中國碳交易市場制度困境與完善
——從區(qū)域試點到全國市場的制度變遷

胡 勇，楚廣義，鄭 勇

（1.北京師范大學 人文和社會科學高等研究院，廣東 珠海 519087；2.北京師范大學珠海分校 國際商學部，廣東 珠海 519087）

碳排放權(quán)交易（簡稱碳交易）機制作為目前較為有效的緩解氣候變化手段，得到各國廣泛認同。[1]當前歐盟碳交易制度經(jīng)驗證明碳定價機制能夠有效控制溫室氣體排放。[2]2011 年，國家發(fā)改委正式批準北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳開展碳排放權(quán)交易試點工作，并于2013 年起陸續(xù)投入試運行。2016 年，福建和四川也啟動建設(shè)本省碳排放權(quán)交易試點工作。為加快推動中國綠色低碳經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型，2021 年7 月16 日中國正式啟動全國碳排放權(quán)交易市場。從區(qū)域試點到全國碳交易市場啟動，中國借鑒了大量歐盟經(jīng)驗。由于中國和歐盟在法律、政治及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面差異較大，前期區(qū)域試點出現(xiàn)若干制度設(shè)計不足在所難免。鑒于此，前期試點市場積累的大量成功制度經(jīng)驗及不足值得總結(jié)與反思。為助推2021 年全國碳交易市場啟動，國家于2020 年前后陸續(xù)出臺《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》等核心配套文件。在全國碳交易市場已啟動的背景下，作為全國碳市場啟動的法律基石，上述文件及相關(guān)配套規(guī)則是否針對前期試點市場制度設(shè)計不足給予有效回應(yīng)值得探討。

為回答以上問題，本文擬通過觀察若干碳交易試點運行現(xiàn)象剖析相關(guān)制度不足及成功經(jīng)驗，并重點對全國碳交易市場核心規(guī)范性文件作深入解讀。具體而言，本文首先對我國碳交易市場制度構(gòu)建狀況作簡要回顧并評析；接著以微觀視角觀察天津及重慶碳交易試點的制度不足，對湖北、上海試點的市場制度的成功經(jīng)驗進行總結(jié)；隨后從碳配額總量目標及分配、碳交易管理、應(yīng)對碳價失靈三個方面對現(xiàn)行全國性碳交易市場制度細則不足展開分析；最后提出制度完善建議。本文研究旨在通過分析及總結(jié)典型試點市場制度設(shè)計存在的不足及成功經(jīng)驗，為政策制定者進一步完善全國碳交易制度設(shè)計提供有價值的理論參考。

一、中國碳交易市場發(fā)展現(xiàn)狀

自2007 年起，中國碳排放量已超過美國，成為全球碳排放最大國家。由此可見，中國在應(yīng)對全球氣候變化問題上起著至關(guān)重要的作用。中國近年來持續(xù)推進碳交易市場制度構(gòu)建進程（見表1），從區(qū)域碳交易市場試點到全國性碳交易市場，歷經(jīng)近十年摸索，我國碳交易市場從制度構(gòu)建到市場實踐均取得豐富的經(jīng)驗及成果。

表1 中國碳排放權(quán)交易市場配套政策

我國碳交易市場制度構(gòu)建可概括為三個階段。第一個階段為 2011-2012 年。2011 年 12 月 1 日國務(wù)院頒布《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（以下簡稱《十二五方案》），提出建立碳排放交易市場的建議①《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十二五”控制溫室氣體排放工作方案的通知》第三點和第五點指出：開展低碳發(fā)展試驗點，探索建立碳排放交易市場。?！妒宸桨浮返某雠_既是我國積極響應(yīng)《巴黎協(xié)定》的具體體現(xiàn)，也是推動我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的政策基石。[3]2012 年6 月13 日國家發(fā)改委發(fā)布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，規(guī)定了碳排放交易主體、管理細則等。經(jīng)過一系列準備工作之后，2013 年起7 個試點碳市場陸續(xù)上線交易。第二個階段為2013-2020 年，是我國碳交易市場試點實踐階段，國家陸續(xù)發(fā)布指導性文件，進一步規(guī)范及完善碳交易試點市場交易管理規(guī)則。第三階段為2020 年至今。2020 年對于我國碳交易市場制度構(gòu)建具有里程碑意義。2020 年9 月22 日，中國政府提出在2060年實現(xiàn)碳中和的目標，這意味著中國將加快推進由碳交易試點市場向全國性市場轉(zhuǎn)變的進程?；谠圏c近十年制度及實踐經(jīng)驗的總結(jié)，2020 年12 月31日，生態(tài)環(huán)境部發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，針對全國碳配額分配、注冊、登記、交易、結(jié)算、核查及監(jiān)管等確立指導性規(guī)范，并提出“除發(fā)電行業(yè)之外，將引導其他高能耗行業(yè)加入碳交易市場”。該文件為后期出臺全國性的碳排放權(quán)登記、交易及結(jié)算行為細則奠定了法律基石。同時，為加快推動全國性碳交易市場的啟動，生態(tài)環(huán)境部于2021 年5 月19日發(fā)布關(guān)于《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》的公告。這三份實施規(guī)則基于《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，內(nèi)容表述更具流程性特點，對相關(guān)交易規(guī)則給予了更細化和可操作性的規(guī)定。

