論貴州省骨干水源項目竣工驗收常見問題及合理化建議

貴州省水利水電工程咨詢有限責(zé)任公司 陶翼

骨干水源工程驗收是從工程建設(shè)期過渡到投產(chǎn)使用階段的重要節(jié)點(diǎn)，既是對骨干水源工程施工質(zhì)量的把關(guān)，也是檢查工程投資及財務(wù)狀況等方面內(nèi)容的重要方式。所謂的驗收工作，就是相關(guān)職能部門與專家基于骨干水源工程的決算審計與質(zhì)量評定，對骨干水源工程項目前期工作到建設(shè)階段的全過程展開評價，從而得出最終的驗收結(jié)論。只有切實解決了驗收環(huán)節(jié)存在的各種問題，才能更好地踐行骨干水源工程驗收工作，使骨干水源工程建設(shè)持續(xù)保持良好的發(fā)展態(tài)勢。

一、骨干水源工程驗收工作主要驗收依據(jù)

骨干水源工程驗收不僅是一種專業(yè)技術(shù)含量極高的工作，同時還需對驗收程序和相關(guān)政策熟悉。驗收依據(jù)主要有《骨干水源工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》（水利部令第30號，2007年4月1日起施行，2017年12月22日水利部令第49號第三次修改）、《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》（SL223-2008）、《貴州省政府投資項目竣工驗收辦法》等有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范。最新驗收工作體系中明確界定了驗收范圍及各類驗收的主持單位，取消竣工驗收中的初步驗收環(huán)節(jié)，改為專家組工作模式的技術(shù)預(yù)驗收，確保大型骨干水源工程的“技術(shù)鑒定”能夠有序進(jìn)行，讓驗收工作內(nèi)容及質(zhì)量也得到了進(jìn)一步的強(qiáng)化。更重要的是在明確驗收監(jiān)管體系的同時，質(zhì)量安全管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)也發(fā)生了相應(yīng)的改變，明確了驗收依據(jù)及各類報告的格式，提出了專項驗收以及各方的驗收責(zé)任與懲處，而且《驗收規(guī)程》中明確將驗收費(fèi)用歸為工程造價的相關(guān)類目[1]。

貴州省骨干水源工程驗收依據(jù)還包含貴州省人民政府《關(guān)于加快推進(jìn)全省骨干水源工程建設(shè)有關(guān)問題的會議紀(jì)要》（黔府專議〔2017〕62號）、貴州省發(fā)展和改革委員會及貴州省水利廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于全省中型骨干水源工程驗收工作相關(guān)事宜的通知》（黔發(fā)改建設(shè)〔2018〕928號）等相關(guān)文件。

二、骨干水源工程驗收程序及內(nèi)容

骨干水源工程驗收主要分為兩類：法人驗收和政府驗收。法人驗收包括分部工程驗收、單位工程驗收、水電站（泵站）中間機(jī)組啟動驗收、合同工程完工驗收等。政府驗收包括階段驗收、專項驗收、竣工驗收等。本文僅具體闡述竣工驗收階段工作內(nèi)容及程序?？⒐を炇瞻瑑蓚€階段工作，第一階段為竣工技術(shù)預(yù)驗收，主要是專家行為；第二階段為竣工驗收，重點(diǎn)核查程序是否合法合規(guī)、項目資金使用情況及資產(chǎn)轉(zhuǎn)固情況。

（一）竣工技術(shù)預(yù)驗收工作內(nèi)容及程序

竣工技術(shù)預(yù)驗收的工作內(nèi)容主要包括：檢查工程是否按照批準(zhǔn)的設(shè)計完成；檢查工程是否存在質(zhì)量隱患和影響工程安全運(yùn)行的問題；檢查歷次驗收、專項驗收的遺留問題和工程初期運(yùn)行中所發(fā)現(xiàn)問題的處理情況；對工程重大技術(shù)問題作出評價；檢查工程尾工安排情況；鑒定工程施工質(zhì)量；檢查工程投資、財務(wù)情況；對驗收中發(fā)現(xiàn)的問題提出處理意見。

