我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力及其提升策略

李國平 崔 丹

一、城市群以及人口和經(jīng)濟(jì)承載力的概念與內(nèi)涵辨析

國外有關(guān)城市群的研究可以追溯到19世紀(jì)末，而國內(nèi)城市群的研究則興起于20世紀(jì)90年代，關(guān)于城市群的概念內(nèi)涵尚沒有明確和統(tǒng)一的界定。關(guān)于承載力的研究，國內(nèi)外學(xué)者大多關(guān)注土地、環(huán)境等單要素承載力，缺乏對人口和經(jīng)濟(jì)等多要素承載力的研究。本文在對國內(nèi)外城市群和承載力相關(guān)研究進(jìn)行梳理分析的基礎(chǔ)上，對城市群、人口和經(jīng)濟(jì)承載力的概念和內(nèi)涵進(jìn)行辨析和界定。

（一）城市群的概念與內(nèi)涵辨析

19世紀(jì)末期，Howard將中心城區(qū)與周邊鄉(xiāng)村的集合定義為城鎮(zhèn)集群。20世紀(jì)初期，Geddes研究發(fā)現(xiàn)，在工業(yè)化快速推進(jìn)過程中，城市會在礦產(chǎn)和鐵路沿線集聚，他將這種現(xiàn)象定義為集合城市。20世紀(jì)中葉，Gottmann用大城市連綿區(qū)來描述美國東部海岸出現(xiàn)的城市帶，他提出這些城市的綜合功能不再由孤立城市所體現(xiàn)，而是由中心城市以及與其保持密切聯(lián)系的周邊腹地城市所構(gòu)成的城市群來體現(xiàn)，自此具有組團(tuán)形態(tài)特征的城市群成為全球城市化的主流趨勢。

國內(nèi)關(guān)于城市群的研究起步較晚。20世紀(jì)90年代，姚士謀提出城市群是具有一定數(shù)量和規(guī)模的城市，以特大城市或大城市為核心，依托一定的自然條件和交通網(wǎng)絡(luò)的通達(dá)性，構(gòu)成的較為完整的城市集合體。顧朝林認(rèn)為城市群是多個(gè)中心城市，依托自身的基礎(chǔ)設(shè)施和差異化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，通過經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系形成的具有社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)一體化的有機(jī)網(wǎng)絡(luò)。李國平和楊軍指出，城市群是一定連續(xù)空間范圍內(nèi)集聚的若干城市或城鎮(zhèn)群體，是城市之間以及城市區(qū)域之間聯(lián)系不斷加強(qiáng)的結(jié)果。方創(chuàng)琳則將城市群界定為在超過一個(gè)特大城市和三個(gè)中小型城市的特定地域范圍內(nèi)，通過交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施達(dá)成的高度一體化的城市群體。

本文認(rèn)為，城市群是指在一定連續(xù)地域范圍內(nèi)聚集的一定數(shù)量城市或城鎮(zhèn)的群體。它們往往以一個(gè)或幾個(gè)大城市為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的核心，并依托于物質(zhì)和非物質(zhì)性網(wǎng)絡(luò)，組成一個(gè)功能聯(lián)系緊密、職能分工合理的有機(jī)整體。依據(jù)中心城市的數(shù)量，城市群可以分為單中心城市群和多中心城市群，而依據(jù)城市規(guī)模的大小、城市數(shù)量的多少以及相互作用的程度，城市群還可以劃分為初級階段或雛形階段城市群、發(fā)展中或發(fā)育中城市群、高等級或成熟階段城市群。成熟的城市群一定是具有發(fā)達(dá)的區(qū)域交通信息等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，城市間空間組織緊湊、聯(lián)系緊密，人口與經(jīng)濟(jì)密度高的高度一體化地區(qū)。城市群內(nèi)部可以有若干個(gè)都市圈或大都市區(qū)。

