績效評價報告質(zhì)量分析及提升建議
——以湖北省武漢市東湖高新區(qū)2021年財政評價項目為例

●劉金文 許明麗

一、績效評價報告質(zhì)量評審情況

財政部2021年8月發(fā)布的《第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)監(jiān)督管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第四條規(guī)定：縣級以上人民政府財政部門（以下簡稱財政部門）依法依規(guī)對第三方機(jī)構(gòu)及其工作人員從事預(yù)算績效評價業(yè)務(wù)進(jìn)行管理和監(jiān)督。第二十三條規(guī)定：財政部門應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)加強(qiáng)對第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查。

績效評價報告是績效評價業(yè)務(wù)的最終成果，可以直接反映出績效評價工作的執(zhí)業(yè)質(zhì)量。根據(jù)《暫行辦法》的要求，湖北省武漢市東湖高新區(qū)財政局預(yù)算績效管理辦公室針對2021年開展的16個財政評價項目的績效評價報告，組織來自高校、第三方機(jī)構(gòu)和績效管理研究會的6名專家進(jìn)行了評審，履行對第三方機(jī)構(gòu)預(yù)算績效評價執(zhí)業(yè)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，做到專業(yè)對口、多重角度、權(quán)威性強(qiáng)，為保證評審質(zhì)量提供了智力支持。

評審標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)2020年12月湖北省市場監(jiān)督管理局發(fā)布的湖北省地方標(biāo)準(zhǔn)DB42/T1601.3—2020《第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理第3部分：報告編制規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）?！兑?guī)范》中對評價報告的基本要求為：報告編寫應(yīng)格式規(guī)范、內(nèi)容完整；評價結(jié)論應(yīng)客觀公正、依據(jù)充分；文字表達(dá)應(yīng)邏輯清晰、重點突出。根據(jù)這些要求，我們確定評審規(guī)則為：達(dá)到前兩個要求才能評為C，達(dá)到前三個要求才能評為B，只有專家認(rèn)為結(jié)論可用即應(yīng)用建議具有獨到見解或得到領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可才能評為A。對照這些標(biāo)準(zhǔn)，專家評審結(jié)果情況為：16份報告的質(zhì)量評級中，4個為A，9個為B，3個為C。

東湖高新區(qū)本次財政評價的16個項目覆蓋了部門運轉(zhuǎn)類支出、公共衛(wèi)生支出、基本建設(shè)支出、城市治理及維護(hù)專項資金、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金及土地專項支出等。16個項目中1個為部門整體評價，2個為政策類評價，13個為項目支出類評價（其中：1個支出項目為運轉(zhuǎn)類經(jīng)費，12個支出項目為專項資金）。16個項目分別由10家第三方機(jī)構(gòu)完成并出具績效評價報告。

本文認(rèn)為，不論從資金管理角度還是第三方機(jī)構(gòu)的參與情況，參評樣本都具有一定的代表性，通過分析評價報告中存在的普遍問題，有助于第三方機(jī)構(gòu)規(guī)避撰寫高質(zhì)量評價報告時的常見問題，從而為提升財政評價的整體效果提供借鑒。

二、績效評價報告質(zhì)量問題分析

從評價等級標(biāo)準(zhǔn)來看，“格式規(guī)范、內(nèi)容完整、客觀公正、依據(jù)充分”是基本要求，四項符合才能達(dá)到合格，評為C級，有任何一項不符合，只能評為D。在C的基礎(chǔ)上，“邏輯清晰、重點突出”才能算是良好，評為B級；在B的基礎(chǔ)上有思路創(chuàng)新或“建議可用”，才能評為A。根據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn)，分析16個項目的績效評價報告，本文將共性問題歸納如下：

（一）C級標(biāo)準(zhǔn)基本達(dá)到，具體細(xì)則不符要求

《規(guī)范》中對格式和內(nèi)容提供了參照的藍(lán)本，如格式包括封面、目錄、字體、字?jǐn)?shù)等。專業(yè)版的內(nèi)容包括三部分：評價結(jié)論、佐證材料、原始材料；縮略版只需要前兩部分。但對“客觀公正、依據(jù)充分”只能根據(jù)專家的專業(yè)判斷進(jìn)行評定。雖然所有報告都在C級以上，但在評審中發(fā)現(xiàn)，有些細(xì)則還不夠規(guī)范，沒達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求：

