韓國生育政策轉(zhuǎn)型分析

張慧智，安那瑩

（吉林大學(xué) 東北亞研究中心，吉林 長春 130012）

一、引言

那么，韓國的鼓勵(lì)生育政策為什么沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，其根源是什么？韓國生育政策轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是什么？這些可能對中國相關(guān)問題的討論和解決提供參照。

二、韓國生育政策轉(zhuǎn)型：從抑制到鼓勵(lì)

從20 世紀(jì)60 年代開始韓國進(jìn)行了兩次生育政策轉(zhuǎn)型。第一次轉(zhuǎn)型是1962 年開始的抑制生育政策，政策方向從多子化向少子化轉(zhuǎn)變；1996-2004 年是生育政策的過渡期，在維持少子化基本方向的前提下努力提升人口質(zhì)量，其目的是解決長期的抑制生育政策帶來的問題，增進(jìn)生殖保??；第二次轉(zhuǎn)型是從2005年開始的由少子化向多子化回歸。

表1 韓國的生育政策演變及轉(zhuǎn)型

抑制生育政策主要通過“家庭計(jì)劃”（Family planning）推進(jìn)，包括“家庭計(jì)劃”的導(dǎo)入、抑制生育政策多元化發(fā)展、提升抑制生育強(qiáng)度和抑制生育政策的結(jié)束等四個(gè)階段。［2］為協(xié)調(diào)20世紀(jì)50年代后期爆發(fā)式人口增長與低經(jīng)濟(jì)增長之間的矛盾，1961年開始實(shí)施“家庭計(jì)劃”并與經(jīng)濟(jì)開發(fā)五年計(jì)劃同步協(xié)調(diào)推進(jìn)。家庭計(jì)劃是使夫妻雙方根據(jù)其社會經(jīng)濟(jì)條件和身體健康情況適當(dāng)調(diào)節(jié)子女?dāng)?shù)量和生育間隔的國策之一。為實(shí)施“家庭計(jì)劃”，韓國構(gòu)建了從上到下完整的行政組織體系并制定了“家庭計(jì)劃10 年計(jì)劃”（1962-1971），明確了降低人口增長率目標(biāo)、避孕目標(biāo)以及相關(guān)預(yù)算目標(biāo)，以宣傳、啟蒙、說服為主，引導(dǎo)避孕、免費(fèi)普及避孕方法為輔；以發(fā)布宣傳單和宣傳冊，組織啟蒙演講會，媒體宣傳等方式對不特定目標(biāo)人群進(jìn)行宣傳啟蒙。家庭計(jì)劃啟蒙工作人員和家庭計(jì)劃母親會通過挨家挨戶訪問和說服等形式，引導(dǎo)個(gè)人的態(tài)度變化，推進(jìn)落實(shí)“家庭計(jì)劃”。此外，從1966年開始實(shí)施的“目標(biāo)配額制”以實(shí)現(xiàn)年度人口增長率為目標(biāo)，按不同的避孕方法確定并落實(shí)“家庭計(jì)劃”；持續(xù)下調(diào)人口增長率目標(biāo)，由1971年第二個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)五年計(jì)劃結(jié)束時(shí)的2.0%下調(diào)到1991年第六個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)五年計(jì)劃結(jié)束時(shí)的1.09%?？偤蜕誓繕?biāo)也由1986年的2.30下調(diào)到1988年的2.1和1991年、1995年的1.86和1.75，同時(shí)確定輸精管手術(shù)、口服避孕藥、避孕套和避孕環(huán)的使用等避孕普及目標(biāo)。［5］

表2 “家庭計(jì)劃”的具體目標(biāo)

