民辦教育分類管理改革的公益導(dǎo)向及法治保障

高志宏

(南京航空航天大學(xué) 人文與社會科學(xué)學(xué)院，江蘇 南京 211521)

改革開放四十多年來，我國民辦教育取得了巨大成就，已成為社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，在培養(yǎng)社會主義建設(shè)者和接班人方面發(fā)揮著不可替代的作用。當(dāng)前，我國民辦教育正處于改革發(fā)展關(guān)鍵期，一批新法新政陸續(xù)出臺實施，人民對優(yōu)質(zhì)民辦教育資源的需求和期盼更加迫切強烈。然而，《民辦教育法》確立的“分類登記、分類管理”制度在實施過程引起了極大爭議。民辦教育應(yīng)該遵循何種價值導(dǎo)向？營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校能否享有同等權(quán)利？其背后的法理根基和制度依據(jù)是什么？2021年4月7日發(fā)布的修改后的《民辦教育促進法實施條例》對此也語焉不詳，部分民辦高校(獨立學(xué)院)在轉(zhuǎn)設(shè)過程中也引起了較大爭議乃至爆發(fā)了沖突，這在某種程度上說明社會各界在民辦教育分類管理制度創(chuàng)新方面尚未完全達(dá)成共識。因此，如何消除民辦教育分類管理政策認(rèn)識誤區(qū)，提高社會對民辦教育的期待預(yù)期，辦好人民滿意的民辦教育，值得思考。

一、分類管理是突破民辦教育發(fā)展瓶頸的關(guān)鍵

在全國上下共同推動下，我國各地社會力量辦學(xué)積極性呈現(xiàn)出持續(xù)高漲態(tài)勢，民辦教育投入持續(xù)增長，規(guī)模逐步壯大，類型日益豐富，已涵蓋了從學(xué)前教育到高等教育、從非學(xué)歷教育到學(xué)歷教育、從普通教育到職業(yè)教育的各個層次和類型，滿足人民群眾多樣化教育需求能力明顯增強。

(一)民辦教育發(fā)展改革進入深水區(qū)

截止到2020年，全國共有各級各類民辦學(xué)校18.67萬所，占全國比重34.76%；各類在校學(xué)生5564.45萬人，占全國比重23.01%。(1)教育部《2020年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》,http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html，2021年11月1日。與此同時，民辦教育法律政策日臻完善，《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》相繼修訂，《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》相繼出臺，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》相繼發(fā)布，初步構(gòu)建了我國民辦教育管理制度體系。

然而，我國民辦教育在快速發(fā)展過程中也暴露出一些問題。一是社會投資熱情有待進一步激發(fā)。改革中仍存在民辦學(xué)校法人屬性不清晰、法人財產(chǎn)權(quán)落實不到位、權(quán)責(zé)界線不明確、轉(zhuǎn)設(shè)意向不明朗、師資力量不足且流失率較高等問題，部分舉辦者存在猶豫不前、等待觀望的矛盾心態(tài)。二是行業(yè)風(fēng)氣亟待進一步凈化。個別民辦學(xué)校管理不規(guī)范，搞虛假宣傳、暗箱操作、違規(guī)招生、抽逃資金；個別民辦學(xué)校教育質(zhì)量有待提高、教師素質(zhì)參差不齊；“虐童”、“跑路”等極端事件時有發(fā)生，成為社會重大關(guān)切。三是分類改革政策尚需進一步落實。盡管當(dāng)前分類改革進展勢頭良好，但各地工作進展和成效相差較大，還存在執(zhí)行不暢通、落實不到位、成效不明顯、進度不統(tǒng)一等問題，需要積極探索分類管理改革具體路徑和制度安排。四是管理體制機制仍需創(chuàng)新。由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平和重視程度不同，地域間民辦教育財政、用地、稅收等支持政策存在較大差異，影響了我國民辦教育的結(jié)構(gòu)布局和整體發(fā)展。這些新情況新問題新挑戰(zhàn)是我國民辦教育改革發(fā)展中必須深入思考和著力解決的重大課題。

(二)分類管理是民辦教育改革的必然要求

所謂民辦教育分類管理，是指把民辦教育分為營利性民辦教育與非營利性民辦教育等不同類別并采取差異化的管理措施和扶持措施的管理制度和管理活動的總和。從立法角度看，我國對民辦教育能否以營利為目的以及是否進行分類管理經(jīng)歷了一個“否定——相對肯定——肯定”的逐步發(fā)展變化過程。這一立法變遷過程大致可以分為三個階段：

