財稅政策與能源綠色低碳轉(zhuǎn)型：回顧與展望

●白彥鋒 李泳禧

一、背景

習(xí)近平總書記高度重視推進碳達峰碳中和工作，在國際國內(nèi)多次發(fā)表重要講話與指示。2020年9月22日，在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上，習(xí)近平總書記宣布中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和?！秶鴦?wù)院關(guān)于印發(fā)2030年前碳達峰行動方案的通知》（國發(fā)〔2021〕23號）制定了我國碳達峰行動的主要目標(biāo)與重點任務(wù)，為實現(xiàn)2030年前碳達峰指明了方向。《方案》提出的主要目標(biāo)中，明確要求降低非化石能源消費比重、單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比。

對于我國而言，實現(xiàn)碳達峰目標(biāo)可謂時間緊、任務(wù)重。一方面，我國當(dāng)前仍處于社會主義初級階段，尚處于工業(yè)化的關(guān)鍵節(jié)點，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值剛突破一萬美元，正朝著第二個百年目標(biāo)邁進，仍需要大力發(fā)展經(jīng)濟，而這需要更多的能源作為支持。富煤貧油少氣是我國的基本國情，在能源供給側(cè)，雖然近年來在國家的大力支持下，我國太陽能、風(fēng)能等可再生能源獲得了長足發(fā)展，但以煤炭、石油為主的化石能源仍占據(jù)我國能源供給的首要地位，2019年化石能源的比重仍高達87.5%。盡管煤炭仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但是其增長已趨于平緩（參見圖1）。在能源消費側(cè)，2019年工業(yè)、交通運輸業(yè)、住宅三個領(lǐng)域累計能耗占總能耗的81.2%，總體上看工業(yè)增長已趨于平緩，主要增長源于交通運輸和住宅（參見圖2）。

圖1我國按來源劃分的總能源供應(yīng)（單位：萬億焦耳）

圖2我國按行業(yè)劃分最終能源消費（單位：萬億焦耳）

習(xí)近平總書記指出，綠色低碳發(fā)展是經(jīng)濟社會發(fā)展全面轉(zhuǎn)型的復(fù)雜工程和長期任務(wù)，能源結(jié)構(gòu)調(diào)整就是其中一項重要工作。2021年10月，總書記在《生物多樣性公約》第十五次締約方大會領(lǐng)導(dǎo)人峰會上的講話強調(diào)：“中國將陸續(xù)發(fā)布重點領(lǐng)域和行業(yè)碳達峰實施方案和一系列支撐保障措施，構(gòu)建起碳達峰、碳中和‘1+N’政策體系。中國將持續(xù)推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展可再生能源，在沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)加快規(guī)劃建設(shè)大型風(fēng)電光伏基地項目?！薄?021年政府工作報告》對2021年重點工作作出明確指示，要求優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)，推動煤炭清潔高效利用，大力發(fā)展新能源。2021年9月22日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中進一步明確了三個重要時間點的目標(biāo)：到2025年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系初步形成，重點行業(yè)能源利用效率大幅提升；到2030年，經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效，重點耗能行業(yè)能源利用效率達到國際先進水平；到2060年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達到國際先進水平?！兑庖姟分羞€從推進經(jīng)濟社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、深度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系等方面提出了為實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標(biāo)具體的意見建議。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，推動能源領(lǐng)域“四個革命”，促進能源綠色低碳轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)碳達峰、碳中和這一經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，需要財稅政策的有力支持與保障。

二、我國推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的具體財稅政策

（一）強化資金保障，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)