中國碳交易市場歷經(jīng)以上三個階段制度演變，各試點減排效果顯著，已初步形成具有一定科學性、可執(zhí)行性的碳交易規(guī)則體系。各試點依據(jù)自身經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)規(guī)劃目標，積極出臺一系列碳交易實施方案、碳配額分配及交易規(guī)則。特別是第三階段，國家層面出臺一系列指導性文件，有效推動了我國碳交易市場由單一行業(yè)被動參與向多行業(yè)主體入局的競爭性路徑轉(zhuǎn)型，促進市場交易多元化的同時，提出一系列科學風險管控機制，有助于提高全國性碳交易的效率和安全；同時，為多方參與主體提供清晰的市場信號，有利于增強市場透明度，確保碳交易由區(qū)域試點向全國市場平穩(wěn)過渡。

二、中國碳交易區(qū)域試點實踐：制度設(shè)計不足解讀

由于各試點區(qū)域經(jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、營商環(huán)境、政府執(zhí)行力、碳交易管理規(guī)則不盡相同，難免出現(xiàn)某些市場異象。由于天津及重慶屬于首批試點中最不活躍的兩個地區(qū)①依據(jù)近年來試點地區(qū)碳市場配額累計交易情況、定量指標來判斷。詳細討論參見李豐《低碳經(jīng)濟戰(zhàn)略視角下碳排放交易市場研究》，載《四川輕化工大學學報（社會科學版）》，2020 年第2 期，第53-69 頁；管志貴、鐘若愚、趙袁軍《中國碳交易機制的作用機理及優(yōu)化路徑研究》，載《貴州社會科學》2019 年第 6 期，第 124-133 頁。，下文選取天津及重慶兩個試點，從微觀角度對其市場運行中的典型問題展開制度剖析。

（一）天津試點制度解讀

天津市于2013 年12 月啟動碳排放權(quán)交易市場。該試點不斷摸索并完善市場制度建設(shè)，其配套規(guī)范性文件《天津市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》先后于2013 年、2016 年、2020 年多次修訂，對碳配額管理、碳排放檢測、碳排放權(quán)交易、排放量核查、履約注銷結(jié)轉(zhuǎn)配額、違約處罰方式等作了明確規(guī)定。碳配額分配制度方面，天津碳交易市場以無償分配為主，并按年度計算配額；企業(yè)獲得碳配額后可自主決定是否參與碳拍賣交易。[4]盡管2015-2018 年期間該試點參與碳交易的企業(yè)履約率均為100%，但其出現(xiàn)的典型現(xiàn)象表明該試點碳交易制度需進一步完善。

具體而言，第一，初始免費碳配額超發(fā)導致一二級碳交易市場缺乏聯(lián)動機制。目前天津碳交易市場采用以一級市場為主、二級市場為輔的模式開展交易。然而市場交易信息顯示：一級市場異?；钴S，二級市場交易較為低迷。[4]究其原因，天津規(guī)定碳排放分配方式為有償/免費比例為0/1，且政府在分配方案中起決定性作用。由于初始碳配額超發(fā)嚴重，導致市場價格機制無法發(fā)揮其應(yīng)有的功能。第二，鼓勵排放企業(yè)參與市場交易的激勵規(guī)則有待完善。與其他區(qū)域試點相比，天津碳交易累積量與累計金額較低。[5]2020 年天津以公開招標方式對企業(yè)碳核查項目實施政府采購，僅7 家企業(yè)參與碳核查項目，交易總額與企業(yè)參與程度均處于較低水平。以上市場現(xiàn)象說明該地區(qū)碳交易制度缺乏有效激勵機制，無法吸引更多企業(yè)參與碳交易市場。第三，碳排放計量規(guī)則有待進一步完善。由于天津主要排放行業(yè)均為傳統(tǒng)重工業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，在現(xiàn)有碳排放計量規(guī)則下，參與碳交易企業(yè)數(shù)量較少。2014 年，天津市發(fā)布的參與碳排放權(quán)交易市場的114 家企業(yè)名單中，所有企業(yè)均涉及電力熱力、鋼鐵、化工和石油石化開采行業(yè)。行業(yè)單一化勢必導致行業(yè)壟斷碳市場，抑制市場活躍度及阻礙交易主體多元化發(fā)展。第四，該試點市場制度執(zhí)行力有待加強。與其他多數(shù)區(qū)域試點情形相似，天津碳交易配套制度是通過當?shù)卣?guī)章形式出臺，執(zhí)行力受較多不確定因素影響。2013-2017 年交易數(shù)據(jù)顯示，該試點交易價格波動異常。一方面，該市場信號說明當前市場交易機制下存在較大交易風險，抑制企業(yè)參與市場交易。另一方面，導致價格異常波動的因素之一是區(qū)域試點缺乏執(zhí)行力較強的上位法。如由于缺乏統(tǒng)一的全國性碳排放核算規(guī)則，各試點具體碳排放配額核算規(guī)則不盡相同，導致該地區(qū)企業(yè)及投資者多處于市場觀望狀態(tài)。

