中國主要城市群的人口分布格局特征、問題及政策思考

童玉芬，楊艷飛，和明杰

（1.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070；2.中國老齡科學(xué)研究中心，北京 100032）

一、引言

城市群不僅是吸納人口的主要地區(qū)，也是支撐全國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)，參與國際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》、國家十四五規(guī)劃以及黨的十九大報(bào)告中均明確指出要以城市群為主體，構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，對(duì)城市群的發(fā)展予以高度重視。

中國國土面積遼闊，地理環(huán)境差異巨大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，因此在改革開放40 多年的城市化發(fā)展建設(shè)中，雖然已經(jīng)形成了事實(shí)上的各具形態(tài)的城市群，但是城市群之間存在著顯著的不平衡。人口作為城市群最基本的構(gòu)成要素，各城市群的人口規(guī)模、人口增減以及城市群內(nèi)部的人口分布格局均存在巨大的空間差異，也有著一定的規(guī)律。城市群的人口空間差異和格局特點(diǎn)不僅深刻影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，同時(shí)也對(duì)未來城市群的高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。探究我國城市群人口的分布格局特征和規(guī)律，發(fā)現(xiàn)城市群人口分布的主要問題，從而提出相應(yīng)的政策建議，有著重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

城市群人口的空間格局是城市群研究的重要內(nèi)容。早期的城市空間研究主要源于20 世紀(jì)30、40 年代的古典區(qū)位論、［1-3］空間擴(kuò)散理論、［4］空間演化過程模式、［5］空間相互作用理論［6］以及增長極（Growth pole）理論、［7］核心-邊緣擴(kuò)散理論、［8］現(xiàn)代空間擴(kuò)散理論等區(qū)域空間和增長理論，［9］這些研究為城市群空間格局研究奠定了理論基礎(chǔ)。隨著城市地理學(xué)與一般系統(tǒng)論的有機(jī)結(jié)合，城市的空間結(jié)構(gòu)研究出現(xiàn)了一個(gè)新的視角，即城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)的研究。1939年杰弗遜提出城市首位律理論。［10］齊普夫進(jìn)一步提出城市體系的城市規(guī)模分布滿足位序-規(guī)模法則。［11］美國學(xué)者B.B.Mandelbrot在20世紀(jì)70年代創(chuàng)立分形理論，［12］1986年費(fèi)里德曼研究了城市體系的等級(jí)網(wǎng)絡(luò)。［13］近年來國外圍繞城市人口規(guī)模-位序分布的實(shí)證研究方興未艾，既有對(duì)美國城市的研究，［14-15］也有對(duì)世界多國的檢驗(yàn)，［16］還有學(xué)者對(duì)發(fā)展中國家進(jìn)行研究。［17-18］總體來看，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國家的城市人口分布符合齊普夫法則，但是普遍存在一定偏差。

國內(nèi)早期對(duì)城市群空間結(jié)構(gòu)的研究多為對(duì)國外理論的引入和應(yīng)用。近年來國內(nèi)學(xué)者對(duì)城市群空間格局的研究主要從三個(gè)方面展開：一是傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)方法的應(yīng)用和分析。很多研究將城市群看作一個(gè)區(qū)域，采用人口重心模型、泰爾指數(shù)、基尼系數(shù)、洛倫茲指數(shù)等傳統(tǒng)統(tǒng)計(jì)方法來研究城市群人口空間格局的特征及變化。［19-21］二是對(duì)城市群內(nèi)部各等級(jí)城市的人口規(guī)模及位序關(guān)系進(jìn)行研究并驗(yàn)證，［22-25］也有學(xué)者對(duì)城市群人口規(guī)模的分形維數(shù)進(jìn)行研究，［26-30］但后者計(jì)算原理與規(guī)模位序原理基本相通。三是采用現(xiàn)代地理學(xué)和空間計(jì)量分析工具分析城市群人口的內(nèi)部空間形態(tài)及原因機(jī)制等。［31-34］上述成果為本研究奠定了前提和基礎(chǔ)，但在以下幾個(gè)方面還存在進(jìn)一步擴(kuò)展和探索的空間：對(duì)我國城市群人口的分布還缺乏規(guī)律揭示和對(duì)比研究，目前很多是針對(duì)某些具體的城市群進(jìn)行，比較零散；很多研究將城市群看作是一個(gè)普通區(qū)域來研究其內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)，忽略了城市群實(shí)際上是由內(nèi)部規(guī)模大小不一的城市單元為分析單位，因此所采用的人口空間指標(biāo)只能反映不均勻性，卻很難判斷不同等級(jí)規(guī)模城市之間人口分布的合理性；受數(shù)據(jù)資料的限制，絕大多數(shù)研究中所采用的城市群人口是常住人口而非城區(qū)人口，難以真正反映城市群內(nèi)部城市形態(tài)方面的分布格局。