竣工技術(shù)預(yù)驗收的工作程序如下：現(xiàn)場檢查工程建設(shè)情況并查閱有關(guān)工程建設(shè)資料；聽取項目法人、設(shè)計、監(jiān)理、施工、質(zhì)量和監(jiān)督機(jī)構(gòu)、運(yùn)行管理等單位工作報告；聽取竣工驗收技術(shù)鑒定報告和工程質(zhì)量抽樣檢測報告；專業(yè)工作組討論并形成各專業(yè)工作組意見；討論并通過竣工技術(shù)預(yù)驗收工作報告；討論并形成竣工驗收鑒定書初稿。

（二）竣工驗收工作內(nèi)容及程序

竣工驗收工作內(nèi)容及程序如下：①現(xiàn)場檢查；②查閱相關(guān)資料；③召開竣工驗收預(yù)備會，討論現(xiàn)場檢查和查閱資料發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題，并形成各驗收小組意見；④召開大會；⑤宣布驗收委員會的人員名單；⑥觀看骨干水源工程建設(shè)的相關(guān)聲像資料；⑦聽取工程管理工作報告；⑧聽取竣工預(yù)驗收工作報告；⑨聽取驗收委員會的確定的其他報告；⑩討論并通過竣工驗收鑒定書；?相關(guān)人員在竣工驗收鑒定書上簽字確認(rèn)。

竣工驗收委員會應(yīng)由竣工驗收主持單位、有關(guān)地方人民政府和部門、有關(guān)水行政主管部門、質(zhì)量和安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)、運(yùn)行管理單位的代表及有關(guān)專家組成。項目法人、勘測、設(shè)計、監(jiān)理、施工和主要設(shè)備制造上等單位應(yīng)派代表參加竣工驗收，負(fù)責(zé)解答驗收委員會提出的問題，并應(yīng)作為被驗收單位代表在驗收鑒定書上簽字。

（三）竣工驗收需具備的條件

根據(jù)貴州省骨干水源工程竣工驗收開展情況分析，申請竣工驗收前需具備的主要條件有：①工程已按批準(zhǔn)設(shè)計全部完成；②重大設(shè)計變更已由擁有審批權(quán)的單位審批；③各單位工程驗收完成并正常運(yùn)行；④歷次驗收所發(fā)現(xiàn)的問題已基本處理完畢；⑤各專題已通過驗收并取得鑒定書或備案；⑥財務(wù)決算報告編制完成并已通過審計。

三、貴州省骨干水源工程驗收工作常見問題

影響竣工驗收的因素主要有如下幾方面：①單位工程驗收、階段驗收是否完成；②水保驗收和環(huán)保驗收是否完成；③檔案驗收是否完成；④移民驗收是否完成；⑤財務(wù)決算報告編制和審計工作是否完成。根據(jù)貴州省2020年42座骨干水源工程驗收收集相關(guān)資料和現(xiàn)場調(diào)研情況來看，按是否具備當(dāng)年完成竣工驗收條件分成4類：（1）具備條件：各項工作均已完成，共計4座小型水庫；（2）基本具備：工程已按批復(fù)建設(shè)內(nèi)容完成，無尾工。上述主要影響因素完成2-3項，且移民驗收及檔案驗收工作可明確完成時間，共計3座中型水庫、12座小型水庫；（3）不確定是否具備：工程無尾工或尾工已明確完成時間，以上主要影響因素完成1-2項，但各專項驗收工作進(jìn)度不明確，共計4座中型水庫、6座小型水庫；（4）暫不具備：上述主要影響因素基本未完成，尾工完成時間較晚，共計2座中型水庫、11座小型水庫。統(tǒng)計的42座工程驗收條件的情況比例如圖1所示。