第一階段，“社會力量舉辦教育機構(gòu)不得以營利為目的”階段(2002年以前)。在1995年的《教育法》中，明令禁止“以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”；1997年的《社會力量辦學(xué)條例》則沿襲了這一基本精神，并通過“經(jīng)營積累財產(chǎn)和清算后剩余財產(chǎn)的分配方式”等規(guī)定細(xì)化了這一基本精神。

第二階段，“民辦學(xué)校出資人可以取得合理回報階段”(2002年-2010年)。2002年《民辦教育促進法》結(jié)合當(dāng)時我國民辦教育發(fā)展的現(xiàn)狀尤其是關(guān)于民辦教育可以營利的呼聲，作出了民辦教育“可以取得合理回報”的重大改革。2004年的《民辦教育促進法實施》條例則進一步規(guī)定了對不要求取得合理回報的民辦學(xué)校(非營利性學(xué)校)與要求取得合理回報的民辦學(xué)校(營利性學(xué)校)采取不同的扶持和與獎勵政策，進一步規(guī)定了要求取得合理匯報的民辦學(xué)校的財務(wù)會計要求和辦學(xué)結(jié)余考慮因素問題。但是，關(guān)于什么是“合理回報”、回報比例如何計算、這兩類學(xué)校的優(yōu)惠扶持政策具體有何不同等細(xì)節(jié)問題則語焉不詳，從而導(dǎo)致實踐操作中很不統(tǒng)一，也引起了諸多爭議。(2)魏建國：《“非營利”內(nèi)涵的立法界定及其對民辦教育發(fā)展的意義——從〈慈善法〉出臺到〈民辦教育促進法〉修改》，《華中師范大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué)版)，2017年第1期。有學(xué)者認(rèn)為，民辦學(xué)校合理回報之爭并非是一個純粹的公法問題，其癥結(jié)在于混淆了公益性和非公益性、營利性和非營利性兩對分屬公法和私法的范疇?！睹褶k教育促進法》試圖用“合理回報”的含混表述來達(dá)致法律邏輯和社會現(xiàn)實之間的平衡，反而使得“合理回報”在社會生活中陷入既不合理又不合法的尷尬場景(3)稅兵：《民辦學(xué)?！昂侠砘貓蟆敝疇幍乃椒ㄆ平狻?，《法律科學(xué)》(西北政法大學(xué)學(xué)報)，2008年第5期。。

第三階段，即“營利性學(xué)校與非營利性學(xué)校分類登記、分類管理”階段(2010年至今)?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》從辦學(xué)體制改革角度，提出依法管理民辦教育，積極探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理。同年發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開展國家教育體制改革試點的通知》也提出了探索營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理辦法的任務(wù)要求。在此基礎(chǔ)上，2015年《教育法》在修改時，刪除了“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”規(guī)定；2016年《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》提出了“以實行分類管理為突破口”的指導(dǎo)思想和“分類管理，公益導(dǎo)向”的基本原則，并從創(chuàng)新體制機制方面提出建立分類管理制度，建立差別化政策體系。2016年《民辦教育促進法》在修改時明確規(guī)定，“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校”，但“不得設(shè)立實施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校”；同年出臺的《民辦學(xué)校分類登記實施細(xì)則》則具體規(guī)定了非營利性民辦學(xué)校和營利性民辦學(xué)校的設(shè)立審批問題；同年制定的《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實施細(xì)則》則更進一步，全面規(guī)定了營利性民辦學(xué)校的設(shè)立、組織機構(gòu)、教育教學(xué)、財務(wù)資產(chǎn)、信息公開、變更與終止、監(jiān)督與處罰等監(jiān)督管理內(nèi)容。2019年發(fā)布的《中國教育現(xiàn)代化2035》從推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度，提出鼓勵民辦學(xué)校按照非營利性和營利性兩種組織屬性開展現(xiàn)代學(xué)校制度改革創(chuàng)新。