（二）重慶試點制度解讀

重慶于2014 年啟動碳交易試點，為規(guī)范試點碳交易行為，相關(guān)機構(gòu)陸續(xù)出臺《重慶市碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》《重慶市碳排放配額管理細則》等配套性文件。以上地方規(guī)范性文件為重慶碳市場配額管理、核查標準、核查規(guī)范、交易結(jié)算方法等提了供市場交易及管理依據(jù)。同時，重慶地區(qū)改進碳核查方法以及相關(guān)制度規(guī)則，及時構(gòu)建交易平臺，強化對異常交易的監(jiān)管，并進一步公開市場操作規(guī)則，增強市場交易透明度。與天津試點市場出現(xiàn)的某些典型市場現(xiàn)象相似，重慶碳交易制度也存在若干不足。

首先，缺乏科學規(guī)范的碳配額總量控制及分配細則。受全國及各區(qū)域試點碳交易總量控制與配額方案不確定性因素影響，重慶同樣出現(xiàn)碳配額超發(fā)、交易價格波動較大、交易風險偏高等現(xiàn)象。另外，由于該地對所有減排企業(yè)配額確定均采取歷史排放法，致使企業(yè)參與碳交易的積極性低迷。與同期其他試點交易數(shù)據(jù)相比，該試點交易價格總體偏低，活躍度較弱，且在年末和年初時交易額達到頂峰。其次，強制性履約制度有待完善。該地區(qū)累計碳配額成交量較低，與其他區(qū)域試點相比差距甚大。究其背后原因，重慶監(jiān)管機構(gòu)尚未出臺針對碳配額缺口企業(yè)的強制性規(guī)范文件，在一定程度上削弱了企業(yè)減排動機。再者，碳交易會計處理制度的規(guī)范性有待完善。由于我國《碳排放權(quán)交易有關(guān)會計處理暫行規(guī)定》直至2019 年12 月才正式發(fā)布，此前各地無統(tǒng)一的碳交易會計處理準則，參與排放企業(yè)無法科學合理計算碳排放權(quán)購買額，其真實市場價值亦無法顯現(xiàn)，繼而導致該地區(qū)碳交易低迷。最后，碳金融創(chuàng)新制度不足。該地區(qū)碳金融交易產(chǎn)品僅涉及碳配額權(quán)為主導的現(xiàn)貨交易，其他與碳配額相關(guān)的期貨、期權(quán)、掉期等非傳統(tǒng)金融產(chǎn)品無法上市。以上制度不足導致碳配額金融價值難以體現(xiàn)，進而難以吸引更多市場投資者入場，不利于提高市場交易活躍度。[6]

三、中國碳交易區(qū)域試點實踐：制度成功經(jīng)驗解讀

為落實國家碳減排目標，有效執(zhí)行《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》各項規(guī)則，各試點積極探索碳交易市場制度構(gòu)建。7 個試點地區(qū)中，上海和湖北的交易機制運行效率表現(xiàn)最優(yōu)①參見管志貴、鐘若愚、趙袁軍《中國碳交易機制的作用機理及優(yōu)化路徑研究》，載《貴州社會科學》2019 年第6 期，第124-133 頁。。鑒于此，下文針對上海和湖北兩個試點的市場機制構(gòu)建現(xiàn)狀進行解讀，總結(jié)其制度設(shè)計的成功經(jīng)驗。

（一）上海碳交易制度經(jīng)驗總結(jié)

上海是碳交易首次履約試點中唯一實現(xiàn)完全履約的地區(qū)，且交易價格較為穩(wěn)定，波動較少，減排效果明顯。上海的成功實踐與其相對完善的碳交易管理制度密不可分。

2013-2017 年期間，上海出臺《上海市碳排放管理試行辦法》《上海市碳排放配額分配方案》等12 項文件，這些配套文件極大提高了企業(yè)對碳配額的認知度及交易價格的穩(wěn)定性。上海試點制度設(shè)計的成果經(jīng)驗有以下幾點：第一，上海在制定碳配額規(guī)則時重視制度規(guī)則與企業(yè)激勵因素相結(jié)合。為激勵企業(yè)參與碳市場，消除企業(yè)超額排碳的顧慮，上海規(guī)定企業(yè)本年度排放額與上一年度相差20%以上的情況下可將其差額部分納入配額管理；且對未按期履約企業(yè)給予罰款額度較小的一次性處罰。配額分配方式方面，上海結(jié)合本地企業(yè)排放數(shù)據(jù)實際情況實時調(diào)整和改進[7]，采取歷史排放法為主、基準線法為輔相結(jié)合的方式確定各企業(yè)配額。并且，上海除實施免費配額機制，還針對履約到期前未完成履約任務(wù)的企業(yè)提供配額購買機會。第二，上海采用相對寬松的管理方式和以市場為主、政府為輔的手段，充分發(fā)揮市場機制在碳交易中的作用。上海碳交易價格由政府與排控企業(yè)在充分咨詢協(xié)商機制下確定；對于政策預期范圍內(nèi)碳價短期波動不采取價格調(diào)控措施，由市場機制自發(fā)調(diào)節(jié)，以實現(xiàn)價格機制調(diào)配碳配額的最大功效；當碳交易價格浮動超出正常預期范圍，則采取干預碳價的風險管理機制。第三，上海在碳交易主體準入方面采取由嚴格到寬松的路徑。在碳交易運行初期，政府僅允許符合條件的控排企業(yè)參與交易，為企業(yè)及監(jiān)管機構(gòu)提供試點摸索的過渡期。自2014 年9 月初起，依據(jù)《上海環(huán)境能源交易所碳排放交易機構(gòu)投資者適當性制度實施辦法（試行）》，上海允許機構(gòu)投資者進入碳交易市場。由于個人投資者對新生金融產(chǎn)品了解度較低，以上規(guī)則既保護個人投資者，又可避免市場初期因個人投資風險而引起的市場波動。