根據(jù)嬰兒潮時(shí)期出生的女孩在20世紀(jì)80年代進(jìn)入生育年齡，新生兒數(shù)量將會增加的基本判斷，韓國政府在1981-1983年間出臺了49個(gè)新的人口抑制政策，其核心是對“少生”給予補(bǔ)償并推進(jìn)兩性平等，如對二孩家庭提供獎(jiǎng)金、特別生計(jì)費(fèi)、教育費(fèi)補(bǔ)貼，減少女性就業(yè)限制種類、設(shè)立女性專門機(jī)構(gòu)、實(shí)施育兒休假等，結(jié)果人口增長率成功地由1961 年的2.97%降低到1983 年的1.47%，1995 年和1996 年進(jìn)一步降低到1.01%和0.95%；總和生育率也在1983 年降低到2.06，跌破2.1 的人口更替水平，1995 年和1996 年進(jìn)一步降低到1.63 和1.57。［3］部分學(xué)者開始研究較低的總和生育率將會帶來勞動力不足、老齡化等問題，政府也意識到韓國已進(jìn)入人口低增長時(shí)期，開始準(zhǔn)備終止抑制生育政策，包括1989年廢除“家庭計(jì)劃”目標(biāo)制度，縮減避孕相關(guān)政府預(yù)算，增加國民通過醫(yī)療保險(xiǎn)和商業(yè)網(wǎng)絡(luò)自律避孕的途徑。1990年解散了人口政策審議委員會和人口政策實(shí)務(wù)委員會（人口政策最高決策機(jī)構(gòu)，歸屬濟(jì)企劃院），并在準(zhǔn)備制定第七個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)五年計(jì)劃（1992-1996）的過程中提出新的人口構(gòu)想，即把人口政策的基本基調(diào)由抑制生育向維持適度人口規(guī)模、改善人口結(jié)構(gòu)、提高國民生活質(zhì)量轉(zhuǎn)變，但最終沒被采納。

人口質(zhì)量提升期實(shí)際上屬于韓國生育政策的過渡期，其核心是維持少子化基調(diào)的同時(shí)注重提高人口質(zhì)量，包括促進(jìn)性別比均衡，增進(jìn)生殖健康，提升家庭福利等。韓國根據(jù)當(dāng)時(shí)嬰幼兒死亡率和孕婦死亡率比OECD國家平均水平高2倍的現(xiàn)實(shí)，為提高國民素質(zhì)和生活質(zhì)量，制定積極反映聯(lián)合國國際人口與發(fā)展大會行動計(jì)劃的人口質(zhì)量提升政策，包括治理性別比失衡、增進(jìn)生殖健康、預(yù)防人工流產(chǎn)、應(yīng)對未來人口結(jié)構(gòu)變化等內(nèi)容。但亞洲金融危機(jī)帶來的失業(yè)率上升等宏觀經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的巨大變化嚴(yán)重影響了家庭的婚育決策，總和生育率由1998年的1.46降低到2002年的1.18，首次跌破1.3。2003 年韓國國民年金財(cái)政估算委員會公布研究報(bào)告，發(fā)出警告稱因低生育和老齡化的推進(jìn)，韓國的國民年金當(dāng)期收支將會在2036 年和2047 年進(jìn)入赤字和枯竭狀態(tài)，以此為契機(jī)韓國媒體開始大量報(bào)道韓國低生育的嚴(yán)重性，政界、學(xué)界和社會各界對低生育發(fā)出憂慮的聲音，韓國社會甚至出現(xiàn)“低生育恐懼”現(xiàn)象。韓國人口素質(zhì)提升政策基本上由保健福祉部等個(gè)別部門負(fù)責(zé)，地方政府分散而零碎地采取支付生育獎(jiǎng)勵(lì)金，支援新婚夫婦健康檢查費(fèi)用、不孕夫婦檢查和治療費(fèi)等鼓勵(lì)生育措施，但這些政策基本上是短期的甚至是一次性的，缺乏可持續(xù)性。

以2005年為節(jié)點(diǎn)，韓國生育政策開始大轉(zhuǎn)型，由抑制生育向鼓勵(lì)生育轉(zhuǎn)變。2005年國務(wù)總理國務(wù)調(diào)整室下設(shè)“低生育對策推進(jìn)企劃團(tuán)”，企劃團(tuán)由企劃財(cái)政部、教育部、勞動部等12 個(gè)部門和民間專家構(gòu)成，同年出臺的《低生育高齡社會基本法》為韓國生育政策的轉(zhuǎn)型提供了制度基礎(chǔ)，據(jù)此，在保健福祉部下設(shè)“低生育高齡社會政策本部”，2005年下半年低生育對策推進(jìn)企劃團(tuán)聯(lián)合相關(guān)部門制定了“希望韓國21：共同的低生育綜合對策”。為解決亞洲金融危機(jī)后不斷加重的兩極化問題，從加強(qiáng)社會安全網(wǎng)角度探討了低生育綜合對策，把低生育的人口學(xué)原因和社會經(jīng)濟(jì)學(xué)原因歸結(jié)為已婚女性的生育率降低和結(jié)婚年齡的推遲，傳統(tǒng)價(jià)值觀的變化，就業(yè)和收入不穩(wěn)定等，并根據(jù)OECD 國家的平均水平，把總和生育率的中期（2010年）和長期（2020年）目標(biāo)分別確定為1.6和1.8。其核心是優(yōu)先解決“不生或少生”和“晚婚”的問題，消除其障礙因素。為此，韓國從2006 年開始制定實(shí)施了四個(gè)《低生育高齡社會基本計(jì)劃》。

