積極老齡化視閾下政府扶持與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展
——基于動(dòng)態(tài)演化博弈的分析

周 成，韓振燕，錢再見(jiàn)

(1.南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210023； 2.河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100)

第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020年11月1日，我國(guó)60歲及以上人口為26 402萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诒戎貫?8.7%，其中65歲及以上人口達(dá)19 064萬(wàn)人，占13.5%。相對(duì)于第六次普查數(shù)據(jù)，兩個(gè)年齡段比重分別增長(zhǎng)了5.44%和4.63%。不管是從老年人口的數(shù)量，還是結(jié)構(gòu)來(lái)看，人口老齡化程度都在進(jìn)一步加深，老齡化進(jìn)程日益加快。為有效應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，黨中央、國(guó)務(wù)院多次出臺(tái)相應(yīng)政策，黨的十九屆五中全會(huì)更是明確提出要“實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略”，作為一種更加積極主動(dòng)的養(yǎng)老“新發(fā)展”理念與政策框架，這正是推動(dòng)建設(shè)“有為政府”與“有效市場(chǎng)”在機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的關(guān)鍵行動(dòng)?！胺e極老齡化(Active ageing)”最早是由西方七國(guó)在1997年的丹佛會(huì)議上提出，隨后該理念逐漸成為世界各國(guó)，尤其是老齡化程度較深國(guó)家的政策主張，世界衛(wèi)生組織認(rèn)為“積極老齡化”的核心是為提高老年人生活質(zhì)量而創(chuàng)造健康、參與和保障最佳機(jī)會(huì)的過(guò)程。

實(shí)施積極老齡化的政策路徑多種多樣，其中，支持和引入更多社會(huì)力量、民營(yíng)主體進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)參與主體的多元化，已然成為政府、學(xué)術(shù)界和產(chǎn)業(yè)界公認(rèn)的良方妙藥。學(xué)者們普遍認(rèn)為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不僅可以填補(bǔ)老年人口數(shù)量不斷攀升所帶來(lái)的養(yǎng)老床位不足，緩解國(guó)家老年社會(huì)保障的壓力，更能提供差異化的養(yǎng)老服務(wù)，滿足不同養(yǎng)老群體的多樣化需求。但同時(shí)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在當(dāng)前發(fā)展過(guò)程中仍面臨諸多困境，主要包括數(shù)量不足、入住率低、發(fā)展資金與專業(yè)人員不足、服務(wù)內(nèi)容單一以及質(zhì)量參差不齊等。因此，迫切需要政府深入貫徹落實(shí)“積極老齡化”理念與政策框架，進(jìn)一步重視和規(guī)范民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，科學(xué)審慎制定促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的扶持政策，也迫切需要民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，不斷提高軟硬件水平，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

毋庸置疑，政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都希望民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠健康可持續(xù)發(fā)展，為公眾提供更好更多養(yǎng)老服務(wù)，但民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)興辦主體普遍認(rèn)為自身力量肯定無(wú)法解決當(dāng)前所面臨的諸多困境，需要依靠政府給予更多的政策或資金扶持，其外部發(fā)展條件才能不斷成熟完善。而不可否認(rèn)的是，政府的中長(zhǎng)期目標(biāo)并不是滿足民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)單一的政策或資金需求，而是實(shí)現(xiàn)宏觀養(yǎng)老需求的滿足以及與整個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展?？梢?jiàn)，政府公共治理的多元性和復(fù)雜性以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)追求政府政策資金扶持的單一性和簡(jiǎn)單性是存在利益博弈的，雙方會(huì)隨著養(yǎng)老服務(wù)水平、需求、偏好和成本等內(nèi)外部環(huán)境的變化表現(xiàn)出一種不斷調(diào)整策略的動(dòng)態(tài)演化過(guò)程?；诖耍疚挠醚莼┺恼撨@種定量化的數(shù)理分析方法來(lái)系統(tǒng)地研究民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和政府間的互動(dòng)機(jī)理和策略演化，進(jìn)而基于“積極老齡化”理念與政策框架分析民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持的政策取向，為政府在促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的過(guò)程中提供理論支撐和政策借鑒。