圖1 42座水庫是否具備驗收條件情況

根據(jù)基本具備、不確定是否具備、暫不具備驗收條件的三類共計38座骨干水源工程樣本深入調(diào)研分析，影響骨干水源工程按期竣工驗收的問題分為三大類：一是驗收程序相關(guān)問題未完成；二是工程技術(shù)類問題未得到解決；三是項目法人對開展竣工驗收工作不熟悉，對工程的竣工驗收重視程度不夠，存在一定的重建設(shè)輕驗收現(xiàn)象。

（一）驗收程序常見相關(guān)問題

水保驗收、環(huán)保驗收、移民驗收及檔案驗收工作未取得鑒定書或備案屬于程序未完善。

水保驗收、環(huán)保驗收工作基本能在第三方單位的協(xié)助下完成，但部分項目法人未邀請第三方整理水庫檔案工作，僅靠項目法人自己分類整理檔案，但對檔案驗收管理辦法并不熟悉，導(dǎo)致檔案整理工作消耗較多的時間。

最難完成的政策性問題主要集中在征地移民專項驗收，本次調(diào)研水庫移民驗收工作推進(jìn)緩慢的原因如下：（1）水庫因群眾糾紛問題，土地復(fù)墾工作一直停滯；（2）征地移民工作復(fù)雜繁瑣，從而導(dǎo)致移民驗收工作推進(jìn)緩慢；（3）政策變化和實物指標(biāo)變化較大，增加后期調(diào)概及修編工作；（4）移民驗收工作時間持續(xù)較長，賠償標(biāo)準(zhǔn)變化，市場土地價格較高，大量項目未能辦理土地手續(xù)。

檔案驗收工作推進(jìn)緩慢的原因：（1）工程前期建設(shè)對檔案資料重視程度不夠，資料保存不完善，常常需要在驗收時補(bǔ)充資料；（2）部分項目法人自行整理檔案，不能滿足水利行業(yè)的檔案驗收要求，反復(fù)工作較多；（3）移民驗收未完成，缺少移民部分資料不能完成檔案驗收。

42座水庫各專項驗收工作完成情況詳見圖2。

圖2 42座水庫專項驗收完成情況

（二）工程（專業(yè)技術(shù)）問題

根據(jù)42座水庫自查報告反饋，竣工驗收階段主要是初期運(yùn)行過程中發(fā)現(xiàn)的問題，分為以下幾類：（1）監(jiān)測工作開展不規(guī)范，監(jiān)測儀器的存活率不滿足規(guī)范要求，未按規(guī)范編制監(jiān)測分析報告；（2）較多水庫壩肩、壩后、廊道等地方有滲漏問題，量水堰滲流量較大；（3）設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)不夠重視，閘（閥）門止水不嚴(yán)，閘門啟閉出現(xiàn)卡阻現(xiàn)象，卷揚(yáng)機(jī)纏繞不規(guī)范影響閘門運(yùn)行；（4）水庫調(diào)度運(yùn)用方案未編制，未建水雨情測報系統(tǒng)。

（三）項目法人工作推進(jìn)過程中遇到的問題

單位工程驗收為和財務(wù)決算及審計工作主體為項目法人，其中單位工程驗收在開展竣工驗收工作時均能完成?？⒐へ攧?wù)決算和審計工作則常常成為最后影響竣工驗收的制約因素。根據(jù)本次調(diào)研情況，可將竣工財務(wù)決算報告的編制及審計工作推進(jìn)緩慢的原因分為以下幾類：（1）第三方審計單位介入工程竣工驗收時間太晚；（2）項目法人缺少財務(wù)人員，較多項目是財務(wù)人員兼職編制竣工財務(wù)決算工作報告；（3）征地移民專項審計工作未完成，導(dǎo)致竣工財務(wù)決算報告編制不能完成；（4）項目法人對驗收工作程序了解并不清楚。

