全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系建構(gòu)研究

黃穎瓊

(云南省社會(huì)科學(xué)院 馬克思主義研究院，云南 昆明 650034)

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，各地生態(tài)環(huán)境立法進(jìn)程加快，用法治守護(hù)綠水青山。作為生態(tài)法治的一項(xiàng)重要內(nèi)容，立法評(píng)估已成為全國(guó)各地立法工作的常態(tài)，推動(dòng)了立法質(zhì)量不斷提高，生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)生了歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性變化。探索構(gòu)建全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系，一方面對(duì)提高生態(tài)環(huán)境立法，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要的實(shí)踐意義，另一方面，構(gòu)建全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系，將進(jìn)一步豐富生態(tài)環(huán)境立法理論體系，具有重要的理論意義。

一、我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系的理論探索和實(shí)踐

(一)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系的理論探索

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)于立法評(píng)估的理論研究，主要集中于立法后評(píng)估和立法前評(píng)估，尤以立法后評(píng)估居多。這樣的情況同樣體現(xiàn)在對(duì)部門法立法評(píng)估研究上，對(duì)于生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估的研究，也同樣以立法后評(píng)估為主。

1.生態(tài)環(huán)境立法后評(píng)估指標(biāo)

黃震(2011)、劉毅(2016)對(duì)環(huán)境保護(hù)地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行研究，認(rèn)為環(huán)保地方立法后評(píng)估可采用法理標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的體系。其中法理標(biāo)準(zhǔn)包括立法依據(jù)、立法主體權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容和法的協(xié)調(diào)性；價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)包括政策導(dǎo)向、利益取向、成本效益；實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)包括法的適用性、行政執(zhí)法有效性、守法有效性、管理制度有效性、社會(huì)認(rèn)知程度；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)包括法規(guī)名稱與體例、法規(guī)的結(jié)構(gòu)、立法語(yǔ)言。[1][2]何衛(wèi)東、彭峰(2012 )認(rèn)為可以從合規(guī)、適當(dāng)、規(guī)范和有效四個(gè)方面確定構(gòu)建環(huán)境立法后評(píng)估指標(biāo)體系。具體而言，可從合法性指標(biāo)、適應(yīng)性指標(biāo)、合理性指標(biāo)、實(shí)效性指標(biāo)、專業(yè)性指標(biāo)、可操作性指標(biāo)、規(guī)范性指標(biāo)、特色性指標(biāo)等中挑選有針對(duì)性的評(píng)估指標(biāo)組成環(huán)境立法后評(píng)估指標(biāo)體系。[3]還有學(xué)者對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境立法后評(píng)估和生態(tài)環(huán)境立法后評(píng)估進(jìn)行個(gè)案研究。馮汝(2018)聚焦京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)立法協(xié)同性評(píng)估，建議從立法過(guò)程、制度規(guī)則、公眾參與、實(shí)施效果等方面構(gòu)建評(píng)估的內(nèi)容體系，分析研究區(qū)域合作立法是否達(dá)到了預(yù)期的目的。[4]俞金香(2018)以《甘肅省地質(zhì)環(huán)境保護(hù)條例》為文本，分析現(xiàn)行立法后評(píng)估在理論和實(shí)踐方面存在的不足，提出評(píng)估過(guò)程中應(yīng)正確運(yùn)用定量方法，考慮法律法規(guī)合法性和合理性、實(shí)施效果以及立改廢依據(jù)等因素。[5]

2.生態(tài)環(huán)境立法前評(píng)估指標(biāo)

對(duì)于生態(tài)環(huán)境立法前評(píng)估的研究，較立法后評(píng)估少。鄭雅方、邱秋(2015)認(rèn)為美國(guó)具有相對(duì)完善的環(huán)境立法前評(píng)估制度，較為成熟的評(píng)估方法，靈活有序地運(yùn)用成本收益法、成本有效性法、風(fēng)險(xiǎn)—風(fēng)險(xiǎn)分析法等多種評(píng)估方法，預(yù)估環(huán)境立法的必要性、合法性、協(xié)調(diào)性和可操作性等，以提高環(huán)境立法質(zhì)量，值得我國(guó)借鑒。[6]張富利、袁鎮(zhèn)(2020)認(rèn)為，目前各地方立法前評(píng)估仍處于探索階段，福州三江口濕地立法前評(píng)估根據(jù)三江口生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)，形成了獨(dú)具特色的5個(gè)一級(jí)指標(biāo),14個(gè)二級(jí)指標(biāo)級(jí)，對(duì)國(guó)內(nèi)地方立法前評(píng)估機(jī)制的建構(gòu)具有重要的借鑒意義。其中一級(jí)指標(biāo)必要性，包括立法急迫性、其他替代解決方案、與現(xiàn)行立法重復(fù)程度3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；一級(jí)指標(biāo)協(xié)調(diào)性，包括是否與上位法沖突、與同位階法律的協(xié)調(diào)性、下位階法的協(xié)調(diào)程度3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；一級(jí)指標(biāo)參與度，包括參與主體的廣泛性、專業(yè)人員參與度2個(gè)二級(jí)指標(biāo)；一級(jí)指標(biāo)規(guī)范性，包括起草制定機(jī)關(guān)主體規(guī)范性、制定程序規(guī)范程度、言語(yǔ)措辭規(guī)范嚴(yán)謹(jǐn)性3個(gè)二級(jí)指標(biāo)；一級(jí)指標(biāo)預(yù)期影響，包括對(duì)生態(tài)環(huán)境影響、城市開發(fā)利用程度、生態(tài)與發(fā)展平衡度3個(gè)二級(jí)指標(biāo)。[7]

