賦權(quán)式參與：相對貧困治理的農(nóng)民主體實現(xiàn)機制研究

白雪嬌，曹麗穎 (山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山西太原 030006)

相對貧困治理是推動共同富裕的重要抓手，相比絕對貧困治理，相對貧困治理更具有長期性、復(fù)雜性和艱巨性，尤其在貧困群體的識別和可持續(xù)減貧機制構(gòu)建上難度較大。習(xí)近平總書記在2021年中央財經(jīng)委員會第十次講話中指出“農(nóng)村共同富裕工作要抓緊，但不宜像脫貧攻堅那樣提出統(tǒng)一的量化指標(biāo)”，這就對相對貧困治理提出了一個現(xiàn)實問題：如何因地制宜推進(jìn)相對貧困治理，跳出“標(biāo)準(zhǔn)化治理依賴”？該研究認(rèn)為尊重農(nóng)民主體地位、發(fā)揮農(nóng)民主體作用是相對貧困非標(biāo)準(zhǔn)化但精準(zhǔn)治理的重要途徑，其實現(xiàn)有賴于賦權(quán)式參與機制的構(gòu)建。

1 相對貧困與相對貧困治理

彼得·湯森最早提出相對貧困概念，他認(rèn)為很多貧困戶是因為社會資源和權(quán)利缺失而陷入貧困，產(chǎn)生相對剝奪感，所以他提出貧困測量不僅包括生存的基本需求，還包括多樣化的社會需求。所以相對貧困可以包括3個內(nèi)涵，一是高于基本需求的多樣化需求未得到滿足；二是因資源和權(quán)利分配導(dǎo)致的話語權(quán)缺失、參與權(quán)缺失；三是家庭以及成員自我發(fā)展能力不足，抵御社會風(fēng)險的能力差。之后，阿瑪?shù)賮啞ど岢隽藱?quán)利型貧困，他指出世界大多數(shù)貧困都是因為權(quán)利和能力的缺失所致，并提出了“相對剝奪感”來衡量相對貧困。對此，國內(nèi)學(xué)者以絕對貧困為參照，認(rèn)為相對貧困更關(guān)注財富和權(quán)利分配的不平等性，更關(guān)注貧困群體的經(jīng)濟地位和體面生活，具有相對性、轉(zhuǎn)型性、發(fā)展性、多維性、結(jié)構(gòu)性和特殊群體性等特征，統(tǒng)籌考慮相對貧困內(nèi)涵的基礎(chǔ)上建立普遍性與特殊性相結(jié)合的新型貧困治理機制。

在明晰了相對貧困的概念和特點后，需要人們進(jìn)一步明確相對貧困治理的概念和特征。治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程，既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排。因此，相對貧困治理是以人為中心的系列活動，關(guān)注人的可行發(fā)展能力，相對貧困治理需要解決“意識貧困”“權(quán)力貧困”以及“能力貧困”三大問題，這就對相對貧困治理提出了一系列要求。

首先，相對貧困治理要以互動為核心。在脫貧攻堅戰(zhàn)中我國形成了一系列經(jīng)驗，體現(xiàn)了黨和國家人民至上、為人民謀福祉的決心和勇氣，彰顯了社會主義制度的優(yōu)越性，但運動式為主的扶貧經(jīng)驗，對于解決因自然條件、地理環(huán)境等客觀條件造成的絕對貧困問題具有很大優(yōu)勢，而相對貧困治理的主觀性、動態(tài)性特征更加突出，以“物”為中心的扶貧方式無法響應(yīng)以“人”為中心的相對貧困治理需求。因此，相對貧困治理要以互動為核心，在現(xiàn)有的扶貧制度體系中給貧困群體賦權(quán)，讓貧困群體參與到相對貧困治理的過程中，保障貧困群體的權(quán)利與發(fā)展。

其次，相對貧困治理要以增能為目標(biāo)。我國改革開放的重要經(jīng)驗就是調(diào)動基層民眾的積極性。習(xí)近平總書記多次指出要堅持人民主體地位，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，要充分調(diào)動人民的積極性、主動性和創(chuàng)造性，尤其在相對貧困治理中，主體性缺失造成的扶貧治理內(nèi)卷化問題愈發(fā)凸顯，主體性貧困是相對貧困治理的核心議題。在相對貧困治理范疇內(nèi)，主體性貧困不僅體現(xiàn)在權(quán)利結(jié)構(gòu)上，還體現(xiàn)在個人獲得資源、使用資源的意識和能力上，即“意識貧困”和“能力貧困”。因此相對貧困治理要以增能為目標(biāo)，跳出貧困治理“內(nèi)卷化”的怪圈。