（二）湖北碳交易制度經(jīng)驗總結(jié)

2013 年2 月26 日，湖北省頒布《湖北省碳排放權(quán)交易試點工作實施方案》，標志該地區(qū)碳交易市場準備工作正式啟動。此后陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于碳排放權(quán)、企業(yè)注冊、配額分配等相關(guān)配套文件，并于2015 年正式開市。為引導市場主體適應(yīng)碳交易政策，合理分配企業(yè)碳配額，湖北在試點運行期間保持相關(guān)配套政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，此措施對穩(wěn)定該地區(qū)碳交易價格意義重大②2020 年湖北省碳交易現(xiàn)貨成交額為3.84 億元，成交量為1 386 萬噸，成交量位居各試點前列。數(shù)據(jù)來源于湖北省碳排放權(quán)交易中心官網(wǎng)。。

在碳交易產(chǎn)品創(chuàng)新方面，湖北充分發(fā)揮碳交易的金融屬性，圍繞碳排放權(quán)設(shè)計現(xiàn)貨交易與遠期交易的期貨組合。排控企業(yè)可通過期貨交易來制定短期和長期需要的碳排放量，促使企業(yè)有效實現(xiàn)節(jié)能減排目標，并提升市場交易量與豐富交易方式。同時，該地區(qū)推出CCER 期貨交易，由此碳交易不再受時間限制，使碳市場活躍度大大增加。此外，湖北碳交易市場推出不同的碳金融產(chǎn)品，例如碳基金、碳資產(chǎn)質(zhì)押融資、碳債券、碳資產(chǎn)托管、碳金融結(jié)構(gòu)性存款、碳排放配額回購融資等。一系列碳金融產(chǎn)品的誕生，使碳交易從“企業(yè)—交易所—企業(yè)”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌髽I(yè)—第三方金融機構(gòu)—交易所—企業(yè)”模式，拓寬了企業(yè)獲取碳配額的渠道，提高了市場活躍度。金融機構(gòu)的參與，有利于減輕交易所的交易壓力，加快市場交易信息的處理速度，提升企業(yè)交易效率。碳配額總量控制及分配模式方面，全國其他試點前期均以免費分配為主，而湖北是首個開展政府預留碳配額拍賣機制的試點。為逐步引導和激勵企業(yè)參與碳交易，湖北借鑒歐盟經(jīng)驗，采取配額總量動態(tài)調(diào)整機制，一方面給予企業(yè)一定政策紅利，通過市場價格機制向企業(yè)施加減排壓力；另一方面能夠有效應(yīng)對市場價格波動異常。政策執(zhí)行方面，該地區(qū)在建立金融機構(gòu)與交易所的雙重監(jiān)管模式的同時，實施包括行政處罰、新建項目審批受限、黑名單機制等多樣化強制執(zhí)行措施，有效保障碳排放合約的有效履行。

四、全國碳交易市場制度困境分析：宏觀視角

為配合全國碳交易市場啟動，國家相關(guān)機構(gòu)于2020 年末前后數(shù)月陸續(xù)發(fā)布相關(guān)配套核心法律文件。下文我們將從宏觀視角針對全國性碳交易市場配套制度中存在的若干困境展開詳細分析。

（一）碳配額總量設(shè)定及分配細則有待完善

與歐盟及其他國家采取的“總量管制和交易”（cap-and-trade rules）模式不同，中國碳交易試點并未設(shè)置絕對排放總量上限，各試點排放量可適時靈活調(diào)整。在合約履約期間以免費配額為主，合約期終止后可依據(jù)企業(yè)年度實際排量給予一定配額調(diào)整。免費配額可為市場主體提供激勵信號，并為企業(yè)提供由無償向有償配額機制的過渡期。然而，某些試點的重點排放企業(yè)獲得免費配額卻未積極轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式。另外，若企業(yè)往年碳排放量數(shù)據(jù)和所獲配額差距較大，且國家未出臺應(yīng)對此類問題的全國性規(guī)范性文件，必將導致碳交易秩序混亂。特別需要說明的是，碳配額超發(fā)甚至會導致碳交易價格為零的結(jié)局[6、8]。依據(jù)歐盟ETS 經(jīng)驗，若成員國基于企業(yè)實際排量需求免費發(fā)放碳配額，無異于向企業(yè)提供公共補貼，對于通過拍賣等付費方式獲取碳配額的成員國及其企業(yè)極不公平。從歐盟競爭法規(guī)則而言，該配額方式雖可降低減排企業(yè)成本，激勵企業(yè)積極參與碳交易，但某些成員國個體減排企業(yè)競爭效率受損，最終抑制企業(yè)開展低碳環(huán)保技術(shù)創(chuàng)新活動。