1、加快清潔能源生產(chǎn)體系構(gòu)建。一直以來，財政大力支持清潔能源體系的構(gòu)建，持續(xù)在與之相關(guān)的節(jié)能環(huán)保、科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域投入資金，2007年至2021年間，節(jié)能環(huán)保與科學(xué)技術(shù)支出總體呈上升趨勢，占一般公共預(yù)算支出的比例分別維持在2.5%與3.6%左右（參見圖3）。2006年，中央設(shè)立可再生能源發(fā)展專項資金，采取無償資助、貸款貼息方式，支持農(nóng)村、牧區(qū)、海島等偏遠地區(qū)可再生能源利用項目，同時支持可再生能源資源勘查、標(biāo)準(zhǔn)制定等規(guī)?；瘧?yīng)用準(zhǔn)備工作。2007至2008年的政策重點在生物質(zhì)能，中央財政陸續(xù)設(shè)立了四項資金，一是生物燃料乙醇彈性補貼，即企業(yè)發(fā)生虧損時，先由企業(yè)用風(fēng)險基金以盈補虧，風(fēng)險基金不足以彌補虧損時，財政部門將啟動彈性補貼；二是生物能源和生物化工非糧引導(dǎo)獎勵資金，采用建設(shè)期貼息、按投入比例補助方式，支持非糧為原料生物能源示范推廣；三是生物能源和生物化工原料基地補助資金，從量定額補助生物能源和生物化工相關(guān)項目；四是秸稈能源化利用補助資金，采用綜合性補助方式支持秸稈能源化利用。2009年開始，財政支持重點轉(zhuǎn)向太陽能，當(dāng)年設(shè)立了太陽能光電建筑應(yīng)用財政補助資金和金太陽示范工程財政補助資金，前者支持光電建筑應(yīng)用和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程的編制，后者支持光伏發(fā)電關(guān)鍵技術(shù)產(chǎn)業(yè)化和基礎(chǔ)能力建設(shè)。2011年設(shè)置綠色能源示范縣建設(shè)補助資金，通過財政補貼、以獎代補、貸款貼息等方式，為農(nóng)村能源體系建設(shè)提供支持。2015年將上述各項資金整合入可再生能源發(fā)展專項資金中，并且將其支持重點由小規(guī)模分散化的應(yīng)用變?yōu)榫C合性、規(guī)?；瘧?yīng)用。2020年，可再生能源發(fā)展專項資金改為清潔能源發(fā)展專項資金，支持范圍由可再生能源擴展至清潔化石能源以及化石能源清潔化利用等能源清潔開發(fā)利用。

圖3 2007年至2021年財政節(jié)能環(huán)保支出與科學(xué)技術(shù)支出（單位：億元）

2012年國家開始征收可再生能源發(fā)展基金，用于支持可再生能源資源勘查、技術(shù)研發(fā)、應(yīng)用推廣，支付收購可再生能源電量所發(fā)生的費用高于按照常規(guī)能源發(fā)電平均上網(wǎng)電價計算所發(fā)生費用之間的差額，隨后發(fā)布了補助測算方式。2013年開始對分布式光伏發(fā)電項目按電量給予補貼。總體上看，可再生能源電價附加主要用于補貼風(fēng)力發(fā)電與光伏發(fā)電項目，2020年中央財政可再生能源電價附加支出達到838億元（參見圖4）。2020年強調(diào)支持非水可再生能源的發(fā)展，優(yōu)先選擇補貼強度低、退坡幅度大、技術(shù)水平高的項目，隨后發(fā)布規(guī)定，確定具體測算補助資金需求方法并提出合理利用小時概念，要求單個可再生能源發(fā)電項目的補助額度按照合理利用小時數(shù)核定。

圖4 2014年至2020年中央財政可再生能源電價附加支出（單位：億元）

為了推動可再生能源發(fā)展，中央財政從2006年開始持續(xù)投入資金，從偏實驗、公益性質(zhì)的小規(guī)模偏遠地區(qū)試推廣，逐步走向市場化的綜合性、規(guī)?；瘧?yīng)用，體現(xiàn)出中央財政投入的審慎性，重點支持方向也發(fā)生改變，從生物質(zhì)能到太陽能發(fā)電再擴展為非水可再生能源，支持范圍從可再生能源擴展到清潔能源，政策的科學(xué)性也在持續(xù)增強，引入了合理利用小時數(shù)以減少政策扭曲，同時將多項分散的資金集中使用，提高資金使用效率。在一系列財政政策的支持下，我國可再生能源得到了長足發(fā)展，從2005年開始，我國可再生能源裝機容量與發(fā)電量均迅速增加，我國2020年的可再生能源裝機容量與2019年的可再生能源發(fā)電量均為全球第一，遠超第二名的美國（參見圖5、6）。同時，我國光伏發(fā)電與陸上風(fēng)電技術(shù)均處于世界領(lǐng)先水平，2019年兩者平準(zhǔn)化度電成本低于大多數(shù)發(fā)達國家，約合4美分每千瓦時（參見圖7、8）。

