“一帶一路”與“發(fā)展之路”對(duì)接實(shí)踐評(píng)估

張秀杰

（黑龍江省社會(huì)科學(xué)院，黑龍江哈爾濱 150028）

引 言

2013年，中國(guó)提出了“一帶一路”倡議，隨之蒙古國(guó)提出了“草原之路”發(fā)展計(jì)劃。而中國(guó)在2013年先后提出“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的構(gòu)想時(shí)，東北和內(nèi)蒙古地區(qū)并沒(méi)有被全面納入絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶計(jì)劃線路之內(nèi)，戰(zhàn)略定位也相對(duì)模糊，這一度引發(fā)了蒙古國(guó)方面的猜疑，擔(dān)心被邊緣化。直到2014年9月，習(xí)近平主席向俄蒙元首提出共同打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)倡議時(shí)說(shuō)，“把絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶同俄羅斯跨歐亞大鐵路、蒙古國(guó)‘草原之路’倡議進(jìn)行對(duì)接”，才將“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”從原來(lái)主要依靠亞歐大陸橋發(fā)展中國(guó)與中亞的合作，向東北拓展到中國(guó)與俄蒙的合作中來(lái)。這是習(xí)近平主席提出共建“一帶一路”倡議后，又親自與沿線國(guó)家元首一道，共同推動(dòng)以構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)走廊”方式將“一帶一路”與其國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的首例之舉。［1］“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊是對(duì)‘一帶一路’構(gòu)想的補(bǔ)充與拓展，并與‘一帶一路’構(gòu)想形成一個(gè)整體”，［2］既可以推動(dòng)“一帶一路”的目標(biāo)由虛變實(shí)，又可以完成與蒙古國(guó)“草原之路”的戰(zhàn)略對(duì)接。也就是說(shuō)，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的提出使中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接成為可能。

2014年9月，在蒙古國(guó)議會(huì)第34號(hào)決議《關(guān)于保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的措施》中，正式提出“草原之路”發(fā)展戰(zhàn)略，將建設(shè)連接中俄的過(guò)境鐵路、公路、天然氣管道、石油管道和能源電力網(wǎng)作為主要內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，2017年5月10日，蒙古國(guó)政府召開(kāi)專題會(huì)議討論通過(guò)了“發(fā)展之路”國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃?！鞍l(fā)展之路”是蒙古國(guó)政府為了實(shí)現(xiàn)中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接而提出的國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念，將“發(fā)展之路”視為實(shí)現(xiàn)本國(guó)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整的重要步驟，希望借助地緣優(yōu)勢(shì)發(fā)揮歐亞大陸橋作用，尋找“出海口”、參與東北亞區(qū)域合作，廣泛爭(zhēng)取外援、加入《亞太貿(mào)易協(xié)定》等。［3］2017年和2019年，蒙古國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人參加了兩屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇，并簽署“中國(guó)‘一帶一路’倡議與蒙古國(guó)‘發(fā)展之路’計(jì)劃對(duì)接”諒解備忘錄。中國(guó)的“一帶一路”與蒙古國(guó)的“發(fā)展之路”在理念、內(nèi)容、利益方面具有重合點(diǎn)，符合兩國(guó)人民的根本利益。準(zhǔn)確定位中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的具體合作內(nèi)容與項(xiàng)目，客觀評(píng)價(jià)兩大戰(zhàn)略對(duì)接已經(jīng)取得的成效與對(duì)接過(guò)程中存在的問(wèn)題，對(duì)預(yù)判兩國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的發(fā)展趨勢(shì)，規(guī)避合作過(guò)程中來(lái)自政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等安全因素的影響，將帶來(lái)重大意義。

一、中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的成效

“一帶一路”的核心內(nèi)容是政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通，這“五通”不僅涵蓋了“一帶一路”參與國(guó)家合作的各個(gè)領(lǐng)域，也能反映出“一帶一路”沿線國(guó)家互聯(lián)互通的水平。所以說(shuō)，習(xí)近平主席所提出的“五通”這一創(chuàng)新合作模式，為“一帶一路”與“發(fā)展之路”對(duì)接合作，指明了要以“五通”作為核心內(nèi)容的明確方向。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014-2019年中蒙兩國(guó)簽署的各領(lǐng)域合作協(xié)議共計(jì)90多份，協(xié)議金額總計(jì)約360多億元人民幣。在“政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通”等五個(gè)領(lǐng)域都取得了顯著成效。

（一）會(huì)晤頻繁，政策溝通比較順暢

自2014年9月“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”提出之后，中蒙兩國(guó)首腦會(huì)晤頻繁。至2021年3月，中蒙兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人互訪或利用參加國(guó)際論壇之際正式會(huì)晤14 次。特別是2020年2月，正當(dāng)我國(guó)全民“抗疫”之際，蒙古國(guó)總統(tǒng)哈勒特馬·巴特圖勒嘎第一時(shí)間來(lái)到中國(guó)，成為首位自新型冠狀病毒疫情發(fā)生以來(lái)，不顧被隔離也要來(lái)華訪問(wèn)的外國(guó)國(guó)家元首。蒙古國(guó)總統(tǒng)的旋風(fēng)式訪華，不僅為我們帶來(lái)了3 萬(wàn)只羊的大禮，更是體現(xiàn)出中蒙守望相助的友誼和深入發(fā)展的合作。當(dāng)蒙古國(guó)境內(nèi)出現(xiàn)新冠疫情后，中國(guó)政府迅速向蒙古國(guó)援助核酸檢測(cè)試劑、防護(hù)口罩和防護(hù)服等抗疫物資。中蒙守望相助，攜手抗擊新冠疫情，詮釋了中蒙是命運(yùn)共同體的深刻內(nèi)涵。雖然疫情阻斷了中蒙領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)晤，但是2021年4月和7月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)同蒙古國(guó)總理奧云額爾登、國(guó)家主席習(xí)近平同蒙古國(guó)總統(tǒng)呼日勒蘇赫分別通了電話，進(jìn)一步表明中蒙的溝通順暢。