(二)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估實(shí)踐

從實(shí)踐層面關(guān)注我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估，生態(tài)環(huán)境立法后評(píng)估已成為必然性工作，立法前評(píng)估也在很多地方開始探索發(fā)展。

1.立法后評(píng)估

第一，地方性法規(guī)的立法后評(píng)估。就省級(jí)層面立法后評(píng)估的規(guī)定及辦法，《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定》規(guī)定，立法后評(píng)估主要圍繞法規(guī)實(shí)施的基本情況；法規(guī)中涉及重點(diǎn)制度的實(shí)效性以及法規(guī)存在的不足等。《安徽省人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》規(guī)定立法后評(píng)估應(yīng)當(dāng)把握合法性、合理性、適應(yīng)性、可操作性、效益性、規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)根據(jù)立法后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合所評(píng)估法規(guī)的具體內(nèi)容，可以在立法后評(píng)估工作方案中確定具體、細(xì)化的評(píng)估指標(biāo)和分值權(quán)重。省級(jí)層面生態(tài)環(huán)境保護(hù)類地方性法規(guī)的立法后評(píng)估，2005年上海市選擇《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》作為首次立法后評(píng)估的對(duì)象，重點(diǎn)評(píng)價(jià)其實(shí)施效果，分析法規(guī)中各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合法性、操作性和針對(duì)性。2005 年，北京市人大常委會(huì)圍繞法規(guī)的合法性、實(shí)效性、可操作性以及需要完善改進(jìn)的內(nèi)容，開展了《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水污染防治法〉辦法》立法后評(píng)估工作。2015年5月，云南省人大常委會(huì)啟動(dòng)對(duì)包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)地方性法規(guī)在內(nèi)的云南省118件省級(jí)地方性法規(guī)的立法后評(píng)估工作，此次評(píng)估采用定性和定量相結(jié)合的方式，設(shè)立了合法性、合理性、操作性、規(guī)范性和實(shí)效性5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，往下細(xì)分24個(gè)二級(jí)指標(biāo)，涵蓋了立法質(zhì)量評(píng)估各方面的內(nèi)容。[8]2017年貴州省對(duì)《貴州省赤水河流域保護(hù)條例》開展立法后評(píng)估，從各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的合法性、規(guī)范性和操作性三個(gè)方面，重點(diǎn)評(píng)估《條例》的實(shí)施效果。

第二，地方性規(guī)章的立法后評(píng)估。關(guān)注省級(jí)層面地方性規(guī)章立法后評(píng)估辦法，《上海市規(guī)章立法后評(píng)估辦法》規(guī)定對(duì)制度規(guī)范性以及實(shí)施有效性進(jìn)行評(píng)估?！稄V東省政府規(guī)章立法后評(píng)估規(guī)定》確定了政府規(guī)章立法后評(píng)估的六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、可操作性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)?！陡拭C省政府規(guī)章立法后評(píng)估工作規(guī)定(試行)》規(guī)定按合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、可操作性標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)，組織對(duì)該規(guī)章或者該規(guī)章的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估。對(duì)具體生態(tài)環(huán)境保護(hù)類地方性規(guī)章的立法后評(píng)估，2020年上海對(duì)《上海市基本農(nóng)田保護(hù)若干規(guī)定》進(jìn)行立法后評(píng)估，根據(jù)立法后評(píng)估的目的以及被評(píng)估對(duì)象特點(diǎn)，重點(diǎn)聚焦合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、科學(xué)性、立法技術(shù)五項(xiàng)指標(biāo)開展評(píng)估。同時(shí)，還從規(guī)章的制度規(guī)范性和實(shí)施有效性兩方面對(duì)《上海市放射性污染防治若干規(guī)定》全部條款進(jìn)行了評(píng)估，并側(cè)重于對(duì)有關(guān)管理制度實(shí)施效果的評(píng)估。制度規(guī)范性和實(shí)施有效性為一級(jí)指標(biāo)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化出合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、適應(yīng)性、立法技術(shù)、認(rèn)同性、可行性、實(shí)效性8個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