圖5 2000年至2020年世界各地可再生能源裝機容量（單位：MW）

圖6 2000年至2019年世界各地可再生能源發(fā)電量（單位：GWh）

圖7 2010年至2019年主要國家公用事業(yè)級太陽能光伏發(fā)電加權(quán)平均LCOE（單位：美元/kWh）

圖8 2000年至2019年主要國家陸上風(fēng)電項目的加權(quán)平均LCOE（單位：美元/kWh）

2、推動交通領(lǐng)域用能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。2009年，中央財政決定從節(jié)能減排專項資金中安排部分資金，用于支持新能源汽車購置補貼，開始先在13市試點，支持的重點在混合動力汽車，對公共服務(wù)領(lǐng)域示范推廣單位購買和使用節(jié)能與新能源汽車給予一次性定額補助。2010年開始對私人購買新能源汽車給予一次性補助試點，根據(jù)動力電池組能量確定補助標(biāo)準(zhǔn)。2012年支持方向有所轉(zhuǎn)變，從終端消費變?yōu)榧夹g(shù)研發(fā)與終端消費相結(jié)合，但該政策較為模糊，標(biāo)準(zhǔn)不清晰，獎勵不明確。2013年政策進一步完善，繼續(xù)依托城市推廣應(yīng)用新能源汽車，乘用車以純電續(xù)航里程分類，實施定額補助，客車按車長分類定額補助，同時明確接下來兩年補助退坡幅度，但2014年實際政策補助退坡力度并未達到預(yù)期幅度。2015年政策進一步完善客車補助標(biāo)準(zhǔn)，以純電動續(xù)航里程分類定額補助，且政策從試點城市推廣轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖秶鷥?nèi)推廣，明確了接下來四年的補助退坡幅度。2016年政策迎來大規(guī)模改革，一是原本采用等速法測定新能源汽車行駛里程改為更為科學(xué)合理的工況法；二是支持方向變更，對新能源客車，以動力電池為補貼核心；三是設(shè)置中央和地方補貼上限。2018年政策進一步完善，主要改革為燃料電池補助由原本的定額補貼變?yōu)橐阅芰棵芏确诸悘牧慷~，同時除轎車、客車外，新增新能源貨車補貼標(biāo)準(zhǔn)。2019年的政策，一是進一步細化了新能源貨車補貼標(biāo)準(zhǔn)；二是將客車補貼重心由能量密度轉(zhuǎn)為能耗，支持方式從能量密度分類定額變?yōu)檩d質(zhì)量能量消耗量定額；三是電池系統(tǒng)能量密度作為門檻要求并且有所提高。2020年新政策改變支持側(cè)重點，將支持范圍擴展至底層操作系統(tǒng)、電子電氣系統(tǒng)架構(gòu)，支持“車電分離”等新型商業(yè)模式發(fā)展，支持燃料電池汽車關(guān)鍵核心技術(shù)突破和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用，提高了新能源汽車整車能耗、純電動乘用車純電續(xù)駛里程補助門檻。新能源汽車支持政策經(jīng)過近10年的迭代，由公共服務(wù)領(lǐng)域購車補貼擴展至私人購車補貼；由試點城市到全國范圍；補貼范圍從專用車、轎車到客車再到貨車不斷擴展細化；技術(shù)側(cè)重從混合動力汽車變?yōu)殡妱悠嚕僮優(yōu)槿剂想姵仄?；補貼依據(jù)由續(xù)航里程到能量密度再到載質(zhì)量能量消耗量，補貼門檻不斷提高。

（二）推動稅制綠化，落實稅收政策

1984年，我國試行資源稅，開始時涉及的能源資源有原油、天然氣、煤炭，三者均采用超率累進征收。資源稅實行至今經(jīng)歷了三次改革，第一次是1994年，將三種能源資源的征收方式改為從量定額征收；第二次是2011年，將煤炭細分為焦煤和其他煤炭兩類，原油和天然氣改征收方式為從價定率；第三次是2020年，2020年9月1日，《中華人民共和國資源稅法》正式施行，相較于2011年版的條例，稅目中能源礦產(chǎn)類新增頁巖氣、天然氣水合物、地?zé)岬染欧N，細分為7類。我國消費稅稅目包含成品油、小汽車、電池在內(nèi)多個與能源體系構(gòu)建有關(guān)的稅目，我國成品油消費稅制度最早開始于1994年，其后經(jīng)歷了四次重大改革，在改革中征稅范圍逐步擴大、稅率水平不斷提高，對于引導(dǎo)成品油消費行為、倡導(dǎo)節(jié)能環(huán)保理念、促進生態(tài)文明建設(shè)具有重要的導(dǎo)向作用（參見表2）；對小汽車則是根據(jù)氣缸容量分類定率征收，氣缸容量越大稅率越高，一定程度上可以抑制消費者對大排量汽車的消費；為推動節(jié)能環(huán)保，國家從2015年開始征收電池的消費稅。車輛購置稅與車船稅分別于2001年與2007年開始實施。2018年1月1日，《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》開始實施，對大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲四類污染物，由過去環(huán)保部門征收排污費，改為由稅務(wù)部門征收環(huán)保稅。環(huán)保稅確立了多排多征、少排少征、不排不征和高危多征、低危少征的正向減排激勵機制，有利于引導(dǎo)企業(yè)加大減排力度。