本文從我國19 個(gè)城市群的宏觀空間格局以及各城市群內(nèi)部人口空間分布格局兩個(gè)方面出發(fā)，利用常住人口和城區(qū)人口數(shù)據(jù)，主要采用統(tǒng)計(jì)學(xué)和城市地理學(xué)的模型與指標(biāo)對(duì)我國城市群人口空間分布和規(guī)律進(jìn)行全面系統(tǒng)分析，力圖揭示我國城市群人口空間格局的總體特征以及問題，為相關(guān)理論研究和政策制定提供參考。

二、我國主要城市群范疇、數(shù)據(jù)來源及方法

（一）主要城市群范疇界定

城市群是在特定地域范圍內(nèi)，以若干規(guī)模大小不等的城市為基本構(gòu)成單元，依托交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間相對(duì)緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的城市群體。這些城市不是同一級(jí)行政單位，沒有明確的界定，因此學(xué)者們關(guān)于我國城市群的辨識(shí)存在一定的分歧。有17 個(gè)城市群、［35］13 個(gè)城市群、［36］14個(gè)城市群、［37］10大城市群以及20個(gè)城市群等不同提法。［38-39］2013年國家發(fā)改委提出19個(gè)城市群并將其納入國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃及十三五規(guī)劃，十四五規(guī)劃基本沿用了十三五規(guī)劃的認(rèn)可范疇。本文參考相關(guān)學(xué)者的研究和政府文件，遵循時(shí)效性、前瞻性、最具覆蓋性等原則，以《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》中界定的19個(gè)城市群為研究對(duì)象，確定各城市群范圍（見表1）。

據(jù)《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)，2020年我國19個(gè)城市群的建成區(qū)面積約5.52萬平方公里，19個(gè)城市群所有城市的行政區(qū)域土地面積約302萬平方公里。城區(qū)人口規(guī)模4.81億人，占全國總?cè)丝诘?4.07%，占全國城區(qū)人口的89.41%。第七次全國人口普查顯示2020年我國19個(gè)城市群常住人口達(dá)到11.49 億人，占全國總?cè)丝诘?1.37%，2020 年國內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)到90.24 萬億元，占全國總量的89.03%，由此可見這19 個(gè)城市群以約占1∕3 的國土面積承載了占全國總?cè)丝诎顺梢陨系某Ｗ∪丝?，產(chǎn)出了將近九成的國內(nèi)生產(chǎn)總值，城市群已經(jīng)成為承載我國人口與經(jīng)濟(jì)要素的重要區(qū)域。

（二）研究方法

本研究在定量部分主要采用了以下幾種方法：常規(guī)統(tǒng)計(jì)方法，主要用于城市群人口的描述性統(tǒng)計(jì)分析；空間基尼系數(shù)法，用以衡量城市群內(nèi)人口的空間分布不均勻狀況；規(guī)模-位序分布模型法，用以考察城市群內(nèi)部不同規(guī)模位序的城市中人口分布的集聚-擴(kuò)散狀況以及分布的合理性判斷。

（三）數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)口徑包括了城市群常住人口和城區(qū)人口。其中常住人口數(shù)據(jù)來源于全國人口普查資料，通過對(duì)不同城市群所包含的城市甄別后并單獨(dú)收集和整理得到。同時(shí)根據(jù)各省市統(tǒng)計(jì)年鑒及各城市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)補(bǔ)充了近幾年各城市的常住人口數(shù)據(jù)。城區(qū)人口主要用于反映城市群內(nèi)部不同規(guī)模城市的人口分布形態(tài)。數(shù)據(jù)來源為歷年《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，本文根據(jù)各城市群所涉及城市及歷年變化進(jìn)行了一定的校正。