2.立法前評(píng)估

《廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定》規(guī)定立法評(píng)估包括法規(guī)案付表決前評(píng)估(以下簡(jiǎn)稱表決前評(píng)估)和立法后評(píng)估，并對(duì)表決前評(píng)估的概念以及評(píng)價(jià)應(yīng)圍繞的內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定。《貴州省政府立法第三方起草和評(píng)估辦法》規(guī)定了立項(xiàng)前評(píng)估，即對(duì)申報(bào)單位要求列入立法計(jì)劃的一類立法項(xiàng)目出臺(tái)的必要性、可行性，出臺(tái)后對(duì)本地區(qū)改革發(fā)展穩(wěn)定可能產(chǎn)生的影響等進(jìn)行預(yù)測(cè)和研判的活動(dòng)?！短K州市人民政府立法前評(píng)估辦法》在全國(guó)率先以地方行政立法形式規(guī)定立法前評(píng)估制度，規(guī)定對(duì)立法的必要性、可行性、緊迫性及立法成本效益進(jìn)行分析。評(píng)估實(shí)踐方面，2012年，山東省人大常委會(huì)首次嘗試開展“立法前評(píng)估”工作, 對(duì)《山東省輻射污染防治條例》立法項(xiàng)目組織立法前評(píng)估，對(duì)立法項(xiàng)目的目的、內(nèi)容、可行性、社會(huì)影響以及法規(guī)實(shí)施的成本效益等進(jìn)行全面評(píng)估,把好立法質(zhì)量的第一關(guān),為之后的立法打下良好基礎(chǔ)。[9]

3.立法中評(píng)估

雖然國(guó)家及各省市沒(méi)有出臺(tái)關(guān)于立法中評(píng)估的規(guī)定和辦法，但是實(shí)踐中，立法中評(píng)估卻在立法中得以運(yùn)用。海南省人大和山東省人大都對(duì)有關(guān)法規(guī)開展立法中評(píng)估論證，圍繞法規(guī)實(shí)施的預(yù)期社會(huì)效果、主要制度規(guī)范的創(chuàng)新性和可操作性、尚需完善的內(nèi)容等開展綜合性評(píng)估。[10][11]對(duì)于生態(tài)環(huán)境類法規(guī)規(guī)章的立法中評(píng)估，2019年武漢市就《武漢市機(jī)動(dòng)車和非道路移動(dòng)機(jī)械排氣污染防治條例(論證稿)》等法規(guī)進(jìn)行立法中論證評(píng)估。同年，宜昌市就《宜昌市揚(yáng)塵污染防治條例》開展立法中評(píng)估論證，對(duì)條例的科學(xué)性、合法性、時(shí)效性、可行性進(jìn)行充分論證評(píng)估。

二、我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)存在的問(wèn)題

(一)評(píng)估環(huán)節(jié)方面：完備度不足

關(guān)于立法評(píng)估，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)與評(píng)估案例分析, 論證的是立法后評(píng)估。[12]立法評(píng)估在立法前評(píng)估和立法中評(píng)估的關(guān)注度不夠，是顯而易見(jiàn)的。在此背景下，生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估環(huán)節(jié)的失衡也在所難免。理論方面，生態(tài)環(huán)境立法后評(píng)估理論研究成果較多，立法前評(píng)估次之，專門就生態(tài)環(huán)境立法開展立法中評(píng)估的研究成果幾乎沒(méi)有。實(shí)踐方面，生態(tài)環(huán)境立法后評(píng)估案例始于21世紀(jì)初，目前許多省份都開展了此項(xiàng)工作，立法后評(píng)估逐漸成為生態(tài)環(huán)境立法中常規(guī)性工作。生態(tài)環(huán)境立法前評(píng)估則逐漸被大眾和立法部門認(rèn)可，不少省市開展了有益的評(píng)估探索，也積累了很多經(jīng)驗(yàn)。相對(duì)而言，生態(tài)環(huán)境立法中評(píng)估的概念對(duì)于很多地方和部門仍然較為陌生，即使有少量的地方開展了生態(tài)環(huán)境立法中評(píng)估，但仍然把握不準(zhǔn)其概念以及內(nèi)涵、外延，仍然存在評(píng)估和論證不分，評(píng)估內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、目的不清等問(wèn)題。