表1 2009年至2022年7月財政部關(guān)于新能源汽車補貼發(fā)布的一系列文件

表2中國成品油消費稅制度沿革

為促進節(jié)能環(huán)保，國家設(shè)置了一系列稅收優(yōu)惠政策，鼓勵清潔能源利用、能源綜合利用、技術(shù)研發(fā)、軟件開發(fā)等。在進口稅收政策中，對部分能源開發(fā)項目實施免稅規(guī)定，對重大技術(shù)裝備或產(chǎn)品進口免征關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。在推廣新能源汽車方面，對符合標(biāo)準(zhǔn)的新能源汽車實施車船稅減免優(yōu)惠，對購置的新能源汽車免征車輛購置稅。在鼓勵企業(yè)智慧化能源管理和節(jié)能方面，對企業(yè)從事符合條件的合同能源管理服務(wù)免征增值稅，對符合條件的節(jié)能服務(wù)公司實施合同能源管理項目企業(yè)所得稅“三免三減半”政策。在鼓勵技術(shù)研發(fā)方面，既包括對重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)減按15%征收企業(yè)所得稅等直接減免政策，也包括實施研發(fā)費用加計扣除政策，固定資產(chǎn)加速折舊政策等間接降低稅負政策。在科研人員激勵方面，對部分科技獎金免征個人所得稅，實施科技人員股權(quán)獎勵遞延納稅優(yōu)惠政策，對職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化獲得的現(xiàn)金獎勵減半計征個人所得稅。在鼓勵軟件研發(fā)方面，國家規(guī)定的重點軟件領(lǐng)域包括生產(chǎn)控制類工業(yè)軟件、重點行業(yè)應(yīng)用軟件、嵌入式軟件等，能源被列入重點行業(yè)中，其余兩者也與能源體系轉(zhuǎn)型相關(guān)，在增值稅上，國家對自行開發(fā)生產(chǎn)銷售軟件產(chǎn)品的一般納稅人增值稅實際稅負超過3%的部分實行即征即退政策；在企業(yè)所得稅上，享受自獲利年度起“兩免三減半”待遇，符合進階條件的待遇改為五年免征持續(xù)年度減按10%稅率征收的待遇；增值稅即征即退稅款中由企業(yè)專項用于軟件產(chǎn)品研發(fā)和擴大再生產(chǎn)并單獨進行核算，可以作為不征稅收入；企業(yè)的職工培訓(xùn)費用，在計算應(yīng)納稅所得額時扣除。

總體上看，我國與能源綠色低碳轉(zhuǎn)型有關(guān)的稅收收入呈現(xiàn)上升趨勢，規(guī)模從2012年的1.16萬億元上升至2020年的1.92萬億元，以消費稅、車輛購置稅為主（參見圖9）。在稅收政策的雙向作用下，我國能源技術(shù)不斷進步，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型持續(xù)推進，截至2019年，我國新能源專利總量為世界第一，在太陽能、風(fēng)能領(lǐng)域尤為突出，有力支撐了我國能源清潔化、低碳化（參見圖10）。