目前，中蒙兩國(guó)在“一帶一路”和“發(fā)展之路”對(duì)接問(wèn)題上，已形成了機(jī)制化、制度化。除了《建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃綱要》《關(guān)于蒙古國(guó)“發(fā)展之路”規(guī)劃綱要與中國(guó)“一帶一路”倡議對(duì)接聯(lián)合聲明》《推進(jìn)“一帶一路”倡議和“發(fā)展之路”倡議對(duì)接合作規(guī)劃》等法律政策文件外，李克強(qiáng)總理訪蒙時(shí)簽署了中蒙10 多項(xiàng)合作文件，蒙古國(guó)總理兩次來(lái)中國(guó)訪問(wèn)時(shí)共簽署了30 多個(gè)合作文件，涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、雙邊貿(mào)易、電力合作、農(nóng)牧業(yè)等多領(lǐng)域的合作。這些系列政策文件的簽署，表明中蒙雙方希望有更多的互信，有更多的相互理解，這是一個(gè)很重要的基礎(chǔ)，為其他“四通”即“設(shè)施聯(lián)通”“貿(mào)易暢通”“資金融通”“民心相通”提供了保障。

（二）鐵路建設(shè)全面啟動(dòng)，設(shè)施聯(lián)通初見(jiàn)成效

2016年，中國(guó)策克口岸-蒙古國(guó)西伯庫(kù)倫口岸跨境鐵路開(kāi)工建設(shè)。這條鐵路是我國(guó)通往境外的第一條標(biāo)準(zhǔn)軌距鐵路，它的開(kāi)工建設(shè)對(duì)中蒙兩國(guó)跨境通道建設(shè)、貿(mào)易便利化水平提升等意義重大。①信息動(dòng)態(tài)：鐵路采購(gòu)與物流，2016-06-25。為了解決蒙古國(guó)出口煤炭的運(yùn)輸困境，目前在蒙古國(guó)境內(nèi)即將建成塔本陶勒蓋煤礦至宗巴音方向鐵路、宗巴音至杭吉方向鐵路、塔本陶勒蓋煤礦至嘎順蘇海圖方向鐵路，這三條鐵路將大大改善蒙古國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施落后局面，為蒙古國(guó)大宗商品的運(yùn)輸帶來(lái)極大便利。若蒙方上述鐵路建設(shè)全部完成并與中方鐵路順利連接后，將在最大程度上減少中蒙之間的運(yùn)輸成本，能夠助推兩國(guó)增加出口的希望，促進(jìn)中蒙兩國(guó)的貿(mào)易增加到200億美元的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

（三）便利化水平提升，貿(mào)易暢通有進(jìn)展

中國(guó)和蒙古國(guó)分別于2015年9月4日和2016年11月29日先后接受了世界貿(mào)易組織《貿(mào)易便利化協(xié)定》議定書(shū)的決定，對(duì)于實(shí)現(xiàn)中蒙貿(mào)易便利化無(wú)疑意義非凡。同時(shí)，為了消除投資和貿(mào)易壁壘，促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，中蒙分別簽署了多項(xiàng)有關(guān)海關(guān)合作的協(xié)議，在貨物通關(guān)、口岸管理合作、重組鐵路和海關(guān)程序等方面取得了一些成績(jī)。2020年9月中旬，中蒙雙方達(dá)成關(guān)于《中華人民共和國(guó)和蒙古國(guó)政府關(guān)于中蒙邊境口岸及其管理制度的協(xié)定》修訂補(bǔ)充。補(bǔ)充中提到：中蒙兩國(guó)將在扎門烏德/二連浩特鐵路口岸的基礎(chǔ)上，再增開(kāi)嘎順蘇海圖/甘其毛都、西伯庫(kù)倫/策克、畢其格圖/珠恩嘎達(dá)布其等三個(gè)邊境鐵路口岸，推動(dòng)增加蒙古國(guó)的出口量及過(guò)境貨物的運(yùn)輸量。

