高校工程投資評審中的常見問題及對策

●許 寧

一、引言

普通高等學校一般都肩負著教學科研、人才培養(yǎng)、學術交流等多項任務，很多學校還承擔著國家或省市的重點科研項目，需要一些特殊用房如實驗室、科技成果展示廳等。高校投資項目建設的主要目的是實現(xiàn)學校發(fā)展規(guī)劃目標，改善辦學條件，改善校園民生，拓展學校教學科研空間。工程項目建設應遵循基本建設規(guī)律，符合國家有關建設程序，注重教育建筑的特點和功能的適用性，同時應堅持勤儉建校的原則，節(jié)約建設投資，提高投資效益。我國高校投資評審制度主要運用于建設工程項目的內(nèi)部審計監(jiān)管，主要作用是在建設工程質(zhì)量和功能需求得到保證的前提下，以投資估算控制設計概算，以設計概算控制施工預算，加強造價管控，減少或杜絕資金的損失和浪費，改善審計介入滯后和工作被動局面，充分發(fā)揮審計的預防和監(jiān)督功能。

二、加強高校工程投資評審的重要性和必要性

（一）加強高校投資評審是適應管理審計要求的需要

教育部在《關于加強直屬高校建設工程管理審計的意見》中提出高校應建立投資評審制度。適應新形勢，制度建設中高校應重點關注投資評審內(nèi)部控制和程序規(guī)范等方面。高校投資評審機構由投資評審辦公室、投資評審小組、校長辦公會和黨委常委會等組成。投資評審小組由校長擔任組長，成員由規(guī)劃、審計、財務、監(jiān)察等主管校領導及部門負責人擔任。投資評審辦公室作為日常辦事和執(zhí)行機構，設在審計處。評審工作也可以委托具有相應資質(zhì)的社會中介機構及專家參與，與校內(nèi)評審人員成立“評審組”?！霸u審組”工作方式有利于發(fā)揮社會中介機構專業(yè)人士資源豐富、技術實力強的優(yōu)勢，也可以利用校內(nèi)評審人員熟悉內(nèi)部管理要求、方便溝通協(xié)調(diào)等優(yōu)勢。高校應制定投資評審相關評審辦法。評審工作實施中，評審人員應根據(jù)辦法規(guī)定，制定評審計劃，收集和整理有關評審依據(jù)，審查評審資料的合法性、真實性和完整性，進行現(xiàn)場踏勘并記錄，對規(guī)劃、立項、設計等內(nèi)容進行核查、取證、計量、分析、匯總和審定，過程中應與使用單位和建設單位充分交換意見。最終投資評審意見作為校外申報立項、審批設計概算的附件資料。

（二）加強高校投資評審是提高資金管理水平的需要

建設工程投資立項階段的投資控制對最終造價的影響率接近90%，估算造價精度高，能有效降低項目的投資成本。設計階段在建設過程中起到承上啟下的作用，是控制工程投資的最佳切入點。根據(jù)《意見》“學校應安排內(nèi)部審計部門參加建設項目決策、設計階段有關研討、論證會議，建設項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算上報前應征求內(nèi)部審計部門意見?！备咝Ｍ顿Y評審介入的環(huán)節(jié)在項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算通過校內(nèi)審批后、辦理校外審批手續(xù)前，能有效參與項目的前期論證。項目建議書階段重點對項目的必要性、建設規(guī)模和總投資進行評審，可行性研究階段重點對項目的建設規(guī)模、建設標準和投資估算進行評審，初步設計階段重點對投資規(guī)模進行評審。通過三個階段的投資評審，評價項目“是否應該建設”“規(guī)模應該多大”“應該花費多少”的問題，提高了項目建議書和可行性研究報告、項目機會研究與評估的準確性，合理確定建設項目的投資總額及設計概算，有效防范風險。

三、投資評審中的常見問題

（一）投資估算編制工作不到位

建筑工程項目的實施過程中制約前期估算準確性的因素較多，如果考慮不全面，很可能會造成后期設計概算及施工圖預算超出投資估算的現(xiàn)象。項目建議書和可行性研究報告是投資估算編制的重要依據(jù)，功能需求是否全面、合理、準確，是否滿足學校教學科研等實用需求，是否需求過剩，建設標準是否符合國家和學校的相關規(guī)定等內(nèi)容都將對投資估算總額產(chǎn)生實質(zhì)性影響。在前期估算階段人工、材料、機械價格只能估計大致范圍，特別是某些材料的價格會因市場原因、政策原因、疫情原因而無法預測。項目立項論證不充分、編制深度不夠等問題在決策階段普遍存在，投資估算的內(nèi)容和費用構成不齊全，漏項或重復計算，再加上落實項目資金時間較長等因素影響，投資估算將失去其時效性。