三、韓國生育政策的轉(zhuǎn)型效果

韓國通過相關(guān)法律的制定和四次《低生育高齡社會基本計(jì)劃》的實(shí)施，已經(jīng)投入和預(yù)計(jì)投入189萬億和196萬億韓元資金，致力于鼓勵(lì)生育，促進(jìn)人口增長，實(shí)現(xiàn)適度人口規(guī)模，改善人口結(jié)構(gòu)，但截至目前沒有達(dá)到預(yù)期效果。［6］

首先，生育主體育齡人群的年齡持續(xù)上升。1960-2005 年間主導(dǎo)韓國生育的育齡群體年齡是25-29 歲、30-34 歲，35-39 歲群體緊隨其后，但從2010 年開始生育主體轉(zhuǎn)變成為30-34 歲育齡群體，令人擔(dān)憂的是從2018 年開始35-39 歲育齡群體的生育數(shù)量超過25-29 歲的生育數(shù)量而排第二（見表3）。［7］更為嚴(yán)重的問題是25-29歲育齡群體生育水平在持續(xù)下滑。

促進(jìn)提高事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的整體水平，事業(yè)單位應(yīng)該充分認(rèn)識當(dāng)前時(shí)期財(cái)務(wù)管理工作的重點(diǎn)及主要問題，制定更具針對性的財(cái)務(wù)管理制度體系，重點(diǎn)在事業(yè)單位的預(yù)算管理、收入支出管理、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)管理、基金管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)報(bào)告和財(cái)務(wù)分析、財(cái)務(wù)監(jiān)督等簡歷相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度，通過規(guī)范完備的制度體系對事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的開展適時(shí)進(jìn)行全方位的指導(dǎo)約束。

表3 各年齡段每1 000名育齡女性的生育數(shù)量和總和生育率的動態(tài)變化（人）

其次，新生兒數(shù)量、人口增長率和總和生育率持續(xù)下滑。韓國新生兒數(shù)量持續(xù)減少，1970 年、1990年、2010年和2020年分別為107萬人、65萬人、41萬人和27萬人；人口增長率也由2.18%下降到0.99%、0.50%和0.14%，2021 年達(dá)到-0.18%，扭轉(zhuǎn)這種局面困難重重。據(jù)韓國統(tǒng)計(jì)廳預(yù)測，2020-2025 年間韓國將維持-0.15%的人口增長率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于德國的-0.06%、美國的0.56%和英國的0.41%，高于日本的-0.40%；但在2065-2070 年間韓國的人口增長率將進(jìn)一步下滑到-1.24%，不僅低于德國的-0.17%、美國的0.31%、英國的0.10%，甚至還低于日本的-0.80%。［3］［8］韓國總和生育率下跌趨勢還在繼續(xù)。20 世紀(jì)20 年代至60 年代之間韓國的總和生育率維持在6.0 以上的高水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于英國、法國、德國等歐洲發(fā)達(dá)國家2.0～3.0的水平，隨后僅用20多年的時(shí)間就跌破了英國、法國、德國等發(fā)達(dá)國家的水平。［3］［8］實(shí)施抑制生育政策之后的1961 年至1983 年，韓國的總和生育率急劇下降，由1960年的6.0下降到1970年和1983年的4.53和2.06，突破了2.1的人口更替水平，進(jìn)入低生育階段。［3］1984-1997 年間韓國總和生育率穩(wěn)定在2.1～1.5 之間，接近生育率陷阱的臨界點(diǎn)。值得注意的是這一時(shí)期總和生育率的下降并不是韓國特有的現(xiàn)象，全球的總和生育率也由5.0 下降到3.0，大部分地區(qū)降低到2.0及以下，但韓國的生育率下降速度相對更快。這也許是10%以上的高速經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化和城市化的推進(jìn)、收入增加、價(jià)值觀變化和抑制生育政策共同作用的結(jié)果。1997 年亞洲金融危機(jī)后雖然一些韓國學(xué)者對低生育率發(fā)出憂慮的聲音，但此時(shí)韓國政府無暇顧及生育問題，因此，低于1.5 和高于1.3 的“很低生育率”僅僅維持4 年，2002 年降至1.18，進(jìn)入“極低生育率”時(shí)期，2018 年進(jìn)一步降低到0.98，并從2019 年到2021 年連續(xù)3 年持續(xù)下滑，分別為0.92、0.84 和0.82，這不僅遠(yuǎn)低于2.41 的世界平均總和生育率，還低于“少子高齡化”的日本的水平（1.34）。［3］這種狀態(tài)必然引起人口快速衰退，引發(fā)一系列人口和社會經(jīng)濟(jì)問題。