在提出中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接之際，2014年11月8日，習(xí)近平主席在訪問(wèn)蒙古國(guó)時(shí)提出中蒙自貿(mào)協(xié)定問(wèn)題。經(jīng)過(guò)中蒙雙方的努力與充分準(zhǔn)備，于2017年5月12日簽署了《中華人民共和國(guó)商務(wù)部和蒙古國(guó)對(duì)外關(guān)系部關(guān)于啟動(dòng)中國(guó)-蒙古自由貿(mào)易協(xié)定聯(lián)合可行性研究的諒解備忘錄》，宣布自貿(mào)協(xié)定聯(lián)合可行性研究正式啟動(dòng)。至今，已經(jīng)召開(kāi)了兩次中國(guó)-蒙古自貿(mào)協(xié)定聯(lián)合可行性研究會(huì)議，中蒙雙方就聯(lián)合可研報(bào)告提綱已經(jīng)達(dá)成一致。中蒙兩國(guó)互為重要鄰國(guó)，經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)，合作潛力巨大，自貿(mào)區(qū)建設(shè)有利于進(jìn)一步擴(kuò)大雙方貿(mào)易和投資往來(lái)，為雙方的經(jīng)濟(jì)合作増長(zhǎng)開(kāi)創(chuàng)新局面，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的有利條件能夠得到更有效地發(fā)揮。

在共同商建跨經(jīng)濟(jì)合作區(qū)方面，有了重大進(jìn)展。歷經(jīng)5年的談判，中蒙兩國(guó)政府在2019年6月4日正式簽訂了《中華人民共和國(guó)政府與蒙古國(guó)政府關(guān)于建設(shè)中蒙二連浩特-扎門烏德經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的協(xié)議》。從建立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)入手，實(shí)現(xiàn)邊境貿(mào)易的規(guī)范化、制度化，進(jìn)一步刺激中蒙貿(mào)易良性增長(zhǎng)，為兩國(guó)貿(mào)易與投資往來(lái)發(fā)揮“先行先試”的作用，“一帶一路”與“發(fā)展之路”深入對(duì)接向前再邁一步。［4］

（四）金融服務(wù)提檔升級(jí)，資金融通措施到位

由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，人民幣在蒙古國(guó)早已受到普遍歡迎，中蒙跨境資金流動(dòng)規(guī)模穩(wěn)步擴(kuò)大，雙邊代理結(jié)算關(guān)系積極拓展，人民幣與蒙圖銀行間市場(chǎng)區(qū)域交易實(shí)現(xiàn)了中蒙兩國(guó)貨幣的直接兌換，金融機(jī)構(gòu)間合作不斷深化。在中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的推動(dòng)下，中蒙雙邊本幣互換規(guī)模不斷擴(kuò)大，不僅是蒙古國(guó)通過(guò)互換協(xié)議使用了大量的人民幣，2016年蒙古國(guó)貨幣現(xiàn)鈔兌換業(yè)務(wù)也在中國(guó)境內(nèi)實(shí)現(xiàn)了零的突破，支持以本幣進(jìn)行貿(mào)易結(jié)算將確保雙邊貿(mào)易往來(lái)更加便利快捷，有助于促進(jìn)雙方貿(mào)易和投資的發(fā)展。2020年7月31日，中蒙銀行再次續(xù)簽了150 億元人民幣/6 萬(wàn)億圖格里克雙邊本幣互換協(xié)議，旨在便利雙邊貿(mào)易和投資，促進(jìn)兩國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，互換協(xié)議的有效期為三年。中行會(huì)同工行、國(guó)開(kāi)行等在蒙古國(guó)的中資金融機(jī)構(gòu)成立了“蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)金融研究中心”，定期向公眾發(fā)布關(guān)于蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)金融等研究成果；創(chuàng)辦“中銀大講堂”，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)卣賳T及專業(yè)人員為中蒙企業(yè)宣講政策，釋疑解惑；聯(lián)合在蒙古國(guó)的中資企業(yè)設(shè)立“蒙古國(guó)‘一帶一路’大型企業(yè)俱樂(lè)部”，促進(jìn)在蒙古國(guó)的中資企業(yè)合作共贏；借助中行總行的中小企業(yè)跨境平臺(tái)品牌優(yōu)勢(shì)，積極打造“線上+線下”相結(jié)合的跨境撮合服務(wù)模式，幫助中蒙企業(yè)開(kāi)展跨境撮合對(duì)接等。

（五）人文交流很活躍，民心相通有改善

2014年，習(xí)近平主席訪問(wèn)蒙古國(guó)時(shí)提出了具體的對(duì)蒙人文交流計(jì)劃，將2014年定為中蒙友好交流年。在《中蒙友好交流年紀(jì)念活動(dòng)方案》中，關(guān)于人文領(lǐng)域的活動(dòng)多達(dá)22項(xiàng)，助推兩國(guó)戰(zhàn)略合作進(jìn)一步深化，已經(jīng)成為中蒙兩國(guó)戰(zhàn)略對(duì)接的重要內(nèi)容，得到了積極推進(jìn)與落實(shí)。2018年，在北京成立了中蒙人文交流共同委員會(huì)，并順利舉行了第一屆會(huì)議，成為促進(jìn)中蒙人文交流、增進(jìn)兩國(guó)人民友好感情的重要平臺(tái)。中蒙雙方人員往來(lái)保持增長(zhǎng)勢(shì)頭，連續(xù)兩年突破200萬(wàn)大關(guān)。“中國(guó)對(duì)蒙古國(guó)的人員培訓(xùn)再次突破800 人次，累計(jì)為蒙方培訓(xùn)各領(lǐng)域人員5300 多人，涵蓋蒙古國(guó)各部門各領(lǐng)域?！保?］《父母愛(ài)情》《平凡的世界》《小別離》《王貴與安娜》等一批中國(guó)優(yōu)秀影視劇譯作已經(jīng)登上蒙古國(guó)熒屏，中國(guó)影視形象走進(jìn)蒙古國(guó)千家萬(wàn)戶，受到蒙古國(guó)觀眾的熱烈追捧?？鬃訉W(xué)院、中國(guó)文化中心、中國(guó)文化和旅游周等在蒙古國(guó)的影響力不斷擴(kuò)大，掀起中國(guó)文化熱。