(二)評(píng)估規(guī)則方面：規(guī)范性不足

目前，全國(guó)上下沒(méi)有一個(gè)關(guān)于環(huán)境立法評(píng)估的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)理論研究和實(shí)踐適用也呈現(xiàn)出多元化和多樣化的特征。一方面，學(xué)者們從多個(gè)方面對(duì)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估開展研究，以期促進(jìn)實(shí)踐發(fā)展。另一方面，實(shí)踐中，各省市結(jié)合實(shí)際情況設(shè)定各不相同的生態(tài)環(huán)境立法適用指標(biāo)開展立法評(píng)估。就立法后評(píng)估而言，少則采取3個(gè)指標(biāo)，多則采用8個(gè)指標(biāo)，除了合法性指標(biāo)是必選指標(biāo)以外，諸如合理性、適應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、可操作性、針對(duì)性、規(guī)范性、實(shí)效性、適當(dāng)性、技術(shù)性、科學(xué)性、立法技術(shù)、認(rèn)同性、可行性等指標(biāo)都在實(shí)踐中分別得以選擇。就立法前評(píng)估而言，必要性和可行性是較多的必選指標(biāo)，除此之外，影響評(píng)估、緊迫性、成本效益等指標(biāo)都有被選擇。立法中評(píng)估指標(biāo)則有預(yù)期效果、創(chuàng)新性、可操作性、科學(xué)性、合法性、時(shí)效性、可行性等。盡管各省市根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況，采取了較為適宜的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估工作，完善了生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系。但是，缺乏上位法的具體依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在一定程度上也說(shuō)明，生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的地方立法評(píng)估工作還未走上常態(tài)化和規(guī)范化的軌道，各地評(píng)估指標(biāo)存在較大差異，也難免造成評(píng)估質(zhì)量參差不齊，難以整齊劃一的問(wèn)題。

(三)評(píng)估體系方面：專門性不足

梳理目前的研究成果和實(shí)踐做法，均發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估專門性不足、生態(tài)性沒(méi)有較好體現(xiàn)的問(wèn)題。一方面，雖然也有不少學(xué)者開展了生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估的研究，并力求構(gòu)建生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估體系。然而，卻并沒(méi)有在指標(biāo)體系中體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)法的特征，與已有立法評(píng)估體系的研究成果并無(wú)顯著區(qū)別。例如，地方立法評(píng)估指標(biāo)有合法性、適用性和規(guī)范性三維度說(shuō)，法理、價(jià)值、實(shí)踐和技術(shù)四標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)，必要性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性、影響性和特色性六指標(biāo)說(shuō)，[13]對(duì)比現(xiàn)有研究構(gòu)建的生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)，也基本統(tǒng)一于以上地方立法評(píng)估指標(biāo)，并無(wú)特色指標(biāo)。另一方面，實(shí)踐中，無(wú)論是國(guó)家還是地方都沒(méi)有出臺(tái)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估專門性文件，生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估具體操作依然是按照各地方的立法后評(píng)估辦法等文件。很多地方將生態(tài)環(huán)境法規(guī)規(guī)章與多件其他類法規(guī)規(guī)章同時(shí)啟動(dòng)立法評(píng)估工作，指標(biāo)選取也與其他法規(guī)規(guī)章立法評(píng)估指標(biāo)一致，沒(méi)有考慮專門化、精細(xì)化的問(wèn)題，影響了評(píng)估的針對(duì)性和實(shí)效性。