（二）人口和經(jīng)濟(jì)承載力的概念與內(nèi)涵辨析

承載力的概念起源于種群生物學(xué)，用于衡量某種環(huán)境條件下某一時(shí)間空間可承載某物種個(gè)體的最大數(shù)量。18世紀(jì)末期，Malthus將承載力引入人口理論，提出人口承載力的概念，并論述了人口與糧食等自然資源之間的關(guān)系，這對后來的人口學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究產(chǎn)生了重要影響。20世紀(jì)以來，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，世界人口大規(guī)模增加，人類對資源的過度開采和加速利用給地球生態(tài)環(huán)境帶來了巨大壓力。在此背景下，關(guān)于承載力的研究，延展至對土地承載力、環(huán)境承載力、自然承載力等的研究。如Bernard&Thom以人口承載力為視角，對全球與區(qū)域最大可支持的人口數(shù)量進(jìn)行了測算。丁金宏等建立了人口容力模型對滬蘇錫常城市群的人口容量進(jìn)行測算和分析。Arrow等指出，自然承載力的大小主要取決于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、技術(shù)創(chuàng)新、消費(fèi)偏好等的升級和變革。近年來，如何提升城市群承載能力成為學(xué)者們研究的新熱點(diǎn)，然而大多數(shù)研究主要集中于生態(tài)環(huán)境承載力、綜合交通承載力、公共服務(wù)承載力、經(jīng) 濟(jì)承載力等單因素承載力的探索，也有部分學(xué)者對單個(gè)城市群的綜合承載力進(jìn)行了研究，但針對國內(nèi)城市群的人口和經(jīng)濟(jì)承載力的相關(guān)研究較少。

城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力主要來源于集聚經(jīng)濟(jì)。城市群內(nèi)各主體和各種生產(chǎn)要素的集聚會引起資源利用效率的提升，從而產(chǎn)生成本節(jié)約、收益增加的效應(yīng)。集聚經(jīng)濟(jì)主要體現(xiàn)為規(guī)模經(jīng)濟(jì)、共享（包括公共資源、中間投入品、勞動力池、多樣化市場等）、匹配（勞動力匹配、企業(yè)合作者選擇等）和知識溢出、創(chuàng)新等方面。城市群內(nèi)的大城市，通過多元化的產(chǎn)業(yè)集聚產(chǎn)生城市化經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而城市群內(nèi)的中小城市，則通過依托行業(yè)規(guī)模擴(kuò)大和特定產(chǎn)業(yè)集群來發(fā)展地方化經(jīng)濟(jì)，以此來降低企業(yè)生產(chǎn)成本，獲得競爭力。Henderson認(rèn)為地方化經(jīng)濟(jì)的來源主要有四種：一是產(chǎn)業(yè)內(nèi)專業(yè)化經(jīng)濟(jì)帶來的成本節(jié)約；二是與勞動力相關(guān)的成本節(jié)約；三是通過形成公司網(wǎng)絡(luò)來降低交通及通信成本；四是公共產(chǎn)品共享和服務(wù)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來的成本降低。

基于以上研究以及對城市群、承載力的認(rèn)知，本文認(rèn)為，人口承載力是指在一定資源和環(huán)境約束下，在滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要的前提下，城市或城市群所能集聚的人口數(shù)量。經(jīng)濟(jì)承載力是在一定資源和環(huán)境約束下，在保證經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的前提下，城市或城市群所能集聚的經(jīng)濟(jì)活動能力。

基于人口和經(jīng)濟(jì)承載力的概念和內(nèi)涵，本文以常住人口數(shù)量、人口密度、人均GDP、人均GDP增速、GDP占19個(gè)城市群的比重，以及超大城市和特大城市數(shù)量等指標(biāo)來衡量人口和經(jīng)濟(jì)承載力。本文的人口數(shù)據(jù)主要來源于第六次和第七次全國人口普查公報(bào)，經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2011》和《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。由于2020年新冠肺炎疫情導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行異常，本文選取2010年和2019年GDP數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。個(gè)別區(qū)縣數(shù)據(jù)有所缺失，本文根據(jù)已有數(shù)據(jù)進(jìn)行估值。

二、我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力的現(xiàn)狀及其存在的問題

伴隨著我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的持續(xù)提升，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶的規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，城市之間的聯(lián)系不斷增強(qiáng)，催生了不同發(fā)展水平的城市群。事實(shí)上，我國城市群在承載人口和經(jīng)濟(jì)活動方面發(fā)揮了重要作用，80%以上的人口和90%以上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出都由19個(gè)城市群所貢獻(xiàn)。然而，當(dāng)前我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力還存在總體偏低、內(nèi)部發(fā)展不平衡，提升動力不足、資源配置能力不高等突出問題。

