轉(zhuǎn)型時期湖南省礦業(yè)權(quán)收益分配激勵機制

王陽軍，羅碧華

（湖南工程職業(yè)技術(shù)學院，長沙 410151）

引言

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出，“十四五”時期要推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。當前發(fā)展綠色礦業(yè)、建設綠色礦山已成為國家礦業(yè)治理水平和治理能力現(xiàn)代化的重要標志。伴隨著礦業(yè)的綠色發(fā)展和轉(zhuǎn)型，在這個過程中，作為礦產(chǎn)資源的所有者、礦產(chǎn)資源勘探和開發(fā)者以及礦產(chǎn)所在地居民等各利益相關(guān)方如何參與到轉(zhuǎn)型時礦業(yè)權(quán)收益的分配，真正做到讓礦業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展惠及到各利益相關(guān)方，已成為重要的課題。

一、研究綜述

（一）礦業(yè)轉(zhuǎn)型方面的相關(guān)研究文獻

陳棟棟在其文章《“黑生綠”的產(chǎn)業(yè)蝶變——江西新余礦業(yè)成功轉(zhuǎn)型》（2019）中講述了江西新余礦業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑，在面對當?shù)氐V產(chǎn)資源枯竭、企業(yè)經(jīng)營慘淡以及國家去產(chǎn)能的外部政策內(nèi)外雙重壓力下，企業(yè)不得不開展多元化、可持續(xù)性發(fā)展的變革。具體做法為，企業(yè)利用現(xiàn)有礦場、工業(yè)園和土地轉(zhuǎn)型為光伏發(fā)電，利用煤礦開發(fā)的副產(chǎn)品煤矸石進行制磚，做到廢物利用，變廢為寶；最后針對停辦閑置的礦場土地進行建林還耕，恢復成本較高的則積極開發(fā)房地產(chǎn)、工業(yè)園、旅游等多種商業(yè)業(yè)態(tài)，真正做到了傳統(tǒng)礦業(yè)向現(xiàn)代清潔能源、綠色建材和土地開發(fā)的轉(zhuǎn)型。吳芮民等在其文章《礦業(yè)城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的研究——以白銀市為例》（2020）中分析當前白銀市城市礦產(chǎn)資源發(fā)展過程中存在的問題，結(jié)合白銀市當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟特點，從規(guī)劃礦業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強政府引導企業(yè)自主轉(zhuǎn)型、推動城鄉(xiāng)一體化及人才吸引政策等方面提出了礦業(yè)城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的路徑。陳麗新等在其文章《綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)建設的關(guān)鍵問題研究》中研究和闡述了建設現(xiàn)代綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的思路：市縣級政府做好引導，企業(yè)做好從規(guī)劃、勘查、開采、生產(chǎn)冶煉、廢物處理以及礦山修復等全鏈條的礦業(yè)發(fā)展綠色理念。政府通過對綠色礦業(yè)發(fā)展示范區(qū)的批準建設樹立標桿和導向作用，通過媒體宣傳推廣進一步提升綠色礦業(yè)示范區(qū)的示范和帶動作用。王黨琦等在其文章《甘肅省綠色礦山建設現(xiàn)狀與綠色礦業(yè)發(fā)展策略》中介紹了甘肅省作為礦產(chǎn)資源大省，其礦業(yè)經(jīng)濟在省內(nèi)經(jīng)濟所占比重較高，但當前省內(nèi)綠色礦業(yè)發(fā)展存在礦業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、企業(yè)技術(shù)實力有限和支持政策未能落地等情況，需從優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加大宣傳引導、細化優(yōu)惠政策及解決技術(shù)難題等方面進行綠色礦山的建設和轉(zhuǎn)型。

（二）礦業(yè)權(quán)收益分配方面的相關(guān)研究文獻

尹國平等在其文章《我國礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)收益分配機制探析》中針對礦產(chǎn)資源價格上漲時國家收益不能增加，礦產(chǎn)資源價格下跌時企業(yè)的稅費負擔又不能下降，礦業(yè)的稅費、收益等不能與礦產(chǎn)市場相適應的現(xiàn)象，結(jié)合我國的《礦產(chǎn)資源法》和稅費租理論構(gòu)建了礦產(chǎn)資源定價模型和礦業(yè)權(quán)評估模型，促進級差礦租在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓人和受讓人間合理分配。王中慶在其論文《我國礦產(chǎn)資源利益分配研究》（2020）中詳細論述了礦產(chǎn)資源利益分配在我國的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題與不足、未來改進的措施與原則。李婷等在其文章《基于云重心Shapley 值法的礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配研究》（2020）中利用夏普利（Shapley）收益分配方法，引入風險分攤系數(shù)和生態(tài)修復等相關(guān)系數(shù)，構(gòu)建了收益分配模型，以使得礦產(chǎn)資源收益在利益相關(guān)者中收益分配更加合理。