再次，人口深度老齡化，老年撫養(yǎng)比不斷提升。韓國0-14歲年齡組（少兒）人口數(shù)量在1970年達(dá)到約1 380 萬的頂點(diǎn)之后開始減少，到2021 年減少到約610 萬人，相當(dāng)于1972 年的44%；而15-64 歲的勞動人口在2018 年達(dá)到3 760 萬頂點(diǎn)后也開始減少，65 歲以上的老齡人口卻持續(xù)增加，從1972 年的約100萬人增加到2020年的約800萬人，增加8倍。從不同年齡組人口占韓國人口的比重來看，0-14 歲的人口比重從20 世紀(jì)60 年代的42.3%下降到2020 年的12.2%，2030 年、2040 年和2050 年將會進(jìn)一步下降到8.5%、8.8%和8.8%；15-64歲勞動年齡人口的比重由1971年的54.9%提高到2020年的72.1%，但到2030、2040和2050年將分別降低到66.0%、56.8%和55.1%；65歲以上老年人口的比重從1972年的3.1%提高到2000年的7%和2018年的14%，預(yù)計(jì)2026年達(dá)到20%進(jìn)入超老齡社會，2030、2040 和2050 年還將一進(jìn)步提高到25.5%、34.4%和40.1%，21 世紀(jì)50 年代韓國的老齡人口比率將會達(dá)到世界最高水平。［3-4］［9］韓國的人口結(jié)構(gòu)也由20 世紀(jì)60 年代0-30 歲占多數(shù)的金字塔型經(jīng)過2005年20-50歲占多數(shù)的圓柱型進(jìn)一步向2050年50歲以上占多數(shù)的圓錐型轉(zhuǎn)變。［10］

老年撫養(yǎng)比提高的同時(shí)少兒撫養(yǎng)比在不斷下降。1970-2020年老年撫養(yǎng)比由5.7%提升到21.8%，而少兒撫養(yǎng)比（毎100 名勞動人口要負(fù)擔(dān)多少名兒童）卻從78.2%降低到16.9%。［3］期間的2017 年前者超過后者，之后其差距持續(xù)拉大，如果按照這種趨勢繼續(xù)發(fā)展下去，到2070 年老年撫養(yǎng)比與少年撫養(yǎng)比的差距將會達(dá)到6.2 倍，老年撫養(yǎng)問題將會成為韓國經(jīng)濟(jì)的巨大負(fù)擔(dān)。

圖1 韓國人口年齡結(jié)構(gòu)和少兒撫養(yǎng)比及老年撫養(yǎng)比變化趨勢

最后，韓國應(yīng)對低生育的財(cái)政預(yù)算和支出相對不足。韓國政府的家庭相關(guān)支出占GDP的比重僅為1.48%，不僅低于2.5%的OECD 國家平均水平，更低于總和生育率反彈比較成功的德國、法國、瑞典等國3%～4%的水平。［2］