1、格式不規(guī)范

（1）封面不統(tǒng)一：有的為“湖北省績效評價報告”，有的為“武漢市預(yù)算績效評價報告”，有的為“東湖高新區(qū)績效評價報告”，目錄中有的加了“前言”，大部分沒有。

（2）字體，沒有嚴(yán)格區(qū)分一、二、三級標(biāo)題的字體和粗細(xì)。

（3）字?jǐn)?shù)，報告縮略版字?jǐn)?shù)9000字左右，正文第一部分評價結(jié)論字?jǐn)?shù)宜在1500字左右，即佐證材料字?jǐn)?shù)宜7500字左右。但大多數(shù)報告沒有按照字?jǐn)?shù)提供，特別是第一部分沒有控制字?jǐn)?shù)在1500字。

（4）圖表，規(guī)范中沒有提出具體要求，有的報告有表格、有的沒有，多數(shù)沒有統(tǒng)一編號。

（5）附件不一致：有的提供了其他佐證材料，有的提供了原始資料。

以上情況實際統(tǒng)計見表1。

2、內(nèi)容不完整。16份績效評價報告中，提供專業(yè)版的為5份、提供縮略版為9份、未標(biāo)注版本的為2份；有的專業(yè)版的佐證材料中只有基本情況、評價工作開展情況、績效指標(biāo)完成情況分析，沒有提供其他佐證材料。有外聘專家的，沒有附專家意見書。其他佐證材料的內(nèi)容不完整、不統(tǒng)一。

3、標(biāo)準(zhǔn)不客觀?？陀^公正主要通過審閱佐證材料中的績效評價工作開展情況進(jìn)行考察。一是評價目的、對象和范圍是否明確；二是評價抽樣情況、評價方法和時間安排等是否合理，一般來說評價報告應(yīng)選擇兩種以上評價方法進(jìn)行分析；三是評價指標(biāo)體系和綜合評分方法是否科學(xué)、評分標(biāo)準(zhǔn)是否客觀。

表1東湖高新區(qū)16個重點績效評價報告格式情況表

評審中，對象和范圍都很明確，評價方法多數(shù)在兩種以上，一級和二級評價指標(biāo)都符合共性指標(biāo)框架，設(shè)計了與項目相關(guān)的三級指標(biāo)。但也存在以下問題：一是評價方法籠統(tǒng)，多數(shù)報告采用了成本效益法、比較法、因素分析法、公眾評判法等，沒有說明具體方法在實施評價工作中的具體應(yīng)用，如公眾評判法通常包括專家評估、公眾問卷及抽樣調(diào)查等，只有1個項目聘請了專家，但沒有出具專家意見書，多數(shù)項目進(jìn)行了問卷調(diào)查，但沒有介紹抽樣的方法、樣本的比例、設(shè)計問題對具體指標(biāo)評分的支撐。二是分值權(quán)重?zé)o依據(jù)。一級指標(biāo)中產(chǎn)出和效益不低于60分，但多數(shù)報告中一級指標(biāo)的分值分配只有結(jié)果沒有設(shè)計思路和具體說明，權(quán)重分配具有隨意性，如滿意度分值差別很大，最低的為3分，最高的為12分。三是評分標(biāo)準(zhǔn)不具體。三級指標(biāo)只有分值權(quán)重，沒有評分標(biāo)準(zhǔn)要點，打分扣分存在較強(qiáng)的主觀隨意性，定量指標(biāo)沒有計算公式，定性指標(biāo)沒有明確得分等級。

4、依據(jù)不充分。依據(jù)是否充分，主要是看佐證材料中其他佐證材料是否完整，評價結(jié)論、績效指標(biāo)完成情況分析、存在的問題和原因及結(jié)果應(yīng)用建議等內(nèi)容是否有據(jù)可依，是否保證有足夠的相關(guān)數(shù)據(jù)、文字等論據(jù)對論點進(jìn)行支撐。如有的“績效指標(biāo)完成情況分析”只對具體指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)分值及得分情況進(jìn)行說明，沒有將目標(biāo)值與實際值進(jìn)行對比分析，沒有詳細(xì)表述比較結(jié)果、扣分情況；有的問卷調(diào)查只有最終結(jié)果，沒有提供問卷設(shè)計及統(tǒng)計情況。