(四)評(píng)估指標(biāo)方面：科學(xué)性不足

從現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估看，指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。一是立法后、立法前、立法中定位不清，不同環(huán)節(jié)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。特別體現(xiàn)在立法中評(píng)估方面，有的地方采用預(yù)期效果、可行性指標(biāo)，而筆者認(rèn)為這些指標(biāo)應(yīng)當(dāng)用于立法前評(píng)估，設(shè)置為立法前評(píng)估指標(biāo)。二是同一立法評(píng)估環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)。如立法后評(píng)估選擇合法、合理、協(xié)調(diào)、適應(yīng)、技術(shù)、認(rèn)同、可行、實(shí)效等指標(biāo)，若不對(duì)相應(yīng)的指標(biāo)作出特定的界定，則可以發(fā)現(xiàn)，協(xié)調(diào)和適應(yīng)之間，認(rèn)同、可行和實(shí)效之間的邊界并非完全清晰，內(nèi)容上存在交織。三是標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定指向不明，晦澀難懂。目前立法評(píng)估大多數(shù)采取座談、訪談、問(wèn)卷等方式，參與其中的除了立法部門、執(zhí)法部門和各領(lǐng)域?qū)＜抑猓嗟膮⑴c者是普通公民。因此，立法評(píng)估指標(biāo)必須既準(zhǔn)確又通俗，對(duì)于與人民群眾息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估更應(yīng)如此。而當(dāng)前如若采用法理及價(jià)值等指標(biāo)，勢(shì)必影響公眾理解，增加評(píng)估工作難度，降低評(píng)估質(zhì)效。因此，需要進(jìn)一步厘清生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估各環(huán)節(jié)的目標(biāo)、任務(wù)、重點(diǎn)，科學(xué)設(shè)定指標(biāo)，完善指標(biāo)體系。

三、全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系構(gòu)建的基本要求

從我國(guó)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系的理論探索和實(shí)踐看，立法評(píng)估存在著指標(biāo)體系不完善、規(guī)范性不足、評(píng)估環(huán)節(jié)單一等問(wèn)題。在生態(tài)環(huán)境立法過(guò)程中亟需構(gòu)建全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系，指標(biāo)體系的構(gòu)建需要滿足完整性、統(tǒng)一性、生態(tài)性、科學(xué)性的基本要求。

(一)體現(xiàn)完整性

為解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估環(huán)節(jié)的失衡問(wèn)題，應(yīng)構(gòu)建包括立法前、立法中、立法后在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境立法全過(guò)程評(píng)估指標(biāo)體系。目前，對(duì)于生態(tài)環(huán)境立法全過(guò)程評(píng)估的研究還不多，但已有不少學(xué)者提出了“地方立法前、中、后評(píng)估說(shuō)”，即認(rèn)為“地方立法評(píng)估，是指具有立法權(quán)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，借助一定的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，對(duì)將要擬定、已經(jīng)擬定的或者已生效的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章的價(jià)值、發(fā)展和效果進(jìn)行綜合評(píng)估、判斷和預(yù)測(cè)，提出制定、廢止、修改等評(píng)估意見(jiàn)的活動(dòng)”，包括地方立法前評(píng)估、地方立法中評(píng)估和地方立法后評(píng)估。[14]基于這一地方立法評(píng)估學(xué)說(shuō)，生態(tài)環(huán)境立法全過(guò)程評(píng)估體系構(gòu)建應(yīng)體現(xiàn)以下兩個(gè)方面。首先地方生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)無(wú)疑應(yīng)包括立法前評(píng)估指標(biāo)、立法中評(píng)估指標(biāo)以及立法后評(píng)估指標(biāo)，三個(gè)階段立法指標(biāo)貫穿于立法前一直到立法后的全過(guò)程中，相互連接，缺一不可。其次，這三個(gè)階段立法評(píng)估指標(biāo)有著較為清晰的指向和目標(biāo)。其中，地方立法前評(píng)估主要關(guān)注立法價(jià)值，解決是否立法的問(wèn)題；立法中評(píng)估主要關(guān)注立法的程序，解決是否制定了良法的問(wèn)題；立法后評(píng)估主要關(guān)注效果，解決是否需要修改等問(wèn)題。

(二)體現(xiàn)統(tǒng)一性

為進(jìn)一步推進(jìn)地方生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，不斷提高評(píng)估的質(zhì)量和效率，建議國(guó)家及各省市出臺(tái)相應(yīng)的立法評(píng)估規(guī)范性文件，為各地方評(píng)估工作提供統(tǒng)一的規(guī)則指引。首先，出臺(tái)規(guī)范性文件，立法評(píng)估指引應(yīng)該制定統(tǒng)一的評(píng)估規(guī)則，規(guī)定地方生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估包括立法前、中、后評(píng)估以及各階段立法評(píng)估必須包含的基礎(chǔ)評(píng)估指標(biāo)。其次，對(duì)于規(guī)范性文件的方式，各省市可就生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估辦法進(jìn)行專門性規(guī)定，或者結(jié)合實(shí)際在地方立法評(píng)估辦法中對(duì)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估進(jìn)行專門性條款的規(guī)定。同時(shí)，還特別需要注意統(tǒng)一性和靈活性在評(píng)估指標(biāo)中的運(yùn)用，允許地方在評(píng)估指引的基本框架上，根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r制定具體的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，提高地方立法評(píng)估活動(dòng)的靈活性。通過(guò)形成一套既具有統(tǒng)一性，又體現(xiàn)靈活性的生態(tài)環(huán)境立法指標(biāo)體系，提高對(duì)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估的重視，顯著增強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估實(shí)力。