四、影響韓國生育政策轉(zhuǎn)型效果的制度根源和因素

韓國生育政策轉(zhuǎn)型沒有達(dá)到政策預(yù)期，“人口問題的本質(zhì)是社會問題”“人是一切社會關(guān)系的總和”。［11］增殖第一、利益至上的資本運(yùn)作邏輯嚴(yán)重?cái)D壓普通百姓的生存空間，這是韓國生育危機(jī)深刻的制度根源。韓國“壓縮”型經(jīng)濟(jì)增長、工業(yè)化、城市化、自動化、智能化以及成為發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的過程，一方面是科技進(jìn)步，勞動生產(chǎn)力空前提高，資本對勞動的統(tǒng)治和剝削加強(qiáng)，勞資矛盾不斷加深，勞動者地位下降，大多數(shù)勞動者的福利普遍相對減少，勞動收入與資本收入的兩極化和貧富差距不斷積累等制度性痼疾深化；另一方面是城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距和居民的收入差距拉大，民生保障和公共服務(wù)供給弱化，勞動者的婚育成本提高，家庭的人口再生產(chǎn)能力減弱。因此，家庭作為社會的微觀基礎(chǔ)和人口發(fā)展的微觀組織載體，保障其人口和勞動力再生產(chǎn)等家庭成本在變大，家庭人力資本積累、家庭經(jīng)濟(jì)能力提升受限，自身的再生產(chǎn)遭到客觀條件的約束。

第一，經(jīng)濟(jì)社會體制提升了女性生兒育女的機(jī)會成本。從體制上來看，長期的經(jīng)濟(jì)低增長，就業(yè)和收入的不穩(wěn)定，高等教育的普及，女性社會地位的提高等促使女性把更多的時(shí)間和精力用于社會經(jīng)濟(jì)活動，打破了“男主外，女主內(nèi)”的傳統(tǒng)家庭模式。韓國女性的勞動參與率雖然低于OECD 國家平均水平（60%）和日本（71.3%）、美國（68.2%）、法國（68.5%）、丹麥（76.6%）等發(fā)達(dá)國家的水平，但也在持續(xù)提升，由1995 年的48.4%提高到2020 年的59.1%。［3］這必然導(dǎo)致女性生兒育女的機(jī)會成本提高，再加上韓國社會在就業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域普遍存在的性別歧視，家務(wù)與經(jīng)濟(jì)活動難以協(xié)調(diào)，托兒所、幼兒園等基礎(chǔ)社會建設(shè)和相關(guān)服務(wù)滿足不了需求等現(xiàn)實(shí)，迫使女性要么為生兒育女暫時(shí)脫離勞動市場，重新進(jìn)入勞動市場時(shí)面臨更多進(jìn)入壁壘，要么選擇不育或少育，30-44歲女性群體的經(jīng)濟(jì)活動參與率明顯低于25-29 歲和45-49 歲女性群體的經(jīng)濟(jì)活動參與率，形成M 形曲線充分體現(xiàn)了韓國女性所面臨的現(xiàn)實(shí)困境。［12］再加上養(yǎng)老保障體系的構(gòu)建和完善，降低生育的養(yǎng)兒防老效應(yīng)，減弱微觀主體的內(nèi)在生育動力，不婚不育、晚婚晚育、少生少育等成為理性選擇。

