香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理的演進(jìn)、特征及啟示

□賈旻 陳曉煜

實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育善治，推進(jìn)職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是當(dāng)前我國(guó)職業(yè)教育改革的重要目標(biāo)。我國(guó)職業(yè)教育正處于“提優(yōu)增質(zhì)”的新發(fā)展階段，傳統(tǒng)的職業(yè)教育管理模式存在諸多弊端，制約著職業(yè)教育的高質(zhì)量發(fā)展，世界范圍內(nèi)興起的“分散化的公共治理”（distributed public governance），即在政府的核心公共服務(wù)部門之外設(shè)立大量的具有一定獨(dú)立性的公共組織以達(dá)到政府“良治”（good governance）目的[1]，為我國(guó)職業(yè)教育改革發(fā)展提供了可資借鑒經(jīng)驗(yàn)。受政治、經(jīng)濟(jì)因素的影響，我國(guó)香港地區(qū)職業(yè)教育治理，依托職業(yè)訓(xùn)練局等核心代理機(jī)構(gòu)，形成了較為完善的分散化治理模式。本研究通過分析香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理的演變歷程，探討其分散化治理的特征，深入了解香港地區(qū)職業(yè)教育，以期有效地促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)職業(yè)教育的融合發(fā)展，同時(shí)也為內(nèi)地職業(yè)教育治理提供參考借鑒。

一、分散化治理的概念闡釋及分析框架

（一）分散化治理的概念闡釋

分散化治理是經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）在“關(guān)于從傳統(tǒng)行政管理模式向新型公共管理體制轉(zhuǎn)化”課題研究中提出來的概念，是公共治理領(lǐng)域興起的一種新型實(shí)踐模式。這一模式的核心是在政府核心部門外設(shè)立大量的，具有一定獨(dú)立性的代理機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體等[2]，在政府管理中實(shí)現(xiàn)決策與服務(wù)提供的相對(duì)分離，將決策者和服務(wù)提供者由隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s關(guān)系。以下將從核心理念、主體角色、實(shí)踐過程和運(yùn)作機(jī)理四個(gè)方面對(duì)“分散化治理”進(jìn)行解析。

第一，分散化治理的核心理念是盡可能低成本、高效率地滿足公共需求。治理過程中，通過設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，提供多樣化服務(wù)，力求滿足多元主體的利益訴求。同時(shí)，企業(yè)、民眾等社會(huì)力量亦通過代理機(jī)構(gòu)參與到治理過程，充分表達(dá)自身利益訴求。開展分散化治理能夠使得政府更加接近人民，清楚民眾的公共服務(wù)需求，有助于作出科學(xué)決策，進(jìn)而提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率。

第二，分散化治理實(shí)行角色劃分。相比傳統(tǒng)管理中政府的直接介入，政府在分散化治理中是掌舵者而非劃槳者，主要承擔(dān)宏觀規(guī)劃、制度設(shè)計(jì)等工作。代理機(jī)構(gòu)是具體執(zhí)行者，承擔(dān)服務(wù)提供、行政事務(wù)管理等具體工作，此外，還向政府提供相關(guān)建議和咨詢，以實(shí)現(xiàn)決策的分散化。

第三，分散化治理實(shí)踐表面上看是治理機(jī)構(gòu)的分散，實(shí)則是政府治理權(quán)力的分散。政府對(duì)權(quán)力下放過程進(jìn)行周全思考，并進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，通過改組、分離和新建等形式成立具有一定獨(dú)立性的政府組織，將政府的任務(wù)、工作以及部分權(quán)力分散出去。這一過程可以說是政府權(quán)力向社會(huì)的回歸，政府與社會(huì)之間形成了良好合作關(guān)系。

第四，分散化治理的運(yùn)行機(jī)理是管理自主權(quán)與利益均衡。分散化治理在強(qiáng)調(diào)代理機(jī)構(gòu)獨(dú)立地位的同時(shí)，又要保持中央部門對(duì)其適度的控制，即尋求代理機(jī)構(gòu)的管理自主權(quán)和政府對(duì)其績(jī)效目標(biāo)控制之間的有效平衡，維持代理機(jī)構(gòu)自身利益追求與政府目標(biāo)之間的均衡。此外，代理機(jī)構(gòu)具有自身利益追求，對(duì)政府及其他組織而言，也產(chǎn)生了一定的制衡作用。

（二）分散化治理的分析框架

分散化治理作為一種治理范式與實(shí)踐模式，是在“分散決策”“分權(quán)治理”以及“善治”理念指導(dǎo)下，為解決傳統(tǒng)行政管理帶來的效率低下等問題而采取的系列制度設(shè)計(jì)。分散化治理離不開合理的治理結(jié)構(gòu)以及有效運(yùn)行機(jī)制的支持。因此，本研究設(shè)計(jì)了包含“治理理念”“治理結(jié)構(gòu)”以及“運(yùn)行機(jī)制”的分析框架（見圖1）對(duì)分散化治理模式進(jìn)行解釋。其中，治理理念是主導(dǎo)，決定著分散化治理的發(fā)展趨向；治理結(jié)構(gòu)是基石，決定著分散化治理的效能；運(yùn)行機(jī)制是核心，決定著分散化治理的動(dòng)能。

