新時(shí)代高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)研究初探

●孫睿敏

2020 年10 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》，對于全面貫徹黨的教育方針，完善立德樹人體制機(jī)制，破除“五唯”頑瘴痼疾，引導(dǎo)全黨全社會(huì)樹立科學(xué)的教育發(fā)展觀、人才成長觀、選人用人觀具有重大意義，這是繼2018 年全國教育大會(huì)提出的“扭轉(zhuǎn)不科學(xué)的教育評(píng)價(jià)導(dǎo)向”后指導(dǎo)教育評(píng)價(jià)改革落實(shí)的又一份綱領(lǐng)性文件。教育評(píng)價(jià)改革事關(guān)教育發(fā)展方向，是黨中央作出的重大決策部署。2020年教育部印發(fā)的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》明確指出，對貫徹落實(shí)國家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)是內(nèi)部審計(jì)的重要職責(zé)。高校內(nèi)部審計(jì)要展現(xiàn)新?lián)?dāng)、實(shí)現(xiàn)新作為，必須將教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)情況審計(jì)作為重要抓手。

一、高校開展教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)內(nèi)部審計(jì)的意義

（一）充分發(fā)揮高校內(nèi)部審計(jì)經(jīng)濟(jì)體檢作用

內(nèi)部審計(jì)是中國特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督體系“三駕馬車”之一，在常態(tài)化“經(jīng)濟(jì)體檢”中具有天然優(yōu)勢和特殊使命。多年來，高校內(nèi)部審計(jì)密切關(guān)注學(xué)校發(fā)展和深化改革中的不確定因素，注重揭示事業(yè)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)和重大缺陷，及時(shí)對發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題作出預(yù)警，及時(shí)提出風(fēng)險(xiǎn)防控和加強(qiáng)監(jiān)管等建議，及時(shí)完善防范措施，促進(jìn)高校高質(zhì)量健康發(fā)展。對教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)情況開展跟蹤審計(jì)，彌補(bǔ)了其他審計(jì)方式的固有缺陷，注重從源頭上及時(shí)發(fā)現(xiàn)教育評(píng)價(jià)政策從投入到產(chǎn)出過程中的偏差和漏洞，并通過監(jiān)督整改加以修正，生動(dòng)地詮釋了經(jīng)濟(jì)體檢在提升政策落實(shí)效果中的指導(dǎo)價(jià)值。

（二）推進(jìn)落實(shí)高校立德樹人根本任務(wù)

立德樹人是高校的立身之本、辦學(xué)之基，是黨的教育方針的根本目標(biāo)。高校內(nèi)部審計(jì)作為促進(jìn)高校完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)，有責(zé)任推動(dòng)學(xué)校貫徹落實(shí)好黨和國家重大政策措施，并促進(jìn)學(xué)校工作目標(biāo)與立德樹人根本任務(wù)有機(jī)統(tǒng)一。教育評(píng)價(jià)事關(guān)教育發(fā)展方向，是推進(jìn)立德樹人根本任務(wù)的重要途徑。因此，對高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)情況實(shí)施跟蹤審計(jì)，既是高校內(nèi)部審計(jì)作為高校治理體系的重要組成部分的應(yīng)有之義，也是高校實(shí)現(xiàn)立德樹人根本任務(wù)的客觀需要。

（三）多維度推動(dòng)高校內(nèi)部審計(jì)創(chuàng)新

教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)是從微觀到宏觀的多維度審計(jì)，政策性、專業(yè)性、綜合性和宏觀性較強(qiáng)，審計(jì)程序和方法相對復(fù)雜，需要在對高校各項(xiàng)業(yè)務(wù)充分了解的情況下綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化審計(jì)方式歸集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)、查找疑點(diǎn)、綜合提煉，并在此基礎(chǔ)上模擬政策執(zhí)行，縮短政策從制定到評(píng)價(jià)的周期，大幅提高審計(jì)的精準(zhǔn)度和時(shí)效性，推動(dòng)高校內(nèi)部審計(jì)理念思路、制度機(jī)制和審計(jì)方式方法的與時(shí)俱進(jìn)。