一、演化博弈模型構(gòu)建

演化博弈模型為政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)互動(dòng)機(jī)理的動(dòng)態(tài)演化策略提供了最佳的基礎(chǔ)，雙方都在追求自身利益最大化，但在動(dòng)態(tài)反復(fù)均衡過(guò)程中，政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定然只能有限理性，絕無(wú)可能完全理性，這正是演化博弈模型克服傳統(tǒng)博弈模型基于“完全理性”學(xué)說(shuō)的重要進(jìn)步和發(fā)展。

本文通過(guò)實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)研究來(lái)確定雙方的博弈策略及參數(shù)。在實(shí)地調(diào)研方面，對(duì)江蘇、上海、山東和湖南等地共計(jì)16家純民辦、公辦民營(yíng)和公建民營(yíng)等有民營(yíng)主體參與投資或運(yùn)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)研和訪談(下文所指的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)若未特別說(shuō)明，均包括純民辦、公辦民營(yíng)和公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu))，以這些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展實(shí)踐及其所在地方政府發(fā)布的關(guān)于扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的政策文件為基礎(chǔ)，著重分析民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展過(guò)程中，雙方的初始態(tài)度、策略演變和最終決策等內(nèi)容。在文獻(xiàn)研究方面，分析了122篇核心期刊論文、研究報(bào)告和新聞報(bào)道，對(duì)各級(jí)各地政府在扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策的制定與執(zhí)行，以及民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身發(fā)展規(guī)劃等方面進(jìn)行了重點(diǎn)研究。

二、策略設(shè)定與參數(shù)刻畫

在實(shí)地調(diào)研和文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，將政府的博弈策略定義為“積極扶持”或者“消極扶持”，“積極扶持”指的是政府向市場(chǎng)積極地供給扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的財(cái)政、稅收和價(jià)格機(jī)制等政策；而“消極扶持”指的是政府不積極或者不主動(dòng)向市場(chǎng)供給扶持政策，也包括上級(jí)政府出臺(tái)了相關(guān)扶持政策，但本級(jí)政府并未出臺(tái)具體政策執(zhí)行細(xì)則或在執(zhí)行過(guò)程中采取“象征性執(zhí)行”等消極執(zhí)行行為。假定采取“積極扶持”的比例為=()，則采取“消極扶持”策略的比例為1-=1-()。

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的策略為“提高軟硬件水平”或“維持現(xiàn)狀”，“提高軟硬件水平”指的是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了吸引更多老年人入住，不斷提高軟硬件水平，持續(xù)增強(qiáng)口碑效應(yīng)；而“維持現(xiàn)狀”指的是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)僅滿足于日常投入和管理經(jīng)營(yíng)，不愿投入較多成本改善軟硬件水平。假定采取“提高軟硬件水平”的比例為=()，選擇“維持現(xiàn)狀”的比例則為1-=1-()。

在博弈參數(shù)的設(shè)定上，主要基于調(diào)研結(jié)果，通過(guò)對(duì)各級(jí)各地政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)研，刻畫了6個(gè)參數(shù)分別表示雙方在不同策略演變的成本和得益(如表1所示)。在刻畫雙方的博弈參數(shù)時(shí)，在遵循調(diào)研結(jié)果的基礎(chǔ)上，也按照演化博弈理論，使參數(shù)設(shè)置更具可操作化，換言之，參數(shù)設(shè)置并不是越復(fù)雜越好，而是能夠在符合實(shí)踐邏輯的基礎(chǔ)上，盡量的簡(jiǎn)單化和可分析化。