三、城市群人口的分布格局與特征

（一）19個(gè)城市群人口的總體分布格局及動(dòng)態(tài)變化

1.我國不同城市群人口規(guī)模差異顯著，空間分布很不均衡

第七次人口普查資料數(shù)據(jù)顯示2020 年常住人口最多的長江三角洲城市群達(dá)到16 508.56 萬人，是最小的寧夏沿黃城市群（常住人口606.05萬人）的27倍。其中，常住人口規(guī)模超過1個(gè)億的超大城市群有6個(gè)，分別為長三角城市群、京津冀城市群、山東半島城市群、中原城市群、長江中游城市群和成渝城市群，東、中、西部均有分布，其中東部有3個(gè)城市群，中部有2個(gè)，西部有1個(gè)。5 000萬到1億人口的巨大城市群有2個(gè)，分別為珠江三角洲城市群和海峽西岸城市群，都在東部地區(qū)，可見我國規(guī)模龐大的城市群主要都分布在東部地區(qū)。與此對(duì)應(yīng)，常住人口1 000 萬至3 000 萬的小城市群有5個(gè)，其中4個(gè)分布在我國西部地區(qū)；而小于1 000萬的超小城市群2個(gè)，全部在西部地區(qū)（見表2）。

表2 全國19個(gè)城市群常住、城區(qū)人口規(guī)模和人口密度

從城市群的城區(qū)人口規(guī)模分布看，最大和最小的城市群人口規(guī)模比值達(dá)到33 倍。長江三角洲和京津冀城市群城區(qū)人口規(guī)模超過5 000 萬，珠江三角洲城市群城區(qū)人口接近5 000 萬，長江中游城市群、中原城市群和成渝城市群、山東半島城市群的城區(qū)人口均未超過5 000 萬，相對(duì)于它們的常住人口規(guī)模而言明顯不足，反映這些城市群城市化水平相對(duì)不高，城市群的實(shí)體發(fā)育水平相對(duì)差。總體看城區(qū)人口分布特征與常住人口基本一致。

城市群的人口密度能夠更加準(zhǔn)確地反映城市群人口的集聚情況。通過對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)幾個(gè)特點(diǎn)：第一，19 個(gè)城市群的常住人口密度極差非常大，最密集的珠江三角洲城市群（1 420 人∕平方公里）常住人口密度是天山北坡城市群（60 人∕平方公里）的24 倍。第二，一些人口規(guī)模巨大的城市群人口密度并不是很大，例如長江中游城市群、京津冀城市群、成渝城市群以及中原城市群的人口密度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于珠江三角洲城市群，也明顯低于長江三角洲城市群，說明這些巨型城市群人口雖然眾多，但是因?yàn)槊娣e較大，城市群內(nèi)部人口密度不高。第三，中西部的中小城市群不僅人口規(guī)模不大，人口密度也很低。最后，城區(qū)人口密度普遍大于常住人口密度，差距不是很大，這也符合城市區(qū)域的實(shí)際情況。

2.大多數(shù)城市群的人口規(guī)模持續(xù)增長，個(gè)別城市群人口減少

我們選用了2017-2019 年3 年的常住人口數(shù)據(jù)并計(jì)算了人口的年增長變化（見圖1），可以看到19 個(gè)城市群中有15 個(gè)城市群近3 年的常住人口都處于增長中，有4 個(gè)城市群在過去3 年常住人口規(guī)模處于整體萎縮狀態(tài)。在增長的15 個(gè)城市群中，增長最快的為珠江三角洲城市群，增長率在2%以上，山東半島城市群、寧夏沿黃城市群和長江三角洲城市群的增長率也都在0.9%及以上，其他正增長的城市群常住人口年增長率基本都在0～1%之間。在4 個(gè)常住人口處于萎縮狀態(tài)的城市群中，減少最快的是遼中南城市群，為-1.91%，其次是京津冀城市群。另外，天山北坡城市群和哈長城市群也是負(fù)增長。

圖1 2017-2019年主要城市群人口規(guī)模增長變動(dòng)