圖1 分散化治理模式分析框架

治理理念是職業(yè)教育分散化治理所秉持的實(shí)踐觀念，也是分散化治理中眾多利益相關(guān)者共同的價(jià)值追求，指導(dǎo)著分散化治理的一切行動(dòng)，旨在實(shí)現(xiàn)分散化治理的目標(biāo)。治理結(jié)構(gòu)是分散化治理的核心，分散化治理模式要在一定的區(qū)域空間內(nèi)，依托某種治理結(jié)構(gòu)得以運(yùn)轉(zhuǎn)。治理結(jié)構(gòu)是政府、企業(yè)、代理機(jī)構(gòu)等眾多主體基于不同利益訴求，通過博弈、協(xié)商、讓步、妥協(xié)所達(dá)成的相互關(guān)聯(lián)、作用及制約關(guān)系的外在表現(xiàn)形式。治理結(jié)構(gòu)是分散化治理的主體框架，決定著職業(yè)教育治理的組織結(jié)構(gòu)，并在治理過程中逐步實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)化。治理主體及治理結(jié)構(gòu)在互動(dòng)過程中形塑了運(yùn)行機(jī)制，而運(yùn)行機(jī)制又反過來強(qiáng)化了治理結(jié)構(gòu)。運(yùn)行機(jī)制是影響職業(yè)教育各因素的結(jié)構(gòu)、功能及其相互關(guān)系，并且將這些因素聯(lián)系起來，協(xié)調(diào)運(yùn)行發(fā)揮作用的運(yùn)行方式，決定著分散化治理的有序化程度。分散化治理運(yùn)行機(jī)制是由治理理念和治理結(jié)構(gòu)共同決定的，治理理念決定了運(yùn)行機(jī)制的性質(zhì)，治理結(jié)構(gòu)作為運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)實(shí)載體則將運(yùn)行機(jī)制穩(wěn)定化?？傊稚⒒卫碛辛嗣鞔_的理念指引，合理的結(jié)構(gòu)支撐，有序高效的運(yùn)行機(jī)制保障，方能逐步實(shí)現(xiàn)善治目標(biāo)。

二、香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理的歷史演進(jìn)

20世紀(jì)60年代中期開始，隨著影響職業(yè)教育發(fā)展的管理組織架構(gòu)及其監(jiān)管機(jī)制改革，香港地區(qū)職業(yè)教育歷經(jīng)“治理醞釀興起”和“分散化治理形成與完善”兩個(gè)階段，形成了獨(dú)具特色的分散化治理模式。

（一）香港地區(qū)職業(yè)教育治理變革醞釀階段（1965—1981年）

英占中后期，隨著香港地區(qū)各行業(yè)飛速發(fā)展，政府職能增加、組織機(jī)構(gòu)日益復(fù)雜化，職業(yè)教育利益分化凸顯，促使香港地區(qū)進(jìn)行職業(yè)教育治理改革。港英政府通過設(shè)立部門機(jī)構(gòu)、公法行政管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)治理權(quán)力轉(zhuǎn)移，開始分散化治理探索。

第一，建立部門機(jī)構(gòu)，分散政府工作和任務(wù)。原有集權(quán)管理模式下，隨著職業(yè)教育規(guī)模擴(kuò)大，教育署的管制能力與效率均有所下降，因此，港英政府嘗試將職業(yè)教育工作和任務(wù)分散給新的代理機(jī)構(gòu)，以提升治理效率和效益。1965年港英政府首先建立了政府行政組織下的部門機(jī)構(gòu)——工業(yè)訓(xùn)練咨詢委員會(huì)，負(fù)責(zé)技工、技術(shù)員訓(xùn)練事宜；成員包括勞工處長(zhǎng)、勞資雙方以及其他機(jī)構(gòu)成員[3]。1973年，工業(yè)訓(xùn)練咨詢委員會(huì)改組為香港訓(xùn)練局，確保全港有合理的訓(xùn)練計(jì)劃。政府給予了部門機(jī)構(gòu)有限的自主權(quán)，接納政府組織之外的利益相關(guān)者進(jìn)入職業(yè)教育管理部門，有助于緩解以往的集權(quán)化弊端，是分散化治理的初步探索。但部門機(jī)構(gòu)的建立和更替，僅僅是分散了政府的工作與職能，其本身并未脫離政府部門，仍受政府的直接控制。

第二，建立公法行政管理機(jī)構(gòu)形式的代理機(jī)構(gòu)，將特定功能的管理權(quán)轉(zhuǎn)移到代理機(jī)構(gòu)，開展行業(yè)職業(yè)訓(xùn)練的分權(quán)自治，調(diào)和利益分化。1975年，在香港訓(xùn)練局的建議下，港英政府設(shè)立了公法行政管理機(jī)構(gòu)形式的代理機(jī)構(gòu)——制衣業(yè)訓(xùn)練局和建造業(yè)訓(xùn)練局。港英政府與制衣業(yè)和建造業(yè)訓(xùn)練局之間建立的是準(zhǔn)合同性質(zhì)關(guān)系，制衣業(yè)和建造業(yè)訓(xùn)練局有一定的管理自主權(quán)，即高層管理層對(duì)實(shí)體的整體組織結(jié)構(gòu)，其財(cái)務(wù)和人員管理進(jìn)行決策而無需批準(zhǔn)[2]。較之部門機(jī)構(gòu)，公法行政管理機(jī)構(gòu)雖由政府建立，卻獨(dú)立于政府行政組織，擁有自己的治理結(jié)構(gòu)，受政府的間接控制。以制衣訓(xùn)練局為例（見表1），其成員納入了更多的利益相關(guān)者，既體現(xiàn)了政府權(quán)力的延伸，又兼顧了不同利益主體。從公法行政管理機(jī)構(gòu)形式的代理機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與控制來看，通過委員會(huì)成員的協(xié)商表決進(jìn)行決策，實(shí)現(xiàn)了職業(yè)教育公共事務(wù)的決策權(quán)和行動(dòng)權(quán)向利益相關(guān)者開放，進(jìn)而化解利益沖突。