表1 博弈參數(shù)表

若政府消極扶持且民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也滿足于當(dāng)前的養(yǎng)老服務(wù)水平，雖然此時(shí)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒(méi)有較高的競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展余地，但只要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍在運(yùn)營(yíng)，就能給自身以及政府帶來(lái)一定的收益，用表示政府的得益，表示民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的得益；若政府選擇消極扶持，即不出臺(tái)更多針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的傾斜政策，而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍能從社會(huì)責(zé)任和老年人口的需求等出發(fā)去提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的軟硬件水平，假定投入成本為，此時(shí)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的得益則為-。調(diào)研發(fā)現(xiàn)當(dāng)政府選擇消極扶持策略時(shí)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)外部發(fā)展條件則相對(duì)不夠成熟，提高軟硬件水平將使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收益率相對(duì)較低，因此選擇提高軟硬件水平策略的機(jī)構(gòu)，大多是經(jīng)營(yíng)條件較好的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所為，而非絕大部分或整個(gè)行業(yè)整體性策略。相對(duì)于政府對(duì)整個(gè)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的宏大支出而言，少部分民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高軟硬件水平給政府帶來(lái)的額外收益幾乎可以忽略不計(jì)。也就是說(shuō)，此時(shí)政府的得益并未明顯增加，因而政府得益仍設(shè)定為(如圖1所示)。

圖1 政府與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得益矩陣

若政府積極扶持而民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)維持現(xiàn)有的軟硬件水平，此時(shí)政府為積極提升養(yǎng)老服務(wù)水平，給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策或資金扶持，但民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并不積極提升軟硬件水平，因而政府的收益變?yōu)?，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然維持現(xiàn)有的軟硬件水平，但實(shí)際上獲得了政府的政策或資金支持，其得益變?yōu)?；政府積極扶持養(yǎng)老服務(wù)且民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高其軟硬件水平，此時(shí)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提升自身服務(wù)的外部條件成熟，通過(guò)提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的軟硬件水平將獲得更多的收益，政府也會(huì)因?yàn)榉e極扶持而獲得更多收益，此時(shí)政府的得益為-+，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的得益為++，其中是政府為提高養(yǎng)老服務(wù)水平而給予民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策或資金扶持成本，和分別為政府與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在該情況下的得益，其中是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)減去提高軟硬件成本投入之后的得益。

三、演化過(guò)程

在演化博弈過(guò)程中，政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷地通過(guò)學(xué)習(xí)和模仿將穩(wěn)定策略一直傳遞到后續(xù)的博弈過(guò)程中，在和等于特定值時(shí)，雙方均存在穩(wěn)定狀態(tài)，當(dāng)值發(fā)生改變時(shí)，雙方的博弈策略也同時(shí)產(chǎn)生轉(zhuǎn)變。

(一)政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)策略的動(dòng)態(tài)演變

為了方便分析，文章以表示博弈方政府，以表示博弈方民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

1.政府策略的動(dòng)態(tài)演變

政府選擇積極扶持、消極扶持策略的收益分別為：

=(-+)+(-)(1-)

(1)

1-=+(1-)

(2)

政府的混合策略，即采取積極扶持和消極扶持的平均收益為：

+(-)(1-)]×+[+(1-)]×(1-)

=-+

(3)

(4)

2.民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)策略的動(dòng)態(tài)演變

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選擇提高軟硬件水平和維持現(xiàn)狀的收益分別為：

=(++)+(-)(1-)

(5)

1-=(+)+(1-)

(6)

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的混合策略，即采取提高軟硬件水平和維持現(xiàn)狀的平均收益為：

+(-)(1-)]×+[(+)+(1-)]

×(1-)=++(-+)

(7)

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的復(fù)制微分方程為：

(8)

(二)政府策略的變化趨勢(shì)與穩(wěn)定性

′()=(1-2)(-)

(9)

圖2 政府復(fù)制動(dòng)態(tài)相位圖

(三)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)策略的變化趨勢(shì)與穩(wěn)定性

′()=(1-2)[(+)-]

(10)

四、演化結(jié)果

結(jié)果顯示，演化博弈系統(tǒng)存在5個(gè)均衡點(diǎn)，其中(0,0)和(1,1)是兩個(gè)穩(wěn)定點(diǎn)，也即為系統(tǒng)演化穩(wěn)定策略。在此基礎(chǔ)上，基于政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)策略的動(dòng)態(tài)演化關(guān)系，分析了不同博弈參數(shù)的調(diào)節(jié)對(duì)演化博弈結(jié)果的具體影響。