第二，婚姻推遲和不婚是影響鼓勵(lì)生育政策實(shí)施效果的重要微觀因素。韓國的婚外生育占整個(gè)生育的比率僅為1.9%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于法國（近60%）、英國（近50%）、美國（近40%）、德國（35%）等OECD國家，因此，是否結(jié)婚是決定生育水平的核心變量。［12］可以說在韓國不婚就意味著不育，結(jié)婚在前生育在后。但在韓國一人戶家庭的數(shù)量快速增加，由2015 年的約520 萬戶增加到2020 年的620 萬戶，占整個(gè)家庭數(shù)量的比重由27.9%上升到31.7%；其中20-29 歲和30-39 的青年單身家庭的占比最高，分別為19.1%和16.8%，單身家庭數(shù)量的持續(xù)增加與生育率不斷下降似乎存在正相關(guān)關(guān)系。［3］同時(shí)韓國年均登記結(jié)婚的數(shù)量持續(xù)減少，由1980-1999年間的40萬對減少到2019年的23萬對，結(jié)婚率也由10%降低到4%，這可能與未婚人數(shù)的增減和婚姻年齡的變化有關(guān)。2015年15歲以上人口中未婚人口數(shù)量和占比分別達(dá)到1 000多萬和30%，其中，后者相對穩(wěn)定，這說明進(jìn)入21世紀(jì)后出現(xiàn)的登記結(jié)婚數(shù)量減少可能與結(jié)婚年齡有關(guān)。［3］［13］另外，結(jié)婚年齡持續(xù)提升，不僅加大女性終身不婚的風(fēng)險(xiǎn)，也加大了生育風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)而抑制生育行為。20 世紀(jì)50 年代韓國男女結(jié)婚年齡分別為25 歲和20 歲，但到2019 年分別提高到33 歲和30 歲，女性的結(jié)婚年齡上升幅度大于男性，男女結(jié)婚年齡趨同，并且這種趨勢持續(xù)下去的可能性還很高。［12］結(jié)婚年齡的提高自然導(dǎo)致生育年齡的提升，縮短生理上的育齡時(shí)間，成為低生育率的重要原因之一。韓國女性的平均初產(chǎn)年齡不僅高于OECD 成員國29.2歲的平均水平，還遠(yuǎn)高于日本（30.7歲）、美國（27歲）、意大利（31.3歲）等國。［3］從生育能力或生殖健康看，韓國不孕人數(shù)持續(xù)增加，不孕患者人數(shù)從2010 年的18.3 萬人增加到2019 年的23 萬多人，這也成為低出生率的原因之一；值得注意的是與女性相比，男性的不孕患者數(shù)由3.5萬增加到7.9萬。［3］大企業(yè)與中小企業(yè)、正式員工與非正式員工及其工資水平的差距等勞動市場的二元結(jié)構(gòu)不斷加深，大企業(yè)、公務(wù)員等年輕人偏好的就業(yè)崗位少之又少，僅占整個(gè)就業(yè)崗位的20%左右，多數(shù)人在中小企業(yè)就業(yè)，由此帶來的就業(yè)、收入的不穩(wěn)定和低工資等逼迫年輕人推遲結(jié)婚和生育時(shí)間，甚至選擇放棄結(jié)婚和生育。二元?jiǎng)趧邮袌鼋Y(jié)構(gòu)不僅加劇就業(yè)市場的競爭，還激化教育競爭，增加子女教育經(jīng)費(fèi)、時(shí)間和心理等諸多方面的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而加大教育機(jī)會的不平等問題。

第三，高生育、高生活成本是關(guān)鍵宏觀約束因素。在這些因素的綜合作用下，年輕人難以獲得“保障婚后舒適生活的充分收入”。胎教、早教、入托以及從小學(xué)到初中、高中的課外輔導(dǎo)班越來越盛行，學(xué)費(fèi)支出一直走高，給韓國育齡群體帶來巨大負(fù)擔(dān)。孩子的教育費(fèi)用再加上學(xué)貸、房貸所形成的沉重的經(jīng)濟(jì)壓力以及社會階層的固化等，年輕人的悲觀和挫敗感加重，逐漸偏離“結(jié)婚生子”的“正常軌道”。住房是年輕人結(jié)婚組成家庭或走進(jìn)社會實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的硬件條件，但韓國的住房價(jià)格持續(xù)上揚(yáng)，從2000年開始到現(xiàn)在韓國的住房價(jià)格提升2倍，這必然提高年輕人的居住成本，加大結(jié)婚的難度，降低無房屋者的生育意愿和動力。［4］韓國的房屋銷售價(jià)格指數(shù)和房屋租賃價(jià)格指數(shù)持續(xù)攀升的同時(shí)，住宅購買力指數(shù)（PIR）也持續(xù)上升，2015 年至今首爾的房屋購買力指數(shù)增加將近2 倍①房屋銷售價(jià)格指數(shù)和租賃價(jià)格指數(shù)是指能夠反映一定時(shí)期內(nèi)房屋價(jià)格以及房屋租賃價(jià)格總水平的變動趨勢和變動程度的相對數(shù)。房屋銷售價(jià)格指數(shù)由韓國國民銀行通過“全國住宅價(jià)格動向調(diào)查”為基礎(chǔ)計(jì)算出來的，反應(yīng)房屋價(jià)格變動情況。住宅購買力指數(shù)（Price to Income Ratio，PIR）是住宅價(jià)格與家庭年收入之比，其數(shù)值越高意味著家庭購買房屋所需要的時(shí)間就越長，PIR 等于10意味著把10年的收入全部攢起來能購買一套住宅。在這里家庭年收入使用韓國統(tǒng)計(jì)廳“家庭動向調(diào)查”的各分級的平均收入，住宅價(jià)格使用“全國住宅價(jià)格動向調(diào)查”的平均住宅價(jià)格。。韓國的家庭負(fù)債規(guī)?？焖贁U(kuò)大，由2003 年的472 萬億韓元增加到2020 年的約1 000 萬億韓元，家庭負(fù)債增長率由1.6%提高到7.9%，家庭債務(wù)占韓國GDP 的比重由1990 年的40%上升到2019 年的90%；與此同時(shí)韓國的家庭儲蓄率由1991 年的23.8%下降到2001 年的5.0%和2011 年的2.2%，雖然從2012年開始緩慢恢復(fù)，2019 年反彈到6.9%，超過了2000-2019 年間4.3%的平均水平，到2020 年進(jìn)一步提高到11.9%，但這可能與新型冠狀肺炎疫情、國際貿(mào)易環(huán)境的惡化等因素有關(guān)，也就是說就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長、家庭預(yù)期收入的不確定性以及消費(fèi)心理的萎縮等帶來的預(yù)備性儲蓄，如果這種較高的家庭負(fù)債率被固化，就容易引起內(nèi)需不足、企業(yè)投資疲軟等問題，進(jìn)而加大家庭負(fù)債壓力。［3］

