師先鋒隊、居民規(guī)劃小隊各層級提供理論支持與技術(shù)指導(dǎo)，促進多元利益相關(guān)方在實踐中實現(xiàn)技術(shù)、制度、資金渠道及社會資本的多線發(fā)展。

第三個環(huán)節(jié)：建立制度化保障。社區(qū)花園可持續(xù)發(fā)展需要協(xié)調(diào)好政府規(guī)劃與民間力量，推動常態(tài)化制度的建立以保障社區(qū)自治力量自由、穩(wěn)健發(fā)展，促進基層治理共同體意識產(chǎn)生，具體包括4個步驟：（1）在街道內(nèi)先選擇10個重點社區(qū)作為參與式社區(qū)規(guī)劃試點，建立在地社群。（2）形成可推廣經(jīng)驗后向38個社區(qū)進行公眾參與理念傳播及在實踐中實現(xiàn)公眾賦能，為實踐中發(fā)掘的社區(qū)能人頒發(fā)“社區(qū)規(guī)劃師聘書”，使其能帶動多元社群網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)推動社區(qū)花園網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)。（3）豐富資金來源。參與式社區(qū)更新的可持續(xù)發(fā)展不能只依靠單一資金來源，需要政府、企業(yè)捐贈，民間眾籌多管齊下，如通過公共藝術(shù)展出、校社聯(lián)合、社企合作等方式，支持賦能團隊、專業(yè)團隊和社區(qū)居民。（4）居民參與建章立制。在社區(qū)花園實踐中實現(xiàn)基層多層級賦能賦權(quán)，建立起公眾參與社區(qū)治理的保障性制度。

3.2 參與式社區(qū)規(guī)劃及其意義

3.2.1 東明街道參與式社區(qū)規(guī)劃實踐及特征

羅伯特·帕特南曾說：“民主的改革者必須從基層開始，切實鼓勵普通公民之中的公眾參與?！睘闈M足人民日益增長的生活需求，實現(xiàn)社區(qū)更新治理可持續(xù)化發(fā)展，需要參與式社區(qū)規(guī)劃介入，協(xié)調(diào)自上而下的管理與自下而上的需求。參與式社區(qū)規(guī)劃在社區(qū)空間更新過程中，能有效實現(xiàn)政府部門、專業(yè)力量、基層自治共治力量及社會企業(yè)等多方機構(gòu)組織整合，通過多方協(xié)同、民主協(xié)商、資源整合，共同推進社區(qū)環(huán)境改善，達成社區(qū)發(fā)展愿景。東明街道參與式社區(qū)規(guī)劃始于2021年，包含系統(tǒng)架構(gòu)、人才培育、空間更新三個層面。

第一個層面，基于繽紛社區(qū)建設(shè)計劃進一步推出東明街道地方整體系統(tǒng)架構(gòu)，包括東明街道三年更新行動計劃、38個居民區(qū)的社區(qū)規(guī)劃圖及在地化參與式社區(qū)規(guī)劃操作手冊。

第二個層面，在社區(qū)搭建多層級專項賦能平臺基礎(chǔ)上，通過街道、居委及居民區(qū)骨干培育課程、社區(qū)規(guī)劃師培育工作坊等活動完成基層領(lǐng)導(dǎo)骨干、社區(qū)能人領(lǐng)袖的人才培育，同時通過同濟大學、四葉草堂等校社組織，舉辦如“小小規(guī)劃師”“全國大學生社區(qū)花園競賽”，進一步在兒童、居民中挖掘更多積極參與者。其中東明街道參與式工作坊作為在地共創(chuàng)力量培育的溫床，以“1+1+N”的共創(chuàng)模式展開，其中第一個“1”代指社區(qū)規(guī)劃的主體，即社區(qū)居民在經(jīng)由多層級賦能后，成為社區(qū)干部、積極參與者、社區(qū)達人、小小規(guī)劃師等不同的能人領(lǐng)袖，作為發(fā)展參與式社區(qū)規(guī)劃最重要的核心力量；第二個“1”指的是社區(qū)規(guī)劃師培育計劃學員，作為深入社區(qū)賦能的在地專業(yè)力量；“N”指的是社區(qū)周邊待發(fā)掘、愿意參與社區(qū)規(guī)劃和社區(qū)共創(chuàng)的社會力量，例如學校、商鋪、企業(yè)等在地共創(chuàng)力量。該共創(chuàng)模式以社區(qū)花園營造為媒介，通過社區(qū)領(lǐng)袖、培育課程及社區(qū)共創(chuàng)會、公共展等藝術(shù)形式向外延伸，帶動更多積極力量參與。截至2022年4月，工作坊階段性成果已在7個試點居民區(qū)的深化提案過程中，連接起100余社區(qū)達人及志愿者，成功培育居民社區(qū)規(guī)劃師135人，小小規(guī)劃師600人，在38個居民區(qū)建立社區(qū)規(guī)劃共建社群，有效提升居民的主人翁意識，為參與式社區(qū)治理培育出更多社區(qū)能人及在地共創(chuàng)力量。