(一)系統(tǒng)的穩(wěn)定性

系統(tǒng)的穩(wěn)定狀態(tài)指的是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)軟硬件水平的過(guò)程中政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的策略選擇比例保持不變，兩者的復(fù)制行為處于均衡狀態(tài)，其穩(wěn)態(tài)值仍表示為和。

其中，

(11)

(12)

(13)

(14)

通過(guò)計(jì)算Jacobian矩陣，并根據(jù)實(shí)證調(diào)研的成本和得益參數(shù)值大小關(guān)系，可以得出5個(gè)均衡點(diǎn)的局部穩(wěn)定性，如表2所示。

表2 系統(tǒng)均衡點(diǎn)的局部穩(wěn)定性

如表2所示，該系統(tǒng)的5個(gè)均衡點(diǎn)只有2個(gè)具有局部穩(wěn)定性，也就是系統(tǒng)的演化穩(wěn)定策略為(0,0)和(1,1)，此時(shí)政府消極扶持與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)維持現(xiàn)狀策略、政府積極扶持與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高軟硬件水平。另外，該系統(tǒng)該存在2個(gè)不穩(wěn)定的均衡點(diǎn)(0,1)、(1,0)和1個(gè)鞍點(diǎn)政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的復(fù)制動(dòng)態(tài)關(guān)系如圖3所示。

圖3 政府與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)博弈的動(dòng)態(tài)關(guān)系

從圖3中可以看出，系統(tǒng)的演化路徑取決于政府積極扶持的初始比例和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高軟硬件水平的初始比例，即系統(tǒng)初始狀態(tài)決定了博弈的最終收斂方向。如果初始狀態(tài)(,)位于四邊形內(nèi)，那么系統(tǒng)將收斂于ESS系統(tǒng)穩(wěn)定點(diǎn)(0,0)，即系統(tǒng)最終演化為在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程中政府消極扶持、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)維持現(xiàn)有的軟硬件水平；如果初始狀態(tài)(,)位于四邊形內(nèi)，那么系統(tǒng)將收斂于ESS系統(tǒng)穩(wěn)定點(diǎn)(1,1)，即系統(tǒng)最終將演化為在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展過(guò)程中政府積極扶持、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高自身機(jī)構(gòu)的軟硬件水平。

(二)演化博弈結(jié)果

根據(jù)系統(tǒng)穩(wěn)定策略分析可以得知，政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的博弈行為與雙方初始策略的選擇密切相關(guān)。也就是說(shuō)，調(diào)整對(duì)初始值產(chǎn)生影響的參數(shù)，即可以使得區(qū)域面積變小而區(qū)域面積變大，從而使得系統(tǒng)能夠以最大概率向理想的均衡狀態(tài)點(diǎn)收斂。

參數(shù)。表示政府消極扶持養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展但民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高自身的軟硬件水平而需要付出的投入。此時(shí)提高軟硬件水平的扶持措施等外部條件還不成熟，政府不進(jìn)行積極扶持會(huì)使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)付出較大的成本。當(dāng)增加時(shí)，鞍點(diǎn)向右邊移動(dòng)，系統(tǒng)演化到ESS穩(wěn)定點(diǎn)(0,0)的概率增大，即系統(tǒng)趨向于政府消極扶持養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)維持現(xiàn)狀的概率增大。

參數(shù)。表示政府在民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)選擇維持現(xiàn)狀的策略時(shí)，針對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予的積極扶持政策或資金。若增加，表明政府認(rèn)為積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)取得較好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，同時(shí)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)得到政府的政策或資金扶持越多，就會(huì)使得民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提高軟硬件水平的積極性提高。此時(shí)，政府、養(yǎng)老服務(wù)水平、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也形成相互促進(jìn)的良性循環(huán)：政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)從促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展中的收益、增加，使得鞍點(diǎn)向左下方移動(dòng)，系統(tǒng)收斂于ESS穩(wěn)定點(diǎn)(1,1)的概率增大，即系統(tǒng)趨向于政府積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身也主動(dòng)提高其軟硬件水平。