二、湖南省礦業(yè)及礦業(yè)權(quán)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

（一）湖南省礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

湖南省礦產(chǎn)資源豐富，其中鎢、鉍、螢石等多個礦種保有儲量居全國首位，礦業(yè)經(jīng)濟一度在省內(nèi)國民經(jīng)濟發(fā)展中占有重要的比重。湖南省作為礦產(chǎn)資源大省，自然資源稟賦優(yōu)勢明顯，礦產(chǎn)開發(fā)總量較大。據(jù)《湖南省礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃（2021—2025 年）》數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，湖南省已發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)121 種，中型規(guī)模以上礦床占30.42%，探礦權(quán)數(shù)量759 個，采礦權(quán)數(shù)量3 564個，涉及金、銻、鉛、銅等，基本形成了鉛、鋅、錳貴金屬冶煉加工、玻璃陶瓷水泥石材生產(chǎn)和地熱泉水利用等為主體的格局。

（二）湖南省礦業(yè)權(quán)發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢

伴隨著國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的發(fā)展和國家對生態(tài)、環(huán)保的重視，我國礦業(yè)在近10 年呈現(xiàn)出先增后減的發(fā)展態(tài)勢。在國家礦產(chǎn)資源管理制度改革的大背景下，湖南省礦業(yè)發(fā)展在近10 年與國家礦業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)同步發(fā)展態(tài)勢。2010—2019 年間，湖南省探礦權(quán)和采礦權(quán)的存量呈現(xiàn)出先增后減的態(tài)勢，其中，探礦權(quán)存量在2013 年達到峰值為714 個，2019 年最低值為242 個，降幅達66%。采礦權(quán)存量在2011 年達到峰值為6 871 個，2019年最低值為3 125 個，降幅達52%。2019 年探礦權(quán)發(fā)證機關(guān)主要為國家自然資源部11 個和湖南省自然資源廳231 個。2019 年采礦權(quán)數(shù)量為3 125 個，發(fā)證機關(guān)主要為縣級發(fā)證的采礦權(quán)2 062 個，占全省采礦權(quán)總數(shù)的2/3；其次是省級發(fā)證660 個，市級發(fā)證387 個和部級發(fā)證16 個。開采礦種中排在前10 位的主要包括建筑石料用灰?guī)r、磚瓦用頁巖、石灰?guī)r、煤等。采礦主要分布在湖南省14 個地級市，其中郴州、邵陽、永州、衡陽、婁底等市數(shù)量較多，占該省采礦權(quán)總數(shù)的52.6%。湖南省作為礦產(chǎn)資源大省，未來需進一步做好礦業(yè)權(quán)出讓工作，規(guī)范礦產(chǎn)開發(fā)和利用，切實保護好自然資源國家所有的權(quán)益，踐行自然資源管理“兩統(tǒng)一”核心職責。同時，為全面落實湖南省“三高四新”發(fā)展戰(zhàn)略中的先進制造業(yè)如工程機械、航空材料、特種材料和軌道交通等產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)的需求，加大礦產(chǎn)資源地質(zhì)勘查力度，編制戰(zhàn)略性礦產(chǎn)清單，依法有序投放一批緊缺型礦種采礦權(quán)，滿足“三高”項目用礦需求，提供礦產(chǎn)資源的保障能力。