（一）我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力的現(xiàn)狀及其特征

國家“十四五”規(guī)劃提出要建設(shè)19個(gè)城市群，這19個(gè)城市群包含218個(gè)地級市，5個(gè)自治州和96個(gè)（區(qū)）縣，面積約298.41萬平方公里，占全國國土面積的31.08%。當(dāng)前19個(gè)城市群共有常住人口11.62億人（2020年人口數(shù)），創(chuàng)造國內(nèi)生產(chǎn)總值90.44萬億元（2019年GDP），已經(jīng)逐漸發(fā)展成為承載人口和經(jīng)濟(jì)活動的主要空間形式。

根據(jù)對我國19個(gè)城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力的分析，可知我國城市群具有以下特征：

第一，東部城市群人口密度普遍較高，而西部城市群人口密度偏低。2020年人口密度最高的為珠江三角洲城市群，人口密度高達(dá)1 536人/平方公里，而黔中城市群、關(guān)中平原城市群、北部灣城市群等13個(gè)城市群，人口密度不足500人/平方公里，其中山西中部城市群、滇中城市群、哈長城市群等7個(gè)城市群的人口密度不足300人/平方公里，呼包鄂榆城市群和天山北坡城市群更是不足100人/平方公里。

第二，東部和中部地區(qū)城市群人口增長較快，西部地區(qū)城市群人口增長較慢，東北地區(qū)城市群人口不斷減少。2010—2020年，19個(gè)城市群常住人口總體呈增長態(tài)勢，從2010年的10.80億人增長到2020年的11.62億人。其中，位于東部地區(qū)的珠江三角洲城市群和長江三角洲城市群人口增長最快，分別從2010年的0.64億人、1.45億人增長到2020年的0.86億人、1.65億人，增量均高達(dá)2000萬人以上；而東北地區(qū)的遼中南城市群和哈長城市群則呈負(fù)增長態(tài)勢，2020年相比2010年人口分別減少11.47萬人和632.20萬人（見圖1）。

圖1 2010年和2020年19個(gè)城市群常住人口變化情況

第三，城市群中心城市規(guī)模過小，有8個(gè)城市群沒有特大城市（城區(qū)常住人口不足500萬人）。截至2020年，擁有超大城市（城區(qū)常住人口超過1 000萬人的城市）和特大城市的城市群共11個(gè)，分別為京津冀城市群、長江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、成渝城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群、滇中城市群、山東半島城市群、遼中南城市群、哈長城市群和長江中游城市群，而粵閩浙沿海城市群、北部灣城市群、山西中部城市群、黔中城市群、呼包鄂榆城市群、蘭州—西寧城市群、寧夏沿黃城市群和天山北坡城市群等8個(gè)城市群沒有特大城市。

第四，東部和中部地區(qū)的城市群經(jīng)濟(jì)總量較大且增長較快，東北地區(qū)的城市群經(jīng)濟(jì)總量較小且增長較慢。2010—2019年，GDP總量較大且增長較快的城市群為長江三角洲城市群和珠江三角洲城市群，GDP分別從2010年的8.27萬億元和5.45萬億元，增長到2019年的19.73萬億元和11.59萬億元，年均增速高達(dá)8%以上；值得關(guān)注的是東北地區(qū)的遼中南城市群和哈長城市群，經(jīng)濟(jì)總量相對較小，2010年分別僅為1.74萬億元和1.69萬億元，增速也遠(yuǎn)低于其他城市群，2010—2019年GDP年均增速均不足3%。

第五，城市群人均GDP差異較大。3個(gè)城市群人均GDP超過10萬元，4個(gè)城市群人均GDP低于5萬元。2019年，人均GDP超過10萬元的城市群有珠江三角洲城市群、長江三角洲城市群和呼包鄂榆城市群，而哈長城市群、北部灣城市群、黔中城市群和蘭州—西寧城市群的人均GDP則相對較低，低于5萬元。