2019年，為慶祝中蒙建交70 周年，中蒙雙方安排了貫穿全年的涉及政治、經(jīng)貿(mào)和人文等領(lǐng)域的70項(xiàng)紀(jì)念活動(dòng)。包括《習(xí)近平談治國(guó)理政》第一卷和《擺脫貧困》兩本書(shū)的西里爾蒙古文版首發(fā)式活動(dòng)，使蒙古國(guó)讀者能夠從習(xí)近平主席對(duì)新的歷史條件下中國(guó)共產(chǎn)黨及國(guó)家發(fā)展的論述中正確了解到中國(guó)，加深兩國(guó)人民的相互理解和相互欣賞，促進(jìn)中蒙兩國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接。①詳見(jiàn)城市金融報(bào)2019年10月29日第8版《人文交流豐富多彩文化互鑒拉近民心》。又如在蒙古國(guó)立大學(xué)圖書(shū)館舉行“2019 中國(guó)高等教育展”，由蒙古國(guó)駐華大使丹巴·岡呼雅格倡議組織實(shí)施的《70位作家70部名作》蒙古文版和《蒙古國(guó)詩(shī)選》中文版圖書(shū)的發(fā)行。通過(guò)這些圖書(shū)，中蒙國(guó)民將加深對(duì)彼此歷史、文化和傳統(tǒng)習(xí)俗的了解，進(jìn)一步鞏固友好關(guān)系，增強(qiáng)互信。

新冠肺炎疫情發(fā)生以后，蒙古國(guó)政府通過(guò)各種媒介呼吁民眾幫助中國(guó)，蒙古國(guó)自然環(huán)境與旅游部、外交部、財(cái)政部聯(lián)合舉行新聞發(fā)布會(huì)，正式啟動(dòng)“永久鄰邦-暖心支持”行動(dòng)，為支持中方抗擊疫情募捐，得到蒙古國(guó)社會(huì)各界的積極響應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前蒙古國(guó)這個(gè)擁有約330萬(wàn)人口、并不十分富裕的發(fā)展中國(guó)家，已為中國(guó)抗擊新冠肺炎疫情募集善款近500 萬(wàn)元人民幣，還向中國(guó)捐贈(zèng)了口罩、防護(hù)服等醫(yī)療物資，這充分體現(xiàn)了蒙方對(duì)中國(guó)人民的深情厚誼，也有力證明了中蒙友好是主流民意。未來(lái)通過(guò)文化交流、經(jīng)濟(jì)往來(lái)等各種民間交往，真誠(chéng)建設(shè)“人類命運(yùn)共同體”，就會(huì)避免再度出現(xiàn)中蒙關(guān)系的波動(dòng)，促進(jìn)雙邊關(guān)系向更高的臺(tái)階邁進(jìn)。［6］

二、中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接存在的問(wèn)題

中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接幾年來(lái)的推進(jìn)取得了一定進(jìn)展，但是也無(wú)疑存在著一定的問(wèn)題。我們?nèi)詮摹拔逋ā钡膬?nèi)容角度來(lái)看，政策溝通上還停留在官方高層的交流互動(dòng)、簽訂協(xié)議等，但缺少推進(jìn)雙邊合作的各層級(jí)平臺(tái)，機(jī)制建設(shè)不完善。例如，在中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接簽署的協(xié)議落實(shí)上，還沒(méi)有專門的政策咨詢、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、項(xiàng)目監(jiān)管等機(jī)構(gòu)，政策溝通的基礎(chǔ)還沒(méi)有筑牢。設(shè)施聯(lián)通在鐵路建設(shè)方面有很大突破，但還需加快建設(shè)速度。公路建設(shè)方面進(jìn)展還比較緩慢，口岸貨物滯留積壓?jiǎn)栴}還沒(méi)有得到有效緩解。資金融通渠道有待拓寬，還需中蒙雙方繼續(xù)努力，進(jìn)一步完善跨境支付和匯率掛牌業(yè)務(wù)，擴(kuò)大本幣結(jié)算，加強(qiáng)對(duì)蒙投資企業(yè)資金支持，創(chuàng)新投融資模式等。近10年來(lái)，蒙古國(guó)貨幣圖格里克貶值嚴(yán)重，中蒙貨幣匯率波動(dòng)較大，這些對(duì)中國(guó)向蒙古國(guó)出口等經(jīng)貿(mào)合作都有很大的影響。而且，目前沒(méi)有支持中蒙對(duì)接合作項(xiàng)目的專門投融資機(jī)構(gòu)，還沒(méi)有起到應(yīng)有的保障作用。因?yàn)橘Q(mào)易暢通是“一帶一路”也是中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的重要核心內(nèi)容，貿(mào)易暢通主要有兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面：貿(mào)易自由化和投資便利化。因此，我們?cè)诖酥攸c(diǎn)分析一下貿(mào)易暢通中存在的問(wèn)題。