圖9 2012年至2020年我國與能源綠色低碳轉(zhuǎn)型有關(guān)的稅收收入（單位：億元）

圖10截至2019年主要國家新能源技術(shù)專利數(shù)（單位：項）

（三）完善采購政策，發(fā)揮引導(dǎo)作用

2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議頒布了《清潔生產(chǎn)促進法》和《政府采購法》。這兩部法律均從2003年1月1日開始實行?！肚鍧嵣a(chǎn)促進法》第16條規(guī)定：各級人民政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、廢物再生利用等有利于環(huán)境與資源保護的產(chǎn)品?！墩少彿ā返?條規(guī)定：政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實現(xiàn)國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標(biāo)，包括保護環(huán)境等。其中在保護環(huán)境目標(biāo)里指出，政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購高科技產(chǎn)品和環(huán)保產(chǎn)品，促進環(huán)保企業(yè)的發(fā)展，保證經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在貨物采購領(lǐng)域，2004年，財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》，制定了我國首份政府節(jié)能采購產(chǎn)品清單，提出政府采購應(yīng)優(yōu)先采購節(jié)能清單所列節(jié)能產(chǎn)品，2007年開始對部分節(jié)能產(chǎn)品實行強制采購。2006年，財政部、國家環(huán)境保護總局聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實施的意見》，開始公布環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單，規(guī)定要優(yōu)先采購環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品。2008年至2020年，政府采購節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的金額分別大致維持在2%以上，經(jīng)歷了先升后降的過程，整體呈現(xiàn)倒U型（參見圖11）。2019年發(fā)布最新規(guī)定，取消節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品清單，改為品目清單管理。

圖11 2008年至2020年政府采購中節(jié)能產(chǎn)品與環(huán)保產(chǎn)品比例（單位：億元）

我國對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的支持最開始采用的是政府采購的手段，2009年，財政部發(fā)文宣布在13市推廣節(jié)能與新能源汽車，鼓勵在公共服務(wù)領(lǐng)域率先推廣使用，按節(jié)油率分類、最大電功率比分級從量定額對采購單位給予補貼，推廣重點在混合動力汽車，2010年增設(shè)7個試點城市，2012年將混合動力公交客車推廣范圍擴展至全國，補助方式優(yōu)化為按節(jié)油率分級，按電池類型分類，根據(jù)電功率比分級定額補助。2014年提出在更多領(lǐng)域和更廣泛用途購買使用新能源汽車。

在工程采購領(lǐng)域，要求從2020年開始新建政府采購工程中推廣可循環(huán)可利用建材、高強度高耐久建材、綠色部品部件、綠色裝飾裝修材料、節(jié)水節(jié)能建材等綠色建材產(chǎn)品。

總的來看，從貨物延伸至工程，綠色政府采購覆蓋范圍不斷擴大；從產(chǎn)品清單到品目清單，賦予了政府更大的自主選擇權(quán)，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品入圍的滯后性問題有所改善，并減輕了企業(yè)對有關(guān)產(chǎn)品節(jié)能、環(huán)保認證的負擔(dān)，提高了綠色政府采購政策的效率，增強其示范帶動效果。

三、財稅政策為能源綠色低碳轉(zhuǎn)型賦能添力中存在的主要問題與優(yōu)化展望

（一）推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型的財稅政策存在的主要問題

1、財政政策系統(tǒng)性有待進一步提升。對綠色低碳能源基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政投入有待進一步加強。在技術(shù)轉(zhuǎn)化落地方面，盡管中央和地方在鼓勵技術(shù)研發(fā)和加強科研人員激勵上實施了多項財政支持和稅收優(yōu)惠措施，但是對綠色低碳能源重大科技成果轉(zhuǎn)化示范工程的財政投入力度仍然相對較小。財政支持模式較為單一。主要方式為財政資金的投入，吸引社會資本投資不足，與金融支持智慧能源科技成果轉(zhuǎn)化相配套的財政貸款風(fēng)險補償和獎勵機制尚不健全。財政推動綜合能源網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)抓手有限。