（二）B級標(biāo)準(zhǔn)勉強(qiáng)符合，重點邏輯不夠清晰

一是評價結(jié)論中，相關(guān)評分表的格式內(nèi)容不一致，雖然都有總體打分和等級，有的列示到所有三級指標(biāo)得分，有的只列示到二級指標(biāo)，有的只列出一級指標(biāo)得分。報告展示內(nèi)容的詳略程度不一樣，給使用者提供的重點信息就不一樣。

二是績效目標(biāo)完成情況分析中，重點不突出，有的是三級指標(biāo)進(jìn)行逐個分析，沒有對完成情況進(jìn)行總體評價、針對完成的指標(biāo)總結(jié)取得的成績、針對未完成的指標(biāo)進(jìn)行重點分析并簡要說明原因。有的是對指標(biāo)得分情況進(jìn)行了簡單的羅列，未深入分析得分和扣分的標(biāo)準(zhǔn)和原因，也未對照失分指標(biāo)進(jìn)行問題總結(jié)。造成績效指標(biāo)完成情況中的失分指標(biāo)和存在問題的分析部分前后脫節(jié)、邏輯不一的情況。

三是問題原因建議的邏輯性不強(qiáng)。多數(shù)報告能從績效指標(biāo)完成情況中找出問題，但沒有針對績效指標(biāo)完成情況進(jìn)行具體原因分析；多數(shù)報告針對存在的問題提出了相應(yīng)的結(jié)果應(yīng)用建議。但也存在完成情況與具體原因不相互對應(yīng)、應(yīng)用建議與存在問題關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的現(xiàn)象。如有的問題歸因為機(jī)構(gòu)改革，有的問題歸因為主體責(zé)任意識不強(qiáng)，但機(jī)構(gòu)改革完成后問題就會迎刃而解，邏輯性不強(qiáng)。

（三）A級標(biāo)準(zhǔn)難以滿足，應(yīng)用建議可用不多

在評審中強(qiáng)調(diào)，有以下情況之一可以評為A級報告：一是指部門主要負(fù)責(zé)人在評價報告對應(yīng)的評價結(jié)果上作出明確批示，評價結(jié)果在工作中得到應(yīng)用的；二是指受托參與報告評級的專家學(xué)者認(rèn)定有獨到見解，并有理念或思路創(chuàng)新，對相關(guān)段落、語句作出提示，出具推薦詞的。從目前來看，還沒有領(lǐng)導(dǎo)在評價結(jié)果上作出明確批示，只能依據(jù)專家的評定。從專家的評定來看，有理念或思路創(chuàng)新，對改進(jìn)部門（單位）預(yù)算管理、提升財政資金使用效益具有實際意義或指導(dǎo)作用的只有疫情防控經(jīng)費、垃圾收運服務(wù)及處置生態(tài)補(bǔ)償費、湖北今日頭條、武漢華星光電等4個項目，報告質(zhì)量均被評為A級。多數(shù)評價結(jié)論和建議只是就事論事，針對項目指標(biāo)完成情況提出管理改進(jìn)的建議，能為預(yù)算安排和財政管理提供建議的不多，建議的實踐指導(dǎo)性和可用性不強(qiáng)。

三、績效評價報告質(zhì)量提升建議

績效評價工作經(jīng)過三個階段完成，需要將前期準(zhǔn)備、評價過程、工作成果的所有內(nèi)容體現(xiàn)在最終的評價報告中，因此，績效評價報告是績效評價工作質(zhì)量的集中體現(xiàn)，是完成績效評價工作的最后一步也是最重要的一步。以高質(zhì)量績效評價報告為載體，有助于進(jìn)一步強(qiáng)化各單位績效管理理念，為相關(guān)部門完善政策制度、填補(bǔ)管理漏洞、優(yōu)化預(yù)算安排提供專業(yè)參考。

本文認(rèn)為，在認(rèn)真完成前期工作的基礎(chǔ)上，撰寫績效評價報告必須做到以下幾點：

（一）按照《規(guī)范》格式，從表面上做到“形似”

《規(guī)范》的格式就是報告的框架，一份標(biāo)準(zhǔn)的報告起碼要在外表上符合框架的要求，如封面、結(jié)構(gòu)、字體、字?jǐn)?shù)的要求。