再次，相對貧困治理需要系統(tǒng)性的制度安排。相對剝奪感是衡量相對貧困的核心指標(biāo)，這種相對剝奪感除了經(jīng)濟收入差距的影響，更與長期社會發(fā)展失衡、社會結(jié)構(gòu)不合理、社會政策偏差等因素息息相關(guān)。相對貧困不僅是經(jīng)濟發(fā)展問題，還是社會發(fā)展以及政治制度安排問題。因此相對貧困治理需要在宏觀上解決貧困的結(jié)構(gòu)性問題，在中觀上解決貧困群體的利益分配以及政策關(guān)注等政策性問題，在微觀上解決貧困群體的人力資本不足等個體性問題。

最后，相對貧困治理需要從“動員式”治理向長常規(guī)化治理轉(zhuǎn)變。長期以來，國家通過對貧困人群持續(xù)的資源輸入和政策幫扶暫時緩沖了結(jié)構(gòu)失衡造成的風(fēng)險，但鑒于相對貧困治理的長期性、多維性和廣泛性，國家資源的輸入和幫扶必然會逐步退出，與此同時，貧困群體的需求卻被極大地激發(fā)出來，從而出現(xiàn)政策供應(yīng)緊缺和貧困群體多元需求的鴻溝；此外，相對貧困治理政策的調(diào)整、制度的運行以及社會調(diào)適是個漫長的過程，這些都會將相對貧困治理推向常規(guī)治理的軌道。因此，國家提出構(gòu)建相對貧困治理的長效機制正是對這一問題的回應(yīng)。

2 相對貧困治理中農(nóng)民主體的實現(xiàn)困境

隨著后脫貧時代的到來，脫貧任務(wù)已經(jīng)向主體性脫貧轉(zhuǎn)移。在貧困治理場域中，國家作為貧困治理的義務(wù)及責(zé)任主體，貧困群體作為權(quán)利主體，如何保障農(nóng)民不返貧，矯正農(nóng)民的自我角色認(rèn)知，提升農(nóng)民的發(fā)展能力是相對貧困治理的重點。在精準(zhǔn)扶貧過程中，由于片面強調(diào)國家義務(wù)與責(zé)任，農(nóng)民主體呈現(xiàn)“賦權(quán)不足與身份缺損”的格局，如何有效構(gòu)建農(nóng)民主體性成為絕對貧困治理轉(zhuǎn)向相對貧困治理的關(guān)鍵因素。

易地扶貧搬遷項目是我國解決絕對貧困的重要舉措，對于改善貧困群體的生產(chǎn)生活環(huán)境具有重要意義。但是易地扶貧搬遷安置點規(guī)模大，人員復(fù)雜，高密度聚集，如何治理成為迫在眉睫的現(xiàn)實問題。比如山西渾源縣思源社區(qū)安置點，由8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)34個行政村搬遷組成，搬遷總規(guī)模高達(dá)6 071戶16 066人，相當(dāng)于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口規(guī)模。集中安置點事實上已經(jīng)成為一個規(guī)模較大的新社區(qū)，在黨政組織機構(gòu)、管理機制、公共設(shè)施方面如果各自為政、各行其是、各享功能，容易出現(xiàn)發(fā)展不平衡、關(guān)系不和諧、資源重復(fù)浪費等問題。此外，易地扶貧搬遷安置點的融合依然是個難點。移民搬遷快速打破了原有的行政邊界、利益邊界以及文化邊界，農(nóng)民舊有的社會文化網(wǎng)絡(luò)遭到重構(gòu)，但是村民的心理邊界卻無法快速打破，加之村莊異質(zhì)性的增加以及利益共享機制的缺失，村民對村莊的認(rèn)同感無法迅速建立，增加了農(nóng)民主體性建構(gòu)的難度。