表1 香港制衣訓(xùn)練局委員會(huì)成員

第三，完善制度設(shè)計(jì)，明確利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)劃分。制度設(shè)計(jì)是為規(guī)范職業(yè)教育分散化治理行動(dòng)，政府圍繞職業(yè)教育戰(zhàn)略目標(biāo)，設(shè)計(jì)代理機(jī)構(gòu)等主體的職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)管范圍等，并以法律等制度形式確立下來，是有意識(shí)的人為設(shè)計(jì)與動(dòng)態(tài)自發(fā)演進(jìn)相統(tǒng)一的過程。港英政府采用法律、規(guī)章、條例作為治理手段規(guī)范分散化治理。香港地區(qū)通過并實(shí)施了《學(xué)徒制度條例》（1976），規(guī)范企業(yè)對(duì)學(xué)徒訓(xùn)練的權(quán)責(zé)、學(xué)徒的責(zé)任、學(xué)徒訓(xùn)練合約等問題[4]，該條例對(duì)于利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)劃分均衡了政府、雇主、學(xué)徒以及學(xué)校的利益訴求。對(duì)于代理機(jī)構(gòu)，港英政府按照“一機(jī)構(gòu)一法令”原則，用法律形式，將代理機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成、決策方式及監(jiān)管制度確定下來，如《制衣局訓(xùn)練條例》既確保了代理機(jī)構(gòu)的自主性，又糾正了其行為偏差?；诜煞ㄒ?guī)對(duì)職業(yè)教育治理組織架構(gòu)中主體權(quán)責(zé)的界定，為職業(yè)教育治理順利進(jìn)行奠定了必要的制度基礎(chǔ)。

（二）分散化治理模式形成與完善階段（1982年至今）

1982年香港地區(qū)成立了統(tǒng)籌性代理機(jī)構(gòu)——香港職業(yè)訓(xùn)練局，標(biāo)志著香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理的開始。香港地區(qū)政府整合社會(huì)多方利益訴求，重構(gòu)治理形式，擴(kuò)大代理機(jī)構(gòu)的職能范圍和治理權(quán)限，給予代理機(jī)構(gòu)更多的管理自主權(quán)和決策獨(dú)立性。同時(shí)健全對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制，形成并完善以代理機(jī)構(gòu)為中介的行業(yè)、企業(yè)多方參與的分散化治理模式。

第一，從特定行業(yè)到全港職業(yè)培訓(xùn)，建立統(tǒng)籌性代理機(jī)構(gòu)。經(jīng)過醞釀階段探索后，香港地區(qū)進(jìn)行了徹底的治理形式重構(gòu)，將職業(yè)教育統(tǒng)籌管理權(quán)下放，體現(xiàn)為治理權(quán)力中心的外移。1982年，為更好地統(tǒng)籌管理工業(yè)教育與職業(yè)訓(xùn)練，改變以往直接由政府提供職業(yè)教育服務(wù)的集權(quán)化模式，成立代理機(jī)構(gòu)——香港職業(yè)訓(xùn)練局，并將職業(yè)教育統(tǒng)籌管理權(quán)及辦學(xué)自主權(quán)下放給職業(yè)訓(xùn)練局。政府與職訓(xùn)局確立了準(zhǔn)合同關(guān)系，確保職訓(xùn)局作為獨(dú)立整體，與政府開展平等對(duì)話，并且擴(kuò)大其權(quán)力，組建自身的決策組織——專業(yè)管理委員會(huì)。更為重要的是，職訓(xùn)局擁有執(zhí)行和咨詢雙重職能，從而成為溝通職業(yè)教育與政府、職業(yè)教育與社會(huì)的橋梁，縮小了決策者和其他利益相關(guān)者之間的距離，確保決策更加專業(yè)化及合理化。

第二，以代理機(jī)構(gòu)為中介，聯(lián)系政府與私營(yíng)部門。代理機(jī)構(gòu)在政府與社會(huì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)建立共贏的合作關(guān)系中扮演著“中介”角色。政府權(quán)力的分散和授予，讓代理機(jī)構(gòu)有了更大的行政權(quán)力以及更多的機(jī)會(huì)與私營(yíng)部門建立合作關(guān)系，促進(jìn)政府與社會(huì)團(tuán)體的合作。根據(jù)《雇員再培訓(xùn)條例》（1992），香港地區(qū)成立了代理機(jī)構(gòu)——雇員再培訓(xùn)局，由其負(fù)責(zé)全港的再培訓(xùn)事務(wù)。雇員再培訓(xùn)局通過統(tǒng)籌、撥款、監(jiān)察和委任培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來提供再培訓(xùn)課程和服務(wù)，以訂單委培方式將政府與私營(yíng)部門聯(lián)系在一起。

第三，從服務(wù)提供到監(jiān)督管理職能，政府授權(quán)代理機(jī)構(gòu)，建立并執(zhí)行香港地區(qū)資歷框架。通常認(rèn)為政府擁有三種權(quán)力，決策、行政和監(jiān)督權(quán)，特區(qū)政府在實(shí)踐中將部分行政和監(jiān)督權(quán)分散給了代理機(jī)構(gòu)。根據(jù) 《香港學(xué)術(shù)及職業(yè)資歷評(píng)審局條例》（2007），香港特區(qū)政府將職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)督管理權(quán)下放給學(xué)術(shù)及職業(yè)資歷評(píng)審局，評(píng)審局的職權(quán)范圍擴(kuò)展至職業(yè)專才教育界別[5]。學(xué)術(shù)及職業(yè)資歷評(píng)審局作為香港地區(qū)資歷框架的執(zhí)行和評(píng)審機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)職業(yè)培訓(xùn)的評(píng)審和質(zhì)量監(jiān)管工作，擁有獨(dú)立的法定地位。學(xué)術(shù)及職業(yè)資歷評(píng)審局進(jìn)一步分散了政府的監(jiān)督權(quán)，促使香港特區(qū)政府角色轉(zhuǎn)變，從管控者轉(zhuǎn)變?yōu)檎贫嬲摺?/p>