第六，東部和中部地區(qū)的城市群GDP占比較高，西部和東北地區(qū)的城市群GDP占比過低。2019年GDP占19個(gè)城市群比重超過5%的城市群有8個(gè)，除成渝城市群外，均分布在東部和中部地區(qū)，其中珠江三角洲城市群、長江三角洲城市群、長江中游城市群占比較高，GDP占比均高達(dá)10%以上；GDP占19個(gè)城市群比重不足3%的城市群有11個(gè)，除西部地區(qū)的8個(gè)城市群外，還包含山西中部城市群、遼中南城市群和哈長城市群（見圖2）。

圖2 2010年和2019年19個(gè)城市群的GDP和GDP占比

（二）我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力存在的突出問題

伴隨我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的持續(xù)提升，我國將要解決大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶的問題，預(yù)計(jì)到2050年之前我國還將有近3億人口進(jìn)城，部分資源型城市或其他類型的衰退城市常住人口將大幅減少，這就要求城市群提升其人口和經(jīng)濟(jì)承載力，更多地承載人口和經(jīng)濟(jì)功能。然而，我國城市群的人口和經(jīng)濟(jì)承載力還存在四大突出問題。

1.我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力總體偏低

與世界級城市群相比，我國城市群普遍存在人口密度不高、人均產(chǎn)出水平低等問題。有的城市群人口密度過低（人口密度不足500人/平方公里），經(jīng)濟(jì)規(guī)模過小，人均GDP水平過低（人均GDP低于5萬元），中心城市規(guī)模過小（沒有超大和特大城市），凝聚資源能力不足，城市群內(nèi)各節(jié)點(diǎn)城市之間聯(lián)系薄弱，另有部分城市群創(chuàng)新發(fā)展動力不足，人口和經(jīng)濟(jì)承載力不高甚至下降（如哈長城市群和遼中南城市群），這些城市群還在培育和發(fā)展中，尚未成長為真正意義上的城市群。

2.城市群內(nèi)部節(jié)點(diǎn)城市人口和經(jīng)濟(jì)承載力差距較大

盡管珠江三角洲城市群和長江三角洲城市群的人口和經(jīng)濟(jì)承載力較大，但城市群內(nèi)部仍存在節(jié)點(diǎn)城市人口密度差距過大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡等問題。以長江三角洲城市群為例，雖然上海、南京、無錫、蘇州等城市2020年的人口密度均超過1 000人/平方公里，2019年人均GDP均超過15萬元，但池州、滁州、宣城等城市同期的人口密度不足300人/平方公里，人均GDP也不足8萬元。其他城市群的內(nèi)部節(jié)點(diǎn)城市人口和經(jīng)濟(jì)承載力差異更大，如蘭州—西寧城市群，蘭州市2020年的人口密度為333人/平方公里，2019年人均GDP為6.51萬元，分別為同期白銀市人口密度和人均GDP的6.35倍和1.74倍。

3.城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力提升動力不足

提升城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力，需要促進(jìn)城市群內(nèi)部中心城市和中心城市之間、中心城市和各級節(jié)點(diǎn)城市之間，以及城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展和有機(jī)聯(lián)系，通過要素流動、產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散、協(xié)同創(chuàng)新發(fā)揮不同等級城市的功能互補(bǔ)作用，促進(jìn)城市群一體化發(fā)展。目前，我國城市群普遍存在區(qū)域內(nèi)發(fā)展不平衡，基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)一體化發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)同性偏低，區(qū)域聯(lián)動發(fā)展機(jī)制不健全等問題，影響了城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力的提升。

4.城市群資源配置能力不高限制了其人口和經(jīng)濟(jì)承載力的提升

提升城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力需要優(yōu)化資源配置。黨的十八屆三中全會提出使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，確立了市場配置資源的基礎(chǔ)性地位。但市場的公共品供給和資源生成能力比較匱乏，導(dǎo)致的市場失靈現(xiàn)象不利于資源要素的進(jìn)一步優(yōu)化配置。同時(shí)，政府在對要素流動進(jìn)行干預(yù)的過程中，其行為的有限理性和地方競爭導(dǎo)向也在一定程度上阻礙了資源要素的自由流動和優(yōu)化配置。

三、我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力類型及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析