在精準(zhǔn)扶貧中，大多數(shù)地方政府為了在“脫貧錦標(biāo)賽”中脫穎而出，依靠政治動員和行政嵌入推動脫貧工作，政府主體性凸顯，農(nóng)民被動參與、形式參與甚至無參與，這種“父愛式”扶貧雖然能夠改善農(nóng)民的生活境遇，但是以農(nóng)民參與權(quán)與話語權(quán)等權(quán)利缺損為代價的扶貧，一定程度上弱化了農(nóng)民的主體地位和主體責(zé)任，強化了農(nóng)民尤其是貧困戶對于幫扶政策的依賴，甚至出現(xiàn)變相擠占公共資源行為。如今步入相對貧困治理，如何在5年過渡期內(nèi)實現(xiàn)政策的銜接與農(nóng)民主體的塑造，擺脫舊有扶貧工作方法方式慣性的支配，是亟待解決的問題。

在脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興有效銜接的背景下，農(nóng)民主體性的構(gòu)建不僅需要國家合理賦權(quán)，還需要貧困戶自身的能力為支撐。目前而言，貧困戶人力資本匱乏，村莊集體經(jīng)濟發(fā)展程度千差萬別，尤其對于中西部地區(qū)，集體經(jīng)濟“破零”主要來源是國家建設(shè)項目(比如光伏扶貧)收益，部分村依靠土地、房屋租賃增加資產(chǎn)性收入，自主經(jīng)營性收入不多；此外，在鄉(xiāng)村發(fā)展動力不足的前提下，農(nóng)村勞動力大量外流，進(jìn)一步加劇了村莊集體經(jīng)濟的空殼化和村莊的空心化，這種情況特別容易產(chǎn)生“精英俘獲”等現(xiàn)象。這些都影響著農(nóng)民對村莊公共事務(wù)的關(guān)心，形成了“村干部說了算，不用參與”的觀念。

3 賦權(quán)式參與：相對貧困治理中農(nóng)民主體的實現(xiàn)機制

農(nóng)民主體性的核心是“還權(quán)賦能”。賦權(quán)理論產(chǎn)生于20世紀(jì)70年代，目的是改善社會弱勢群體的地位，增強弱勢群體應(yīng)對社會壓迫與不公的能力。Zimmerman認(rèn)為由于知識、資源以及技巧的缺乏所導(dǎo)致的參與無力會進(jìn)一步惡化他們的境況，賦權(quán)就是“一個處于社會弱勢地位的人們憑此過程能夠得到發(fā)展，并且在經(jīng)營人際關(guān)系和扮演有價值的社會角色中增進(jìn)技能的過程”，“個人、組織與社區(qū)借由一種學(xué)習(xí)、參與、合作等過程或機制，獲得掌控自己本身相關(guān)事務(wù)的力量，以提升個人生活、組織功能與社群生活的品質(zhì)”。從賦權(quán)的形式看，又可以分為自我賦權(quán)、個體賦權(quán)、團體賦權(quán)、組織賦權(quán)以及社區(qū)賦權(quán)和政治賦權(quán)等。

從賦權(quán)理論的發(fā)展過程來看，賦權(quán)的出現(xiàn)源于弱勢群體(無權(quán)者)權(quán)能的缺失，“權(quán)”是指“權(quán)力”，“能”是指“能力”，廣義上說，“權(quán)能”是在社會資源獲取與分配中的控制力、影響力以及自我效能力，其中既包括制度安排外部強制力，也包括對社會資源獲取、分配的影響力，以及維護自身利益的力量和自我尊嚴(yán)的實現(xiàn)。由此可見，賦權(quán)不僅是一個由外向內(nèi)的過程，即通過改善社會權(quán)力結(jié)構(gòu)以及資源分配結(jié)構(gòu)提升無權(quán)者的能力，也是一個由內(nèi)向外的過程，即通過激發(fā)無權(quán)者的主體性改善自己的境遇。從賦權(quán)的過程來看，賦權(quán)具有多維性、變動性、多層次性等特點，并且隨著賦權(quán)理論與實踐的不斷演化，參與成為賦權(quán)的重要實現(xiàn)機制。就參與理論而言，賦權(quán)式參與注重參與議程和參與過程，是賦予公民直接參與政策過程的權(quán)利和權(quán)力，通過多元合作、協(xié)商、學(xué)習(xí)等參與提高治理質(zhì)量，主要體現(xiàn)在協(xié)商、行動、監(jiān)察、集中協(xié)調(diào)和權(quán)力、民主學(xué)習(xí)和成果6個維度。在相對貧困治理場域中，賦權(quán)式參與有利于解決相對貧困治理的主客體分離、政府與農(nóng)民錯位、有效性和能力建設(shè)問題。