二、開展高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的有利條件

（一）重大政策落實(shí)跟蹤審計(jì)實(shí)踐日漸豐富

《審計(jì)署2008 至2012 年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》中，首次提出對關(guān)系國計(jì)民生的特大型建設(shè)項(xiàng)目、特殊資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)、重大突發(fā)性公共事項(xiàng)、國家重大政策措施的執(zhí)行，試行全過程跟蹤審計(jì)。2014 年8 月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)穩(wěn)增長促改革調(diào)結(jié)構(gòu)惠民生政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)工作方案的通知》（國辦發(fā)明電〔2014〕16 號(hào)）中明確要求審計(jì)機(jī)關(guān)必須高度重視并持續(xù)開展對地方各級(jí)人民政府對重大政策措施和宏觀調(diào)控部署執(zhí)行情況的跟蹤審計(jì)。從2014 年第四季度開始，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)堅(jiān)持“客觀求實(shí)、依法審計(jì)、鼓勵(lì)創(chuàng)新、推動(dòng)改革”的工作原則，對各地區(qū)、各部門落實(shí)“穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”等政策措施的具體部署、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等情況進(jìn)行全程監(jiān)督，并于每季度結(jié)束后將該季度重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)的結(jié)果向全社會(huì)公告，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策、“三去一降一補(bǔ)”五大任務(wù)、精準(zhǔn)扶貧等民生政策、“放管服”等簡政放權(quán)改革措施以及創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略實(shí)施等政策落實(shí)審計(jì)方面積累起一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為全面開展高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，并提供了可資借鑒的工作思路。

（二）內(nèi)部審計(jì)制度機(jī)制不斷完善

習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)對內(nèi)部審計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，調(diào)動(dòng)內(nèi)部審計(jì)力量”，這標(biāo)志著我國內(nèi)部審計(jì)迎來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇。多年來，內(nèi)部審計(jì)憑借“離得近、看得清、反應(yīng)快”的優(yōu)勢，工作制度機(jī)制不斷完善，審計(jì)領(lǐng)域不斷拓展，審計(jì)質(zhì)量和成效得到了顯著提升，在促進(jìn)各部門各單位完善內(nèi)部治理、提升發(fā)展質(zhì)量、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)反腐倡廉等方面發(fā)揮了積極作用。2018 年3 月起實(shí)施的《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》明確將“對本單位及所屬單位貫徹落實(shí)國家重大政策措施情況進(jìn)行審計(jì)”規(guī)定為內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)首要履行的職責(zé)。2021 年初，中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)根據(jù)2019 年7 月中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》修訂了《第2205 號(hào)內(nèi)部審計(jì)具體準(zhǔn)則——經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)》，明確將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)人員“貫徹執(zhí)行黨和國家經(jīng)濟(jì)方針政策和決策部署，推動(dòng)本單位可持續(xù)發(fā)展情況”作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容。上述政策規(guī)范要求的更新表明，貫徹落實(shí)黨和國家重大政策措施情況跟蹤審計(jì)不僅是新時(shí)代賦予內(nèi)部審計(jì)的重要職責(zé)和使命，更成為內(nèi)部審計(jì)的“規(guī)定動(dòng)作”。

三、高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)

高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的目標(biāo)可以分為以下兩個(gè)層面：一是通過監(jiān)督教育評(píng)價(jià)改革政策是否得以貫徹，及早發(fā)現(xiàn)偏離預(yù)期目標(biāo)的情況，推動(dòng)整改落實(shí)。二是通過審查高校經(jīng)費(fèi)投入及產(chǎn)出的績效信息，提出增加高校教育評(píng)價(jià)政策執(zhí)行價(jià)值的審計(jì)建議，更好地發(fā)揮教育評(píng)價(jià)政策在實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國、辦好人民滿意的教育的宏偉目標(biāo)和提高我國教育治理能力和治理水平現(xiàn)代化中的支撐作用。

該目標(biāo)同時(shí)強(qiáng)調(diào)，應(yīng)注重預(yù)防，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，提出審計(jì)建議，及時(shí)督促整改，糾正不端行為，防止不良結(jié)果，保障政策的適宜性、協(xié)調(diào)性、可行性、知曉度和執(zhí)行力，促進(jìn)高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)落地，體現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。

（一）保障適宜性

《深化新時(shí)代教育評(píng)價(jià)改革總體方案》從戰(zhàn)略全局的高度對我國教育評(píng)價(jià)改革發(fā)展進(jìn)行了總體部署，是現(xiàn)階段各高校制定教育評(píng)價(jià)政策的綱領(lǐng)性依據(jù)。保障高校在制定具體教育評(píng)價(jià)政策時(shí)能夠從地方實(shí)際出發(fā)，因地制宜，秉承“具體問題具體分析”的工作思路，避免“一刀切”行為，是高校教育評(píng)價(jià)政策落實(shí)跟蹤審計(jì)必須完成的第一層次目標(biāo)。

（二）提高可行性

教育評(píng)價(jià)改革政策的可行性是推進(jìn)貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。由于教育評(píng)價(jià)政策的制定者與教育評(píng)價(jià)政策的實(shí)施者相互分離，制定者在進(jìn)行政策配套時(shí)往往不能全面考慮人力、物力、財(cái)力等資源或技術(shù)的限制，導(dǎo)致配套措施與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，不具備實(shí)際操作的可行性。倘若未及時(shí)糾正這些固有缺陷，即使實(shí)施者在主觀上做出再大努力，也只能事倍功半，影響教育評(píng)價(jià)改革的執(zhí)行效力。高校教育評(píng)價(jià)改革政策跟蹤審計(jì)從具體政策制定的源頭入手，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并修正行不通、操作性差、缺乏適度彈性、沒有執(zhí)行界限的政策，保障政策落實(shí)在“最后一公里”不受阻礙。