二、民辦教育分類管理應(yīng)堅持公益導(dǎo)向

堅持何種價值導(dǎo)向是民辦教育分類管理首先要解決的問題，而民辦教育的價值導(dǎo)向是由教育的根本屬性、民辦教育的基本功能及其在國家教育系統(tǒng)中所處地位等因素共同構(gòu)成和決定的(4)霍力巖，沙莉，鄭艷：《世界部分國家學(xué)前教育基本屬性的比較研究》，《比較教育研究》，2011年第6期。。民辦教育屬于教育事業(yè)的一部分，教育的公益本質(zhì)決定了民辦教育分類改革應(yīng)當(dāng)堅持公益導(dǎo)向。

(一)教育的公益性決定了民辦教育的價值導(dǎo)向

所謂教育的公益性，即教育的公共利益屬性，是指教育事業(yè)是事關(guān)不特定社會多數(shù)人的重大利益和根本福祉，具有非競爭性和非排他性。因此，探討教育的公益性應(yīng)當(dāng)從“公共利益”這一概念入手。

雖然目前學(xué)界尚未就“公共利益”內(nèi)涵形成統(tǒng)一的權(quán)威看法(5)陳銳雄：《民法總則新論》，中國臺北：三民書局，1982年版，第913頁。，但普遍認(rèn)為，公共利益是與社會公眾生存與發(fā)展密切相關(guān)的，能為不特定多數(shù)人認(rèn)可和享有的價值體(6)王太高：《公共利益范疇研究》，《南京社會科學(xué)》，2005年第7期。，是一種整體性、長遠(yuǎn)性、根本性的利益形態(tài)。公共物品(服務(wù))是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式，具有受益的非競爭性、消費的非排他性和效用的不可分割性等特征。從嚴(yán)格意義上來講，“公益性”更多的屬于倫理學(xué)范疇，“外在性”則更多的屬于經(jīng)濟學(xué)范疇。以需求或消費的社會方式和產(chǎn)品的公益性強度為依據(jù)，社會產(chǎn)品可劃分為公共產(chǎn)品、私人產(chǎn)品與準(zhǔn)公共產(chǎn)品等三種類型。而產(chǎn)品的公益性強度，取決于產(chǎn)品消費的利益目標(biāo)與排他的技術(shù)性難題之間的耦合程度。當(dāng)然，公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間并非涇渭分明，純公共物品亦不多見。

教育的公共物品屬性決定了公益性是其根本屬性。教育直接關(guān)系到公民的身心健康發(fā)展，關(guān)系到國民素質(zhì)的整體提升，因此具有公共產(chǎn)品的典型特征。(7)邢永富：《教育公益性原則略論》，《北京師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2001年第2期。詳言之，教育是關(guān)系國計民生、關(guān)乎民族未來的社會公共事業(yè)，關(guān)系到社會的整體利益、長遠(yuǎn)利益和根本利益，并且向所有人開放、不能排斥他人享用(接受教育)。同時，教育具有極強的正外部性，外溢性效應(yīng)明顯，即教育具有獨特的功能和巨大的效益。西方學(xué)者從經(jīng)濟學(xué)角度，對教育的投入與回報進行跟蹤和數(shù)據(jù)分析，最后得出結(jié)論：對教育財政投入的社會回報率最高。這里的社會回報，不僅包括學(xué)業(yè)成就、就業(yè)率、經(jīng)濟收入等經(jīng)濟回報，而且包括人力資源、降低犯罪率等社會長遠(yuǎn)利益回報(8)Schweinharl, Lawrence, The High/Scope Perry Pre-school Study Through Age 40: Summary, Conclusion, and Frequently Asked Question, Retrieved April, 2006,pp.2-8.。

公益性已經(jīng)成為教育發(fā)展的國際共識。一個國家對教育定位不同，代表著該國對教育功能的期許不同；反過來，一國對教育如何定位，反映出該國對教育的重視程度乃至社會文明進步程度，決定了該國整個教育的發(fā)展水平?；诮逃臉O端重要性，20世紀(jì)以來，世界各國都普遍把教育視為具有公益性的社會公共事業(yè)。只不過，由于各國經(jīng)濟發(fā)展水平、政治制度、文化傳統(tǒng)、教育發(fā)達(dá)程度等不同，部分國家將教育視為完全公益的發(fā)展道路。19世紀(jì)中葉以后尤其是進入20世紀(jì)以來，教育逐漸發(fā)展成為政府公共責(zé)任和社會公共事業(yè)。當(dāng)前，世界各國大都將教育列入公益性社會公共事業(yè)的范疇，只不過有些國家將其視為純公共產(chǎn)品性的公共事業(yè)，有些國家將其視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公共事業(yè)。但無論如何，把公益性作為教育的根本屬性，已成為世界教育發(fā)展的重要趨勢。