城市群常住人口反映了城市群整體的人口變化，其中包括城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，而城區(qū)人口則僅反映了城市人口的情況。19 個(gè)城市群有17 個(gè)城市群的城區(qū)人口處于正增長，多于常住人口正增長的城市群個(gè)數(shù)。城區(qū)人口增長最快的依次是關(guān)中城市群和天山北坡城市群，珠三角城市群和京津冀的城區(qū)人口增長緊隨其后。此外，北部灣城市群和黔中城市群人口向城區(qū)集聚的情況也比較突出。值得注意的是常住人口負(fù)增長的遼中南城市群和京津冀城市群，城區(qū)人口則表現(xiàn)為正增長，反映了城市群中城市吸納外來流入人口和本地農(nóng)村人口的總量是正的，即城市化水平在持續(xù)提升。蘭西城市群和寧夏沿黃城市群雖然常住人口并沒有減少，但是城區(qū)人口卻呈現(xiàn)負(fù)增長（見圖1）。

（二）城市群內(nèi)部人口分布格局的主要特征及變化

1.城市群內(nèi)部的人口空間分布不均勻且差異較大

本文采用城市人口的基尼系數(shù)來研究我國19個(gè)城市群內(nèi)部人口空間的不均勻程度。城市基尼系數(shù)是由加拿大約克大學(xué)的馬歇爾教授在研究不同規(guī)模城市的發(fā)育成長狀況時(shí)提出的，［40］具體公式為：G=T∕2S(n-1)。其中，G表示城市總?cè)丝诨嵯禂?shù)；S表示整個(gè)城市體系的人口規(guī)模之和；n表示城市個(gè)數(shù)；T是城市體系中每個(gè)城市人口規(guī)模之差的絕對(duì)值總和。該基尼指數(shù)的取值范圍在0～1之間，指數(shù)越接近于0表示城市群人口規(guī)模越分散越均勻；反之，指數(shù)越接近1則表示人口規(guī)模越不均勻。

從2020年中國19個(gè)城市群的人口空間基尼系數(shù)計(jì)算結(jié)果看（見圖2），我國所有城市群的基尼系數(shù)遠(yuǎn)大于0且絕大多數(shù)都在0.5以上，說明城市群人口在群內(nèi)的分布不均勻。其中4個(gè)城市群即京津冀城市群、成渝城市群、天山北坡城市群和珠江三角洲城市群的基尼系數(shù)均大于等于0.7，城市群內(nèi)部人口不均勻程度非常大。有9 個(gè)城市群的基尼系數(shù)在0.6～0.7 之間，分別是長江三角洲、哈長、關(guān)中、遼中南、山西中部、滇中、寧夏沿黃、蘭西以及黔中城市群，屬于內(nèi)部人口分布明顯不均勻的城市群。這些城市群中既有東部規(guī)模超大的長江三角洲城市群，也有分布在中西部的一系列小城市群。有5 個(gè)城市群的基尼系數(shù)在0.5～0.6 之間，分別是長江中游城市群、海峽西岸城市群、北部灣城市群、山東半島城市群以及中原城市群。相比較前面一些城市群來說，人口空間分布不均勻程度較低。呼包鄂榆城市群的基尼系數(shù)在0.5以下，是19個(gè)城市群中不均勻程度最低的。但需要指出的是城市群內(nèi)各個(gè)城市之間人口規(guī)模不均勻是常態(tài)，過度不均勻才是問題?？臻g基尼系數(shù)等于零絕不是城市群人口分布和規(guī)劃的合適目標(biāo)。

圖2 2020年中國19個(gè)主要城市群基尼系數(shù)

2.大多數(shù)城市群呈現(xiàn)人口向規(guī)模位序靠前的大城市集中分布的格局

為了進(jìn)一步判斷城市群內(nèi)部人口分布狀況及合理性，本文采用規(guī)模-位序模型進(jìn)行分析。城市規(guī)模位序分布狀況一般可以用公式表達(dá)為：Pr=P1∕R，其羅特卡的一般化公式為：Pr=P1∕Rq，對(duì)該式進(jìn)行對(duì)數(shù)變換，可以得到：ln Pr=ln P1-q ln R。其中，Pr是第R位的城市人口規(guī)模，R是該城市的位序，P1是最大城市的人口規(guī)模，q是待估計(jì)的常數(shù)。如果q＞1，說明人口規(guī)模分布比較集中，人口主要分布在位序靠前的核心城市中，外圍中小城市較少；如果0＜q＜1，則相反，即城市規(guī)模分布比較分散，高位序城市與低位序城市人口規(guī)模差距較小。當(dāng)q=1時(shí)，說明城市群人口規(guī)模分布符合齊普夫法則的分布規(guī)律，城市群人口按照規(guī)模位序法則分布。