三、香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理的特征

香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理依托代理機(jī)構(gòu)，推動(dòng)了香港地區(qū)職業(yè)教育的快速發(fā)展，形成了自身的鮮明特色。

（一）“以滿足客戶需求為中心”的善治理念

香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理遵循了“以滿足客戶需求為中心”的善治理念。在這一理念的指導(dǎo)下，香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理是賦權(quán)增能、自主行動(dòng)的過程，本質(zhì)是政府將職業(yè)教育公共事務(wù)的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)充分下放，凸顯行業(yè)企業(yè)、教育界、學(xué)員等不同治理參與者的主體性，促進(jìn)職業(yè)教育公共利益的最大化。長(zhǎng)久以來，香港地區(qū)受市場(chǎng)主義影響，職業(yè)教育朝著更加國(guó)際化、開放化、包容化方向發(fā)展。為提高職業(yè)教育治理效能，香港地區(qū)職業(yè)教育注重構(gòu)建政府、 市場(chǎng)和社會(huì)組織的平等關(guān)系，致力于滿足“客戶需求”，這里的客戶既包括政府、行業(yè)、企業(yè)，也包括接受職業(yè)教育的學(xué)生及家長(zhǎng)。因此，“客戶需求”代表的是職業(yè)教育利益相關(guān)者之間不同的利益追求，滿足“客戶需求”就是滿足利益相關(guān)者的共同價(jià)值追求。

在“以滿足客戶需求為中心”的治理理念指導(dǎo)下，香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理利益相關(guān)者開展行動(dòng)，追求共同價(jià)值。一是職業(yè)教育需求由行業(yè)企業(yè)表達(dá)。香港地區(qū)每?jī)赡赀M(jìn)行一次人力資源調(diào)查，根據(jù)從業(yè)人員的技術(shù)現(xiàn)狀和雇主對(duì)人力資源培訓(xùn)需求，對(duì)職業(yè)教育專業(yè)和課程進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，更新各行業(yè)的人才培養(yǎng)方案，使職業(yè)教育人才培養(yǎng)適應(yīng)社會(huì)實(shí)際需求。二是決策充分采納利益相關(guān)者建議。決策組織充分吸納不同利益主體代表，組成咨詢機(jī)構(gòu)向香港特區(qū)政府提出意見建議。三是職業(yè)教育服務(wù)由需求者提供。利益相關(guān)者聯(lián)合開展多種訓(xùn)練計(jì)劃，職業(yè)教育充分與產(chǎn)業(yè)界聯(lián)系，企業(yè)參與開發(fā)課程，提供實(shí)習(xí)津貼、實(shí)習(xí)設(shè)備、場(chǎng)地、兼任教師等。四是以客戶滿意度為評(píng)價(jià)指標(biāo)?？蛻魸M意度是香港地區(qū)職業(yè)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)中的重要指標(biāo)，在代理機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)和機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理中獲得廣泛運(yùn)用。通過滿意度訪談、問卷調(diào)查等方式，調(diào)查“客戶需求”是否切實(shí)得到滿足，作為重要評(píng)價(jià)指標(biāo)。五是促進(jìn)共同需求——公平正義的實(shí)現(xiàn)。社會(huì)公平正義是人類共同的價(jià)值追求，作為社會(huì)流動(dòng)的又一渠道，促進(jìn)社會(huì)公平正義是社會(huì)分化賦予職業(yè)教育的功能。寄托著階層流動(dòng)理想的教育，特別是與新興產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的職業(yè)教育作為切入點(diǎn)，給不同群體、不同產(chǎn)業(yè)提供發(fā)展機(jī)會(huì)，有助于整合社會(huì)階層和產(chǎn)業(yè)等多方利益相關(guān)者的訴求。職業(yè)教育可以為中低收入人群的子女提供一個(gè)社會(huì)流動(dòng)的渠道，促進(jìn)教育公平。

（二）分散合作的扁平化治理結(jié)構(gòu)

在香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理模式中，治理主體包括特區(qū)政府、代理機(jī)構(gòu)、學(xué)校、行業(yè)企業(yè)等社會(huì)力量，這些治理主體各行其權(quán)，各承其責(zé)，形成了以特區(qū)政府為領(lǐng)導(dǎo)、代理機(jī)構(gòu)為中介、社會(huì)廣泛參與、分散合作的扁平化治理結(jié)構(gòu)。