首先，賦權(quán)式參與能夠解決相對貧困治理的主客體分離問題。從理論上說，貧困群體是治理主體和客體的統(tǒng)一。在絕對貧困治理過程中，貧困群體的客體性一定程度上遮蔽了主體性，這源于國家主導(dǎo)的扶貧工程在提升政府基礎(chǔ)性權(quán)力的同時，對貧困群體的賦權(quán)并未同步跟進(jìn)，導(dǎo)致貧困群體被治理、被扶貧，貧困群體政治資本、社會資本以及人力資本不足的問題未從根本上得到解決，因此國家要通過相對貧困治理的政策接續(xù)來解決這一問題。賦權(quán)式參與的意義在于激發(fā)個體主觀能動性，通過制度設(shè)計將部分參與權(quán)、決策權(quán)賦權(quán)給無權(quán)者，使權(quán)能缺失者實現(xiàn)對周邊資源和環(huán)境的掌控，解決貧困群體參與權(quán)、話語權(quán)不足的問題，改變貧困群體“無權(quán)”的事實狀態(tài)和心理認(rèn)知，使貧困群體的主體性被激發(fā)出來。

其次，賦權(quán)式參與能夠解決相對貧困治理中政府主體和農(nóng)民主體的錯位問題。現(xiàn)階段政府依然是貧困治理的重要主體，對于貧困群體而言，缺少政府的保護很容易被資本等力量侵蝕覆滅，正如斯科特所言“農(nóng)民的生存邊緣位置：他們長久地處于一種‘水深齊頸’的狀況中，即使是細(xì)波微瀾也會導(dǎo)致滅頂之災(zāi)”，對于農(nóng)民主體的關(guān)注不能以忽視政府主體為代價，而是要探索一種方式，通過對“權(quán)力-權(quán)利”關(guān)系的重新調(diào)整，使得政府主體和農(nóng)民主體有效結(jié)合起來。賦權(quán)式參與正是對這一問題的回應(yīng)，賦權(quán)并不意味著完全放權(quán)，而是以農(nóng)民需求和農(nóng)民發(fā)展為前提進(jìn)行合理賦權(quán)，使農(nóng)民具有改善自己生活境遇和社會地位的機會和能力，同時通過適度控制防止農(nóng)民因能力不足陷入危機。

再次，賦權(quán)式參與能夠解決相對貧困治理中的能力建設(shè)問題。貧困農(nóng)民能力是影響賦權(quán)的重要因素。一般而言，貧困農(nóng)民普遍生存能力差，抗風(fēng)險能力低，社會競爭力不足，社會資本匱乏，政治參與和社會參與中顯示出無力與無心。因此，能力建設(shè)成為相對貧困治理的重要問題。賦權(quán)式參與是對人力資本投入建設(shè)的重要補充，通過機會-賦權(quán)、意愿-責(zé)任、規(guī)則-程序3個維度建立農(nóng)民尤其是貧困農(nóng)民的參與框架，這樣不僅能夠最大程度避免貧困治理中的“精英俘獲”問題，還能夠為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的有效銜接奠定主體基礎(chǔ)。

4 相對貧困治理中賦權(quán)式參與機制的構(gòu)建路徑

后扶貧時代需要將外在扶助與內(nèi)生性發(fā)展結(jié)合起來，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，通過賦權(quán)式參與構(gòu)建新型貧困治理模式。賦權(quán)式參與的核心在于將資源下沉到農(nóng)民主體性有效發(fā)揮的層級，構(gòu)建農(nóng)民長效參與機制?？傮w而言，可以從組織賦能、技術(shù)賦能、機制賦能等方面構(gòu)建相對貧困治理的長效參與機制。

讓農(nóng)民組織起來是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要經(jīng)驗，隨著農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)村又出現(xiàn)“沙化”趨勢。對于貧困農(nóng)民而言，因參與意識淡薄和參與能力不足，依靠農(nóng)民自我組織、自我賦能難度較大，需要基層政府、村居組織、市場組織以及社會組織的協(xié)同賦權(quán)增能。