從以上分析得知，在開始階段，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可能會(huì)不愿主動(dòng)提高機(jī)構(gòu)的軟硬件水平，但隨著時(shí)間的推移，受到政府政策或資金扶持產(chǎn)生的效應(yīng)，并通過(guò)自身的學(xué)習(xí)和模仿，選擇提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)軟硬件水平的概率不斷增大，博弈最終收斂于ESS穩(wěn)定點(diǎn)(1,1)。因此，影響政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)演化穩(wěn)定均衡策略的主要因素有兩個(gè)博弈方的期望得益、在對(duì)方選擇消極扶持或維持現(xiàn)狀時(shí)自身投入的成本和回報(bào)價(jià)值等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定均衡策略是政府積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身也主動(dòng)提高其軟硬件水平，這種情況下兩個(gè)博弈方才能收益最大化。政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的初始博弈狀態(tài)決定了雙方的演化路徑，通過(guò)調(diào)整影響初始值的參數(shù)，就能夠使得系統(tǒng)向理想均衡狀態(tài)收斂的概率增大，使政府和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏。

五、積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)值意涵與政策取向

從演化博弈結(jié)果可知，政府積極扶持能夠促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)軟硬件投入，提高養(yǎng)老服務(wù)水平，從扶持的最終目的和旨?xì)w來(lái)看，其價(jià)值意涵正是黨和國(guó)家堅(jiān)持老年人民主體地位，推動(dòng)老年“個(gè)體積極老齡化”和老年人全面發(fā)展的具體行動(dòng)，也是承認(rèn)及回應(yīng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)公共價(jià)值屬性的政策安排，更是推動(dòng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域“有為政府”建設(shè)的發(fā)展策略。從“有為政府”和“有效市場(chǎng)”的視角來(lái)看，積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)儼然已成為一種“有為政府”確證性的現(xiàn)代治理手段，不僅可以有效激發(fā)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老市場(chǎng)主體的發(fā)展活力，也能承認(rèn)并確立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)然的“積極老齡化”責(zé)任主體地位，進(jìn)而更好踐行養(yǎng)老領(lǐng)域多元主體共享共建的共同體理念，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的高質(zhì)量發(fā)展，這既是“積極老齡化”的政策緣起，也是其邏輯延續(xù)。

(一)積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)值意涵

從公共行政和現(xiàn)代治理的二維發(fā)展來(lái)看，積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)均具有深刻的價(jià)值意涵，扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)其所服務(wù)的老年人口的需求滿足和權(quán)益保障，這不僅是堅(jiān)持人民主體地位的必然選擇，也是回應(yīng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)公共價(jià)值的關(guān)鍵之舉，更是建設(shè)“有為政府”的重要途徑。

1.堅(jiān)持人民主體地位的必然選擇

人民是我黨長(zhǎng)期執(zhí)政的穩(wěn)固基石，堅(jiān)持人民主體地位更是中國(guó)現(xiàn)代治理的核心思想與基本要求，老年人作為人民的重要構(gòu)成部分，同樣也屬于中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政與國(guó)家治理的“人民邏輯”的重要范疇。積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為一種工具導(dǎo)向下的治理手段，其最終目的是服務(wù)于老年人口。因此，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持的政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督的行動(dòng)邏輯都應(yīng)該堅(jiān)持老年人民主體地位，將其權(quán)益保障與提升作為扶持政策的底層邏輯，從而更好更快回應(yīng)老年人口關(guān)切，滿足養(yǎng)老服務(wù)需求。堅(jiān)持老年人民主體地位不僅有利于老年人口的“個(gè)體積極老齡化”，更有利于實(shí)現(xiàn)老年人口的全面發(fā)展。