分散體現(xiàn)在香港地區(qū)職業(yè)教育的工作任務(wù)及權(quán)力。如果集權(quán)是將權(quán)力集中在組織結(jié)構(gòu)上層的話，那么與之相反的分權(quán)則是權(quán)力分散在組織結(jié)構(gòu)的各處。香港特區(qū)政府在核心部門——教育局外建立了大量代理機(jī)構(gòu)，將有關(guān)職業(yè)教育的具體工作任務(wù)分散給不同代理機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的賦予代理機(jī)構(gòu)與其工作相匹配的權(quán)力。香港特區(qū)政府為組織成員的權(quán)責(zé)分配和相互關(guān)系，奠定制度基礎(chǔ)并保證優(yōu)良的社會(huì)環(huán)境。香港地區(qū)職業(yè)教育治理形成了以代理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)、架構(gòu)合理、權(quán)責(zé)分明的管理體制（見圖2）。香港特區(qū)政府行政機(jī)構(gòu)——教育局，監(jiān)察各代理機(jī)構(gòu)所提供的服務(wù)，并管理預(yù)備職業(yè)教育。職業(yè)訓(xùn)練局、 雇員再培訓(xùn)局作為政府準(zhǔn)合同性質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)，提供服務(wù)、監(jiān)管企業(yè)培訓(xùn)，并向教育局提供建議咨詢。大學(xué)教育資助委員會(huì)聯(lián)系政府與各高等職業(yè)學(xué)校，負(fù)責(zé)對(duì)高等職業(yè)教育進(jìn)行宏觀管理和協(xié)調(diào)。學(xué)術(shù)評(píng)審局作為職業(yè)教育的質(zhì)量保障機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)察培訓(xùn)機(jī)構(gòu)及代理機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。在這樣的管理體制中，教育局起宏觀領(lǐng)導(dǎo)和調(diào)控作用，全面監(jiān)管全港職業(yè)教育戰(zhàn)略部署工作，其他機(jī)構(gòu)或組織各司其職，形成了有序、協(xié)調(diào)的分散化治理結(jié)構(gòu)。權(quán)力的分散并沒有降低香港特區(qū)政府在職業(yè)教育治理中的作用，相反使其能夠更好與社會(huì)合作，提升了自身的監(jiān)督和控制力，從而取得更好的治理成效，逐步邁向善治。

圖2 香港地區(qū)職業(yè)教育管理機(jī)構(gòu)圖

合作是指職業(yè)教育利益相關(guān)者通過代理機(jī)構(gòu)，共同參與職業(yè)教育目標(biāo)的制定、實(shí)施、監(jiān)督和審查的全過程。從宏觀層面的決策，如職學(xué)計(jì)劃的制定等統(tǒng)籌性事務(wù)，到中觀層面的管理，如確定專業(yè)招生計(jì)劃等局部事務(wù)，再到微觀層面的執(zhí)行，如教學(xué)評(píng)價(jià)等具體工作，利益相關(guān)者之間構(gòu)建了制度化、常態(tài)化的合作關(guān)系，體現(xiàn)出民主決策的特點(diǎn)。通過加強(qiáng)這些利益相關(guān)者的參與和互動(dòng)，提高了職業(yè)教育政策的相關(guān)性、問責(zé)力度、透明度、一致性。同時(shí)，代理機(jī)構(gòu)之間、代理機(jī)構(gòu)與特區(qū)政府之間也存在著協(xié)調(diào)合作的關(guān)系。政府與非政府組織之間是準(zhǔn)合同性質(zhì)的合作關(guān)系，而非是簡(jiǎn)單的上下級(jí)管理服從關(guān)系。這些代理機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立的法人地位，不受行政機(jī)關(guān)干預(yù)，可以向特區(qū)政府部門提出訴訟，有權(quán)制衡特區(qū)政府的行動(dòng)。通過利益相關(guān)者的合作，最大限度地發(fā)揮社會(huì)合作伙伴的協(xié)同作用，順利推動(dòng)職業(yè)教育的改革發(fā)展。

扁平化是相對(duì)于集權(quán)模式下的科層結(jié)構(gòu)關(guān)系而言的，分散化治理中，職業(yè)教育治理結(jié)構(gòu)相對(duì)扁平化，而非縱向的層級(jí)分明。分散化治理的關(guān)鍵是在政府核心部門外建立大量的具有獨(dú)立性的代理機(jī)構(gòu)。扁平化結(jié)構(gòu)形式更具有適應(yīng)性和高效性，既避免產(chǎn)生過多控制損害代理機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，又避免了信息傳遞滯緩。分散化治理模式的扁平化結(jié)構(gòu)，減少了行政層級(jí)，有效避免了層次冗雜、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低的問題，加快了信息等要素資源流動(dòng)，提高了治理效率。總之，分散且合作的扁平化治理結(jié)構(gòu)既保證了利益相關(guān)者的協(xié)同合作關(guān)系，又提升了治理的效率和效果。