42座水庫單位工程驗收及財務(wù)審計完成情況如圖3所示。

圖3 42座水庫單位工程驗收和財務(wù)決算審計情況

四、提高骨干水源工程建設(shè)項目驗收工作質(zhì)量的合理化建議

（一）加速實現(xiàn)驗收管理工作的法制化、嚴(yán)格驗收權(quán)限管理

骨干水源工程建設(shè)質(zhì)量直接關(guān)系到人們的生命財產(chǎn)安全，雖然各項驗收工作幾乎貫穿了骨干水源工程項目建設(shè)的每個環(huán)節(jié)，但為了實現(xiàn)對骨干水源工程建設(shè)質(zhì)量的規(guī)范化管理，我國也相繼出臺了諸如《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》等類法律法規(guī)，明確規(guī)定了工程質(zhì)量的責(zé)任主體，骨干水源工程驗收工作也根據(jù)相關(guān)規(guī)范文件的具體要求逐步實現(xiàn)法制化管理。持續(xù)完善并落實竣工驗收備案制度，從而能確保骨干水源工程項目法人增強(qiáng)自身的責(zé)任主體意識，使水行政主管部門能極致發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用，有效加強(qiáng)驗收環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度。高度重視骨干水源工程項目的質(zhì)量驗收環(huán)節(jié)，順應(yīng)水利改革形式，踐行工程每一個驗收環(huán)節(jié)，力求讓骨干水源工程質(zhì)量與效益能夠最大限度地得到發(fā)揮。若必須下放相應(yīng)的驗收權(quán)限，相關(guān)職能部門應(yīng)經(jīng)過切實的調(diào)查研究，然后根據(jù)實際需要確定下放職權(quán)的級別，確保驗收工作流程合法、資金應(yīng)用合理且整體工程質(zhì)量達(dá)標(biāo)[2]。

（二）完善驗收規(guī)程、調(diào)整竣工驗收時限制度

當(dāng)前水利工程以小型工程居多，而《驗收規(guī)程》大部分都是為大中型水利工程量身定做的，若小型水利工程對其參照執(zhí)行，很難精準(zhǔn)把握相應(yīng)的尺度，若是不執(zhí)行《驗收規(guī)定》，卻又無法控制現(xiàn)有的驗收問題。因此在小型水利工程驗收規(guī)范依據(jù)比較匱乏的情況下，其驗收成效根本無法達(dá)到預(yù)期效果。此外，竣工驗收具有一定的時效性（完工后，滿足一定運(yùn)行條件1年以內(nèi)進(jìn)行竣工驗收）而且竣工財務(wù)決算必須得通審計，但在實際的驗收工作中，諸多原因?qū)е铝怂こ探ㄔO(shè)項目無法及時拿到審計結(jié)論，導(dǎo)致竣工驗收工作無法有效開展。建議水利職能部門能貼合實際針對小型水利水電工程出臺完善的驗收規(guī)程及管理辦法等，使小型骨干水源工程的驗收工作能夠有理有據(jù)地開展，以便于驗收發(fā)現(xiàn)的建設(shè)、管理等方面問題能夠有法可依，實現(xiàn)提高管理水平的同時增強(qiáng)骨干水源工程驗收的質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)

為了避免骨干水源工程存在人才方面的制約問題，建議相關(guān)職能部門針對骨干水源工程驗收工作特性，定期開展相應(yīng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，一方面增強(qiáng)從業(yè)人員的驗收意識及專業(yè)水平，另一方面，可以防止人員離職或轉(zhuǎn)崗導(dǎo)致人手不足等問題。骨干水源工程驗收工作的專業(yè)性極強(qiáng)，沒有相應(yīng)的工作經(jīng)驗和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，一般工作人員不能勝任，所以就某種意義上來說，以培訓(xùn)的方式提高工程驗收率十分必要，專業(yè)的人才能夠驅(qū)動骨干水源工程領(lǐng)域的長效穩(wěn)健發(fā)展。

五、結(jié)束語

總之，骨干水源工程驗收工作應(yīng)充分明確參建各方權(quán)責(zé)，針對工作中的實際問題制定合理的驗收辦法，并有效細(xì)化相應(yīng)的內(nèi)容分工，抓住驗收工作的重點(diǎn)，逐項踐行各個驗收程序，全方位落實水利工程驗收工作，使整體驗收工作合法合規(guī)，并能夠順利通過最終竣工驗收。