首先是老年人口的“個(gè)體積極老齡化”。世界衛(wèi)生組織認(rèn)為老年人口保持自主性和獨(dú)立性是積極老齡化的重要目標(biāo)和導(dǎo)向，循此思路，“個(gè)體積極老齡化”定然是“積極老齡化”理念與政策框架的應(yīng)有之義。換言之，老年個(gè)體應(yīng)該也必須是“積極老齡化”的內(nèi)在主體，這是由“個(gè)體積極老齡化”是“積極老齡化”的重要價(jià)值取向和邏輯起點(diǎn)所決定的。從公共行政學(xué)的角度來(lái)看，“個(gè)體積極老齡化”正是踐行人民主體地位理念在“積極老齡化”新時(shí)代的理論闡發(fā)和目的表征。有鑒于此，作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)服務(wù)提供者的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其最終的價(jià)值旨?xì)w也必然包括“個(gè)體積極老齡化”，唯有如此，才能提高老年個(gè)體的生活質(zhì)量、身心健康和社會(huì)參與，真正滿足老年個(gè)體的積極養(yǎng)老需求，最終實(shí)現(xiàn)老年人更加自主、獨(dú)立、積極以及自我實(shí)現(xiàn)的價(jià)值需要和心理狀態(tài)。

其次是實(shí)現(xiàn)老年人口全面發(fā)展?！叭说娜姘l(fā)展”已在《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出，毋庸置疑，“人的全面發(fā)展”也包括老年人的全面發(fā)展，老年是人一生的重要階段，仍然可以有所作為和發(fā)展。作為老年群體的人既是養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)象客體，更是“全面發(fā)展”的主體，這種“主體化的客體”充分蘊(yùn)含公共治理的手段-目的屬性，也即為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展是老年人全面發(fā)展的手段，老年人全面發(fā)展是養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的目的。而養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的要素必然包括民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，因此，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策扶持，要以老年人全面發(fā)展為最終依歸，重視老年人的人民主體地位，踐行老年公民本位的價(jià)值理念。

2.回應(yīng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)公共價(jià)值的關(guān)鍵之舉

實(shí)踐證明，僅依賴于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，定然無(wú)法滿足日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)需求，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)的重要提供者，所提供的養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)正是老年個(gè)體積極老齡化和全面發(fā)展的物化載體。另外，作為滿足老年人口養(yǎng)老需求和保障老年群體權(quán)益的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，非營(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)特征和“特定情況下”床位可能存在的非排他性或非競(jìng)爭(zhēng)性等公共性情形，致使民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)具備了一定的準(zhǔn)公共物品特征，產(chǎn)生了實(shí)然的公益性或準(zhǔn)公共價(jià)值。因此，政府扶持實(shí)際上就是在承認(rèn)及回應(yīng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)的準(zhǔn)公共價(jià)值，這種政策導(dǎo)向?qū)Υ龠M(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有效市場(chǎng)的發(fā)展及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)大有裨益，反向來(lái)看，這也成為了政府積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的確證性依據(jù)。

3.建設(shè)“有為政府”的重要途徑

老年人口的主體性依賴于“有為政府”和“有效市場(chǎng)”共同對(duì)象化的實(shí)踐活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，而積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正是推動(dòng)“有為政府”建設(shè)的重要途徑，更是促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老市場(chǎng)有效化的客觀要求。從“有為政府”的理念和框架來(lái)看，產(chǎn)業(yè)發(fā)展要么有賴于政策扶持，要么依靠投資驅(qū)動(dòng)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有制決定了投資主體的社會(huì)性。因此，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持似乎只剩下政策扶持這個(gè)途徑，在“積極老齡化”戰(zhàn)略新時(shí)代，該途徑的應(yīng)然邏輯是推動(dòng)“有為政府”和“有效市場(chǎng)”的有機(jī)結(jié)合，也即為“有為政府”通過(guò)政策供給，積極主動(dòng)地作用于“尚未達(dá)致有效的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老市場(chǎng)”，因時(shí)制宜地培育和發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的“有效市場(chǎng)”。在這個(gè)“有效市場(chǎng)”的場(chǎng)域內(nèi)，“有為政府”能夠充分協(xié)同機(jī)構(gòu)養(yǎng)老多元責(zé)任主體，市場(chǎng)活力和資源配置效率被充分激發(fā)和提高，老年人口的養(yǎng)老需求和權(quán)益也被充分滿足和保障。