三、湖南省礦業(yè)權(quán)出讓收益分配模式

（一）礦業(yè)權(quán)出讓方式

礦業(yè)權(quán)出讓方式主要包括競爭性出讓和協(xié)議審批方式出讓。2019 年12 月《自然資源部關(guān)于推進礦產(chǎn)資源管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱自然資規(guī)〔2019〕7 號）中規(guī)定，要全面推進礦業(yè)權(quán)競爭性出讓和“凈礦”出讓，限制協(xié)議審批方式出讓，鼓勵市場公平的參與礦產(chǎn)資源的開發(fā)。湖南省政府2016 年8 月發(fā)布的《湖南省礦業(yè)權(quán)招標拍賣掛牌出讓管理辦法》（湘政辦發(fā)〔2016〕65 號）結(jié)合湖南省內(nèi)實際情況規(guī)范，明確和細化了礦業(yè)權(quán)的競爭性出讓包括招標、拍賣和掛牌的范圍、條件和實施程序。

（二）礦業(yè)權(quán)出讓收益及分配

礦業(yè)權(quán)出讓應按照兼顧礦產(chǎn)資源國家所有與礦產(chǎn)地利益原則，收益實行中央、省、市（州）、縣（市、區(qū)）按比例分享。具體分配標準則是，依據(jù)礦業(yè)權(quán)登記的單位在湖南省財政廳、湖南省自然資源廳《關(guān)于印發(fā)湖南省礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理實施辦法》湘財綜〔2018〕34號文規(guī)定（以下簡稱湘財綜〔2018〕34 號文）：（1）在中央和省級登記的礦業(yè)權(quán)出讓收益則是在中央、省和礦產(chǎn)資源所在市（縣）三方按照4：3：3 比例進行分配；（2）而在市（縣）登記的礦業(yè)權(quán)，其礦業(yè)權(quán)出讓收益是在中央和礦產(chǎn)資源所在市（縣）兩方按照4：6 比例進行分配，省級不參與分配。

四、轉(zhuǎn)型時湖南礦業(yè)權(quán)收益分配與激勵機制的建議

（一）礦產(chǎn)資源收益分配應兼顧各利益主體

礦產(chǎn)資源的利益主體包括有資源所有權(quán)人、采礦權(quán)人以及當?shù)鼐用?。其中，我國礦產(chǎn)資源為國家所有，并統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責；采礦權(quán)人是通過支付礦業(yè)權(quán)出讓費用在一定期限內(nèi)獲得資源開采權(quán)的法人；第三個利益主體是礦產(chǎn)資源所在地居民，礦產(chǎn)資源的開發(fā)會造成生態(tài)環(huán)境的破壞，以至影響當?shù)鼐用竦恼Ｉa(chǎn)和生活，所以需要在礦產(chǎn)資源開發(fā)收益中預留一部分用于生態(tài)環(huán)境補償，包括對生態(tài)環(huán)境的預防性保護、即時性修復和資源枯竭后的礦區(qū)復墾及當?shù)鼐用竦睦嫜a償。

（二）適當提高礦產(chǎn)資源所在地收益分成

保持現(xiàn)有省、市（州）、縣（市、區(qū)）三級收益分配格局總體。同時，伴隨著凈礦出讓的發(fā)展趨勢，競得人進場后能直接施工，省去了原來開采前各項準備、溝通和協(xié)調(diào)工作，這部分工作轉(zhuǎn)移給了礦業(yè)權(quán)所在地方政府行政部門來完成，增加了當?shù)卣块T的工作量，也會增加行政支出。所以，為了提升地方政府的服務效率和質(zhì)量，補充行政支出，可適當提升礦業(yè)權(quán)出讓收益所在地方政府的分成比例。

（三）礦產(chǎn)資源收益應兼顧一次分配和二次分配

礦產(chǎn)資源的收益分配從一次分配入手，須克服在一次分配中不公平的因素。在不公平的前提下講效率是不合理的，所以自然資源主管部門要創(chuàng)造公平的市場競爭環(huán)境和機制，進一步擴大礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的比重，在礦產(chǎn)資源收益一次分配中處理好公平和效率的關(guān)系。礦產(chǎn)資源收益一次分配主要是基于效率因素，也就是按照常規(guī)生產(chǎn)要素的貢獻支付報酬，主要是用于勞動力、資本、土地和企業(yè)家才能的報酬，具體指工資、利息、地租和正常利潤。