國家“十四五”規(guī)劃基于綜合發(fā)展水平、功能定位以及未來發(fā)展方向等將我國19個(gè)城市群分為優(yōu)化提升類、發(fā)展壯大類和培育發(fā)展類三大類。在該分類的基礎(chǔ)上，本文圍繞人口和經(jīng)濟(jì)兩個(gè)維度，根據(jù)19個(gè)城市群的人口和經(jīng)濟(jì)承載力狀況，對19個(gè)城市群的人口和經(jīng)濟(jì)承載力進(jìn)行分類，共分為人口和經(jīng)濟(jì)承載力高水平、較高水平、中等水平、較低水平和低水平五類，并對五類城市群的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和差異進(jìn)行分析。

（一）我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力類型劃分

從城市群總體來看，19個(gè)城市群的人口和經(jīng)濟(jì)承載力空間分布嚴(yán)重不均衡，基本上呈現(xiàn)從東部到中部、再到西部依次遞減的格局（見表1，下頁）。其中，人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于低水平的城市群數(shù)量最多，共有9個(gè)城市群，而人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于高水平的城市群數(shù)量較少，僅有2個(gè)。

表1 19個(gè)城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力相關(guān)指標(biāo)

具體來看，人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于高水平的城市群有2個(gè)，即位于東部地區(qū)的長江三角洲城市群和珠江三角洲城市群。人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于較高水平的城市群為位于東部地區(qū)的京津冀城市群、山東半島城市群，以及位于西部地區(qū)的成渝城市群。人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于中等水平的城市群有2個(gè)，即位于中部地區(qū)的長江中游城市群和中原城市群。人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于低和較低水平的城市群共12個(gè)，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這些城市群的人口密度相對較低，GDP占比較低，且城市群內(nèi)部幾乎沒有超大城市和特大城市（見表2）。

（二）我國各類型城市群內(nèi)部結(jié)構(gòu)和差異分析

結(jié)合19個(gè)城市群的人口承載力和經(jīng)濟(jì)承載力狀況，以及各城市群內(nèi)部的人口密度和人均GDP差異（見圖3），進(jìn)一步分析各類型城市群發(fā)育程度及內(nèi)部結(jié)構(gòu)差異。

圖3 19個(gè)城市群人口密度變異系數(shù)和人均GDP基尼系數(shù)變化

人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于較高水平的京津冀城市群、成渝城市群和山東半島城市群，以2個(gè)超大城市或特大城市為核心，城市群發(fā)育程度較為成熟。城市群內(nèi)部多個(gè)節(jié)點(diǎn)城市仍處于培育期，并依靠超大城市或特大城市的輻射帶動作用發(fā)展。各節(jié)點(diǎn)城市之間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不太緊密，仍處于區(qū)域一體化形成階段。這一類型的城市群人口分布相對均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不大。2010年3個(gè)城市群的人口密度變異系數(shù)分別為0.54、0.43和0.30，2020年分別增長到0.59、0.58和0.32，表明京津冀城市群、成渝城市群和山東半島城市群內(nèi)部人口分化程度越來越高。此外，2010年3個(gè)城市群的人均GDP基尼系數(shù)均小于0.3；2019年京津冀城市群的人均GDP基尼系數(shù)呈微弱增長趨勢（從0.27增長到0.28），成渝城市群和山東半島城市群的人均GDP基尼系數(shù)均呈下降態(tài)勢，分別從2010年的0.15和0.19下降到2019年的0.14和0.14。

表2依據(jù)人口和經(jīng)濟(jì)承載力劃分的各類型城市群

人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于中等水平的長江中游城市群和中原城市群，以一個(gè)或幾個(gè)特大城市為核心，單中心或多中心的空間特征較為明顯。城市群整體還處于快速發(fā)展階段，多個(gè)節(jié)點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，節(jié)點(diǎn)城市之間聯(lián)系不夠緊密，以中心城市為核心的大都市區(qū)還處于形成和拓展階段。這一類型的城市群人口分布相對均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較小。2010年2個(gè)城市群的人口密度變異系數(shù)分別為0.45和0.40，2020年分別增長到0.59和0.49，表明這2個(gè)城市群內(nèi)部的人口分化程度不斷增加。此外，2010年2個(gè)城市群的人均GDP基尼系數(shù)分別為0.25和0.23，2020年均下降到0.18，表明2個(gè)城市群內(nèi)部各城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較小，且呈不斷縮小態(tài)勢。