(二)積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策取向

在“積極老齡化”理念與政策框架內(nèi)，不僅需要老年“個(gè)體積極老齡化”，更需要養(yǎng)老市場(chǎng)的“主體積極老齡化”，“主體積極老齡化”指的是包括民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在內(nèi)的多元責(zé)任主體都能夠積極應(yīng)對(duì)人口老齡化。因此，積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策取向不可避免地需要回應(yīng)這種“主體積極老齡化”，也即為政府需要加強(qiáng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等所有民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)主體的有機(jī)協(xié)同，改善當(dāng)前相對(duì)割裂的政策及發(fā)展現(xiàn)狀，從而實(shí)現(xiàn)老年人口的整體需求滿足和權(quán)益保障。換言之，政策導(dǎo)向需要著眼于多元主體的權(quán)利與責(zé)任協(xié)同，基于不同主體在養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條上的主要功能及其角色定位，將每個(gè)主體及其業(yè)務(wù)之間的相互聯(lián)系和作用進(jìn)行動(dòng)態(tài)和有機(jī)地整合；同時(shí)也要充分考慮公私養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的差異性，引導(dǎo)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)堅(jiān)持功能互補(bǔ)發(fā)展模式，從而深入推動(dòng)“有效市場(chǎng)”建設(shè)，全面提高養(yǎng)老資源利用率，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和整體公共價(jià)值提升。

1.推動(dòng)多元主體協(xié)同共生

民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策扶持是一種“高度有序的精細(xì)結(jié)構(gòu)”，需要基于協(xié)同治理理論，推動(dòng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與其他相關(guān)主體的協(xié)同共生。當(dāng)下較為迫切的政策協(xié)同方向主要包括兩點(diǎn)：首先要推動(dòng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與醫(yī)院、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心等主體共建“醫(yī)養(yǎng)聯(lián)合體”，以彌補(bǔ)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在醫(yī)療服務(wù)和康復(fù)護(hù)理等方面的不足?！搬t(yī)養(yǎng)聯(lián)合體”的建設(shè)與發(fā)展責(zé)任由三方共擔(dān)，通過(guò)科學(xué)設(shè)定三方主體的責(zé)權(quán)利關(guān)系，重點(diǎn)建立民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和醫(yī)院的雙向轉(zhuǎn)診、轉(zhuǎn)介特別通道與工作機(jī)制，從根本上解決護(hù)理費(fèi)用入住醫(yī)院能夠報(bào)銷但入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻無(wú)法納入社保體系進(jìn)行報(bào)銷的問(wèn)題。同時(shí)，要建立常態(tài)化的醫(yī)護(hù)工作者到民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供服務(wù)、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)工到醫(yī)院和衛(wèi)生服務(wù)中心開展技能學(xué)習(xí)培訓(xùn)的政策通道。其次是推動(dòng)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“結(jié)對(duì)”協(xié)同，以地域就近和資源互補(bǔ)為主要“結(jié)對(duì)”原則，通過(guò)互相購(gòu)買服務(wù)等形式，實(shí)現(xiàn)雙方在養(yǎng)老服務(wù)、床位、人員、設(shè)備和信息等方面的資源共享，有效緩解彼方資源過(guò)剩而此方資源不足的結(jié)構(gòu)性矛盾，促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的均衡發(fā)展。另外，還要充分發(fā)揮民辦機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相對(duì)于社區(qū)養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)和支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為后者提供互補(bǔ)性和銜接性的養(yǎng)老服務(wù)，以及開展相應(yīng)的護(hù)理照料培訓(xùn)等，通過(guò)類似業(yè)務(wù)可以很好地拓寬民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)邊界，強(qiáng)化了養(yǎng)老業(yè)務(wù)的協(xié)同、創(chuàng)新與融合發(fā)展。