（一）貿(mào)易和投資效果不盡如意

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2013-2019年中蒙貿(mào)易額以年均5.37%的增長(zhǎng)率增長(zhǎng)了36.93%。共同打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊及中蒙發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施對(duì)接后，中蒙貿(mào)易額沒(méi)升反降，2015-2016年連續(xù)兩年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。2017-2018年中蒙貿(mào)易終于迎來(lái)高幅增長(zhǎng)，分別為67.4 億美元、85.1 億美元，同比增長(zhǎng)35.9%、26.3%，但在2020年中蒙貿(mào)易額又同比下降16.38%，雖然比2016年高出24.4億美元達(dá)到74億美元，但仍沒(méi)能實(shí)現(xiàn)2014年中蒙兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成的爭(zhēng)取到2020年雙邊貿(mào)易額100 億美元的目標(biāo)。

數(shù)據(jù)來(lái)源：環(huán)日本海經(jīng)濟(jì)研究所《東北亞經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)》

中國(guó)與蒙古國(guó)貿(mào)易發(fā)展遠(yuǎn)低于預(yù)期的原因，一是由于蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)受國(guó)內(nèi)法律政策調(diào)整、國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格下調(diào)以及債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重等多種因素影響，2012-2016年連續(xù)5年處于下行通道，使中蒙貿(mào)易也出現(xiàn)不穩(wěn)定狀態(tài)。二是受突發(fā)的全球性新冠疫情蔓延影響，2020年蒙古國(guó)煤炭產(chǎn)量和出口量連續(xù)出現(xiàn)斷崖式下降。據(jù)蒙古國(guó)媒體報(bào)道，由嘎順蘇海圖/甘其毛都口岸運(yùn)輸出口的煤炭占51.4%、銅占55%，每天拉運(yùn)煤炭和銅通關(guān)進(jìn)入中國(guó)境內(nèi)的汽車在100-150 臺(tái)之間。2020年，蒙古國(guó)向中國(guó)出口煤炭2721 萬(wàn)噸，同比下降23.99%。而蒙古國(guó)煤炭出口的92%都是出口到中國(guó)，礦產(chǎn)品出口占其出口總額的80%。

從2015-2020年中國(guó)對(duì)蒙古國(guó)直接投資數(shù)據(jù)來(lái)看，成績(jī)也不理想。據(jù)中國(guó)商務(wù)部亞洲司公布的中蒙經(jīng)貿(mào)合作簡(jiǎn)況顯示，2015-2018年中國(guó)對(duì)蒙古國(guó)投資連續(xù)4年下降，2019年又大幅增長(zhǎng)了145.45%。2020年，中國(guó)企業(yè)對(duì)蒙古國(guó)全行業(yè)直接投資1.5 億美元，同比再度下降42.7%。目前，中國(guó)對(duì)蒙古國(guó)投資地位已經(jīng)從第一大國(guó)降到第二位。

2015-2020年中國(guó)對(duì)蒙古國(guó)的投資

中國(guó)對(duì)蒙古國(guó)直接投資成績(jī)不佳的原因，主要是2012年蒙古國(guó)頒布了《外國(guó)投資戰(zhàn)略領(lǐng)域協(xié)調(diào)法》對(duì)外國(guó)投資設(shè)限，打擊了包括中國(guó)企業(yè)在內(nèi)的投資者的信心，導(dǎo)致大量外資撤離。同時(shí)，無(wú)論在世界114個(gè)國(guó)家和地區(qū)，還是在“一帶一路”沿線51個(gè)國(guó)家中，蒙古國(guó)整體上都處于投資風(fēng)險(xiǎn)中等級(jí)別（A～BBB）①詳見(jiàn)中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所：《中國(guó)海外投資國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)2020年度報(bào)告》，2020年6月29日。，蒙古國(guó)投資環(huán)境欠佳一直是主要影響因素。其次，由于蒙古國(guó)出于經(jīng)濟(jì)安全考慮，將減輕經(jīng)濟(jì)陷于對(duì)某一國(guó)家的依賴作為《蒙古國(guó)國(guó)家安全構(gòu)想》的主要內(nèi)容，“堅(jiān)持均衡的投資政策，限制某一個(gè)國(guó)家的投資不超過(guò)對(duì)蒙古國(guó)外商投資總額三分之一的范圍”，故對(duì)中國(guó)大型企業(yè)對(duì)其“戰(zhàn)略礦”的投資有所顧忌。第三，與蒙古國(guó)毗鄰的新疆維吾爾自治區(qū)、內(nèi)蒙古自治區(qū)、黑龍江省、吉林省、遼寧省的中央和地方企業(yè)，整體對(duì)外投資能力較低，總體相對(duì)于在蒙古國(guó)礦業(yè)投資市場(chǎng)上的澳大利亞、加拿大等跨國(guó)大型礦業(yè)開(kāi)發(fā)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力不高。