為進一步有效規(guī)范碳配額活動，我國于2020 年底發(fā)布《2019-2020 年全國碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》（簡稱《配額分配方案》），對配額上限設(shè)定及實施規(guī)則進一步規(guī)范，但該文件依然缺少配額總量設(shè)定與分配實施細則。由于各試點缺少碳排放歷史數(shù)據(jù)及統(tǒng)一核算規(guī)則，全國及地區(qū)碳配額總量控制和分配細則依然存在技術(shù)性障礙，勢必導致各地區(qū)整體分配方式、分配額度以及總體減排目標等關(guān)鍵參數(shù)具有不確定性。另外，依據(jù)《配額分配方案》第四條，初始配額基準數(shù)據(jù)基于企業(yè)歷史排放數(shù)據(jù)，但由于全國企業(yè)整體歷史排放數(shù)據(jù)缺失嚴重，以至于前期區(qū)域試點不同行業(yè)碳配額短缺或剩余現(xiàn)象極為普遍；同時，不同行業(yè)排放基準存在多樣化情形。以上要素客觀上導致不同地區(qū)不同行業(yè)存在配額分配不公現(xiàn)象。最后，中央與地方所獲取的排放數(shù)據(jù)不一致、排放量重復計算、總量控制目標模糊以及缺乏對企業(yè)減排潛力和減排成本分析等抑制性要素，使得當前全國碳排放總量控制目標設(shè)定存在較大制度性困境。[9]

（二）碳交易及管理規(guī)范細則科學性不足

為助推全國碳交易市場順利啟動，生態(tài)環(huán)境部于2020 年12 月發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》，規(guī)定了溫室氣體重點排放單位標準。由于我國現(xiàn)階段溫室氣體排放單位主要為火力發(fā)電企業(yè)，因此將其作為參與碳排放交易的初始行業(yè)?？傮w而言，該文件表述多為宏觀指導性規(guī)則，并未提供具體可操作性規(guī)范。直至2021 年5 月生態(tài)環(huán)境部公布《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》和《碳排放權(quán)結(jié)算管理規(guī)則（試行）》三份實施規(guī)則，中國碳交易市場統(tǒng)一性配套交易管理規(guī)則的可操作性才有所改善。盡管相關(guān)配套試行文件的實施效果有待市場后期檢驗，但從法理角度而言，以上現(xiàn)已生效的規(guī)范性文件依然存在若干規(guī)則表述、可操作性方面的不足。

國家核證自愿減排量（CCER）交易制度方面，依據(jù)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，排放企業(yè)可使用CCER 抵消其部分經(jīng)確認的碳排放量，但由于相關(guān)機構(gòu)并未出臺有關(guān)CCER 碳配額準入量的統(tǒng)一規(guī)定，各試點對CCER 限制使用比例、地區(qū)范圍、時間、項目類型、技術(shù)類別等規(guī)則各有不同。并且，各試點運行以來，過度開放的CCER 導致其交易價格浮動異常，交易時間和交易量不具備明顯特征，對碳交易機制產(chǎn)生一定負面影響。為進一步完善CCER 交易規(guī)范，2017 年3 月國家發(fā)改委組織修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，同時決定暫緩CCER 相關(guān)業(yè)務(wù)受理程序。直至2020 年《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》發(fā)布，對CCER 抵消比例及用于抵消的配額給予了指導性規(guī)范。但仔細研究該文件依然可發(fā)現(xiàn)若干不足，如文件第二十九條與三十一條明顯存在沖突。由于CCER 必須用于抵消“經(jīng)核查排放量”，這顯然與該文件中所提出的“雙隨機、一公開”原則存在沖突。如果重點排放企業(yè)擬使用CCER 進行抵消，但并未接受隨機核查程序，CCER 抵消程序?qū)⒆兊梅爆崗碗s。另外，“雙隨機、一公開”原則實施也存在一定困境，執(zhí)行過程中所涉及的隨機抽取程序、實施檢查程序、結(jié)果公開程序細則以及以上程序的相互銜接規(guī)則仍處于空白狀態(tài)。最后，CCER 登記管理方面，即便2021 年5 月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》對CCER 登記管理有進一步規(guī)定①參見《碳排放權(quán)登記管理規(guī)則（試行）》第十九條。，但“有關(guān)注銷證明材料的規(guī)定”“有關(guān)抵銷登記的規(guī)定”等模糊表述依然不利于CCER 抵消程序簡化。