第三個層面，在空間更新方面實現(xiàn)項目逐步落地。東明路街道從10個Mini花園項目，暨東明路街道“第五屆‘綠行社區(qū)、創(chuàng)意生活’打造Mini社區(qū)花園活動”展開實踐。實踐過程中為進一步探索社區(qū)服務(wù)永續(xù)隊伍結(jié)構(gòu)，同濟大學景觀學系偕同全國風景園林院校和《中國園林》《風景園林》雜志社在東明路街道舉辦2021年首屆全國社區(qū)花園設(shè)計營造競賽與社區(qū)參與行動，并同期舉辦東明路首屆社區(qū)花園節(jié)。通過多種公共藝術(shù)形式讓更多居民關(guān)注到社區(qū)空間更新、自然教育和鄰里關(guān)系，進一步參與到社區(qū)花園共建中。目前已推廣完成22個中大型社區(qū)花園、34個競賽花園及超過28個空間微更新項目。

3.2.2 參與式社區(qū)規(guī)劃意義

參與式社區(qū)規(guī)劃通過公眾參與改造社區(qū)空間、多方協(xié)同共商共治的方式，對建章立制、改善空間環(huán)境及壯大基層共創(chuàng)力量等方面都有顯著價值與意義。首先，參與式社區(qū)規(guī)劃對于實現(xiàn)基層社區(qū)規(guī)劃制度合理化、提高公眾滿意度有正向積極作用，故而采用參與式社區(qū)規(guī)劃有助于黨組織的引領(lǐng)作用在社區(qū)治理中得到鞏固，基層政權(quán)更加堅強有力。其次，參與式社區(qū)規(guī)劃在實踐全過程中結(jié)合公眾參與，居民需求意愿在實踐中得到充分尊重，有效提升社區(qū)生活品質(zhì)、改善社區(qū)公共空間環(huán)境；推進社區(qū)成為有人情味、在地特色、有活力的宜居環(huán)境。第三，參與式社區(qū)規(guī)劃引入社會組織為社區(qū)規(guī)劃的多層級提供不同的引導(dǎo)和幫助，煥發(fā)基層自治力量，社區(qū)的精神文化軟實力也得到進一步提升；在公眾自由表達訴求的同時，搭建起居民互惠、信任的在地社群網(wǎng)絡(luò)，重塑基層治理共同體意識以構(gòu)建治理共同體。

東明路街道參與式社區(qū)規(guī)劃實驗以社區(qū)規(guī)劃師隊伍建設(shè)為基石，以社區(qū)花園建設(shè)和公共空間改造為工作基點，廣泛發(fā)動居民自治力量和社會組織專業(yè)支持，產(chǎn)生了諸多良好績效，與預(yù)期目標基本一致。其一，在基層自主治理層面，在參與式社區(qū)規(guī)劃實驗開展后，居民滿意度及參與度明顯提升，公眾參與自主進行社區(qū)更新進展顯著。以東明路街道三林苑小區(qū)為例，小區(qū)內(nèi)部形成自組織三林花社，并在政府、社會組織等多方支持下自下而上提出社區(qū)更新提案并在街道政府表決通過，成為2022年街道的實施項目。其二，在以公眾參與為核心開展的社區(qū)更新治理機制構(gòu)建層面，東明政府與社會組織合作凝練出可借鑒、可推廣的流程步驟與實行機制，形成參與式社區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)手冊。手冊中對規(guī)劃主體培育，即社區(qū)規(guī)劃師招募、認定機制作了標準化定義，并就參與式社區(qū)規(guī)劃流程與實施步驟作了細致的闡釋與說明，從前期需求調(diào)研到項目完成后的跟蹤評議和運維均有詳細實施介紹。其三，在媒體、公眾宣傳層面，獲得央視、上海市民政局、新華社和浦東新區(qū)政府的高度重視。

總之，開展參與式社區(qū)規(guī)劃目的是在居民參與活動和花園種植等社區(qū)活動中，培育社區(qū)居民協(xié)同共創(chuàng)和共同議事的能力，吸引、鼓勵更多居民參與共商共治、自主發(fā)起更新提案。從公眾被動到主動參與，社區(qū)花園到社區(qū)營造，居民參與式規(guī)劃賦能到賦權(quán)，東明街道參與式社區(qū)規(guī)劃以社區(qū)居民為主體，以社區(qū)花園為空間載體，以公眾參與為橋梁，實現(xiàn)了基層社區(qū)治理的可持續(xù)與自治，促進基層治理共同體意識的形成，銜接城市更新和基層治理共同體領(lǐng)域。