(二)立法關(guān)于民辦教育公益性的明確規(guī)定

以法律為代表的正式制度，對于民辦教育的發(fā)展至關(guān)重要。改革開放四十多年來，我國的教育法治事業(yè)取得了重大成就，實現(xiàn)了教育立法從空白到初步成型的轉(zhuǎn)變，教育行政從主要依靠政策到依法治教的轉(zhuǎn)變(9)管華：《教育法治四十年：回顧與展望》，《法學(xué)評論》，2018年第4期。。相應(yīng)地，我國民辦教育法治建設(shè)經(jīng)歷了恢復(fù)起步、快速發(fā)展、全面發(fā)展和深化發(fā)展四個階段，民辦教育法制體系逐步完善，民辦教育法治化進程加速推進(10)劉永林：《改革開放40年我國民辦教育法治發(fā)展：回顧與展望》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報》(人文社會科學(xué))，2019年第5期。。在民辦教育立法中，選擇何種立法導(dǎo)向，則是關(guān)系民辦教育發(fā)展的根本問題。

我國立法關(guān)于民辦教育的規(guī)定首先體現(xiàn)在1982年《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第19條第4款，該規(guī)定表明了我國立法對民辦教育的基本態(tài)度，即“鼓勵”和“規(guī)范”?！督逃ā穼⒄麄€教育事業(yè)視為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的基礎(chǔ)，國家予以保障優(yōu)先發(fā)展，并規(guī)定教育活動必須符合社會公共利益；《義務(wù)教育法》從義務(wù)教育角度，將教育視為國家必須予以保障的公益性事業(yè)?！睹褶k教育促進法》更是直接規(guī)定民辦教育事業(yè)屬于社會公益事業(yè)?？梢哉f，我國立法關(guān)于包括民辦教育在內(nèi)的教育事業(yè)的性質(zhì)規(guī)定的非常明確，即公益性是民辦教育的根本屬性。

(三)教育公益性與營利性民辦教育的辯證統(tǒng)一

公共性是政府的基本屬性，增進公共利益是政府的基本邏輯。教育產(chǎn)品的供給關(guān)乎機會公平和分配正義，需要通過政府給付的介入來克服教育市場失靈(11)馮子軒：《給付行政視角下的學(xué)前教育改革法律規(guī)制研究》，《東方法學(xué)》，2019年第1期。。從權(quán)利義務(wù)角度來看，教育權(quán)是憲法和法律規(guī)定的公民基本權(quán)利，而這一權(quán)利的實現(xiàn)，需要國家承擔(dān)特定的重要的積極給付義務(wù)(12)陳征：《基本權(quán)利的國家保護義務(wù)功能》，《法學(xué)研究》，2008年第1期。。政府等國家組織是教育這一(準(zhǔn))公共產(chǎn)品的主要供給者，教育主要由國家公共財政支持，但發(fā)展教育并非是政府獨有之責(zé)任，需要全社會的支持和配合。尤其是在非義務(wù)教育領(lǐng)域，需要社會和受教育者合理分擔(dān)培養(yǎng)成本，亦需要社會力量興資辦學(xué)。換言之，由于現(xiàn)階段社會經(jīng)濟發(fā)展水平的限制及社會對教育需求層次的提高和需求類型的多樣化，國家財政很難完全滿足教育發(fā)展投入的需求，迫切需要社會力量彌補國家教育供給之不足，民辦教育即是國家機構(gòu)以外的社會組織或個人利用非國家財政性經(jīng)費面向社會舉辦的教育事業(yè)。