（三）市場(chǎng)主導(dǎo)、政府宏觀管理下多元參與的運(yùn)行機(jī)制

1.秉承“有限政府”傳統(tǒng)，市場(chǎng)主導(dǎo)、政府宏觀管理。香港地區(qū)素有“小政府，大市場(chǎng)”傳統(tǒng)，職業(yè)教育治理中，香港特區(qū)政府重視市場(chǎng)機(jī)制在調(diào)節(jié)社會(huì)辦學(xué)活動(dòng)方面的積極作用，堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)。香港特區(qū)政府并不過分干預(yù)職業(yè)教育的管理，而是站在核心位置，扮演著引導(dǎo)者、資助者、服務(wù)者和監(jiān)督者的角色。香港特區(qū)政府充分放權(quán)，從宏觀層面入手引導(dǎo)和規(guī)范職業(yè)教育活動(dòng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。但事實(shí)上，不存在真正分散的教育系統(tǒng)，幾乎所有的分權(quán)都保留了一定程度的集權(quán)，在分權(quán)與集權(quán)之間找到了一個(gè)平衡[6]。香港特區(qū)政府在分權(quán)的同時(shí)，依舊負(fù)責(zé)代理機(jī)構(gòu)職責(zé)的設(shè)計(jì)、制定，調(diào)整職業(yè)教育相關(guān)法律并監(jiān)督、落實(shí)與代理機(jī)構(gòu)共同制定的職業(yè)教育服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，提供必要的財(cái)政支持等，掌握著職業(yè)教育治理的核心事務(wù)。具體而言，一是香港特區(qū)政府依據(jù)行業(yè)咨詢委員會(huì)的調(diào)查和建議，制定職業(yè)教育總體發(fā)展規(guī)劃；二是政府運(yùn)用法規(guī)、條例以規(guī)范職業(yè)教育發(fā)展，確保香港地區(qū)職業(yè)教育無論在機(jī)構(gòu)設(shè)置、組織機(jī)構(gòu)人員組成、經(jīng)費(fèi)撥款、權(quán)責(zé)劃分等均有法可依；三是香港特區(qū)政府通過任免機(jī)構(gòu)高層領(lǐng)導(dǎo)、治理績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)代理機(jī)構(gòu)的運(yùn)作及服務(wù)質(zhì)量實(shí)行管控。香港特區(qū)政府通過有限控制，既可以確保職業(yè)教育不偏離政府預(yù)設(shè)軌道，又不妨礙市場(chǎng)機(jī)制對(duì)職業(yè)教育資源配置的調(diào)節(jié)，為市場(chǎng)機(jī)制充分發(fā)揮作用創(chuàng)造了空間。香港地區(qū)分散化治理模式中，政府層面運(yùn)用明確的法規(guī)條例，規(guī)定了治理主體和相關(guān)利益者在決策和執(zhí)行中的具體職能；市場(chǎng)機(jī)制在社會(huì)辦學(xué)活動(dòng)方面發(fā)揮著積極的調(diào)節(jié)作用，實(shí)現(xiàn)了“解制”和“管制”之間的平衡。

2.以代理機(jī)構(gòu)為中介組織，開展多元共治。中介組織指相對(duì)于政府行政管理部門而言，介于政府和市場(chǎng)之間的，協(xié)調(diào)它們之間關(guān)系的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體[7]。多元參與是高效的職業(yè)教育治理模式的必要特征，香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理以代理機(jī)構(gòu)為中介組織，形成了“政府、企業(yè)、行業(yè)和學(xué)?！彼姆铰?lián)動(dòng)的模式。形形色色的代理機(jī)構(gòu)是香港地區(qū)職業(yè)教育治理的重要組成部分，不僅發(fā)揮著輔助特區(qū)政府施政的重要作用，同時(shí)也是企業(yè)等利益相關(guān)者參與治理的重要渠道。香港特區(qū)政府以職訓(xùn)局為中介，建立了政府、企業(yè)、學(xué)校、學(xué)員多方參與的共治平臺(tái)（見圖3）。

圖3 以職訓(xùn)局為中介的多元關(guān)系圖

職訓(xùn)局作為香港地區(qū)職業(yè)教育多元共治的重要中介，其內(nèi)部形成了類似公司法人的治理結(jié)構(gòu)，通過企業(yè)化方式進(jìn)行運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的非集中化、自主負(fù)責(zé)與合作。一是職訓(xùn)局聯(lián)合產(chǎn)業(yè)界，開展職業(yè)培訓(xùn)，并在管理中構(gòu)建與行業(yè)企業(yè)、政府、學(xué)員之間的關(guān)系，維護(hù)和回應(yīng)利益相關(guān)者的訴求；二是受香港特區(qū)政府委托開展職業(yè)培訓(xùn)，具體包括課程的規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督、考核一系列工作；三是和產(chǎn)業(yè)界建立友好關(guān)系，協(xié)調(diào)各方，達(dá)成可信承諾。職訓(xùn)局有著社會(huì)性和廣泛代表性，匯集了社會(huì)各方代表，能及時(shí)了解到政府、行業(yè)企業(yè)、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)和學(xué)員對(duì)職業(yè)教育的意見和要求，促成政府與其他利益相關(guān)者之間的溝通。

職訓(xùn)局以組織內(nèi)部分權(quán)與制衡框定治理結(jié)構(gòu)，建構(gòu)了基于內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)運(yùn)行規(guī)范的參與式治理結(jié)構(gòu)[7]?？v向上職訓(xùn)局理事會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，定期開展理事會(huì)議，以投票的方式表決重要事項(xiàng)；職訓(xùn)局管理委員會(huì)下設(shè)5 個(gè)功能委員會(huì)和25 個(gè)行業(yè)訓(xùn)練委員會(huì)，組成了層級(jí)治理結(jié)構(gòu)。橫向上，五大功能委員會(huì)各司其職，25 個(gè)行業(yè)訓(xùn)練委員成員均是來自不同行業(yè)企業(yè)的代表，行業(yè)訓(xùn)練委員會(huì)為各自行業(yè)的職業(yè)教育提供技術(shù)支持、訓(xùn)練場(chǎng)所、制定并定期更新考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、配合香港特區(qū)政府作出行業(yè)人力需求預(yù)測(cè)報(bào)告。職訓(xùn)局常務(wù)委員會(huì)是主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，下屬的13 所職業(yè)教育與培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組成職業(yè)教育集團(tuán)，為學(xué)生提供多元化培訓(xùn)課程。公職人員參與決策體現(xiàn)了政府權(quán)力的延伸，各界人士參與理事會(huì)會(huì)議協(xié)商決策體現(xiàn)了市場(chǎng)力量和社會(huì)力量的介入。職訓(xùn)局在日常事務(wù)協(xié)商處理中，回應(yīng)各方訴求，溝通協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者。