二次分配是基于資源財富共享的區(qū)域間、代際間、當?shù)鼐用裰g的公平分配，礦業(yè)收益當前趨勢是越來越多地分配給礦業(yè)省和礦區(qū)。這是因為，礦業(yè)省和礦區(qū)在提供礦產(chǎn)品的同時，其資源財富逐步減少，礦業(yè)省和礦業(yè)區(qū)成為資源財富的凈損失者。所以，在礦業(yè)收益二次分配中，在保證中央政府利益的前提下，重點向省級政府和其他地方政府傾斜。中央政府的礦業(yè)收益主要用于礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展如勘探、研發(fā)等，以及用于跨區(qū)域的生態(tài)環(huán)境修復、城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展等。省級政府的礦業(yè)收益主要用于全省的生態(tài)環(huán)境修復、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、基礎設施與社會設施改善、貧困區(qū)域發(fā)展補貼等，其目的是提升省域可持續(xù)發(fā)展能力以及省內(nèi)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。礦區(qū)留存的礦業(yè)收益主要用于礦區(qū)的再發(fā)展、礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復、礦區(qū)技術(shù)投入、礦區(qū)轉(zhuǎn)型、礦區(qū)居民的福利等。政府收益在中央政府與地方政府之間的再分配，最終是為了促進城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，既避免資源型區(qū)域的過度繁榮，也避免資源型區(qū)域陷入資源優(yōu)勢陷阱。具體如圖1 所示。

（四）礦山治理與轉(zhuǎn)型成果的收益分配與激勵機制

礦山開采后期特別是尾礦階段，往往伴隨著治理與轉(zhuǎn)型。治理主要是指使土壤重金屬指標達到標準后土地能夠復林、復墾、復耕，又或者是在現(xiàn)有礦地基礎上進行轉(zhuǎn)型，如利用現(xiàn)有礦地建設工業(yè)園、旅游區(qū)、房地產(chǎn)開發(fā)等，從而達到生態(tài)和經(jīng)濟效益的雙重轉(zhuǎn)型。由此而產(chǎn)生的收益應做到滿足“誰投資，誰受益”的分配原則，在礦山治理環(huán)節(jié)一般都是由礦企來完成，在轉(zhuǎn)型中一般是誰投資誰收益。例如，礦企參與治理后的礦業(yè)若轉(zhuǎn)型開設新工廠等，則礦企作為轉(zhuǎn)型投資方參與到礦山治理與轉(zhuǎn)型收益分配中，如圖2 所示。

圖1 政府收益構(gòu)成與二次分配

圖2 以礦企作為轉(zhuǎn)型方的礦山治理與轉(zhuǎn)型收益分配模式

另外一種情況是礦企只負責采后尾礦的治理而不參與礦山轉(zhuǎn)型的可持續(xù)發(fā)展，這時就需要當?shù)卣M行設計評估并招商引資。圖3 為其他投資企業(yè)作為轉(zhuǎn)型方獲得治理后土地使用權(quán)所產(chǎn)生收益的分配模式。

激勵機制方面，首先因地制宜選取和推進治理成果收益分配模式，結(jié)合省內(nèi)礦產(chǎn)品種、尾礦狀況及礦企意愿選擇合適治理與轉(zhuǎn)型成果收益分配模式。然后，針對一些遺留的未治理的礦山廢棄地，如果政府出資進行治理，則可結(jié)合地方城市規(guī)劃對具有商業(yè)價值的地塊提高底價，增加收益；如果投資企業(yè)進行治理則可簡化未治理礦山廢棄地先期出讓程序，適當降低出讓價格。最后，可以延長治理后土地的使用期限，鼓勵治理后礦山廢棄地流轉(zhuǎn)，以提高社會資本參與礦業(yè)投資治理與轉(zhuǎn)型的積極性。

圖3 其他投資企業(yè)作為轉(zhuǎn)型方的收益分配模式

結(jié)語

礦業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是推動資源型城市可持續(xù)發(fā)展的重要途徑，而轉(zhuǎn)型時礦業(yè)權(quán)收益應如何分配，以真正做到讓礦業(yè)轉(zhuǎn)型的發(fā)展惠及各利益相關(guān)方，已成為重要的影響因素。所以，結(jié)合轉(zhuǎn)型時湖南省礦業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀及趨勢，從礦業(yè)權(quán)收益分配維度提出相應建議，為全面落實湖南省“三高四新”發(fā)展戰(zhàn)略，提供礦產(chǎn)資源的保障能力，促進礦業(yè)經(jīng)濟健康有序發(fā)展。