在計劃經(jīng)濟體制下，國家“包攬”教育資格和教育資源，這種模式缺乏競爭機制，導(dǎo)致教育領(lǐng)域出現(xiàn)效率低下、服務(wù)意識不足等弊端(13)李鐵根：《民辦教育營利性潛在風(fēng)險的法律規(guī)制》，《教育評論》，2006年第2期。。改革開放以后，隨著教育體制改革的深入和社會對多元化教育需求的增加，在政府辦學(xué)為主的前提下，鼓勵和支持社會力量參與辦學(xué)成為主流看法。如今，在國家制度環(huán)境的引導(dǎo)下以及社會各界的大力支持下，我國民辦教育取得了巨大成就?！懊褶k教育已經(jīng)從最初的非學(xué)歷文化補習(xí)班發(fā)展為貫穿人的一生的各個階段，滲透社會生活的各個領(lǐng)域?！?14)陶西平，王佐書：《中國民辦教育》，北京：教育科學(xué)出版社，2010年版，第6頁。可以說，民辦教育已成為社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，成為教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要力量。站在中國教育現(xiàn)代化的歷史起點，更要充分發(fā)揮民間資金推動教育事業(yè)發(fā)展的積極作用。

需要討論的是，能否在義務(wù)教育階段設(shè)立營利性民辦學(xué)校問題。對于該問題，社會各界至今仍有不同看法，贊同者有之，反對者亦有之。贊同者認(rèn)為，禁止在義務(wù)教育階段設(shè)立營利性民辦學(xué)校損害了消費者的合法權(quán)益，減損了家長和學(xué)生對更加豐富的義務(wù)教育產(chǎn)品的選擇權(quán)(15)吳華：《重新審視民辦學(xué)校分類管理的理由》，《教育經(jīng)濟評論》，2016年第2期。。甚至有學(xué)者認(rèn)為，義務(wù)教育階段禁設(shè)營利性學(xué)校違反了我國的教育法律法規(guī)，不利于社會資金進入義務(wù)教育以及受教育者權(quán)利的實現(xiàn)，不利于民辦教育的健康發(fā)展，應(yīng)當(dāng)在未來的民辦教育立法中，允許義務(wù)教育階段設(shè)立營利性學(xué)校，以促進民辦教育的多元化發(fā)展(16)余中根：《義務(wù)教育階段禁設(shè)營利性民辦學(xué)校探析》，《河南教育(高教)》，2017年第2期。。反對者則認(rèn)為，如果允許義務(wù)教育階段舉辦營利性學(xué)校，將會導(dǎo)致義務(wù)教育完全商業(yè)化，因此必須堅持義務(wù)教育民辦學(xué)校的非營利性屬性(17)熊丙奇：《義務(wù)教育民辦學(xué)校須堅持非營利性屬性》，《南方日報》，2015年7月10日，第A20版。。

對此，筆者持否定意見。先撇開教育是否屬于“消費”、學(xué)生是否屬于“消費者”不談，關(guān)鍵的問題是，義務(wù)教育階段允許設(shè)立營利性民辦學(xué)校蘊含著重大的意識形態(tài)風(fēng)險、政治風(fēng)險、育人風(fēng)險。義務(wù)教育中的“義務(wù)”至少包含兩個層面含義：在公民層面，每個適齡兒童(少年)都必須接受義務(wù)教育，父母(監(jiān)護人)必須協(xié)助履行子女完成義務(wù)教育，即義務(wù)教育是公民的一種法律義務(wù)；在國家層面，政府必須保障所有適齡兒童(少年)接受義務(wù)教育，即義務(wù)教育是政府的一種法律責(zé)任?？梢?，強制性、普及型、免費性是義務(wù)教育的基本特點。義務(wù)教育的這一特點決定了，提供義務(wù)教育服務(wù)，是政府基本的公共職能。由于義務(wù)教育關(guān)系到億萬兒童少年的健康成長，關(guān)系到國家發(fā)展、民族未來，因此，不允許開展?fàn)I利性義務(wù)教育是確保義務(wù)教育公益性的體現(xiàn)。

教育的本質(zhì)是育人，屬于公共事業(yè)。從根本上來說，所有的學(xué)歷教育以及學(xué)前教育都不應(yīng)當(dāng)以營利為目的，即都不允許開設(shè)營利性學(xué)校。營利性民辦學(xué)校不同于非營利民辦學(xué)校，其具有教育機構(gòu)和企業(yè)的雙重性質(zhì)，負(fù)有“人才培養(yǎng)”和“實現(xiàn)營利”的雙重目標(biāo)。在資本逐利的本質(zhì)下，很容易異化為追求經(jīng)濟利益為核心目標(biāo)甚至唯一目標(biāo)，從而忽略培養(yǎng)人才之重任，即異化為“售賣”國家學(xué)歷證書的商業(yè)行為。