溫室氣體報告與核查方面，為提高溫室氣體排放報告與核查的有效性，2021 年3 月發(fā)布的《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南（試行）》和《關(guān)于加強企業(yè)溫室氣體排放報告管理相關(guān)工作的通知》對排放企業(yè)核算和報告進行統(tǒng)一規(guī)范，新版指南雖在舊版基礎(chǔ)上增加了大量程序性規(guī)定，但依然存在若干規(guī)范不足。例如，關(guān)于第三方核查機構(gòu)資質(zhì)認證標準及機構(gòu)信用并無詳細規(guī)定，勢必影響核查數(shù)據(jù)的準確性。新版核查指南關(guān)于行業(yè)劃分與真實市場行業(yè)劃分存在一定沖突，導致核查計算公式與企業(yè)實際工藝流程無法匹配，缺乏碳排放核查統(tǒng)一標準。另外，相關(guān)文件均要求核查機構(gòu)采取排放因子法進行核實，但由于行業(yè)技術(shù)標準、生產(chǎn)規(guī)模、能源消耗類別的差異性，導致默認排放因子和實際排放因子差異較大。最后，在全國性碳排放核查行業(yè)未建立的情況下，新版指南及前文提及的規(guī)范性文件中有關(guān)核查機構(gòu)監(jiān)管程序也處于制度空白。

從立法技術(shù)角度而言，最新發(fā)布的實施規(guī)則存在著若干模糊性表述，不利于全國碳交易市場的有效運行。例如，“風險管理方面”中如何界定“價格異常波動”，“不同交易方式的漲跌幅比例”的設(shè)定依據(jù)，“風險準備金制度”的資金來源、風險準備金的財務(wù)擔保和彌補虧損的額度及受益主體如何界定等，都處于規(guī)則空白。依據(jù)以上分析可見，目前國家發(fā)布的相關(guān)交易管理及風險管控等配套規(guī)則的科學規(guī)范性有待進一步完善。

（三）應(yīng)對碳價失靈的配套制度有待完善

碳價格是配額總量控制與市場供求兩股力量共同博弈的結(jié)果。目前全國性碳排放和碳交易數(shù)據(jù)尚未統(tǒng)一，中央及地方兩級政府機構(gòu)及排放企業(yè)獲得的排放信息若不充分或真實，必然導致信息不對稱，配額總量設(shè)定偏離市場實際需求，進而引發(fā)價格機制失靈現(xiàn)象。另外，有效價格的形成必須建立在競爭且開放的市場環(huán)境基礎(chǔ)上，而中國碳市場初期七試點交易平臺運作、配額發(fā)放及具體總量控制受行政機構(gòu)影響較大，且無合規(guī)路徑引入個人投資者。交易主體單一導致市場無法形成競爭機制，不利于碳交易市場形成長期有效的價格機制。《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》第二章中雖明確將機構(gòu)和個人納入全國碳交易主體范圍②《碳排放權(quán)交易管理規(guī)則（試行）》第二章“交易”第四條：全國碳排放權(quán)交易主體包括重點排放單位以及符合國家有關(guān)交易規(guī)則的機構(gòu)和個人。，但在目前相關(guān)條款未出臺實施細則的情況下，機構(gòu)及個人仍無法參與市場交易。

導致某些區(qū)域試點出現(xiàn)價格失靈現(xiàn)象的另一重要因素是《碳排放權(quán)交易有關(guān)會計處理暫行規(guī)定》（2019）存在一定規(guī)則困境。依據(jù)該文件規(guī)定，企業(yè)對無償碳配額無需進行財務(wù)處理；計量碳排放配額應(yīng)當主要采納歷史成本和賬面價值，忽略公允價值、重估和減值等機制；會計期末不再根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)的公允價值開展賬面調(diào)整。顯而易見，以上規(guī)則降低了企業(yè)參與全國碳交易的入市成本，大大簡化了會計計量過程。但另一方面，該會計簡化程序?qū)е缕髽I(yè)財務(wù)報表中碳資產(chǎn)與現(xiàn)實市場價值不符。從長期來看，以上規(guī)則不利于市場機制實現(xiàn)碳排放配額的金融特性，阻礙碳價發(fā)現(xiàn)機制的有效運行。

五、完善中國碳交易制度的建議

依據(jù)“十四五規(guī)劃”，我國碳中和目標分為三個階段，第一階段為2021-2030 年，實現(xiàn)碳排放達峰；第二階段為2031-2045 年，實現(xiàn)快速降低碳排放；第三階段為2046-2060 年，落實深度脫碳，實現(xiàn)碳中和。為保障以上各階段戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，國務(wù)院于2021 年10 月24 日印發(fā)《2030 年前碳達峰行動方案》，明確我國將繼續(xù)進一步完善并健全碳排放權(quán)交易機制。結(jié)合當前政策及上文分析，筆者對未來我國碳交易市場機制提出以下完善建議：