3.以多樣化激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，確保治理有序。代理機(jī)構(gòu)作為政府分散化治理的產(chǎn)物，如何避免代理機(jī)構(gòu)治理結(jié)構(gòu)和控制環(huán)境的不同所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范代理機(jī)構(gòu)的行為，確保政府分散出去的權(quán)力得到公平合理的利用呢[8]？ 需要建立多樣化的有效激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)代理機(jī)構(gòu)管理自主權(quán)與政府監(jiān)管的平衡。一是貫穿于分散化治理的制度設(shè)計(jì)“一機(jī)構(gòu)一法令”，除了賦予代理機(jī)構(gòu)自主管理權(quán)，還保證代理機(jī)構(gòu)的依法運(yùn)作，規(guī)范和修正代理機(jī)構(gòu)的行為。二是香港地區(qū)引進(jìn)市場(chǎng)化管理方法，用企業(yè)管理領(lǐng)域的管理方式來監(jiān)管代理機(jī)構(gòu)，即根據(jù)特區(qū)政府與代理機(jī)構(gòu)共同確立的任務(wù)及目標(biāo)，特區(qū)政府設(shè)立績(jī)效目標(biāo)并對(duì)實(shí)際結(jié)果進(jìn)行監(jiān)控，從而引導(dǎo)代理機(jī)構(gòu)按照政府的意圖行動(dòng)。政府對(duì)代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式包括績(jī)效評(píng)估、 效果管理和強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益等。代理機(jī)構(gòu)的績(jī)效目標(biāo)評(píng)估結(jié)果與香港特區(qū)政府財(cái)政資助緊密聯(lián)系，特區(qū)政府以撥款方式激勵(lì)和監(jiān)督代理機(jī)構(gòu)。例如，職訓(xùn)局與香港教育局共同確定服務(wù)成果指標(biāo)和表現(xiàn)成效指標(biāo)，作為職訓(xùn)局制定年度預(yù)算和教育局對(duì)職訓(xùn)局進(jìn)行績(jī)效考核及批準(zhǔn)撥款計(jì)劃的標(biāo)準(zhǔn)[9]。三是代理機(jī)構(gòu)還要接受其他利益相關(guān)者的監(jiān)督，如企業(yè)、捐贈(zèng)者、社會(huì)公眾、其他代理機(jī)構(gòu)等。代理機(jī)構(gòu)要接受第三方機(jī)構(gòu)的管理績(jī)效評(píng)估，邀請(qǐng)產(chǎn)業(yè)界人士以外評(píng)員的身份進(jìn)行服務(wù)評(píng)價(jià)，并以年報(bào)形式面向社會(huì)公開自身運(yùn)轉(zhuǎn)情況。多樣化的激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制將職業(yè)教育治理效果目標(biāo)化，促使代理機(jī)構(gòu)向?qū)崿F(xiàn)公共利益最大化方向努力。

四、香港地區(qū)職業(yè)教育治理啟示

（一）明確多元共治理念，調(diào)和利益分化，追求“善治”

職業(yè)教育治理是相關(guān)多元主體進(jìn)行互動(dòng)博弈的持續(xù)過程。由于幾乎所有反復(fù)博弈的對(duì)弈都具有多種均衡結(jié)果，所以多元主體所持的理念往往是博弈結(jié)果的關(guān)鍵[10]。同時(shí)，治理主體之間有效進(jìn)行利益權(quán)衡達(dá)成共識(shí)，也是利益相關(guān)者不遺余力共同開展職業(yè)教育活動(dòng)的前提。正是治理主體之間達(dá)成的共識(shí)——治理理念使得包括政府在內(nèi)的各利益相關(guān)者，在遵循既定默許的權(quán)力邊界下，行使自己應(yīng)有的權(quán)力，履行自己的義務(wù)。香港地區(qū)職業(yè)教育分散化治理模式形成了“以滿足客戶需求為中心”的善治理念，充分考慮到各利益相關(guān)者的利益追求，在該理念的指導(dǎo)下，開展職業(yè)教育治理行動(dòng)。我國(guó)要完善職業(yè)教育治理體系，提升職業(yè)教育治理能力，需要明確職業(yè)教育的多元共治理念。多元共治理念有利于克服一系列的責(zé)任赤字，化解“權(quán)責(zé)”失衡帶來的職業(yè)教育治理困境。多元共治發(fā)揮政府、學(xué)校、企業(yè)、社會(huì)組織以及個(gè)人等治理主體積極性，促成職業(yè)教育治理合作伙伴關(guān)系的生成，賦予每個(gè)職業(yè)教育治理主體以責(zé)任，來擺脫集體行動(dòng)困境。多元共治倡導(dǎo)通過職業(yè)教育治理主體間的相互配合，共同協(xié)作，實(shí)現(xiàn)共同利益和共同發(fā)展，這是化解利益沖突的重要因素，意味著政府不再壟斷權(quán)力的行使，學(xué)校更傾向于本著教育服務(wù)的理念迎合學(xué)生和社會(huì)需要，社會(huì)組織有權(quán)參與治理。以多元共治理念引領(lǐng)職業(yè)教育治理新格局，引導(dǎo)利益相關(guān)者都參與到職業(yè)教育治理中，博弈過程中回應(yīng)不同利益相關(guān)者的利益需求，調(diào)和利益分化帶來的沖突。

（二）重塑治理結(jié)構(gòu)，以代理機(jī)構(gòu)為中介，平衡“解制”和“管制”