三、民辦教育的同等保護與監(jiān)管

民辦教育增加了教育服務(wù)供給，滿足了社會對教育多樣化的需求?！睹褶k教育促進法》從法律角度對民辦學(xué)校作出營利性與非營利性的劃分，然而，民辦教育具有公共性，維護和引導(dǎo)民辦學(xué)校的公共性發(fā)揮是民辦教育立法的目標(biāo)價值。公共性決定民辦學(xué)校分類規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，公共性差異為民辦學(xué)校分類規(guī)范提供了分析基礎(chǔ)(18)余雅風(fēng)：《公共性：民辦學(xué)校立法分類規(guī)范的分析基礎(chǔ)》，《教育研究》，2018年第3期。。

(一)民辦教育的同等保護

民辦學(xué)校分類管理是我國民辦教育重大改革方向，是規(guī)范民辦教育的重要舉措。2016年《民辦教育促進法》從法律上正式規(guī)定對民辦學(xué)校實施分類管理，這是對反對營利性教育傳統(tǒng)觀念的一種實踐性反思，也是民辦教育發(fā)展理念的創(chuàng)新性變革，為解決民辦教育領(lǐng)域不平衡不充分發(fā)展問題營造了制度環(huán)境，為民辦教育在國家教育分類體系中尋求了一條健康可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)路徑(19)黃炳超，肖昊：《我國民辦教育分類管理的邏輯理路、本質(zhì)屬性與價值選擇》，《高教探索》，2019年第9期。。

民辦教育的公益性決定了，無論是非營利性民辦教育還是營利性民辦教育都應(yīng)當(dāng)堅持公益的價值導(dǎo)向和正確的育人導(dǎo)向，在這一前提下進行同等保護和分類管理。所謂同等保護，主要體現(xiàn)在落實同等資助政策，同等保障自主辦學(xué)權(quán)，同等保障學(xué)校師生權(quán)益等。

《民辦教育促進法》第七章專門規(guī)定了民辦教育的同等保護即民辦教育的扶持和獎勵問題。其中，營利性學(xué)校和非營利性學(xué)校都享有的扶持措施包括購買服務(wù)、助學(xué)貸款、獎助學(xué)金、轉(zhuǎn)讓閑置國有資產(chǎn)等四項。

(二)民辦教育的同等監(jiān)管

無論是非營利性民辦學(xué)校，抑或是營利性民辦學(xué)校，都應(yīng)當(dāng)堅持正確的育人導(dǎo)向，提高教育教學(xué)質(zhì)量，都應(yīng)加快現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)，確保民辦教育公益性得以彰顯。

20世紀(jì)90年代我國拉開了國有企業(yè)、事業(yè)單位改革改制的序幕，大量社會資本進入教育領(lǐng)域，民辦教育“野蠻”生長，在部分地區(qū)部分領(lǐng)域已占據(jù)主要地位，成為我國教育發(fā)展的主力軍(20)陳鵬，高源：《我國學(xué)前教育立法的現(xiàn)實訴求與基本問題觀照》，《陜西師范大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2017年第6期。，但亦存在公益性弱化傾向。主要表現(xiàn)在民辦教育過度民營化、市場化、逐利化，偏離了其社會公共事業(yè)的宗旨?？梢哉f，我國民辦教育亂象現(xiàn)象的發(fā)生，與“教育產(chǎn)業(yè)化”思潮有關(guān)，但歸根結(jié)底是教育公益性的弱化。允許乃至鼓勵社會力量投資教育，并非意味著民辦教育的公益屬性發(fā)生改變。相反，民辦教育更應(yīng)該堅持公益屬性，警惕和防止功能異化。需要說明的是，我們所主張的“教育政府主導(dǎo)”并不意味著走“國有化”老路，排斥民辦教育，而是從公益性出發(fā)，強調(diào)政府在教育方面的出資、管理、監(jiān)督等主體責(zé)任。當(dāng)前，我國民辦教育改革進入關(guān)鍵期，堅持民辦教育公益性，需要緊緊圍繞營利性民辦學(xué)?！叭绾无k學(xué)”以及“如何辦好學(xué)”問題，加強對其設(shè)立審批、教育教學(xué)、組織機構(gòu)、財務(wù)資產(chǎn)等方面的監(jiān)督管理。