（三）促進(jìn)協(xié)調(diào)性

教育評(píng)價(jià)是對所實(shí)施的各種教育活動(dòng)、教育過程和教育結(jié)果進(jìn)行科學(xué)判定的過程，需要從多角度考慮多重因素，這就從客觀上要求了教育評(píng)價(jià)改革政策必須具備協(xié)調(diào)性和統(tǒng)籌配合能力，以形成政策合力，防止政策間相互矛盾造成的抵消作用。因此，為保障教育評(píng)價(jià)政策的統(tǒng)籌兼顧，完成立德樹人的根本任務(wù)，必須加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)對教育評(píng)價(jià)政策協(xié)調(diào)性的監(jiān)督，關(guān)注高校教育評(píng)價(jià)政策措施的連貫性與促進(jìn)性，從而為教育行政部門制定政策及改進(jìn)工作、提升高校教育教學(xué)質(zhì)量提供科學(xué)參考和有效監(jiān)督。

（四）加強(qiáng)知曉度

教育評(píng)價(jià)是對教育活動(dòng)的價(jià)值做出判斷，以達(dá)到教育價(jià)值增值的活動(dòng)，知曉度越高，由信息不對稱而導(dǎo)致的評(píng)價(jià)偏差就越小。提升高校各職能部門對教育評(píng)價(jià)改革政策的知曉度，保障教育評(píng)價(jià)改革紅利惠及更多的學(xué)生和教師，提升其改革獲得感，更大程度地發(fā)揮創(chuàng)造力，是高校教育評(píng)價(jià)政策執(zhí)行跟蹤審計(jì)的又一目標(biāo)。通過持續(xù)關(guān)注教育評(píng)價(jià)政策措施因宣傳不到位而未能落實(shí)的問題，及時(shí)提出審計(jì)意見并督促整改，從而打通政策堵點(diǎn)，推進(jìn)教育評(píng)價(jià)改革真正落地生根與不斷完善。

（五）提升執(zhí)行力

政策效應(yīng)的發(fā)揮，以政策的有效執(zhí)行為前提。對具體政策適宜性、政策體系協(xié)調(diào)性、配套措施可行性和政策措施知曉度的考察，歸根結(jié)底都是為了提升政策貫徹落實(shí)的執(zhí)行力。以提升高校教育評(píng)價(jià)改革政策的執(zhí)行力為目標(biāo)，及時(shí)糾正不執(zhí)行政策、不正確執(zhí)行政策、執(zhí)行政策不到位的行為，杜絕單一化、片面化的教育評(píng)價(jià)指標(biāo)，有效地規(guī)范、約束和指導(dǎo)教育評(píng)價(jià)活動(dòng)，才能真正起到以內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督促進(jìn)高校立德樹人的根本目的。

四、高校內(nèi)部審計(jì)助力教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)的對策建議

（一）突出審計(jì)重點(diǎn)，完善評(píng)價(jià)體系

立德樹人成效是檢驗(yàn)高校一切工作的根本標(biāo)準(zhǔn)。高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注不同高校是否根據(jù)自身特色和水平進(jìn)行科學(xué)定位。在本科教育教學(xué)評(píng)估方面，關(guān)注是否以思想政治教育為重點(diǎn)，生師比是否合理，是否突出優(yōu)勢特色專業(yè)建設(shè)，教授是否為本科生進(jìn)行授課，生均課程數(shù)是否合理，是否考慮學(xué)生服務(wù)與管理水平，學(xué)生參與社會(huì)實(shí)踐是否達(dá)到預(yù)期效果，學(xué)位論文指導(dǎo)是否達(dá)到既定標(biāo)準(zhǔn)，是否對畢業(yè)生發(fā)展、用人單位滿意度等因素進(jìn)行了合理評(píng)價(jià)；在學(xué)科建設(shè)方面，關(guān)注是否以強(qiáng)化人才培養(yǎng)為中心，是否根據(jù)學(xué)科特色及質(zhì)量而非學(xué)術(shù)頭銜評(píng)價(jià)相應(yīng)的學(xué)術(shù)水平，是否逐步淡化論文收錄數(shù)、獲獎(jiǎng)數(shù)、引用率等數(shù)量指標(biāo)；在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)建立方面，關(guān)注是否以培養(yǎng)專業(yè)能力和應(yīng)用水平為目標(biāo)探索建立應(yīng)用型本科評(píng)價(jià)體系，是否以一流人才、一流成果、國家需求為重點(diǎn)制定符合“雙一流”建設(shè)的績效評(píng)價(jià)辦法；在經(jīng)費(fèi)使用管理方面，關(guān)注是否建立起可落地的高校經(jīng)費(fèi)使用績效評(píng)價(jià)辦法，進(jìn)一步促進(jìn)對基礎(chǔ)研究和教育教學(xué)的支持力度。