（二）設計重技術輕成本，超概算問題突出

設計階段的設計方案和設計質(zhì)量直接或間接影響建設項目投資。限額設計是實現(xiàn)投資控制目標的重要手段，卻是難啃的“硬骨頭”。在工程實際建設中，不進行限額設計是導致設計概算超投資估算，預算、結(jié)算超概算問題發(fā)生的根本原因，影響因素較多：設計人員缺乏投資控制、經(jīng)濟分析能力，導致不注重設計的經(jīng)濟效果；由于地勘資料不完備、壓縮設計周期等因素，導致設計深度不夠；造價人員很少對工程概況、現(xiàn)場狀況進行核查，只按照圖紙與定額、計費標準編制概算，且未考慮施工措施方案及方法，導致概算編制不全面、不準確；建設管理部門的限額設計意識薄弱，對初步設計和概算的審核力度也需加強。到了施工招標階段，工程量清單編制需準確，招標控制價需合理，未執(zhí)行限額設計為如何壓縮超出概算的部分出了難題。通過劃分范圍部分進行二次施工或降低裝修標準可解決暫時的問題，卻為后期拆改和追加投資留下了隱患，導致整個項目所投入資金遠遠超出概算金額。

（三）投資評審工作有待完善

投資評審是一項獨立性、規(guī)范性要求很強的工作。投資評審機構作為學校職能部門，獨立性不可避免地會受到限制。目前，已經(jīng)開展投資評審的高校多數(shù)把投資評審辦公室掛靠在某個科室，是科室工作內(nèi)容的增項，存在設置不規(guī)范、機構定位不準、工作職責不明的現(xiàn)象，難以追求評審的廣度和深度。評審資料不完善的現(xiàn)象也比較常見，投資評審需要的資料包括項目建議書或可能性研究報告、學校五年基本建設規(guī)劃、初步設計圖紙和設計概算以及相關的建設標準規(guī)定等。有些項目管理制度不健全，項目實證資料不全且補充資料難以提取，多次補報資料；有些項目提供的評審資料不完整、不客觀、深度不夠，導致得出的評審結(jié)論存在局限性。投資評審工作的開展，主要采用項目立項資料編制單位委托，然后進行評審的方式。在這種模式下，評審工作難以有計劃開展，容易造成評審項目集中送審、評審時間及質(zhì)量得不到保證，同時又有部分項目未經(jīng)評審的情況存在。各高校投資評審都具有相對固定的流程，不能根據(jù)項目建設規(guī)模、功能、結(jié)構形式等制定靈活的評審方式，造成評審資源的浪費以及評審效率的低下，同時也導致重大項目未能得到應有的重視和充分論證。另外，由于投資評審環(huán)節(jié)缺失以等問題的存在，制約了投資評審監(jiān)督作用的實現(xiàn)。

（四）投資評審質(zhì)量有待提高

投資評審工作涉及到經(jīng)濟學、規(guī)劃學、工程學等多個學科，需要具有足夠的專業(yè)知識才能做出正確的決策。目前，投資評審主要依托社會中介機構完成，學校評審人員專業(yè)水平相對缺乏。這樣容易造成雙方信息不對稱和過度依賴社會中介機構的局面，無法對社會中介機構的評審業(yè)務事項提出管理要求，難以把握檢查重點內(nèi)容和標準，一定程度上影響評審工作的開展。委托評審的社會中介機構主要為造價咨詢公司，對于建設標準和設計方案等方面的專業(yè)性不足?？色@取的評審專家資源局限性較強，對于是否熟悉相關政策、是否具備項目所需評審能力并不完全清晰。

四、解決問題的對策及建議

高校應加強建設工程投資評審，對建設行為進行規(guī)范和約束，督促項目管理單位提高控制投資的意識，監(jiān)督檢查投資估算、設計概算的編制工作，發(fā)現(xiàn)不經(jīng)濟、不合理的因素，在項目前期予以糾正和完善，結(jié)合后續(xù)審計，持續(xù)加強項目投資控制。同時，應不斷規(guī)范與完善投資評審工作。

（一）充分論證、比選后確定建設方案

在投資評審資料的提交階段，投資評審辦公室應嚴格審核資料的完整性、合規(guī)性，對立項程序不合規(guī)、功能需求和建設標準等論證方案不充分的資料退回待完善后再行提交，通過倒逼機制規(guī)范立項管理。評審工作以積極的成本管理理念展開，堅持多方案比選及定量研究，進行技術經(jīng)濟分析和經(jīng)濟評價，選擇技術可行、經(jīng)濟合理的方案：建設規(guī)模和建設標準應符合國家相應指標；各職能部門按職責分工，從學校發(fā)展規(guī)劃、功能需求、投資、技術各角度進行全面分析論證，充分研究討論達成共識；建筑使用人員和管理人員、教師和學生代表也分別從不同角度對項目進行評價；與同類建設項目投資水平進行比較。經(jīng)過評審的項目建設選址、建筑面積、項目投資和建設用途一經(jīng)確定，嚴禁擅自改變，并建立長效問責機制。