加強對民辦教育的監(jiān)管，需要提高政治站位，以習(xí)近平教育思想統(tǒng)領(lǐng)民辦教育事業(yè)發(fā)展；需要落實立德樹人根本任務(wù)，持續(xù)提高民辦教育質(zhì)量；需要監(jiān)督和規(guī)范營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)行為，強化其公益本質(zhì)。實際上，營利性與公益性是非對立性概念，民辦教育也可以和公辦教育表現(xiàn)同樣出色，甚至可以說，民辦教育在教育公平、教育資源利用效率以及教育選擇性上更具優(yōu)勢，民辦學(xué)校具有體制機制上的創(chuàng)新優(yōu)勢基因和頑強生命力，但民辦教育上述功能的有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于堅持公益導(dǎo)向下的分類管理，即從法律地位、產(chǎn)權(quán)制度、非法辦學(xué)治理等方面制度創(chuàng)新，從而解決民辦教育發(fā)展動力問題、定位問題和水平問題，從完善立法和制度設(shè)計源頭實現(xiàn)有效治理(21)潘懋元等：《中國民辦教育四十年專題筆談》，《華南師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)，2018年第6期。。

四、民辦教育的差異化扶持

《民辦教育促進法》以民辦學(xué)校營利與否為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置了不同的制度規(guī)則。民辦教育分類管理的核心在于，要確定哪些管理制度機制普遍適用于所有的民辦教育，哪些管理制度機制適用于非營利性民辦學(xué)?；蛘郀I利性民辦學(xué)校。

(一)差異化扶持的法理基礎(chǔ)

從法律角度看，民辦教育分類管理的一個難點在于對“民辦學(xué)?！狈缮矸莸拇_認(rèn)問題，即民辦學(xué)校是否屬于商事主體？對此，我國理論研究和司法實踐中一直存有爭議。從民事主體性來看，民辦學(xué)校屬于民事主體中的法人；從營利性來看，民辦學(xué)校經(jīng)歷“非營利性”“有限度的營利性”和“非營利性+營利性”三個階段；從營業(yè)性來看，營利性民辦學(xué)校具有營業(yè)性。與此相應(yīng)，民辦學(xué)校經(jīng)歷從“非商事主體”到“有限度的商事主體”再到“非商事主體+商事主體”的變化。在當(dāng)前及未來的制度語境中，營利性民辦學(xué)校具有商事主體地位，可以適用商事法制，非營利性民辦學(xué)校則不具有商事主體地位。同時，營利性民辦學(xué)校的存在與發(fā)展不影響民辦教育事業(yè)的公益性(22)楊翱宇：《民辦學(xué)校的商事主體地位判定》，《河北法學(xué)》，2018年第6期。。當(dāng)然，從民辦學(xué)校分類管理標(biāo)準(zhǔn)角度出發(fā)，民辦學(xué)校的營利性與公共性并非簡單的此消彼長關(guān)系，分類管理政策既要考慮民辦學(xué)校的營利性也需顧及民辦學(xué)校的公共性，即有必要超越基于是否營利的既定劃分，引入大陸法系公法和私法二分的框架，構(gòu)建“營利性—公共性”雙維度的民辦學(xué)校分類管理標(biāo)準(zhǔn)，并據(jù)此建立民辦學(xué)校分類管理的政策框架，促進我國民辦教育事業(yè)健康有序發(fā)展(23)盧威，李虔：《民辦學(xué)校分類管理標(biāo)準(zhǔn)的反思與重構(gòu)——“營利性—公共性”融合的視角》，《教育學(xué)術(shù)月刊》，2014年第4期。。