人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于較低水平的關(guān)中平原城市群、遼中南城市群和粵閩浙沿海城市群，以1—2個(gè)特大城市或副省級城市為核心，單中心或雙中心的空間特征較為明顯。城市群整體還處于成長階段，中心城市輻射帶動作用不強(qiáng)，其他節(jié)點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低，節(jié)點(diǎn)與節(jié)點(diǎn)之間的聯(lián)系不緊密，呈現(xiàn)較為明顯的單節(jié)點(diǎn)集聚非均衡狀態(tài)。這一類型的城市群內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不大，但人口分化較為明顯。2019年3個(gè)城市群的人均GDP基尼系數(shù)均小于0.3，內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為均衡。但3個(gè)城市群2010—2020年的人口密度變異系數(shù)呈較快增長態(tài)勢，且2020年均超過0.5，尤其是粵閩浙沿海城市群更是高達(dá)1.20，表明這3個(gè)城市群內(nèi)部的人口分化越來越明顯。

人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于低水平的哈長城市群、滇中城市群、北部灣城市群、山西中部城市群等9個(gè)城市群，除哈長城市群和滇中城市群外，均沒有超大城市或特大城市，但城市群內(nèi)部以省會城市為核心的單中心空間特征較為明顯。城市群整體還處于發(fā)育階段，中心城市輻射帶動作用不強(qiáng)，各節(jié)點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍較低，節(jié)點(diǎn)與節(jié)點(diǎn)之間聯(lián)系不夠緊密，呈現(xiàn)較為明顯的分散獨(dú)立式節(jié)點(diǎn)非均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)。這一類型的城市群內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較小，但人口分化較為嚴(yán)重。2019年，這9個(gè)城市群的人均GDP基尼系數(shù)均小于0.3，且相比2010年，均呈現(xiàn)不增長甚至減小的態(tài)勢。但這9個(gè)城市群的人口密度變異系數(shù)相對較高，2010年9個(gè)城市群的人口密度變異系數(shù)均大于0.4，其中天山北坡城市群的人口密度變異系數(shù)更是超過1。2020年9個(gè)城市群的人口密度變異系數(shù)進(jìn)一步增加，除天山北坡城市群的人口密度變異系數(shù)仍保持在1以上，其他城市群的人口密度變異系數(shù)也均大于或等于0.6。這表明9個(gè)城市群的中心城市仍處于快速發(fā)展階段，對周邊城市的人口“虹吸效應(yīng)”較強(qiáng)，導(dǎo)致城市群內(nèi)部人口分化越來越嚴(yán)重。

四、提升我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力的政策建議

基于我國19個(gè)城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力的現(xiàn)狀特征和問題，以及各類型城市群的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和差異，應(yīng)多策并舉提升我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力。

（一）把握城市群的發(fā)展規(guī)律，不能“拔苗助長”，要處理好城市群內(nèi)部，以及城市群與區(qū)域之間的關(guān)系

城市群發(fā)展是有其自身規(guī)律的，城市群只有達(dá)到一定規(guī)模或發(fā)展到一定階段才能輻射和帶動周邊區(qū)域發(fā)展。具體而言，可從如下方面著手：其一，加快中心城市建設(shè)，不斷完善中心城市功能，包括交通互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動和創(chuàng)新輻射引領(lǐng)等，增強(qiáng)中心城市的競爭力。其二，不斷拓展中心城市的腹地范圍，推進(jìn)以中心城市為核心的都市圈建設(shè)，強(qiáng)化都市圈內(nèi)部城市與城市之間的經(jīng)濟(jì)互動、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動等，提升都市圈整體的輻射帶動能力，并在此基礎(chǔ)上培育和規(guī)劃建設(shè)城市群。其三，對于處于不同發(fā)展階段的城市群，要依據(jù)其人口和經(jīng)濟(jì)承載力狀況，制定差別化的城市群發(fā)展戰(zhàn)略及發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)和處理好城市群內(nèi)部中心城市與外圍城市之間、都市圈內(nèi)部各城市之間，以及城市群與區(qū)域發(fā)展之間的關(guān)系，并按照區(qū)域發(fā)展規(guī)劃要求確定各城市群的發(fā)展目標(biāo)、時(shí)間表和路線圖，有序推進(jìn)各城市群的發(fā)展。