(三)體現(xiàn)生態(tài)性

立法評(píng)估實(shí)質(zhì)上就是評(píng)估所制定的法律是否能達(dá)到其立法目的，因此立法評(píng)估指標(biāo)的選取和設(shè)置必須緊密結(jié)合所立法的性質(zhì)和目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境法律具有不同于其他法律的顯著特征，它是專門適用于環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護(hù)、治理及其管理的法律，專門為生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)服務(wù)，具有直接、主要維護(hù)環(huán)境公共利益的性質(zhì)。[15]因此，必須把生態(tài)性體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系的各層級(jí)各方面中。首先，要把生態(tài)性相關(guān)指標(biāo)橫向貫穿，無(wú)論立法前、立法中還是立法后評(píng)估都應(yīng)該考慮生態(tài)性，立法前評(píng)估關(guān)注生態(tài)環(huán)境立法緊迫性，立法中評(píng)估注重對(duì)生態(tài)環(huán)境特性的調(diào)研，立法后評(píng)估注重考察生態(tài)效果。其次，要把生態(tài)性相關(guān)指標(biāo)縱向貫穿，從一級(jí)指標(biāo)一直到二級(jí)指標(biāo)甚至三級(jí)指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)用于滿足某一生態(tài)立法需求，用二三級(jí)指標(biāo)對(duì)這一需求進(jìn)一步細(xì)化。最后，在不同指標(biāo)分值設(shè)定上要充分考慮生態(tài)指標(biāo)的分值設(shè)置及其占比，使生態(tài)性指標(biāo)的分值等于或者高于同一層級(jí)的其他指標(biāo)，以體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境立法指標(biāo)的生態(tài)性。

(四)體現(xiàn)科學(xué)性

首先要厘清立法前、立法中和立法后評(píng)估的概念、目標(biāo)任務(wù)和明確指向，并以此科學(xué)合理設(shè)置一級(jí)指標(biāo)，一級(jí)指標(biāo)要能夠明確指向所達(dá)到的目標(biāo)。立法前評(píng)估指標(biāo)的目的是評(píng)估是否可立法，預(yù)估立法后的影響，重點(diǎn)考慮合法性、必要性、可行性和影響性。立法中評(píng)估指標(biāo)是立良法的關(guān)鍵，要以科學(xué)立法、民主立法和依法立法三個(gè)角度評(píng)估法規(guī)文本和立法過(guò)程。立法后評(píng)估指標(biāo)是檢驗(yàn)立法效果，同時(shí)看頒布實(shí)施一段時(shí)間之后的法規(guī)，是否能適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展變化，可以設(shè)置合法性、適應(yīng)性、操作性、生態(tài)性、科學(xué)性指標(biāo)。地方性法規(guī)和規(guī)章必須把合法性指標(biāo)作為貫徹立法前、立法中和立法后評(píng)估的指標(biāo)，但是這一合法性指標(biāo)在不同立法評(píng)估階段的內(nèi)涵和外延也有所區(qū)別，除此指標(biāo)之外，其他指標(biāo)應(yīng)予以區(qū)分，盡量避免交疊重復(fù)。二是同一立法評(píng)估階段指標(biāo)設(shè)置要科學(xué)。三是各評(píng)估指標(biāo)要清晰明確，避免出現(xiàn)理論性較強(qiáng)的學(xué)術(shù)術(shù)語(yǔ)，也要避免出現(xiàn)含糊不清的詞匯，每個(gè)指標(biāo)都要有簡(jiǎn)短的指向和明確的概念。四是體現(xiàn)定性和定量相結(jié)合，為使指標(biāo)體系更加健全完善，具有更強(qiáng)的操作性，一級(jí)指標(biāo)和二級(jí)指標(biāo)都要有明確的分值比例。

四、全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系及運(yùn)行機(jī)制

本文在目前學(xué)者對(duì)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)研究的基礎(chǔ)上，構(gòu)建立法前、立法中、立法后全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估指標(biāo)體系，根據(jù)每一個(gè)環(huán)節(jié)的內(nèi)容和特點(diǎn)設(shè)置評(píng)估指標(biāo)，并通過(guò)三個(gè)階段的聯(lián)系，建立全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估運(yùn)行機(jī)制。

(一)生態(tài)環(huán)境立法前評(píng)估指標(biāo)

生態(tài)環(huán)境立法前評(píng)估設(shè)置合法性、必要性、可行性和影響性4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，每一項(xiàng)指標(biāo)分值為25分(見(jiàn)下頁(yè)表1)。