2.堅(jiān)持功能互補(bǔ)發(fā)展模式

誠(chéng)然，作為提供養(yǎng)老服務(wù)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)的功能屬性和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)并無(wú)二致，但由于所有制形式存在天然差異，政府有必要引導(dǎo)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)避免提供同質(zhì)化的養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)，確保具有公共價(jià)值的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)資源不被浪費(fèi)。故而，在政策取向上，需要堅(jiān)持與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)差異化的功能互補(bǔ)發(fā)展模式，在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在諸多困境的職能定位、運(yùn)行機(jī)制以及資源分配等方面著重發(fā)力。通過(guò)充分激發(fā)民辦所有制的經(jīng)營(yíng)彈性優(yōu)勢(shì)，引導(dǎo)其把握市場(chǎng)主體下的靈活性，開發(fā)出更多差異化、個(gè)性化的創(chuàng)新型養(yǎng)老產(chǎn)品或服務(wù)，滿足多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求。在扶持的政策邏輯或理念上，政府也需進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，改變過(guò)去較為“靜態(tài)”的政策邏輯，也即為按照床位數(shù)等靜態(tài)指標(biāo)給予建設(shè)補(bǔ)助和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助，該政策邏輯不可避免的會(huì)誘發(fā)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，通過(guò)“補(bǔ)磚頭”“補(bǔ)床頭”“補(bǔ)人頭”等“機(jī)會(huì)性行為”進(jìn)行政策套利。相反，一種更加“動(dòng)態(tài)”的政策邏輯則可以有效避免此類問(wèn)題的出現(xiàn)，“動(dòng)態(tài)”的政策邏輯和扶持理念是將前期“靜態(tài)”的床位數(shù)和后期床位使用率動(dòng)態(tài)結(jié)合，并充分考慮民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為市場(chǎng)主體對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求的滿足程度以及消費(fèi)者的滿意程度。易言之，通過(guò)一種更加市場(chǎng)導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和目的導(dǎo)向的扶持邏輯，從根本上杜絕民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為了政策套利而實(shí)施的“機(jī)會(huì)性行為”，轉(zhuǎn)向產(chǎn)生更多以創(chuàng)新產(chǎn)品開發(fā)、服務(wù)質(zhì)量提升而實(shí)施的“投資性行為”。這種理念的轉(zhuǎn)變和學(xué)者們所提出的從“重建設(shè)輕管理”轉(zhuǎn)向“兩手抓兩手硬”以及從“形式化”轉(zhuǎn)向“實(shí)質(zhì)化”等理念也是一脈相承的。

六、結(jié)論

政府與民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的演化博弈結(jié)果表明，為了更好地應(yīng)對(duì)日益加快的老齡化進(jìn)程，促進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展，雙方都應(yīng)積極主動(dòng)，因地制宜地改變博弈參數(shù)和發(fā)展策略，促進(jìn)雙方行為演化穩(wěn)定均衡，從而達(dá)到利益最大化。進(jìn)入“積極老齡化”戰(zhàn)略新時(shí)代，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持具有深刻的價(jià)值意涵，作為養(yǎng)老服務(wù)需求滿足和權(quán)益保障的市場(chǎng)主體，政策扶持正是“有為政府”最為直接有效的顯政行為，積極扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政策安排能夠表征政府在牢牢堅(jiān)持人民主體地位，以及對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)公共價(jià)值的積極回應(yīng)。在扶持的政策取向上，需要積極回應(yīng)“主體積極老齡化”和養(yǎng)老服務(wù)公共價(jià)值的整體提升，也即為政府要基于多元責(zé)任主體及其功能角色的相互聯(lián)系和作用進(jìn)行動(dòng)態(tài)整合與有機(jī)協(xié)同，同時(shí)要基于公私養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的差異性，引導(dǎo)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)堅(jiān)持功能互補(bǔ)發(fā)展模式，從而全面促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老“有效市場(chǎng)”的建設(shè)與發(fā)展，提高養(yǎng)老資源利用率，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展和整體公共價(jià)值提升。