2、稅收政策定位尚需進一步明確。懲罰性政策調(diào)節(jié)能源生產(chǎn)消費作用有限，激勵性政策尚未對智慧能源技術(shù)創(chuàng)新形成有針對性的引導(dǎo)。能源生產(chǎn)方面，資源稅以調(diào)節(jié)級差收入為主的功能定位不合理，稅制設(shè)計未能較好體現(xiàn)資源的稀缺性與生態(tài)環(huán)境效益，當(dāng)前煤炭資源稅的最低幅度稅率較低，征收范圍較為狹窄；環(huán)境保護稅收入規(guī)模小，交通領(lǐng)域并未納入征收范圍。成品油消費稅的稅收征管方式粗放，監(jiān)管方式單一，協(xié)同監(jiān)管機制不利，導(dǎo)致了偷逃稅的行為。在能源消費方面，目前征收的環(huán)境保護稅的定位是“治污”而非“減碳”，針對綠色低碳的主體稅種缺失，環(huán)境保護稅征收范圍過窄、現(xiàn)行稅率偏低、收入用途不明、征管效率較低，影響稅收促進節(jié)能環(huán)保作用的有效發(fā)揮；車輛購置稅、車船稅等交通領(lǐng)域的稅收政策對大排量汽車的消費調(diào)節(jié)力度有限，對新能源車船的減免優(yōu)惠激勵作用較小。企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策針對性較弱，對能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、智慧能源系統(tǒng)技術(shù)等研究關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用激勵不足，形式上主要局限在減免稅，缺乏稅收抵扣和加速折舊政策的運用；增值稅的優(yōu)惠政策力度在新能源全產(chǎn)業(yè)鏈上分布不均，缺少對儲能技術(shù)研發(fā)的支持。個人所得稅對加強科研人員智慧能源技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的稅收優(yōu)惠力度較小，扣除額度和減免范圍有限。

3、政府采購尚未形成對綠色低碳能源發(fā)展的有效引導(dǎo)。政府采購的綠色低碳能源導(dǎo)向不足，缺乏對綠色低碳能源技術(shù)的有效引導(dǎo)。規(guī)模化的政府采購對發(fā)展初期的綠色低碳能源產(chǎn)業(yè)具有重要推動作用。盡管近年來逐步擴大綠色產(chǎn)品采購范圍，綠色采購要求從產(chǎn)品領(lǐng)域進一步推廣至工程領(lǐng)域，但一方面政府采購清單的目標(biāo)范圍較為局限，清潔產(chǎn)品在整個政府采購中占比仍然較低。另一方面，對綠色建筑和綠色建材的采購要求僅包括太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)，并未包括冷熱電三聯(lián)供、高效儲能、風(fēng)力發(fā)電等，難以有效推動清潔產(chǎn)品消費需求擴大和智慧能源相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

針對同一行為，用兩種罪名分別規(guī)定并不為過，就如同樣調(diào)整詐騙行為的詐騙罪和保險詐騙罪即各有存在必要，這是為了刑法在社會生活中編織出更加嚴密的法網(wǎng)，充分實現(xiàn)罪刑法定原則的公平正義理念。

（二）優(yōu)化推動能源綠色低碳轉(zhuǎn)型財稅政策的展望

1、完善支持智慧綠色低碳能源發(fā)展的財政政策體系

（1）發(fā)揮國家專項資金作用，加大智慧綠色低碳能源財政投入。發(fā)揮國家科技計劃及相關(guān)專項作用，加大綠色低碳能源基礎(chǔ)、共性和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和科技成果轉(zhuǎn)化的補貼支持力度。一是加大智慧綠色低碳能源的核心設(shè)備研發(fā)、支持信息物理系統(tǒng)關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)、支持系統(tǒng)運營交易關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持力度。按照開發(fā)價值的一定比例給予智慧綠色低碳能源相關(guān)技術(shù)研發(fā)補貼，加大智慧綠色低碳能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的補貼力度，給予發(fā)展起步階段智慧綠色低碳能源相關(guān)企業(yè)一定的政策傾斜支持。二是考慮設(shè)置智慧綠色低碳能源發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金?；谪斦ｍ椯Y金，廣泛吸收社會資金建立智慧綠色低碳能源發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金。同時，優(yōu)化資助模式，貫徹“先實施、后撥款”的原則，通過驗收后給予補助，引導(dǎo)企業(yè)成為實質(zhì)性創(chuàng)新主體。