（二）貿(mào)易和投資便利化水平有待提高

在“貿(mào)易暢通”方面，中蒙均存在短板。雖然在國(guó)家高層推動(dòng)下，蒙古國(guó)對(duì)“一帶一路”中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)態(tài)度表現(xiàn)積極，但在具體操作和民眾層面，與政府的政策存在認(rèn)識(shí)上的差距，具體反映在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、國(guó)民待遇、土地使用、勞工配額、簽證、稅收體系、通關(guān)效率和極端環(huán)境保護(hù)主義傾向等方面，中蒙之間的貿(mào)易和投資壁壘還大量存在。中國(guó)東北地區(qū)在參與“一帶一路”中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接合作項(xiàng)目時(shí)，存在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，貨運(yùn)承載力較低和口岸建設(shè)不對(duì)等、通關(guān)效率不高等問(wèn)題。相比較而言，蒙古國(guó)在邊境管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面與中國(guó)差距更大一些。中蒙貿(mào)易結(jié)構(gòu)以礦產(chǎn)品、農(nóng)牧產(chǎn)品和機(jī)械設(shè)備為主，蒙古國(guó)邊境管理的低效和運(yùn)輸條件差，嚴(yán)重影響中蒙進(jìn)出口貿(mào)易合作。中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接有些口岸基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在具體實(shí)施過(guò)程中不同程度出現(xiàn)未按計(jì)劃開(kāi)工、即使開(kāi)工也進(jìn)展緩慢等問(wèn)題，缺乏后續(xù)保障措施。中蒙兩國(guó)是否能有效地實(shí)施《貿(mào)易便利化協(xié)定》的規(guī)定，建立現(xiàn)代化的口岸治理體系并有效提升通關(guān)能力還有待觀察。近年來(lái)，中蒙兩國(guó)為了吸引投資、改善國(guó)內(nèi)投資環(huán)境，也進(jìn)行了積極的革新，例如，2013年蒙古國(guó)頒布了新的《投資法》。中國(guó)在繼2015年公布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法(草案征求意見(jiàn)稿)》之后，經(jīng)過(guò)三次審議，2020年1月1日起開(kāi)始施行《中華人民共和國(guó)外商投資法》。但是，中國(guó)與蒙古國(guó)的《關(guān)于鼓勵(lì)和相互保護(hù)投資協(xié)定》是在1991年簽署的，協(xié)定內(nèi)容比較簡(jiǎn)單，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)協(xié)定雙方的經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展現(xiàn)狀，以及國(guó)內(nèi)政策法律的變化。因此，進(jìn)一步提升中蒙兩國(guó)間貿(mào)易合作的深度和廣度，簽訂符合新形勢(shì)的新協(xié)定已勢(shì)在必行。

（三）營(yíng)商環(huán)境有待改善

雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于穩(wěn)定發(fā)展階段，營(yíng)商環(huán)境得到了極大改善。但是在目前階段仍存在很多不足，主要問(wèn)題有行政監(jiān)督制度和政府相關(guān)政策需要完善、行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻過(guò)高、審批環(huán)節(jié)效率低、要素資源受到限制等。蒙古國(guó)政策不穩(wěn)定，曾三年連續(xù)修改三部法律，直接導(dǎo)致大批外資公司撤離。雖然此后蒙古國(guó)政府在2013年通過(guò)了新的蒙古國(guó)《投資法》，又在2018年公布了名為“三個(gè)支柱發(fā)展政策”的未來(lái)三年投資規(guī)劃基礎(chǔ)文件等法律政策，努力改善投資環(huán)境，但立法者在立法過(guò)程中，往往需要在那些支持開(kāi)放者與“資源民族主義者”之間的不同利益中努力尋求平衡，蒙古國(guó)的投資環(huán)境仍有不確定性。［7］在世界銀行每年就“開(kāi)辦企業(yè)、辦理施工許可證、獲得電力、登記財(cái)產(chǎn)、獲得信貸、保護(hù)少數(shù)投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同和辦理破產(chǎn)”等10項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容發(fā)布的《2020年全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中，中國(guó)在190 個(gè)國(guó)家中排名為第31 位，比《2018年全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中的排名78 位有了很大的提升。而蒙古國(guó)則相反，其排名從《2018年全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》中的第62名，下降到81名。

三、中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接的前景

（一）蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)恢復(fù)需視中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和礦產(chǎn)品的生產(chǎn)與出口

新冠疫情的蔓延使全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易放緩，這對(duì)于過(guò)度依賴資源，經(jīng)濟(jì)支柱礦業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重達(dá)30%的蒙古國(guó)來(lái)說(shuō)更是雪上加霜，使蒙古國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)。同時(shí)，包括蒙古國(guó)在內(nèi)的國(guó)家都還面臨著新冠疫情反彈、變異侵害的危險(xiǎn)，受到新冠疫情影響的風(fēng)險(xiǎn)仍在，蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù)還比較困難。事實(shí)已經(jīng)證明，蒙古國(guó)的發(fā)展離不開(kāi)中國(guó)，而中國(guó)的強(qiáng)大和穩(wěn)定有利于蒙古國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展。

蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展曾經(jīng)在2011年創(chuàng)出了奇跡，GDP高達(dá)17.3%，在隨后的兩年里蒙古國(guó)的增速仍然保持了兩位數(shù)的增長(zhǎng)速度。蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)如此快速增長(zhǎng)，當(dāng)然離不開(kāi)其政府的礦業(yè)開(kāi)發(fā)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和國(guó)際礦產(chǎn)品價(jià)格增長(zhǎng)等原因，但另外還有一個(gè)很重要的因素就是中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的帶動(dòng)作用。自2012年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩，蒙古國(guó)GDP 也相應(yīng)進(jìn)入下行通道。2020年，作為蒙古國(guó)主要貿(mào)易伙伴，中國(guó)的GDP 在第一季度下降6.8%，中國(guó)的煤炭消費(fèi)量下降了30%以上。而且受疫情關(guān)閉中蒙口岸的影響，蒙古國(guó)第一季度的煤炭出口出現(xiàn)中斷。同時(shí)，銅價(jià)從6300 美元跌至5700美元，鐵礦石的價(jià)格從119美元跌至89美元。由于蒙古國(guó)礦產(chǎn)品出口收入占總出口收入的87%，出口收入占GDP 的57%，因此蒙古國(guó)第一季度經(jīng)濟(jì)也隨之下降，降幅高達(dá)10.7%，第二季度下降9.1%。隨著全球貿(mào)易及與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作不斷回暖，特別是兩國(guó)“口岸綠色通道”的開(kāi)通，蒙古國(guó)下半年的經(jīng)濟(jì)增速才出現(xiàn)了非常明顯的改善。第三季度經(jīng)濟(jì)下降3.1%，第四季度下降0.3%。2021年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在疫情之下逆勢(shì)增長(zhǎng)，蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)也隨之止跌企穩(wěn)。中蒙雙邊貿(mào)易雖然受到新冠疫情一些影響，但是雙邊貿(mào)易合作的基本面和長(zhǎng)期向好的態(tài)勢(shì)沒(méi)有改變。

新冠疫情暴發(fā)以來(lái)，中蒙關(guān)系平穩(wěn)，信任度增強(qiáng)，在共同抗擊疫情的過(guò)程中相互支持。2020年，中蒙兩國(guó)“羊來(lái)茶往”成為外交佳話，還正式建立并啟動(dòng)運(yùn)行中蒙邊境口岸“綠色通道”，這些都為擴(kuò)大貿(mào)易合作奠定了政策與民意基礎(chǔ)。中蒙有望成為全球率先走出疫情影響的地區(qū)，而“一帶一路”中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)、中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接是其主要平臺(tái)之一。中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接給蒙古國(guó)發(fā)展提供了千載難逢的機(jī)遇，為蒙古國(guó)獲得更多、更可靠的出?？谝约叭谌氲貐^(qū)經(jīng)濟(jì)循環(huán)提供了前所未有的可能和信心。蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)多元化，同樣需要中國(guó)的資金、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)。對(duì)蒙古國(guó)來(lái)說(shuō)，中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接中的大項(xiàng)目可以說(shuō)是涉及到國(guó)計(jì)民生的大事，能給蒙古國(guó)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和民生做出巨大的貢獻(xiàn)。

（二）中蒙經(jīng)貿(mào)合作方式出現(xiàn)新變化、深化合作將邁出新步伐

蒙古國(guó)參與中俄、中日的合作項(xiàng)目，凸顯了蒙古國(guó)作為歐亞大陸橋的地緣戰(zhàn)略重要性。中俄公布新天然氣管道線路“借道”蒙古國(guó)，使其成為中俄天然氣及相關(guān)供應(yīng)鏈的重要中轉(zhuǎn)地。新天然氣管道建成后，不僅中國(guó)能源安全保障將會(huì)再次提升，俄羅斯也能借此獲利，蒙古國(guó)更將從中獲得就業(yè)崗位和收益。蒙古國(guó)還搭上了中歐班列的快車，2021年通過(guò)二連浩特跨境蒙古國(guó)的中歐班列突破2500 列，返回的列車為蒙古國(guó)帶回歐洲的水果等商品，補(bǔ)充了蒙古國(guó)市場(chǎng)，也使百姓得到了實(shí)惠。2021年6月，隨著“日本-中國(guó)(連云港)-蒙古國(guó)”整列中鐵箱鐵?？炀€班列、“日本-武漢-二連浩特-蒙古烏蘭巴托”線路先后順利首發(fā)，海鐵聯(lián)運(yùn)新通道正式運(yùn)營(yíng)，蒙古國(guó)向著“發(fā)展之路”計(jì)劃中的擴(kuò)展多元運(yùn)輸通道又向前邁了一步。

蒙古國(guó)至曹妃甸港煤炭已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全程“多式聯(lián)運(yùn)”，曹妃甸港成為了蒙古國(guó)煤炭出?？?。中蒙邊境也即將新增三條鐵路口岸，即滿都拉/杭吉、甘其毛都/嘎順蘇海圖、策克/西伯庫(kù)倫。總之，隨著中蒙邊境煤炭鐵路運(yùn)輸網(wǎng)路逐步完善，未來(lái)蒙古國(guó)對(duì)中國(guó)煤炭出口量會(huì)增加，蒙古國(guó)便能夠?qū)⑵鋼碛械拿禾績(jī)?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化成足夠的外匯儲(chǔ)備。中蒙道路聯(lián)通還體現(xiàn)在二連浩特鐵路口岸完成升級(jí)改造、阿拉善海關(guān)揭牌、中歐班列過(guò)境蒙古國(guó)達(dá)到日均一趟。作為金融聯(lián)通項(xiàng)目的中蒙兩國(guó)本幣互換協(xié)議于2020年再次延長(zhǎng)三年，將有利于維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定，便利雙邊貿(mào)易和投資。隨著蒙古國(guó)將在滿洲里開(kāi)設(shè)領(lǐng)事館及蒙古國(guó)加入“亞太貿(mào)易圈”后，中國(guó)可享366 種商品降稅24.2%。此外，在共建“一帶一路”和蒙方“發(fā)展之路”對(duì)接框架下，污水處理廠、水電站、棚戶區(qū)改造等已商定和正在協(xié)商的重大項(xiàng)目正在推進(jìn)。中方承諾擴(kuò)大自蒙方農(nóng)牧產(chǎn)品及煤炭的進(jìn)口，進(jìn)一步加強(qiáng)口岸及跨境經(jīng)濟(jì)區(qū)合作。［8］