（二）嚴格實行限額設計

初步設計階段，項目管理單位在確保使用功能的前提下，按照各專業(yè)分配的投資額控制設計，編制要求詳細具體的設計任務書，以保證總投資額不被突破。在設計任務書中應列入各主項指標限量，如每平方米混凝土用量、鋼筋用量等，具體根據(jù)項目結(jié)構形式、層數(shù)、所在地區(qū)抗震要求等確定。設計單位嚴格按照設計任務書和批準方案所確定的使用性質(zhì)、規(guī)模和設計原則進行設計，根據(jù)可行性研究報告批復范圍的建設內(nèi)容、建設規(guī)模與投資額細化設計方案。投資評審小組審核設計文件是否合理、深度是否達到要求，有無漏項，材料設備檔次是否偏高；審查初步設計概算的工程內(nèi)容和費用構成是否完整，單價是否合理，工程量計算是否正確。如果設計概算超投資估算，應審查原因，要求項目管理單位修改相應設計，保證不能超過投資計劃，確保限額設計。

（三）結(jié)合后續(xù)審計持續(xù)控制項目投資

利用全過程審計日常性、全過程的特點，對建設工程支出進行全程管理、監(jiān)督。招標階段在限價內(nèi)編制施工預算，項目建設過程中嚴格控制設計變更、工程洽商、暫估項目的招標等可能引起造價變動的事項。結(jié)算審計按照工程完成情況以客觀公正的態(tài)度，實事求是進行審核，切實維護學校利益。通過決算審計，對資金使用情況和效益進行專項核查和追蹤問效，對比決算額及組成項目與投資估算、設計概算的差異，分析是否超投資并查找形成原因。通過后續(xù)審計補充投資評審工作，實現(xiàn)項目投資步步受控。

（四）完善投資評審機制

高校應重視投資評審工作，加強上級領導，不斷提高評審獨立性。投資評審獨立性的一個最主要標志，就是機構設置的獨立性。高校應設立獨立的投資評審辦公室，配備專門的、專業(yè)的評審人員，并在招聘、考核，職稱、職務等各方面給予應有的保障。同時加強相關業(yè)務處室的配合、協(xié)作，就評審中的不同見解充分溝通。堅持獨立性重在有所作為，應通過良好的業(yè)績?nèi)幦?，投資評審應緊跟學校事業(yè)、財政發(fā)展中心工作，更好地發(fā)揮在合理控制建設資金、完善建設工程管理、促進廉政建設等方面的作用，保障高校基本建設健康發(fā)展。

（五）建立投資評審數(shù)據(jù)庫、專家?guī)煲约岸喾N評審模式

各高校要建立健全建設工程投資估算、設計概算、施工預算、竣工結(jié)算等數(shù)據(jù)的采集機制。教育部集中對數(shù)據(jù)進行持續(xù)的采集與整理，對不準確的數(shù)據(jù)進行必要的修改，根據(jù)建筑功能、建設規(guī)模、結(jié)構形式等分門別類進行統(tǒng)計，完善材料成本、服務費用、建設周期等基礎性資料，建立并及時更新評審數(shù)據(jù)庫。通過對數(shù)據(jù)庫資料的調(diào)取，與類似工程進行對比分析，在提高投資評審準確性的同時，可以大大簡化評審程序，縮短評審時間。建設統(tǒng)一共享的專家?guī)炱脚_和社會中介機構入圍目錄，實現(xiàn)投資評審業(yè)務的規(guī)范化和標準化。高校應配備專門的、專業(yè)的評審人員，并在招聘、考核，職稱、職務等各方面給予應有的保障。逐步建立聯(lián)合評審、集中評審、方案評審以及標準評審等多種評審模式，提高評審效率。同時建立長效問責機制，在有規(guī)范可循、有體系可考、有記錄可查的基礎上，對專家和社會中介機構評審進行有效考核。

五、結(jié)語

高校建設工程投資評審是管理審計的重要組成部分，在促進建設目標的實現(xiàn)、合理控制工程投資、落實管理責任等方面發(fā)揮著重要的作用。很多高校還處于建設發(fā)展期，建設資金壓力較大，亟待加強資金管理，提高資源績效。投資評審應緊跟學校事業(yè)、財政發(fā)展中心工作，突出評審重點和關鍵環(huán)節(jié)，更好地服務于高?；窘ㄔO健康發(fā)展。對于如何提高投資評審效率、創(chuàng)新評審模式，提高投資評審管理精細化水平，還有待進一步探索和完善。