分散職業(yè)教育治理權(quán)力，實(shí)現(xiàn)多元共治，需要構(gòu)建合理、完善的治理結(jié)構(gòu)，這有賴于完善的制度設(shè)計(jì)和權(quán)力配置結(jié)構(gòu)。通過精簡(jiǎn)的核心機(jī)構(gòu)的“掌舵”和分散化專業(yè)部門靈活運(yùn)作，來破除集權(quán)化的弊端。香港特區(qū)政府設(shè)立大量的具有一定獨(dú)立性的代理機(jī)構(gòu)，分散治理權(quán)力，將政府任務(wù)轉(zhuǎn)移到這些不同職能的法定機(jī)構(gòu)，來提供更加高效率、低成本、貼合需求的多樣化服務(wù)，進(jìn)而到善治的目的。我國(guó)職業(yè)教育治理一直處于集權(quán)化狀態(tài)，政府統(tǒng)籌下的行政導(dǎo)向，在很大程度上抑制了各地職業(yè)教育發(fā)展的靈活性。社會(huì)組織參與職業(yè)教育治理也一度缺位。

近年來，在職業(yè)教育逐漸擺脫行政部門束縛的變革背景下，代理機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)有了可能空間，即在政府和學(xué)校之間建立中間代理機(jī)構(gòu)，向代理機(jī)構(gòu)下放自主權(quán)，再由代理機(jī)構(gòu)下放到學(xué)校，從而平衡“解制”和“管制”。以代理機(jī)構(gòu)為中介，一方面解決了院校自治能力弱、難以有效自治的問題，另一方面，代理機(jī)構(gòu)的管控也避免了院校濫用辦學(xué)自主權(quán)。對(duì)于學(xué)校而言，代理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化管理能夠減少學(xué)校行政事務(wù)，使其更專注于教學(xué)事務(wù)，從而提升職業(yè)教育質(zhì)量。以代理機(jī)構(gòu)作為中介平衡“解制”和“管制”，要做好以下三方面工作：一是做好充分放權(quán)，讓代理機(jī)構(gòu)有足夠的權(quán)力、 資源及資金來執(zhí)行工作。既要做好工作和責(zé)任的分散，也要充分授予代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)該責(zé)任所需要的執(zhí)行權(quán)、資源。二是為權(quán)力下放建立法律基礎(chǔ)，完善制度設(shè)計(jì)。香港地區(qū)推行代理機(jī)構(gòu)，遵循著“一機(jī)構(gòu)一法令”原則，每建立一個(gè)代理機(jī)構(gòu)就會(huì)頒布相應(yīng)的法律，厘清該機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)，規(guī)范其運(yùn)作。由政府頒布法律，明確代理機(jī)構(gòu)的類型、組織形式、責(zé)任機(jī)制，明晰其責(zé)任分工。三是建立監(jiān)管機(jī)制，確保代理機(jī)構(gòu)為公共利益服務(wù)。政府這個(gè)掌舵者要對(duì)眾多治理參與者進(jìn)行監(jiān)管，避免出現(xiàn)治理無序狀態(tài)，確保代理機(jī)構(gòu)的“可理解性”。建立相應(yīng)的職業(yè)教育治理的代理機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制，將效果管理和合同管理相結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)代理機(jī)構(gòu)的有效控制。

（三）處理好“政府——市場(chǎng)”關(guān)系，激發(fā)市場(chǎng)活力

職業(yè)教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其資源總體供給有限，資源的充分合理利用需要建立有效的機(jī)制進(jìn)行保障。香港地區(qū)職業(yè)教育的經(jīng)費(fèi)投入遠(yuǎn)低于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，依然取得了良好成效，經(jīng)驗(yàn)在于充分利用市場(chǎng)機(jī)制，建立了完善的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)并與財(cái)政投入相關(guān)聯(lián)，最大限度利用資源。香港地區(qū)職業(yè)教育實(shí)踐證明，引入市場(chǎng)機(jī)制確實(shí)是優(yōu)化職業(yè)教育治理的行之有效的方式。但是市場(chǎng)機(jī)制并非是 “萬靈丹”，也可能出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”的情況。充分利用市場(chǎng)機(jī)制，并不意味著要完全放棄政府主導(dǎo)，不能陷入非此即彼的誤區(qū)，需要更新觀念處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，進(jìn)行有選擇的干預(yù)。選擇性干預(yù)可以在政府主導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制之間取得有效平衡。要建立公共教育的內(nèi)外部市場(chǎng)，政府分權(quán)是必要條件，政府在教育市場(chǎng)內(nèi)發(fā)揮有限的作用，教育分權(quán)有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，這種活力是制度實(shí)施的前提[11]。一是引入市場(chǎng)機(jī)制，需要提升職業(yè)院校的辦學(xué)自主性。政府作為職業(yè)教育資源配置的決策者，對(duì)專業(yè)設(shè)置、人才規(guī)格以及教學(xué)資源建設(shè)都有明確規(guī)定。如此統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，難以發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，更難以貼合實(shí)際需要。賦予院校行使決策的權(quán)力，給職業(yè)學(xué)校創(chuàng)造機(jī)會(huì)和空間，才能讓市場(chǎng)機(jī)制在職業(yè)教育領(lǐng)域合理發(fā)揮作用。二是引入市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資助管理，由按預(yù)算投入變?yōu)榘葱Ч度?。按效果進(jìn)行投入好比 “到岸價(jià)”，按預(yù)算進(jìn)行投入好比“離岸價(jià)”。做好撥款前的資質(zhì)審核，績(jī)效考評(píng)決定撥款金額，撥款后進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，從而充分利用市場(chǎng)化管理機(jī)制促進(jìn)職業(yè)教育資源的最大限度利用。