首先，強化村民自治組織的責(zé)任。村民自治組織作為貧困治理的責(zé)任主體，在整合資源、鑒別信息以及回應(yīng)村民訴求等方面具有先天優(yōu)勢。但是為了快速解決貧困問題，克服科層體制的低效問題，國家在扶貧過程多采取外部主體的賦權(quán)策略，即通過賦權(quán)給第一書記或者扶貧工作隊來分配資源，這種做法短期內(nèi)可以取得顯著成效，但“第一書記”和扶貧工作隊外在于鄉(xiāng)土社會，由于信息不對稱等問題不得不依靠鄉(xiāng)土精英分配資源，從而產(chǎn)生“精英俘獲”“村委會虛化”等現(xiàn)象，這就需要改變賦權(quán)策略，將外部主體賦權(quán)變?yōu)閮?nèi)生主體賦權(quán)，提升村民自治組織以及集體經(jīng)濟組織的能力。其次，在賦能中培育內(nèi)生型社會組織。鄉(xiāng)村中存在很多非正式組織(諸如合作社、議事會、理事會等)，這些組織由農(nóng)戶自發(fā)成立、自主管理，更貼近農(nóng)民，更便于實現(xiàn)賦權(quán)。扶貧資源和扶貧政策下沉為內(nèi)生型社會組織的形成注入了動力，因此需要各地在相對貧困治理中多維賦權(quán)，激活內(nèi)生型社會組織，保障農(nóng)民尤其貧困戶的權(quán)益。

組織是相對貧困戶保障自身權(quán)利，提升自身參與能力，實現(xiàn)外部賦能和自我賦能的重要平臺，這些組織的運轉(zhuǎn)需要通過制度和機制賦能實現(xiàn)。

一方面是項目的賦權(quán)式自主。當(dāng)前在貧困治理過程中，大多數(shù)扶貧項目主要由縣級政府選擇、實施和考核，農(nóng)民缺乏一定的自主權(quán)，這就導(dǎo)致很多村莊“爭項目”“跑項目”，一些基礎(chǔ)條件差、能人資源匱乏的貧困村卻很難申請到項目，地方政府出于便于管理、便于實施考慮，也傾向于將有限的扶貧項目集中在縣委領(lǐng)導(dǎo)包干的村或者領(lǐng)導(dǎo)高度重視的村，從而出現(xiàn)“扶強不扶弱”等與扶貧目標(biāo)相違背的局面，這種結(jié)果是由科層制邏輯與鄉(xiāng)土社會邏輯的張力造成的。項目的賦權(quán)式自主是化解這種張力的有效方式。為實現(xiàn)項目自主，可在項目選擇、建設(shè)和驗收中最大程度賦權(quán)給農(nóng)民及農(nóng)民組織，重塑政府與社會的邊界。另一方面是考核激勵機制的設(shè)計。受制于壓力型體制，基層政府往往會選擇“控制性賦權(quán)”的策略，從而造成“賦權(quán)增能”并未真正落地所謂“控制賦權(quán)”是指不充分賦權(quán)或者不完全賦權(quán)，基層政府控制性賦權(quán)的根源在于“一票否決”“限期完成”的政治高壓，但是相對貧困問題是社會結(jié)構(gòu)長期失衡的結(jié)果，賦權(quán)式參與也是一個制度規(guī)則與農(nóng)民主體長期互動的過程，這些都與壓力型考核機制不相適，需要設(shè)計一套與賦權(quán)式參與相配適的考核機制和激勵機制，給基層政府減壓，激勵貧困農(nóng)民自主參與。

技術(shù)治理是解決“貧困治理負(fù)荷”的重要手段。技術(shù)賦能可以分為個人技術(shù)賦能、組織技術(shù)賦能、社區(qū)技術(shù)賦能。從個人層面而言，首先，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”，可以改變貧困戶信息閉塞、信息匱乏的局面，提升內(nèi)在能力；其次，微信群、線上平臺的應(yīng)用，為貧困化賦權(quán)參與提供了多樣化的平臺與機會；再次，通過電子商務(wù)等提升獲取外部資源的能力。就組織層面而言，基層政府可以借助信息制定更加科學(xué)合理的決策，提供更加精準(zhǔn)的公共服務(wù)；市場組織可以借助互聯(lián)網(wǎng)與貧困村和貧困戶對接，實現(xiàn)供需匹配和資源的優(yōu)化配置；對于社會組織而言，可以利用大數(shù)據(jù)，為貧困戶提供更優(yōu)質(zhì)、更精準(zhǔn)的社會服務(wù)，將資源引入鄉(xiāng)村；對于村民組織而言，大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù)的應(yīng)用可以提高村級治理效率，節(jié)省溝通成本。更為重要的是，信息技術(shù)具有扁平化的特征，在信息橫向流動和數(shù)據(jù)共享的推動下，農(nóng)民尤其是貧困農(nóng)民可以獲得更多的信息和平等對話的機會。