（一）漸進式統(tǒng)一碳配額實施細則

為提高全國碳交易減排效率，應(yīng)給試點及非試點地區(qū)向全國碳市場過渡的適應(yīng)期。筆者建議依據(jù)“碳中和”戰(zhàn)略第一階段實現(xiàn)碳達峰的目標，采用靈活且統(tǒng)一的過渡性碳配額機制。具體而言，由于我國前期碳排放數(shù)據(jù)嚴重缺失，建議第一階段（2021-2030 年）全國碳交易試運行期間采用“歷史排放法”為主、“基準線法”為輔相結(jié)合的計量工具，該配額認定模式是歐盟ETS 運行初期確定企業(yè)碳排放額的常用手段，且該模式在上海等試點實施效果良好。由于2030-2045 年相關(guān)行業(yè)碳排放基準值數(shù)據(jù)將相對完善，建議第二階段采取“歷史排放法”為輔、“基準線法”為主相結(jié)合的計量工具。建議第三階段（2045 年后）完全實行基準線法。碳配額獲取方式方面，目前各區(qū)域試點采用“免費配額為主”這種類似于政府補貼的配額方式，既減輕企業(yè)減排壓力，又可提高企業(yè)參與市場的活躍度。但長期而言，為實現(xiàn)碳配額的稀缺性和市場流動性，免費配額無疑無法有效實現(xiàn)碳交易的減排目標。結(jié)合“碳中和”路徑規(guī)劃及最新全國《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（2021）第十五條規(guī)定①《全國碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第十五條：碳排放配額分配以免費分配為主，可以根據(jù)國家有關(guān)要求適時引入有償分配。，政策制定者應(yīng)當結(jié)合市場激勵要素，在全國碳交易市場履行期初期以免費配額為主，后期逐漸縮減免費配額總量的同時，逐年按總量比例遞增模式開展配額拍賣機制，最終實現(xiàn)市場主導型的碳價機制。具體而言，結(jié)合上海等試點成功經(jīng)驗以及歐盟市場實踐，建議我國在第一階段（2021-2030 年）的前5 年采取免費配額占95%、有償配額占5%的模式，后5 年逐年調(diào)整至免費配額占75%和有償配額各占25%的模式；第二階段（2030-2045年）按5%的額度逐年調(diào)整至完全有償配額模式。

（二）分階段逐步擴大碳交易行業(yè)覆蓋范圍

全國碳交易市場機制構(gòu)建的關(guān)鍵要素之一是行業(yè)覆蓋范圍，且該要素與碳配額總量設(shè)定密切相關(guān)。綜合考慮歐盟ETS 漸進式行業(yè)覆蓋模式、國家碳中和戰(zhàn)略及總體經(jīng)濟發(fā)展目標，我國目前碳交易市場覆蓋主體行業(yè)僅以排放總量大和排放強度高的第二產(chǎn)業(yè)為主，涉及電力、鋼鐵、水泥等傳統(tǒng)重工業(yè)。此做法基于“我國當前依然屬于高碳結(jié)構(gòu)特征的經(jīng)濟體”的事實，且該做法對我國分階段穩(wěn)步實現(xiàn)減排目標最為有效。隨著全國碳交易市場的逐步推進，為保障“碳中和”戰(zhàn)略順利實現(xiàn)，建議按不同行業(yè)標準分階段逐步擴大碳交易覆蓋行業(yè)。具體可行做法是在第一階段（2021-2030 年）逐步將所有重點排控企業(yè)納入行業(yè)覆蓋，第二階段（2030-2045 年）逐步覆蓋第三產(chǎn)業(yè)，第三階段（2045 年后）結(jié)合前期行業(yè)覆蓋推廣實踐經(jīng)驗，逐步過渡至全行業(yè)覆蓋。另外，由于不同行業(yè)排放特征不同，建議以行業(yè)標準為依據(jù)納入覆蓋，具體考慮各行業(yè)的排放量、產(chǎn)能及排放強度指標，以有效增加潛在交易主體，提升市場交易活躍度。

（三）結(jié)合市場激勵要素引入市場穩(wěn)定儲備機制及配額臨時調(diào)整機制

由于新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)進入碳市場前并無歷史排放數(shù)據(jù)或可參照排放指標，若依然采取歷史排放法和基準線法確定新進企業(yè)配額，明顯不利于相關(guān)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展。為此，中國可引入市場穩(wěn)定儲備機制（MSR），通過相對靈活的碳排放額儲備工具為新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)提供免費碳配額，以實現(xiàn)多樣化產(chǎn)業(yè)目標。此外，MRS 可激勵投資者增加綠色能源供應(yīng)產(chǎn)業(yè)的投資，以保障國家能源安全，還能緩解新興產(chǎn)業(yè)因碳交易引起電力價格上漲的成本壓力。再者，MRS 在碳市場出現(xiàn)供需危機時能起到穩(wěn)定碳價的作用。最后，MSR 碳配額免費預留可滿足綠色環(huán)保型企業(yè)的實際生產(chǎn)需求，激勵其增加低碳技術(shù)創(chuàng)新投資。