五、韓國的生育危機(jī)和鼓勵(lì)生育政策面臨的困境

生育政策轉(zhuǎn)型后，韓國實(shí)施了將近20 年的鼓勵(lì)生育政策，但現(xiàn)實(shí)的生育觀念、生育意愿和生育行為與政府的鼓勵(lì)生育政策目標(biāo)背道而馳。實(shí)際生育子女?dāng)?shù)量與理想生育子女?dāng)?shù)量在持續(xù)減少的同時(shí)兩者的差距也在拉大，生育赤字、生育危機(jī)成為目前韓國最大的社會經(jīng)濟(jì)問題之一。生育赤字是實(shí)際生育子女?dāng)?shù)與理想生育子女?dāng)?shù)（指一個(gè)人在不考慮本人具體情況以及不受任何客觀條件限制和約束情況下趨于理想的生育子女?dāng)?shù)）、期望生育子女?dāng)?shù)（指一個(gè)人自己希望生育的子女?dāng)?shù)）和打算生育子女?dāng)?shù)（指在考慮本人和家庭的各種條件下打算生育的子女?dāng)?shù)）的差距。這種生育赤字現(xiàn)象早在20世紀(jì)80年代初期就已出現(xiàn)，并且赤字水平持續(xù)提高。［3］長期的生育赤字必然帶來生育危機(jī)和人口危機(jī)。韓國經(jīng)過從20 世紀(jì)60 年代到80 年代初20 多年的總和生育率急劇下降過程，1984-1997 年總和生育率在2.1～1.5 之間的“低生育率”階段，1998 年和2002 年進(jìn)一步跌破1.5 和1.3 之后陷入“很低生育率”和“極低生育率”狀態(tài)。從“很低生育率”到“極低生育率”僅用幾年的時(shí)間，2018 年韓國總和生育率再創(chuàng)新低（0.98），成為全球唯一的生育率步入“零時(shí)代”的國家，2019-2021 年連續(xù)3 年分別降低到0.92、0.84 和0.82。［3］韓國人口在半個(gè)多世紀(jì)里由2 500 多萬增加到5 000 多萬，但從2020 年開始進(jìn)入死亡人數(shù)超過出生人數(shù)的人口減少時(shí)期，根據(jù)人口的慣性法則將會逐漸減少到4 500 萬、4 000萬等。［3］