1、統(tǒng)一封面格式。報告封面應(yīng)該反映三個方面內(nèi)容：一是委托部門的名稱，是哪一級財政部門委托就寫哪一級的名稱，如東湖高新區(qū)財政績效評價報告；二是預(yù)算部門和項目名稱，應(yīng)該反映具體項目的報告，如2020年度農(nóng)貿(mào)市場改造項目績效評價報告；三是評價單位名稱，具體是指接受委托的第三方機(jī)構(gòu)，包含兩名主評人信息，如果聘請專家的要標(biāo)明專家名稱。

2、遵守報告框架。報告框架包括評價結(jié)論、佐證材料、原始材料三個層次，專業(yè)版要提供三部分的完整資料，縮略版只提供前兩部分材料；每個一級標(biāo)題下的二、三級標(biāo)題都應(yīng)該有相應(yīng)內(nèi)容作為支撐。

3、控制字體字?jǐn)?shù)。報告字體要區(qū)分不同級別標(biāo)題的字體字號，只對一、二級標(biāo)題加粗，二級以下視同正文，不應(yīng)加粗，這樣才能有立體感和層次感。字?jǐn)?shù)上不僅要控制總字?jǐn)?shù)，還要區(qū)分重點，才能體態(tài)均稱、符合標(biāo)準(zhǔn)。如縮略版的總字?jǐn)?shù)不超9000字，其中：評價結(jié)論1500字左右，佐證材料7500字左右。原始材料可以不限字?jǐn)?shù)。

（二）領(lǐng)會具體內(nèi)容，從實質(zhì)上做到“神似”

《規(guī)范》雖然提供了參照藍(lán)本，多數(shù)報告也能按照格式完成，但在內(nèi)容上與具體要求不符。因此，必須領(lǐng)會標(biāo)題下的具體內(nèi)容要求，全面反映第三方機(jī)構(gòu)評價項目的工作成果，體現(xiàn)出每個項目的內(nèi)在實質(zhì)，便于委托人完全了解委托項目的績效情況。

1、區(qū)分績效目標(biāo)完成情況分析與績效指標(biāo)完成情況分析。第一部分“評價結(jié)論”中有“績效目標(biāo)完成情況分析”，第二部分“佐證材料”中有“績效指標(biāo)完成情況分析”，多份報告沒有進(jìn)行明顯區(qū)分，都是針對三級指標(biāo)完成情況進(jìn)行說明，只是詳略程度不同。實質(zhì)上，兩者是有區(qū)別的，“績效目標(biāo)完成情況分析”重點在于總結(jié)性評價總體績效目標(biāo)的完成情況、一級指標(biāo)完成情況和未完成情況，不需要對具體指標(biāo)（二、三級指標(biāo)）進(jìn)行分析；“績效指標(biāo)完成情況分析”則要針對三級指標(biāo)逐個分析，并詳細(xì)表述比較結(jié)果和偏離原因及扣分、得分情況。

2、區(qū)分績效評分表與績效指標(biāo)體系表。第一部分“評價結(jié)論”的“評價分?jǐn)?shù)和等級”內(nèi)容中要求附相關(guān)評分表，即績效評分表；第二部分“佐證材料”的“績效評價工作開展情況”內(nèi)容中要求提供評價指標(biāo)體系和綜合評分方法，也就是績效指標(biāo)體系表。多份報告沒有進(jìn)行區(qū)分，在第一部分將所有指標(biāo)的分值、扣分、得分情況全部呈現(xiàn)出來，第二部分中也將所有指標(biāo)的分值權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)列示出來，這樣導(dǎo)致報告的重點不突出及第一部分的字?jǐn)?shù)超標(biāo)。實質(zhì)上，第一部分的“績效評分表”只需呈現(xiàn)一級指標(biāo)的分值、得分情況及評價總得分和評價等級，二、三級指標(biāo)的具體設(shè)計內(nèi)容（名稱、分值、評分要點、評分標(biāo)準(zhǔn)）在第二部分“績效指標(biāo)體系表”列示，具體扣分、得分情況在“績效指標(biāo)完成情況分析”中說明。