根據(jù)檢驗(yàn)，我國所有城市群內(nèi)部的人口規(guī)模位序分布呈現(xiàn)顯著的分形特征，城市規(guī)模與位序高度相關(guān)，基本符合規(guī)模-位序分布規(guī)律，但絕大多數(shù)城市群的齊普夫指數(shù)大于1。具體來看（見圖3），第一，2020年我國19 個(gè)城市群中有16 個(gè)城市群的q指數(shù)都大于1，表明這些城市群的人口相對(duì)集中分布在位序靠前的城市中，核心大城市人口相對(duì)集中，而中小城市發(fā)育相對(duì)較弱。其中珠江三角洲城市群的q指數(shù)高達(dá)1.95，說明人口向位序靠前的城市集中程度過高。蘭西城市群、天山北坡城市群和京津冀城市群、寧夏沿黃城市群等4 個(gè)城市群的q指數(shù)都在1.4以上，人口向首位大城市集中的特點(diǎn)也比較突出。其他8 個(gè)城市群的q值則在1.2～1.4之間，略微偏大。第二，剩下的6個(gè)城市群即長三角、海峽西岸、北部灣、山東半島、長江中游以及中原城市群的q指數(shù)在1 附近，其中山東半島和長江中游城市群的q指數(shù)等于1，反映它們的人口分布基本或者完全符合規(guī)模-位序的標(biāo)準(zhǔn)分布。值得注意的是中原城市群齊普夫指數(shù)q雖然接近1，但是小于1，反映該城市群人口分布相對(duì)比較扁平化，核心城市不夠發(fā)達(dá)，人口在中小城市相對(duì)較多。

圖3 2020年中國主要城市群內(nèi)部城市規(guī)模-位序的齊普夫指數(shù)

3.近10 年以來我國城市群人口規(guī)模位序分布集中化趨勢(shì)出現(xiàn)多極化發(fā)展，但以持續(xù)集中分布為主

表3 是2010 年和2020 年兩個(gè)年份的齊普夫指數(shù)q的比較，在原本就是集中分布格局的14個(gè)城市群中，有9個(gè)城市群是更加集中化，有4個(gè)城市群的集中化程度出現(xiàn)下降，還有1個(gè)城市群的集中化分布模式未發(fā)生變化；原先為標(biāo)準(zhǔn)分布模式的1個(gè)城市群即海峽西岸城市群，人口分布由標(biāo)準(zhǔn)分布趨向集中化；在原本分散分布的4個(gè)城市群中，有2個(gè)城市群即長江中游城市群和山東半島城市群轉(zhuǎn)向標(biāo)準(zhǔn)分布，有1個(gè)城市群從分散分布轉(zhuǎn)向集中分布，有1個(gè)城市群即中原城市群則由分散轉(zhuǎn)向更加分散化（見表4）。說明大多數(shù)的城市群人口持續(xù)向位序靠前的大城市集中，但也有少量城市群人口集中趨勢(shì)減弱甚至進(jìn)一步分散。

表3 我國19個(gè)城市群齊普夫指數(shù)的變化（無量綱）

表4 城市群規(guī)模位序分布格局的動(dòng)態(tài)變化（2010-2020年）

四、主要結(jié)論與政策啟示

第一，針對(duì)城市群人口規(guī)模和分布的整體差異特點(diǎn)，要有重點(diǎn)地對(duì)中西部城市群進(jìn)行政策傾斜和支持，避免一刀切。