韓國生育政策面臨的最大的困境就是家庭內(nèi)生性生育動力不足和生育意愿的減弱。一般情況下政府與家庭之間存在著資源、信息的動態(tài)交換和交流以及相互促進(jìn)相互發(fā)展的關(guān)系，兩者的決策與行為受部門內(nèi)部條件的限制，家庭的生育意愿與生育能力也是在這種環(huán)境中發(fā)生變化。生育意愿和能力是一種非顯性資源，難以量化其發(fā)展程度。但可以肯定的是僅憑公共部門的鼓勵(lì)生育政策很難提供足夠的驅(qū)動力改變基礎(chǔ)設(shè)施、生育意愿和生育能力。因此，需要系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性的制度設(shè)計(jì)，提高生育收益，降低生育成本。韓國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程實(shí)際上是資本無限擴(kuò)張和膨脹的過程，高效的資本運(yùn)作邏輯和資本對勞動的掠奪，一方面全面提升資本的剝削效率和婚育成本，另一方面相對降低勞動收益和生育收益，人口再生產(chǎn)條件惡化，年輕人只能對生育望而生畏，知難而退。生育、撫養(yǎng)貫穿于一個(gè)家庭20多年的生活階段，涉及生活、學(xué)習(xí)、就業(yè)等方方面面，相關(guān)成本的普遍提升和收益的普遍降低意味著制度構(gòu)建和體制層面存在系統(tǒng)性問題，診斷、識別、減輕和消除不利于生育的因素和障礙是基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的工程，其核心就是通過制度改善協(xié)調(diào)資本與勞動的所得，創(chuàng)造有利于人口高質(zhì)量再生產(chǎn)的環(huán)境。家庭的生育意愿和生育決策越來越受經(jīng)濟(jì)條件的影響。［14］目前在韓國非常盛行“不約會”“不結(jié)婚”“不生子”即所謂“三不主義”?！笆欠裨摻Y(jié)婚”的問卷調(diào)查結(jié)果顯示韓國人對結(jié)婚持肯定態(tài)度的比率持續(xù)下降，由2010年的64.7%下降到2018年的48.1%。［4］2021年對“在哪里尋找生活意義”的問卷調(diào)查顯示，在家庭、職業(yè)、物質(zhì)、朋友、健康等選項(xiàng)中，韓國選擇“家庭”的比率僅為16%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于日本（26%）、美國（49%）、澳大利亞（56%）。［4］韓國社會正在逐步向男女都需要?jiǎng)趧拥纳鐣D(zhuǎn)變，青年女性把人生的優(yōu)選順序由原來的“結(jié)婚生子”向“勞動”為中心轉(zhuǎn)變，“男女都要?jiǎng)趧印背蔀槠毡楣沧R。

六、韓國生育政策轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)及啟示

第一，短期內(nèi)通過更加積極的鼓勵(lì)生育政策與住房、教育等相關(guān)政策的協(xié)同改革，協(xié)調(diào)和緩解人口再生產(chǎn)和物質(zhì)再生產(chǎn)之間的矛盾，釋放生育潛力。年輕人不想結(jié)婚，結(jié)婚后又不想生育是影響生育率的最重要的因素，使得人口再生產(chǎn)嚴(yán)重滯后于物質(zhì)再生產(chǎn)，動搖著一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的核心動力。政府可以通過實(shí)施相關(guān)政策措施，在一定程度上改變影響生育的人口學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)變量，從而提高國民的生育意愿。

第二，提升鼓勵(lì)生育政策的可持續(xù)性。如果說韓國的抑制生育政策是預(yù)防性的，那么鼓勵(lì)生育政策是以解決極低生育等問題為目的的事后應(yīng)對性政策，前者與七個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)五年計(jì)劃一脈相通，但后者隨執(zhí)政黨、總統(tǒng)、政府的更迭而頻繁調(diào)整，相當(dāng)于每2 年半進(jìn)行一次人口生育政策的修改，缺乏可持續(xù)性。

第三，生育政策由重微觀的政府供給推動型向重宏觀的需求拉動型轉(zhuǎn)變。如把政策范疇從對錄用產(chǎn)后女性的企業(yè)提供獎(jiǎng)金，實(shí)施男性育兒休假制度，對新婚夫婦提供優(yōu)惠住宅金融，減輕結(jié)婚、生育成本等微觀層面擴(kuò)大到增加年輕人就業(yè)崗位、家庭與社會勞動常態(tài)化協(xié)調(diào)等中觀層面再到縮小收入差距、改革教育制度等宏觀層面來促進(jìn)生育觀、婚育觀和價(jià)值觀的內(nèi)生性變革，提升生育主體自主生育需求和生育能力。［15］

第四，通過制度創(chuàng)新，控制資本對勞動的掠奪，使生育主體的生育利益得到制度保護(hù)，為生育提供制度激勵(lì)。生育補(bǔ)貼等鼓勵(lì)生育政策實(shí)際上是治標(biāo)不治本，只有通過制度和體制的改善，管控資本對勞動的控制、掠奪和剝削，才能創(chuàng)造良好的生育環(huán)境和人口再生產(chǎn)條件。