4 總結(jié)與展望

東明路街道在“宜居東明”三年計劃下逐步開展公眾參與制度化建設(shè)的進一步探索，完成多處社區(qū)花園改造項目，鏈接起幾百余人參與到共商共建中，意圖在全過程參與式社區(qū)規(guī)劃實踐過程中，逐步推進居民基層治理共同體意識塑造。城市更新包括環(huán)境更新與社區(qū)復(fù)興雙重目標，社區(qū)復(fù)興關(guān)系到社群網(wǎng)絡(luò)化及共同體意識，即恢復(fù)或重塑環(huán)境的社會互動性，實現(xiàn)有社區(qū)意識、有社會資本的社區(qū)空間[19]。目前大量社區(qū)更新實踐項目仍以政府自上而下的空間更新改造為主，多以設(shè)計工作坊形式與公眾參與結(jié)合。本次東明路街道參與式社區(qū)規(guī)劃實踐為社區(qū)空間更新與共同體意識的雙重實現(xiàn)所作出的制度、組織及實踐探索，在社區(qū)更新建設(shè)的前期、營建及運維三階段結(jié)合公眾參與實現(xiàn)全過程人民民主，并注重居民主人翁意識建設(shè)及基層自治組織培育，實現(xiàn)社區(qū)治理過程公眾參與的最大化，再結(jié)合與之相配的有效運行機制，有利于解決社區(qū)公共空間公共性缺失、共治缺位、相應(yīng)載體缺少及“共同體意識”難以形成等問題。同時，街道以社區(qū)花園為載體，居民可全過程參與的社區(qū)治理模式，在實踐中進一步證實其可行性及可借鑒性，未來可能成為空間微更新實現(xiàn)可持續(xù)運維的最有效途徑之一[20]。

由于社區(qū)花園網(wǎng)絡(luò)難以在短時間實踐完成，且過去政府自上而下主導(dǎo)型建設(shè)方式深入人心，導(dǎo)致社區(qū)公眾參與、自治意識難以迅速建立并成長為在地共治力量，需要進一步研究基層治理共同體意識行動結(jié)構(gòu)，明確居民參與式社區(qū)規(guī)劃的行動路徑。另一方面，社區(qū)花園涉及的利益相關(guān)者眾多，如何進一步完善基層制度以協(xié)調(diào)多方協(xié)同共治，也需要進一步精細化構(gòu)建，完善社區(qū)花園參與式規(guī)劃中的組織建設(shè)及制度保障。

首先，明確基層治理共同體意識塑造中居民參與式社區(qū)規(guī)劃的行動路徑?？臻g的完全表達需要在居民參與行動的實踐環(huán)節(jié)中構(gòu)建適宜的參與實踐結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，通過“群策群力—多方協(xié)商—改造建設(shè)—志愿運維”，引導(dǎo)公眾參與并逐步恢復(fù)感知能力、重建共治意識，激發(fā)居民自主表達、創(chuàng)造能力。其次，基于頂層系統(tǒng)架構(gòu)，完善保障居民參與行動的組織建設(shè)。目前東明街道參與式社區(qū)規(guī)劃組織框架包括“政府—社區(qū)組織—居民—社會組織”，仍需搭建多方協(xié)商共治的組織平臺，即基層治理共同體協(xié)同樞紐平臺，構(gòu)建完成“組織平臺—政府—居民—企業(yè)—社會”的組織框架。結(jié)合政府基層各部門的聯(lián)動建設(shè)、基層居民的組織協(xié)同建設(shè)、企業(yè)和社會力量的引導(dǎo)參與及社區(qū)內(nèi)外多元力量的聯(lián)動建設(shè)，共同完善參與式社區(qū)規(guī)劃的組織架構(gòu)支持。第三，構(gòu)建平衡參與式社區(qū)規(guī)劃項目中人、財及權(quán)責關(guān)系的制度框架，保障居民自由參與社區(qū)治理。（1）基層部門權(quán)力下放，注重構(gòu)建參與式社區(qū)規(guī)劃中所涉及到多方利益相關(guān)者的協(xié)同共治機制，同時改進實踐項目設(shè)計標準、考核制度以實現(xiàn)全過程制度保障；（2）人員專業(yè)化，建立完善組織框架中各層級專項人員的賦能賦權(quán)制度，在公眾參與的全過程中完成進一步賦權(quán)及引導(dǎo)。

未來對于公眾參與社區(qū)治理仍有更多縱向研究需要進一步探索。一方面，居民參與意識不足、參與程度低等深層次心理與行為邏輯問題缺乏研究；另一方面，居民的意愿與態(tài)度是一種隨著時間和空間多維度變化的動態(tài)選擇，需要結(jié)合日常生活情境和制度背景作出更具地方性、針對性及策略性的參與途徑[21]。隨著“人民城市人民建”等共商共治思想逐步推廣并在多個城市實踐，政府和學界已為社區(qū)更新建設(shè)提供了大量理論和制度框架的實驗和探索，但現(xiàn)實中究竟什么樣的社區(qū)仍需通過居民的社區(qū)參與和日常生活實踐來認識、并實現(xiàn)真正意義上的參與式社區(qū)治理，基層治理共同體意識的形成條件是什么，如何促使居民在城市微更新中參與行動來形成基層治理共同體意識，如何構(gòu)建基層治理共同體等問題還有待未來進一步的研究與挖掘。