建立科學(xué)合理的評(píng)價(jià)框架是保證教育評(píng)價(jià)改革政策執(zhí)行一致性和客觀性的基礎(chǔ)，也是完善政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的核心和難點(diǎn)。結(jié)合教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)的實(shí)際情況，構(gòu)建起科學(xué)、精準(zhǔn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，有助于審計(jì)人員提出最具增效價(jià)值的審計(jì)建議，提升審計(jì)績效，彌補(bǔ)跟蹤審計(jì)成本過高帶來的局限。

（二）“政策跟蹤審計(jì)+”，全覆蓋可持續(xù)

教育評(píng)價(jià)改革政策面向廣泛，不只是針對某個(gè)微觀個(gè)體，審計(jì)人員很難對政策涉及的所有事項(xiàng)進(jìn)行全面審計(jì)。因此，應(yīng)當(dāng)將教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)與年度審計(jì)計(jì)劃中與教育評(píng)價(jià)相關(guān)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)、投資審計(jì)等結(jié)合起來，通盤考慮，有序銜接，分階段對高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)情況進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。

通過結(jié)合預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，持續(xù)關(guān)注高校財(cái)政資金的統(tǒng)籌、撥付和規(guī)范使用情況，促進(jìn)資金分配的合理性，逐步解決教育資源“小、散”，沒有形成合力的狀況；通過結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，檢查教育評(píng)價(jià)工作相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行國家教育評(píng)價(jià)改革政策、制定地方配套政策的履職盡責(zé)情況，糾正不作為、假作為和慢作為的現(xiàn)象，改善生態(tài)治理；通過結(jié)合財(cái)務(wù)收支審計(jì)，關(guān)注高校財(cái)政資金收入、支出和管理等要素，保障教育評(píng)價(jià)政策匹配協(xié)調(diào)和預(yù)算分配公平合理，為持續(xù)開展教育評(píng)價(jià)改革政策措施貫徹落實(shí)審計(jì)提供保障。通過以上多方結(jié)合的后續(xù)審計(jì)組織形式，在提高審計(jì)資源利用效率的同時(shí)，加強(qiáng)對審計(jì)成果的運(yùn)用，最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的教育評(píng)價(jià)改革政策“審計(jì)全覆蓋”。

（三）著力人才培養(yǎng)，推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化

高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作的開展情況，直接取決于審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)和審計(jì)人員的素質(zhì)與能力，高校教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)不是針對某個(gè)項(xiàng)目或某類資金等局部事項(xiàng)的審計(jì)，而是針對整個(gè)政策措施貫徹落實(shí)過程，從事前預(yù)防到事中控制，再到事后監(jiān)督的全過程跟蹤審計(jì)。這就要求審計(jì)人員必須轉(zhuǎn)變以往關(guān)注事項(xiàng)合規(guī)性、側(cè)重微觀對象的審計(jì)理念，樹立起關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益效果、統(tǒng)攬宏觀全局的審計(jì)思維，關(guān)注具有傾向性和普遍性的問題，從高角度、多維度深挖教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)的體制機(jī)制漏洞和缺陷。

整合審計(jì)人力資源，任用、選拔和培養(yǎng)綜合業(yè)務(wù)能力高的審計(jì)人才，才能適應(yīng)教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)工作開展的需要。因此，必須建立健全教育評(píng)價(jià)改革政策落實(shí)跟蹤審計(jì)的繼續(xù)教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，不斷更新審計(jì)人員在審計(jì)領(lǐng)域、教育評(píng)價(jià)領(lǐng)域、財(cái)會(huì)領(lǐng)域、經(jīng)管領(lǐng)域、IT 領(lǐng)域的知識(shí)儲(chǔ)備，拓寬理論視野，提高創(chuàng)新意識(shí)和創(chuàng)新能力。此外，還應(yīng)結(jié)合定期培訓(xùn)和審前培訓(xùn)，不斷提升審計(jì)人員的社會(huì)責(zé)任感和敬業(yè)精神，增強(qiáng)政治洞察力和敏感度，從而逐步將通過宏觀政策意圖指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐方向，融入到審計(jì)人員的骨子里、血液中，為構(gòu)建審計(jì)職業(yè)群體、推動(dòng)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。