從研究結(jié)果看，我國當(dāng)前城市群人口規(guī)模差異極大，常住人口規(guī)模在5 000萬以上的8個(gè)巨大城市群大多數(shù)分布在我國東部地區(qū)，而中西部尤其是西部地區(qū)的任何城市群人口規(guī)模普遍偏小甚至過小，起不到地區(qū)核心的輻射帶動(dòng)作用。如果在國家層面同步推進(jìn)城市群發(fā)展，那么在市場(chǎng)規(guī)律的作用下，西部地區(qū)本身自然環(huán)境條件很差，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等水平與東南部沿海城市地區(qū)難以比擬，因此不僅很難吸引資本和人口流入，甚至難以阻止人口的繼續(xù)流出，這些偏小的城市群很難起到經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)和人口集聚的作用，中西部的中小城市群發(fā)展就會(huì)更加脆弱和滯后。從培育和形成國家戰(zhàn)略縱深的高度，需要重點(diǎn)對(duì)中西部城市群加以扶持，包括天山北坡、蘭西、滇中、黔中、山西中部、呼包鄂榆、寧夏沿黃等城市群，發(fā)揮這些城市群在我國國防、生態(tài)、民族事務(wù)、“一帶一路”等方面的功能以及帶動(dòng)整個(gè)中西部區(qū)域發(fā)展方面的作用。面對(duì)西部地區(qū)先天不足的自然條件，要通過加大包括機(jī)場(chǎng)、鐵路、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，改善西部地區(qū)的區(qū)域基礎(chǔ)條件，并且要大力補(bǔ)足西部地區(qū)的基本公共服務(wù)的短板，調(diào)整優(yōu)化一些過高的不現(xiàn)實(shí)的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展路徑，還要避免西部地區(qū)在城市群建設(shè)中的“攤大餅”現(xiàn)象?？傊?，在我國城市群的發(fā)展和規(guī)劃建設(shè)的戰(zhàn)略層面，有重點(diǎn)有步驟地推進(jìn)城市群建設(shè)步伐，尤其是對(duì)于廣大中西部眾多中小城市群進(jìn)行有計(jì)劃的重點(diǎn)支持，采用多種措施促進(jìn)和引導(dǎo)西部地區(qū)小城市群人口的進(jìn)一步集聚，增強(qiáng)在本區(qū)域的人口吸引力，這將是我國城市群發(fā)展中長期面臨的重大難題。

第二，在國家層面上要采取分類、分區(qū)和分級(jí)管理與建設(shè)，針對(duì)各城市群的特點(diǎn)和發(fā)展階段進(jìn)行分類施策。

從本文的研究結(jié)果看，我國城市群人口分布不僅具有分級(jí)、分類特點(diǎn)，還具有分區(qū)特點(diǎn)，不同等級(jí)、區(qū)域城市群人口發(fā)展的階段和特點(diǎn)都有所不同，因此需要分類分級(jí)分區(qū)施策。首先，對(duì)于東部超大城市群要按照世界級(jí)城市群發(fā)展水平要求進(jìn)行規(guī)劃和建設(shè)，重點(diǎn)在于提高整體在資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的綜合承載力，同時(shí)提升城市群發(fā)展質(zhì)量和創(chuàng)新能力，在人口方面并非是集聚越多人口越好，應(yīng)該以人才集聚戰(zhàn)略思維代替人口集聚戰(zhàn)略思維，促進(jìn)城市群人口資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。其次，對(duì)于中部巨大城市群，重點(diǎn)在于提高城市群在區(qū)域發(fā)展中的作用，尤其是提高城市群的城市人口比重，這關(guān)系城市群發(fā)展的內(nèi)在質(zhì)量。目前這些城市群的城市化水平還有待提高。同時(shí)，圍繞中部大城市群地域范圍廣，實(shí)體性不夠強(qiáng)，人口密度不高的特點(diǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)城市群內(nèi)部城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)聯(lián)系，減少城市群內(nèi)部城市之間的行政壁壘，加強(qiáng)主要城市群政策一體化建設(shè)。最后，對(duì)于中西部眾多的規(guī)模偏小城市群而言，加強(qiáng)這些城市群發(fā)展能力，尤其是對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口的集聚能力，吸引和留住人口與勞動(dòng)力。