（二）客觀看待我國城市群的發(fā)展水平，因地制宜引導(dǎo)城市群的培育和發(fā)展，不斷強(qiáng)化中心城市輻射帶動功能，提升城市群整體的人口和經(jīng)濟(jì)承載力

我國城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力總體偏低。中西部和東北地區(qū)的城市群普遍人口密度偏低，經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，還處于培育和發(fā)展中，尚未成長為真正意義上的城市群。東部地區(qū)的城市群與世界級城市群相比，也普遍存在人口密度不高、人均產(chǎn)出水平偏低等問題。對于中西部和東北地區(qū)的城市群，要加快引導(dǎo)和培育，注重中心城市的建設(shè)和發(fā)展，并通過中心城市強(qiáng)大的資源集聚能力和輻射帶動作用來提升城市群整體的人口和經(jīng)濟(jì)承載力。對于東部地區(qū)的城市群，也要進(jìn)一步強(qiáng)化其中心城市的資源集聚能力，同時(shí)還要避免單中心集聚，應(yīng)尋求多中心網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)部“分散型規(guī)模經(jīng)濟(jì)”。

（三）對處于不同水平的城市群，根據(jù)各類型城市群存在的主要問題以及差異化目標(biāo)分類施策

對于人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于較高水平的京津冀城市群、成渝城市群和山東半島城市群，要加快建設(shè)2—3個(gè)以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為核心的大都市圈，充分發(fā)揮超大城市、特大城市或大城市的輻射帶動作用，加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，切實(shí)消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的行政壁壘，共建區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展互補(bǔ)互促。同時(shí)，全面推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程，促進(jìn)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和生態(tài)環(huán)境的共建共享，不斷提升城市群整體的人口和經(jīng)濟(jì)承載力。

對于人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于中等水平的長江中游城市群和中原城市群，要加快提升武漢、鄭州等國家中心城市的輻射力和影響力，促進(jìn)以中心城市為核心的大都市圈的建設(shè)。建立跨省域協(xié)調(diào)合作機(jī)制，不斷推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，拓寬產(chǎn)業(yè)鏈條，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系形成。同時(shí)，強(qiáng)化突出地方文化特色，加快重點(diǎn)區(qū)域文化建設(shè)，并以點(diǎn)帶面推動區(qū)域文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。加快推進(jìn)區(qū)域交通設(shè)施的互聯(lián)互通和跨區(qū)域公共服務(wù)的共建共享，不斷推進(jìn)區(qū)域一體化進(jìn)程。

對于人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于較低水平的關(guān)中平原城市群、遼中南城市群和粵閩浙沿海城市群，要加快推進(jìn)西安、沈陽、大連、福州、廈門等中心城市建設(shè)，打造區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心、科創(chuàng)中心和綜合交通樞紐。精心培育樞紐城市，打造次級區(qū)域增長極，不斷形成多級支撐的城市群網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展形態(tài)。加快推進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，建立產(chǎn)業(yè)和園區(qū)合作聯(lián)盟，提升區(qū)域科技創(chuàng)新資源配置能力，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈布局，不斷促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級。加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域互聯(lián)互通。同時(shí)，依托交通等重大項(xiàng)目，加強(qiáng)與臨近城市群之間的跨區(qū)域合作，不斷提升城市群的人口和經(jīng)濟(jì)承載力。

對于人口和經(jīng)濟(jì)承載力處于低水平的哈長城市群、滇中城市群、北部灣城市群、山西中部城市群、黔中城市群、呼包鄂榆城市群、蘭州—西寧城市群、寧夏沿黃城市群、天山北坡城市群，要加快打造哈爾濱、長春、昆明、南寧、太原、貴陽、呼和浩特、包頭、蘭州、西寧、銀川、烏魯木齊等區(qū)域中心城市，促進(jìn)區(qū)域中心城市的要素集聚，積極培育以區(qū)域中心城市為核心的小型都市圈。積極培育次級中心城市，形成不同規(guī)模、不同等級功能互補(bǔ)和相互支撐的城市網(wǎng)絡(luò)。加快推動區(qū)域內(nèi)交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，強(qiáng)化城市間互聯(lián)互通。通過不斷提升規(guī)模、密度以及設(shè)施建設(shè)水平，從而提升城市群人口和經(jīng)濟(jì)承載力。