合法性指標(biāo)包括3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是立法主體合法、立法依據(jù)合法、立法權(quán)限合法。立法主體合法，具體考察該地方立法的主體是否具有法律規(guī)定的立法主體資格；立法依據(jù)合法，具體考察該地方立法是否依據(jù)憲法、法律法規(guī)的規(guī)定、原則和精神來(lái)制定；立法權(quán)限合法，具體考察該地方立法主體是否具有制定此項(xiàng)立法事項(xiàng)的權(quán)限。必要性指標(biāo)包括3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是急須解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、無(wú)同類法律或法規(guī)、無(wú)其他替代及解決方案。其中，急需解決的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題包括急需治理的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、急需保護(hù)的生態(tài)環(huán)境狀況等；無(wú)同類法律法規(guī)，具體考察截至目前有沒(méi)有規(guī)制此類生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題的法律法規(guī)；無(wú)其他替代及解決方案，主要考察此類生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是否可以通過(guò)道德約束、行業(yè)規(guī)章等其他可替換措施予以解決?？尚行灾笜?biāo)包括3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是具有可規(guī)制性、形成立法共識(shí)以及具備客觀條件。具有可規(guī)制性是指需要解決的生態(tài)環(huán)境事項(xiàng)具有具體的規(guī)制內(nèi)容，可以通過(guò)立法規(guī)定權(quán)利義務(wù)的方式予以規(guī)制；形成共識(shí)是指針對(duì)立法的重大分歧能協(xié)調(diào)各方，在各部門之間，以及在民眾中達(dá)成基本共識(shí)，出臺(tái)時(shí)機(jī)成熟；具備客觀條件是指工作機(jī)構(gòu)、人員配置、配套措施、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、技術(shù)支持等條件均具備或者可以獲得保障。影響性指標(biāo)包括5個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響、文化影響、環(huán)境影響和其他影響。經(jīng)濟(jì)影響，具體考察法規(guī)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展方面的影響；社會(huì)影響，具體考察法規(guī)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生就業(yè)等方面的影響；文化影響，主要是考察法規(guī)對(duì)當(dāng)?shù)匚幕蜕鷳B(tài)文化方面的影響；環(huán)境影響，主要考察法規(guī)對(duì)解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和維護(hù)整個(gè)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的影響。

表1 生態(tài)環(huán)境立法前評(píng)估指標(biāo)

(二)生態(tài)環(huán)境立法中評(píng)估指標(biāo)

立法中評(píng)估指標(biāo)設(shè)置合法性、民主性、科學(xué)性3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，其中為了保障人民民主參與立法，民主性指標(biāo)分值為40分，合法性指標(biāo)分值為30分，科學(xué)性指標(biāo)分值為30分(見(jiàn)表2)。

表2 生態(tài)環(huán)境立法中評(píng)估指標(biāo)

合法性指標(biāo)設(shè)置2個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是立法行為合法性和文本內(nèi)容合法性，此時(shí)的立法行為合法，主要是再次考察立法主體、立法依據(jù)和立法權(quán)限是否合法；立法內(nèi)容合法性，具體考察法規(guī)文本所要規(guī)定的制度、所要設(shè)定的權(quán)利義務(wù)是否具備合法性要件，符合憲法和法律，符合上位法的原則及規(guī)定。立法行為合法性在立法前評(píng)估階段已經(jīng)過(guò)一次考察，文本內(nèi)容的合法性是立法中階段合法性指標(biāo)的主要考察對(duì)象。民主性指標(biāo)設(shè)置3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是立法過(guò)程公開、公眾參與程序、體現(xiàn)公益特征。立法過(guò)程公開，具體考察公開在該地方立法起草、審議、通過(guò)和法律公布的全過(guò)程的體現(xiàn)；公眾參與程序，具體考察立法中設(shè)置的公眾參與立法的機(jī)制、執(zhí)行和參與程度；體現(xiàn)公益特征，具體考察該地方立法是否公平合理地保護(hù)社會(huì)公眾利益?？茖W(xué)性指標(biāo)設(shè)置2個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是內(nèi)容科學(xué)和技術(shù)科學(xué)。內(nèi)容科學(xué)是指有明確的法律制度和法律規(guī)則，有明晰的法律主體，明確的權(quán)利義務(wù)規(guī)定和法律責(zé)任條款；技術(shù)科學(xué)是指法律規(guī)范嚴(yán)格的與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度的和諧，具體而言，立法的標(biāo)題符合于立法目的及事項(xiàng)、立法的結(jié)構(gòu)完備合理、立法的語(yǔ)言清晰明確等。