3、區(qū)分其他佐證材料與原始材料。第二部分“佐證材料”是反映績效評價的過程材料，為評價結(jié)論提供支撐，包括基本情況、績效評價工作開展情況、績效指標(biāo)完成情況分析、上年度評價結(jié)果應(yīng)用情況和其他佐證材料；第三部分“原始材料”是對佐證材料有支撐作用的備查材料，如相關(guān)資料復(fù)印件、對比分析數(shù)據(jù)來源和計算過程等文件。評審發(fā)現(xiàn)，有些報告沒有提供“其他佐證材料”，都作為原始材料備查，不便于委托部門或評審專家對“評價結(jié)論”是否依據(jù)充分進(jìn)行審定。實質(zhì)上，“其他佐證材料”應(yīng)該是一些評價結(jié)論的證明性材料，如評價對象由不同單位或子項目組成時，應(yīng)該附有不同評價對象的評分情況；工作中有外聘專家，應(yīng)附專家意見書?！霸疾牧稀笔亲C明材料的說明性材料，如預(yù)算績效評價實施方案、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)報表、數(shù)據(jù)核查確認(rèn)報告、預(yù)算績效評價工作底稿及附件、調(diào)查問卷等。如滿意度通過問卷調(diào)查得到95%，是結(jié)論，可以得到相應(yīng)分值，那么，“其他佐證材料”中應(yīng)該提供問卷統(tǒng)計結(jié)果，“原始材料”中應(yīng)該提供調(diào)查問卷原稿。

（三）提煉問題建議，從結(jié)果上做到“有用”

報告的“評價結(jié)論”部分是整個評價工作的結(jié)果，是報告全部內(nèi)容的濃縮，是部門領(lǐng)導(dǎo)、委托單位、評審專家最關(guān)心的內(nèi)容，也是評價報告最出彩的部分。報告怎樣出彩、結(jié)論怎樣有用？我們認(rèn)為需要從以下方面用心提煉和歸納。

1、重點突出，問題清楚。存在問題一般是通過績效指標(biāo)評價分析結(jié)果來反映的，通常來講指標(biāo)評價分析扣分的地方就是問題的所在。在第二部分“績效指標(biāo)完成情況分析”中，一般都會針對三級指標(biāo)詳細(xì)表述績效目標(biāo)與實際完成情況的比較結(jié)果和偏離原因，所以，在第一部分的“評價結(jié)論”中，需要歸納提煉績效管理的主要問題或不同資金使用單位的共性問題，并說明清楚，而不是列舉指標(biāo)完成情況的所有問題，不需要面面俱到。

2、邏輯清晰，原因透徹。任何結(jié)果都有一定的原因，結(jié)果與原因要有關(guān)聯(lián)性。針對列示的問題查找原因要遵循邏輯、符合規(guī)律，不能針對目標(biāo)完成情況只看表面現(xiàn)象，要深入透徹分析，找到問題的根源，并得到項目實施各層級管理者的接受和認(rèn)可。只有這樣針對問題導(dǎo)向，才能提出解決的方向和途徑。

3、建議明確，直接可用。建議是濃縮的精華，是整個報告的核心。針對反映的問題和原因分析，要圍繞提升項目績效管理、改善管理模式、優(yōu)化預(yù)算資金安排、調(diào)整資金支出方向和政策等方面提出建議。財政部門歸口業(yè)務(wù)科室要深度參與績效評價工作，就績效評價的重點方向、具體要求、績效指標(biāo)設(shè)置、報告修訂等工作與第三方機(jī)構(gòu)反復(fù)溝通交流，增強(qiáng)評價報告準(zhǔn)確性和公允性。關(guān)于如何提高資金支出績效，要對部門（單位）及項目改進(jìn)績效管理、提升績效目標(biāo)完成程度有用；關(guān)于如何改善管理模式，要對業(yè)務(wù)主管部門加強(qiáng)行業(yè)管理、提高管理效率有用；關(guān)于優(yōu)化預(yù)算資金安排，要對財政部門安排下年度預(yù)算、提高財政資金配置效益有用；關(guān)于調(diào)整支出方向和政策，要對黨委政府的政策制定部門是否延續(xù)、調(diào)整或取消政策有用。

總之，撰寫績效評價報告是整個績效評價工作的“最后一公里”，要全面反映全部績效評價工作的最終成果，體現(xiàn)整個績效評價工作的整體質(zhì)量。需要努力做到評價準(zhǔn)備有方向、評價實施講方法、評價報告守規(guī)范、評價結(jié)果求應(yīng)用，才能全面提升績效評價報告質(zhì)量和預(yù)算績效管理整體水平。