（2）豐富財政支持模式，鼓勵綠色低碳能源領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。創(chuàng)新財政投入模式，推進綜合能源網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與能源領(lǐng)域的融合應(yīng)用。一是運用專項資金，建設(shè)以智能電網(wǎng)為基礎(chǔ)，與熱力管網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)、交通網(wǎng)絡(luò)等多種類型網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，多種能源形態(tài)協(xié)同轉(zhuǎn)化、集中式與分布式能源協(xié)調(diào)運行的綜合能源網(wǎng)絡(luò)。二是推進可再生能源項目投資管理體制改革，綜合運用稅收優(yōu)惠、貸款優(yōu)惠等手段，吸引社會資本投資智慧能源項目，拓展資金來源。三是將企業(yè)社會責(zé)任（ESG）作為評價指標(biāo)，普遍引入其他財政支持計劃中，要求申請財政資金支持的企業(yè)，參加綠證交易和自愿碳配額交易（CCER），在申請時或未來驗收時達到一定的綠色標(biāo)準(zhǔn)。四是開拓國際市場發(fā)行主權(quán)綠色債券，可以由財政部牽頭協(xié)同各部門，以滿足社會共同需要為準(zhǔn)繩，以國際市場作為融資場所，參照國際成功經(jīng)驗制定全國性主權(quán)綠色債券的規(guī)范。五是創(chuàng)新發(fā)展綠色政府債券，建立健全支持綠色政府債券創(chuàng)新發(fā)展的體制機制，擴大綠色政府債券的覆蓋范圍，完善綠色政府債券發(fā)行與投資的政策措施等，發(fā)揮政府債券期限長、成本低的融資優(yōu)勢，有效促進綠色投融資體系發(fā)展，帶動社會力量共同推動生態(tài)環(huán)境友好型的基礎(chǔ)設(shè)施和項目的建設(shè)，形成綠色經(jīng)濟新動能，促進實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

2、建立具有調(diào)整能源結(jié)構(gòu)和支持綠色低碳能源技術(shù)創(chuàng)新導(dǎo)向的稅制

（1）完善促進能源結(jié)構(gòu)清潔化的稅收體系。推進成品油消費稅改革，抑制成品油過度消費。適當(dāng)提高成品油消費稅稅率，抑制成品油過多消費需求。優(yōu)化征收范圍，對明細稅目稅率進行差異化劃分。綜合運用新一代信息技術(shù)，推動“以票管稅”向大數(shù)據(jù)治稅轉(zhuǎn)變，強化成品油消費稅征管，遏制偷逃稅行為。推進價稅分離改革，實現(xiàn)從量計征向從價計征轉(zhuǎn)變。研究并穩(wěn)步推進成品油消費稅征收從生產(chǎn)環(huán)節(jié)向批發(fā)和零售環(huán)節(jié)后移工作。適時將成品油消費稅轉(zhuǎn)變?yōu)檠氲毓蚕矶?，協(xié)調(diào)利益分配，調(diào)動地方征管積極性。同時應(yīng)盡快恢復(fù)對航空煤油課稅，使得運輸體系更加高效。加強對法人企業(yè)虛假注冊主體的打擊，優(yōu)化市場營商環(huán)境。

完善環(huán)境保護稅制度，促進能源清潔低碳轉(zhuǎn)型。優(yōu)化環(huán)境保護稅稅制，適當(dāng)提高傳統(tǒng)化石能源稅率，將交通領(lǐng)域企業(yè)納入征稅范圍，根據(jù)各行業(yè)的特點設(shè)置污染排放限額，提高非清潔能源使用成本。協(xié)調(diào)稅務(wù)機關(guān)與環(huán)保部門，建立信息共享平臺便利征管，實行問責(zé)機制明晰部門職責(zé)。環(huán)境保護稅稅收部分收入納入清潔能源發(fā)展專項基金中，加快清潔產(chǎn)品研制與技術(shù)開發(fā)。

調(diào)整交通運輸領(lǐng)域稅收體系，推動交通部門脫碳。目前交通部門碳排放持續(xù)增長，脫碳力度急需加大，應(yīng)積極發(fā)揮汽車消費稅、車輛購置稅、車船稅對調(diào)節(jié)交通領(lǐng)域碳排放的重要作用。汽車消費稅對不同排量汽車實行差別稅率，但仍需適度提高大排量汽車的稅率；使用新能源車船的車船稅和車船購置實行稅收政策的優(yōu)惠，但減免稅額不大，調(diào)節(jié)作用有限，未來可以對車輛購置稅進行差異化的政策調(diào)整。