（三）蒙古國(guó)“新復(fù)興政策”提供了合作空間

蒙古國(guó)的“新復(fù)興政策”是在新冠疫情背景下，于2021年12月提出的“實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、開(kāi)啟新百年征程”的政策。政策提出為了更好地發(fā)展蒙古國(guó)經(jīng)濟(jì)，必須擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展的依賴性，必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展多元經(jīng)濟(jì)。利用自身豐富的資源，建立農(nóng)牧產(chǎn)品、礦產(chǎn)品加工廠，提升產(chǎn)品附加值，使蒙古國(guó)“從進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槌隹趪?guó)，成為一個(gè)以科學(xué)和知識(shí)為基礎(chǔ)的工業(yè)化國(guó)家”。為此提出“口岸復(fù)興、能源復(fù)興、工業(yè)復(fù)興、城鄉(xiāng)復(fù)興、綠色發(fā)展復(fù)興和國(guó)家效率復(fù)興”的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。雖然，蒙古國(guó)在總結(jié)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定的原因時(shí)，將過(guò)度依賴礦業(yè)作為一項(xiàng)重要原因。但是，無(wú)論從目前礦產(chǎn)資源探明量看，還是從礦業(yè)開(kāi)發(fā)所能夠帶來(lái)的利益看，礦業(yè)是蒙古國(guó)目前現(xiàn)代技術(shù)、經(jīng)營(yíng)方式相對(duì)集中的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的地位無(wú)法撼動(dòng)。在蒙古國(guó)“新復(fù)興政策”中還具體提出了分階段建立鋼鐵、銅、煤炭加工企業(yè)和農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)品加工廠等工業(yè)復(fù)興的規(guī)劃。因此，充分發(fā)揮我們?cè)阡撹F、煤炭冶煉加工的優(yōu)勢(shì)，中蒙還是可以在礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行深度合作的。除了礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)外，蒙古國(guó)政府還強(qiáng)調(diào)要提高食品、農(nóng)牧業(yè)、交通、信息、通訊及金融等行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，使本國(guó)擁有經(jīng)濟(jì)自給自足的能力。蒙古國(guó)還一直提倡實(shí)施進(jìn)口替代與出口導(dǎo)向并舉的政策，鼓勵(lì)外國(guó)高技術(shù)生產(chǎn)廠家來(lái)蒙投資興建示范工廠。例如，肉類、奶類加工等。在蒙古國(guó)對(duì)上述政策的實(shí)施過(guò)程中，會(huì)加大相關(guān)的扶持力度及優(yōu)惠政策，將為中蒙在食品、農(nóng)牧業(yè)、交通、信息、通訊及金融等行業(yè)的合作提供有利的空間。

小 結(jié)

“一帶一路”與蒙古國(guó)“發(fā)展之路”均以各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主要任務(wù)，在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)上存在契合點(diǎn)，兩國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接符合中蒙雙方的共同利益，其意義在于可對(duì)“一帶一路”建設(shè)起到促進(jìn)作用，為與“一帶一路”沿線國(guó)家合作樹(shù)立典范，促進(jìn)中蒙各領(lǐng)域合作實(shí)現(xiàn)互利共贏，同時(shí)有利于提升中蒙全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。中蒙兩國(guó)經(jīng)過(guò)五年多的發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，領(lǐng)導(dǎo)人的頻繁會(huì)晤，在政策溝通上比較順暢；鐵路建設(shè)全面啟動(dòng)，設(shè)施聯(lián)通初見(jiàn)成效；便利化水平提升，貿(mào)易暢通有進(jìn)展；金融服務(wù)提檔升級(jí)，資金融通措施到位；人文交流很活躍，民心相通有改善?？傊?，以“五通”為重點(diǎn)內(nèi)容的中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接取得了一些成效。

盡管在未來(lái)中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接合作的過(guò)程中，仍將存在著諸多制約因素，但“一帶一路”與蒙古國(guó)“發(fā)展之路”在理念、內(nèi)容及利益上高度契合，合作的機(jī)遇遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于挑戰(zhàn)。在今后的中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接合作中，我們要充分考慮到蒙古國(guó)對(duì)過(guò)境運(yùn)輸、增加出?？凇⑼晟苹A(chǔ)設(shè)施、擴(kuò)大吸引外資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的需求。要促進(jìn)溝通、抓緊落實(shí)近年兩國(guó)簽署的各項(xiàng)合作協(xié)議，爭(zhēng)取盡早取得收獲，使中蒙發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接真正落到實(shí)處。