第三，針對(duì)城市群人口發(fā)展階段和國家城市群建設(shè)要求，要注意防范個(gè)別城市群人口數(shù)量的減少和規(guī)模的萎縮。

從本文研究看，過去幾年間絕大多數(shù)城市群常住人口都處于增長中，但個(gè)別城市群常住人口出現(xiàn)減少，包括東北的遼中南、哈長、京津冀和天山北坡城市群?？傮w看來，我國全國人口即將進(jìn)入零增長甚至負(fù)增長時(shí)代，［41-42］而且農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口潛力也即將消耗殆盡，［43-44］這對(duì)城市群的人口增長構(gòu)成危機(jī)。但本文認(rèn)為在短期內(nèi)我國城市群人口會(huì)繼續(xù)增長一段時(shí)間。首先，當(dāng)前我國還有18.63%左右的常住人口生活在非城市群區(qū)域，而城市群作為未來承載我國經(jīng)濟(jì)和人口的主要載體，必將繼續(xù)吸引這些非城市群人口進(jìn)入城市群。因此即便是全國人口增長停滯，城市群人口增長也不會(huì)很快停止。其次，我國當(dāng)前城市群中的城市并不是實(shí)質(zhì)意義或形態(tài)學(xué)意義上的城市，而是行政區(qū)劃的概念，實(shí)際上是包含農(nóng)村和城市在內(nèi)的區(qū)域。而城市群發(fā)展質(zhì)量的高低并不由總規(guī)模而是由城市人口規(guī)模及比重來體現(xiàn)，在這方面我國還有很大的提升空間。2020年我國總體城市化水平只有63.89%，與發(fā)達(dá)國家普遍在80%左右的水平相比還有20%左右提升空間，大約2億人還要繼續(xù)從農(nóng)村進(jìn)入城市，因此城市群即便在總?cè)丝诘貌坏皆黾拥那闆r下，城區(qū)人口依然會(huì)得到提升，這是必然的趨勢(shì)。但是從長期來看，隨著城市化水平的普遍提高，城市群人口規(guī)模變化將主要由城市群之間或內(nèi)部的城市之間轉(zhuǎn)移來實(shí)現(xiàn)，在地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異、大中小城市差異以及城市群之間差異沒有得到有效減少甚至消失之前，城城轉(zhuǎn)移人口將會(huì)持續(xù)改善城市群之間人口分布格局，城市群人口的增減從長遠(yuǎn)來看將會(huì)變成常態(tài)。

在目前我國人口增長尚未停滯，城市化水平還有較大提升空間的情況下，哈長城市群、遼中南城市群、京津冀城市群以及天山北坡城市群常住人口出現(xiàn)縮減，蘭西和寧夏沿黃兩個(gè)城市群的城區(qū)人口甚至出現(xiàn)減少，這是需要引起重視的，應(yīng)該加以調(diào)整并防范。但具體問題也要區(qū)別對(duì)待。對(duì)于京津冀這樣超大城市群來說，主要與首都非核心功能疏解背景下的超大城市人口向京津冀以外的地區(qū)回流有關(guān)。今后重點(diǎn)放在北京非首都功能疏解，提高京津冀城市群內(nèi)部中小城市對(duì)疏解人口的承接和吸納能力上，同時(shí)提升整個(gè)京津冀城市群的城市化水平，吸納更多本地農(nóng)村人口進(jìn)入城市。對(duì)于東北地區(qū)的遼中南和哈長城市群以及西北地區(qū)的天山北坡城市群，城市群人口減少主要是人口外流引起的，需要引起特別關(guān)注。通過城市群內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)、交通運(yùn)輸?shù)鹊奶岣吲c改進(jìn)，制定吸引人才、留住人才的相應(yīng)政策，從多方面減少人口外流，促進(jìn)城市群人口增長。留住人口的同時(shí)，還要將城市群人口發(fā)展重點(diǎn)轉(zhuǎn)到城區(qū)人口增長方面，加快本地城市化步伐，加快戶籍制度改革，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化步伐?？傊跍p少人口流出的同時(shí)提高本地城市化水平，促進(jìn)城市群內(nèi)部城市人口的增長。