為提高碳配額機制的減排效率，促進市場有效碳價的形成，建議我國引入配額臨時調(diào)整機制。具體來說，當減排企業(yè)實際產(chǎn)能下降至一定浮動區(qū)間，低于其所獲配額相應(yīng)水平的生產(chǎn)產(chǎn)能時，該機制可對企業(yè)所獲配額以遞減方式進行調(diào)整。簡而言之，如果企業(yè)實際產(chǎn)能降幅小于50%，該企業(yè)碳排放權(quán)不會削減；當企業(yè)實際產(chǎn)能降幅達到50%-75%時，該企業(yè)最初設(shè)定的配額將減少50%。若企業(yè)實際產(chǎn)能降幅達到75%-90%，該企業(yè)最初設(shè)定的配額將減少75%；當企業(yè)實際產(chǎn)能降幅達到90%以上時，該企業(yè)最初設(shè)定的配額將全部取消。反之，若企業(yè)實際產(chǎn)能回升，按以上幅度變化相應(yīng)提高其配額。配額臨時調(diào)整機制能夠結(jié)合企業(yè)實際的生產(chǎn)情況，有效激勵企業(yè)開展減排，提高碳交易市場效率，最終引導市場有效碳價的形成。

（四）完善碳金融創(chuàng)新制度

由于碳交易市場與傳統(tǒng)金融市場極其相似，借鑒傳統(tǒng)金融市場產(chǎn)品創(chuàng)新工具及制度創(chuàng)新有助于糾正碳價機制失靈現(xiàn)象，實現(xiàn)有效減排目標。[10]換而言之，碳市場能否有效實現(xiàn)減排目標，關(guān)鍵在于市場能否發(fā)揮碳排放權(quán)的金融屬性，包括流通性、交易模式以及產(chǎn)品種類的多樣性。鑒于此，為增強碳配額金融屬性的流通性，助推碳金融創(chuàng)新活動，并結(jié)合湖北地區(qū)碳金融創(chuàng)新成功經(jīng)驗，建議國家出臺政策文件鼓勵開展相關(guān)碳金融試點探索。具體包含以下內(nèi)容：一是鼓勵各地區(qū)交易所與金融機構(gòu)合作開展與碳排放權(quán)相關(guān)的期貨、期權(quán)等非傳統(tǒng)金融產(chǎn)品業(yè)務(wù)。具體可操作性方案可參考湖北碳排放期貨交易機制，并向全國推廣。二是出臺金融機構(gòu)進入碳交易市場的準入細則，并采用補貼政策工具激勵金融機構(gòu)參與碳市場；允許商業(yè)銀行參與碳金融衍生品交易，積極擴充碳交易模式，在條件適當?shù)那闆r下逐步引入場外交易試點，為中小企業(yè)和個人投資者拓寬投資渠道。

（五）完善碳核查制度

碳核查是碳交易市場中的關(guān)鍵要素，為保障碳核查數(shù)據(jù)的可靠性和可信度，未來應(yīng)該從以下幾個方面進一步完善現(xiàn)行《企業(yè)溫室氣體排放報告核查指南》。一是效仿證券交易所組織框架組建全國及區(qū)域性碳核查行業(yè)協(xié)會，依托行業(yè)協(xié)會起草制定核查機構(gòu)信用評級、碳核查模塊、關(guān)鍵性核查參數(shù)等細則，通過核查機構(gòu)資質(zhì)分級管理模式提升核查及復查活動的規(guī)范性和效率。同時，通過碳交易全國性行業(yè)協(xié)會與區(qū)域性行業(yè)協(xié)會聯(lián)動機制構(gòu)建碳核查信息平臺。二是細化碳核查機構(gòu)的行業(yè)標準，科學規(guī)范核查流程；出臺統(tǒng)一的排放企業(yè)行業(yè)劃分標準；針對企業(yè)收購、兼并、改制等影響產(chǎn)量重大變化情形出臺相應(yīng)碳計算參數(shù)調(diào)整規(guī)則；針對不同行業(yè)的工藝生產(chǎn)類型出臺統(tǒng)一詳細的核查項目和計算方法，并形成獨立統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑。三是為保障核查機構(gòu)的獨立性，建議采取財政補貼與企業(yè)會員繳費相結(jié)合的模式為核查機構(gòu)提供運行經(jīng)費，制定詳細明確的企業(yè)會員收費標準，出臺政府購買核查機構(gòu)服務(wù)的招投標程序及配套核查經(jīng)費審查制度。

氣候變化是人類現(xiàn)代經(jīng)濟史中面臨的最大規(guī)?！笆袌鍪ъ`”現(xiàn)象，能否借助碳交易機制緩解氣候變化危機，需要市場資本、企業(yè)、政府、法律政策、科學技術(shù)等多方資源投入與整合。習近平在2020 年12 月中央經(jīng)濟工作會議中明確指出，加快建設(shè)全國性碳交易市場。目前全國碳交易市場處于試運行階段，在重視前期區(qū)域試點運行已取得的制度設(shè)計成功經(jīng)驗的同時，不可忽略出現(xiàn)的制度不足。由于區(qū)域試點在行業(yè)范圍、總量控制、配額機制、交易及管理等制度方面均存在差異，未來政策制定者將面臨“如何通過完善制度設(shè)計平衡各區(qū)域市場主體利益，平穩(wěn)推動區(qū)域碳市場向全國碳市場過渡，最終實現(xiàn)區(qū)域碳市場與全國碳市場的協(xié)同可持續(xù)發(fā)展”的挑戰(zhàn)。