(三)生態(tài)環(huán)境立法后評(píng)估指標(biāo)

生態(tài)環(huán)境立法后指標(biāo)設(shè)置5個(gè)一級(jí)指標(biāo)，分別是合法性、適應(yīng)性、操作性、實(shí)效性、規(guī)范性。分值按照每個(gè)20分(見(jiàn)表3)。

合法性指標(biāo)主要是考察已頒布實(shí)施的法規(guī)，是否存在或者出現(xiàn)了與現(xiàn)行憲法法律等相抵觸或是與已經(jīng)頒布的同級(jí)別的法規(guī)規(guī)定相沖突的情況，包括3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是符合憲法規(guī)定、符合上位法規(guī)定、符合法制統(tǒng)一。適應(yīng)性指標(biāo)主要考察在法規(guī)頒布一定時(shí)間之后，還能否符合于黨的方針政策、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，適應(yīng)于生態(tài)環(huán)境以及人民群眾需求等。設(shè)置4個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是符合黨的路線方針政策、符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀、符合公眾生態(tài)環(huán)境法治期待、符合當(dāng)前環(huán)境保護(hù)治理需求。操作性指標(biāo)主要考察法規(guī)頒布以后其法規(guī)文本中所設(shè)立的制度、設(shè)定的權(quán)利義務(wù)，能否在現(xiàn)實(shí)中得以實(shí)施。設(shè)置3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是部門職責(zé)明確、執(zhí)行機(jī)制可行、追責(zé)機(jī)制完善。實(shí)效性指標(biāo)則主要是考察法規(guī)頒布以后是否有效以及具體的實(shí)施效果。設(shè)置3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是生態(tài)環(huán)境保護(hù)效果、公民權(quán)利保護(hù)效果、其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)效果。規(guī)范性指標(biāo)主要考察法規(guī)頒布一定時(shí)期后，在規(guī)范性上是否滯后，是否需要在名稱、結(jié)構(gòu)、語(yǔ)言等方面加以修改更新。設(shè)置3個(gè)二級(jí)指標(biāo)，分別是法規(guī)名稱規(guī)范性、法規(guī)結(jié)構(gòu)規(guī)范性、法規(guī)語(yǔ)言規(guī)范性。

表3 生態(tài)環(huán)境立法后評(píng)估指標(biāo)

(四)全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估運(yùn)行機(jī)制

全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估是包括立法前、立法中、立法后的一個(gè)系統(tǒng)，三個(gè)階段既相對(duì)獨(dú)立又緊密聯(lián)系，在整個(gè)生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估過(guò)程中既獨(dú)立形成一個(gè)小閉環(huán)，又與其他兩個(gè)階段形成一個(gè)大的生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估的大閉環(huán)(見(jiàn)圖1)。

第一，生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估各環(huán)節(jié)運(yùn)行機(jī)制。立法前、立法中、立法后三個(gè)環(huán)節(jié)都分別形成獨(dú)立的閉環(huán)，在不考慮指標(biāo)并行的情況下，按照評(píng)估指標(biāo)體系的一級(jí)指標(biāo)設(shè)置依次進(jìn)行評(píng)估，逐項(xiàng)指標(biāo)通過(guò)則此閉環(huán)評(píng)估完成；未通過(guò)則不能進(jìn)入下一個(gè)一級(jí)指標(biāo)的評(píng)估，返回到上一個(gè)一級(jí)指標(biāo)評(píng)估完成狀態(tài)。

第二，全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估運(yùn)行機(jī)制。全過(guò)程生態(tài)環(huán)境立法評(píng)估的主要目的是提高立法質(zhì)量，針對(duì)法規(guī)的立改廢全過(guò)程。立法前評(píng)估完成后進(jìn)入立法中評(píng)估，立法中評(píng)估沒(méi)有達(dá)到預(yù)定值，則返回立法前評(píng)估完成狀態(tài)。立法中評(píng)估完成后，根據(jù)法規(guī)制定及實(shí)施的具體情況，適時(shí)進(jìn)入立法后評(píng)估，立法后評(píng)估沒(méi)有達(dá)到預(yù)期值將產(chǎn)生兩個(gè)結(jié)果：一是對(duì)法規(guī)進(jìn)行修訂，返回并進(jìn)入立法中評(píng)估環(huán)節(jié)；二是根據(jù)立法后評(píng)估的結(jié)果，廢止現(xiàn)有法規(guī)，結(jié)合實(shí)際再立新法，直接進(jìn)入立法前評(píng)估環(huán)節(jié)。