（2）強化鼓勵綠色低碳能源技術(shù)和裝備研發(fā)應(yīng)用的稅收優(yōu)惠。強化所得稅稅收優(yōu)惠激勵，鼓勵綠色低碳能源關(guān)鍵技術(shù)和裝備研發(fā)應(yīng)用。給予特定行業(yè)創(chuàng)新密集型的新能源行業(yè)或研發(fā)費用高增長的企業(yè)更低的優(yōu)惠門檻。對綠色低碳能源行業(yè)實行持續(xù)時間為5年至10年的長期研發(fā)費用加計扣除政策，穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期。降低享受加計扣除政策的規(guī)模限制，簡化審批核算程序。探索建立綠色低碳能源技術(shù)研發(fā)后端激勵的“專利盒”制度。對綠色低碳能源研發(fā)相關(guān)企業(yè)通過獲得專利及其他知識產(chǎn)權(quán)獲得的收入，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅稅率，促進綠色低碳能源關(guān)鍵技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。加大綠色低碳能源技術(shù)轉(zhuǎn)讓雙方所得稅優(yōu)惠力度。對掌握綠色低碳能源核心技術(shù)和關(guān)鍵設(shè)備制造的企業(yè)，實施所得稅優(yōu)惠政策。根據(jù)行業(yè)經(jīng)營特點，設(shè)計靈活的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得稅優(yōu)惠體系，當(dāng)前統(tǒng)一規(guī)定為居民企業(yè)的年度技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得不超過500萬元的部分，免征企業(yè)所得稅；超過500萬元的部分，減半征收企業(yè)所得稅?？砂凑昭邪l(fā)投入或技術(shù)要素成本占企業(yè)營業(yè)成本比例的方式對企業(yè)進行分類，分別設(shè)定優(yōu)惠額度，提高先進能源技術(shù)轉(zhuǎn)讓的稅收全額優(yōu)惠額度。對于購置國產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備的企業(yè)，實施允許國產(chǎn)設(shè)備加速折舊、允許投資減免、研發(fā)費用加計扣除、稅前抵扣等優(yōu)惠措施。完善綠色低碳能源固定資產(chǎn)加速折舊政策。對參與綠色低碳能源相關(guān)項目的企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備，對于研究與開發(fā)過程中所需要的儀器、實驗設(shè)備等固定資產(chǎn)，經(jīng)稅務(wù)部門審核認定后可采取加速折舊的方式進行會計處理，以促進綠色低碳能源技術(shù)推廣應(yīng)用。

實行關(guān)稅和進口增值稅減免政策，鼓勵引進先進綠色低碳能源技術(shù)設(shè)備。對于國家支持發(fā)展的核電、風(fēng)電、光伏、生物質(zhì)能等新能源與傳統(tǒng)能源技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)時需要的技術(shù)設(shè)備、關(guān)鍵零部件、原材料等，以及國內(nèi)無法制造、技術(shù)水平難以達標(biāo)、產(chǎn)量十分有限的設(shè)施和設(shè)備，在確保自主可控的前提下，酌情予以進口環(huán)節(jié)增值稅和關(guān)稅的減免。

完善個人所得稅優(yōu)惠政策，提高科研人員創(chuàng)新激勵。實行綠色低碳能源科研人員應(yīng)稅勞動所得與創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化收益所得減免政策。習(xí)近平總書記在2021年中央人才工作會議上指出，國家發(fā)展靠人才，民族振興靠人才；要構(gòu)建充分體現(xiàn)知識、技術(shù)等創(chuàng)新要素價值的收益分配機制；要調(diào)動好高校和企業(yè)兩個積極性，實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研深度融合。對從事“卡脖子”綠色低碳能源技術(shù)研發(fā)的技術(shù)人員所取得的應(yīng)稅勞動報酬，可減按實際發(fā)生額50%—75%計算個人所得稅，吸引科技人才。對于高校及科研院所人員非職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收益予以個人所得稅優(yōu)惠，促進產(chǎn)學(xué)研融合和科技應(yīng)用商用化落地。

3、建立鼓勵綠色低碳能源發(fā)展的政府采購政策體系。建立綠色低碳能源技術(shù)和裝備政府采購制度，發(fā)揮政府采購示范效應(yīng)，加強綠色低碳能源技術(shù)和裝備政府采購的標(biāo)準(zhǔn)化管理，根據(jù)政府采購標(biāo)準(zhǔn)制定統(tǒng)一、科學(xué)、合理、實用、操作性強的政府采購標(biāo)準(zhǔn)，加快完善綠色建筑和綠色建材的政府采購要求，建筑電氣板塊加入智慧風(fēng)電技術(shù)，完善太陽能光伏發(fā)電系統(tǒng)要求，增加對儲能相關(guān)設(shè)備、綜合能源技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)，促進智慧儲能技術(shù)與綜合能源控制技術(shù)的推廣。加強政府工作人員培訓(xùn)，強化責(zé)任意識，確保政策落實。