第四，根據(jù)城市群內(nèi)部集聚格局變化趨勢(shì)進(jìn)行分類施策。

針對(duì)我國城市群內(nèi)部人口空間集聚格局不同發(fā)展趨勢(shì)的類別，需要在政策方面進(jìn)行區(qū)別對(duì)待：對(duì)于第一類城市群，包括珠江三角洲城市群、京津冀城市群、寧夏沿黃城市群、呼包鄂渝城市群等內(nèi)部人口集聚程度比較高且集聚趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)的城市群，需要采用相應(yīng)的措施，要防止城市群范圍內(nèi)城市之間的人口規(guī)模懸殊，保持適當(dāng)?shù)囊?guī)模位序發(fā)展，使城市群內(nèi)部人口保持有序均衡發(fā)展。應(yīng)該注意發(fā)展城市群內(nèi)部的中小城市，減緩中心核心城市人口規(guī)模的過大過快增長，促進(jìn)中小城市人口集聚和吸納能力的提升。對(duì)于西部地區(qū)的蘭西、天山北坡、寧夏沿黃等人口過度集聚在首位城市的中小城市群而言，應(yīng)該在進(jìn)一步加強(qiáng)中心城市吸引力和集聚力的同時(shí)，下大力氣扶持中小城市的發(fā)展，重點(diǎn)培育幾個(gè)中等規(guī)模等級(jí)的城市，形成規(guī)模結(jié)構(gòu)有序，人口分布合理的城市群內(nèi)部人口結(jié)構(gòu)，從根本上緩解“大城市病”和“小城鎮(zhèn)病”問題，推動(dòng)這些城市群的城鎮(zhèn)化進(jìn)程健康高質(zhì)量發(fā)展。對(duì)于人口分散且分散趨勢(shì)加劇的中原城市群而言，情況正好相反，因?yàn)樵摮鞘腥喝丝诜植歼^于扁平化，缺乏具有核心輻射和影響力的中心城市，因此勢(shì)必對(duì)整個(gè)城市群的發(fā)展產(chǎn)生不利的影響。需要在城市群內(nèi)部加強(qiáng)中心城市建設(shè)，重點(diǎn)培育核心大城市，吸引更多的人口尤其是高素質(zhì)勞動(dòng)者，加強(qiáng)首位城市輻射帶動(dòng)作用，發(fā)展壯大區(qū)域中心城市，帶動(dòng)整個(gè)中原地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。對(duì)于其他幾類城市群內(nèi)部格局，應(yīng)該順勢(shì)而為，不做過多干預(yù)，使它們朝著一個(gè)比較良好的狀態(tài)發(fā)展。

總體而言，因?yàn)檫@些核心大城市本身發(fā)展基礎(chǔ)好，對(duì)其他城市群以及非城市群地區(qū)的人口吸引力大，在市場(chǎng)規(guī)律的作用下能夠吸引更多的人口尤其是人才，而中小城市地區(qū)大多發(fā)育不足，不具備吸引人才和人口的條件，政策應(yīng)該予以特別的關(guān)注和傾斜，促進(jìn)這些城市群內(nèi)中小城市的發(fā)展，優(yōu)化城市群人口規(guī)模結(jié)構(gòu)，多措并舉優(yōu)化人口空間分布格局。形成大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的人口空間組織格局，促進(jìn)城市群內(nèi)大中小城市之間協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

最后，關(guān)于城市群內(nèi)部人口格局的判斷與標(biāo)準(zhǔn)問題。如前所述，城市群內(nèi)部的城市是有不同人口規(guī)模等級(jí)的，不同等級(jí)的城市人口分布不均衡是絕對(duì)的，而均衡分布既不可能，也是不合理的。那么如何判斷城市群內(nèi)部人口分布的合理性？合理的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)又是什么？本文按照城市地理學(xué)中的規(guī)模位序法則來計(jì)算19個(gè)城市群的人口規(guī)模分布并判斷合理性，結(jié)果是否合理和適用值得討論。首先，雖然我國部分城市群存在著多級(jí)中心，［45］并不都是單中心城市規(guī)模體系，但是作為比單中心城市體系更大范圍的城市群區(qū)域而言，它只是在更大范圍內(nèi)的更加復(fù)雜的城市規(guī)模體系，依然具有城市規(guī)模位序的一般特征。例如本文經(jīng)過對(duì)齊普夫模型實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果基本都是顯著的，說明是可以采用該法則進(jìn)行研究的。其次，按照城市地理學(xué)的規(guī)模位序法則所計(jì)算的齊普夫指數(shù)為1即為標(biāo)準(zhǔn)合理分布的標(biāo)準(zhǔn)值需要進(jìn)一步探討。該指標(biāo)從統(tǒng)計(jì)學(xué)和地理學(xué)意義上說，的確是判斷人口分布合理性的一個(gè)較理想標(biāo)準(zhǔn)。本文計(jì)算的我國19 個(gè)城市群齊普夫指數(shù)絕大多數(shù)都在1 以上，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，似乎可以得出我國城市群的人口集聚格局基本上都是過度集中在核心城市的判斷結(jié)果，而且國內(nèi)有不少學(xué)者研究也據(jù)此得出類似的判斷。但是實(shí)際上該標(biāo)準(zhǔn)只具有統(tǒng)計(jì)學(xué)或地理學(xué)上的意義，并不具有城市體系或城市群經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)最優(yōu)方面的指向，因此也是有缺陷的。如何找到符合城市群發(fā)展目標(biāo)相一致的城市群內(nèi)部人口分布格局，將是我們下一步努力的方向。