民辦教育分類管理的法理基礎(chǔ)在于權(quán)利義務(wù)對等性。營利性民辦學(xué)校在收費標(biāo)準(zhǔn)、利潤分配等方面與非營利性民辦學(xué)校并不相同，或者說享有更大的權(quán)利。根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等的基本法理，營利性民辦學(xué)校在土地政策、稅收優(yōu)惠等方面應(yīng)當(dāng)享有比非營利性民辦學(xué)校較小的權(quán)利?！罢畟惱硎侵贫己霉舱叩那疤?。就此意義而言，政府倫理比任何單個的政策都更加重要，原因在于所有的政策都依于倫理。”(24)劉世清：《教育政策倫理》，上海：上海教育出版社，2010年版，第89頁。承認(rèn)并尊重民辦教育舉辦者選擇民辦學(xué)校的性質(zhì)及享有不同的權(quán)利、承擔(dān)不同的義務(wù)，是立法的進步，也是由我國基本國情決定的(25)余中根：《分類管理視角下我國民辦學(xué)校退出的法律依據(jù)和法律后果探析》，《天津市教科院學(xué)報》，2017年第3期。。當(dāng)前和今后一個時期，我國民辦教育治理制度創(chuàng)新應(yīng)主要圍繞分類管理改革、政府職能轉(zhuǎn)變和法人制度建設(shè)展開。其中，推進分類管理，是完善頂層制度設(shè)計的重大舉措；轉(zhuǎn)變政府職能，是激發(fā)辦學(xué)主體活力的重要保障；健全法人制度，是實現(xiàn)民辦院校善治的關(guān)鍵所在(26)董圣足：《我國民辦教育治理制度：變革與創(chuàng)新》，《華東師范大學(xué)學(xué)報》(教育科學(xué)版)，2017年第6期。。

(二)差異化扶持的措施體系

在法律地位上，從事學(xué)歷教育的民辦學(xué)校是依法履行公共教育職能，屬于公法人地位；從而非學(xué)歷教育的民辦學(xué)校，未取得行政主體授權(quán)，未承擔(dān)國家公共教育任務(wù)，屬于私法人地位。當(dāng)然，并不能把學(xué)歷教育簡單地等同于公益性辦學(xué)，把非學(xué)歷教育簡單地等同于營利性辦學(xué)。二者屬于不同的分類，在具體制度設(shè)計時，應(yīng)當(dāng)在法律地位維度下考慮營利性問題。

詳言之，在學(xué)歷教育領(lǐng)域，民辦學(xué)校具有公法人地位，享有與公辦學(xué)校同等的權(quán)利義務(wù)；在非學(xué)歷教育，民辦學(xué)校具有私法人地位，應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場規(guī)律賦予其自主權(quán)，對于選擇非營利性的民辦學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等法律地位，對于選擇營利性的民辦學(xué)校則應(yīng)根據(jù)其營利性強弱而逐漸遞減其資助和稅收優(yōu)惠力度(27)盧威，周海濤：《法律地位視域中的民辦學(xué)校分類管理》，《清華大學(xué)教育研究》，2013年第2期。。營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校，不僅在涉及辦學(xué)領(lǐng)域方面不同(即營利性民辦學(xué)校不能涉足義務(wù)教育)，而且在激勵措施(即政府扶持、稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠等)、限制措施(即收費辦法、辦學(xué)收益、剩余財產(chǎn))管理措施方面存在很大差異。

根據(jù)《民辦教育促進法》的規(guī)定，非營利學(xué)校專門享有的扶持措施有政府補貼、基金獎勵和捐資激勵等三項。在稅收優(yōu)惠方面，非營利性學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等稅收優(yōu)惠措施，換言之，非營利性民辦學(xué)校享受的稅收優(yōu)惠幅度大于營利性民辦學(xué)校。在用地優(yōu)惠方面，非營利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享受同等待遇，即享受“劃撥”用地優(yōu)惠政策(包括新建和擴建)，而營利性學(xué)校則享受“供給”用地優(yōu)惠政策。詳言之，營利性學(xué)校(包括新建和擴建)只能依據(jù)《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)享有“授權(quán)經(jīng)營”“轉(zhuǎn)讓”“租賃”方式等用地優(yōu)惠政策。尤其是，要落實不同的稅費優(yōu)惠等激勵政策。在民辦學(xué)校被制度性區(qū)分為營利與非營利的二元格局下，改革民辦教育稅收制度，彰顯民辦教育的公益性，制定更加精細(xì)化、科學(xué)化的民辦教育稅收制度體系(28)申素平，賈楠：《二分格局基礎(chǔ)上民辦教育稅收制度之完善》，《清華大學(xué)教育研究》，2018年第5期。。非營利性民辦學(xué)校與營利性民辦學(xué)校差異化管理與扶持政策，具體見下表所示。

非營利性民辦學(xué)校與營利性民辦學(xué)校差異化管理與扶持政策

五、民辦教育分類管理公益導(dǎo)向的法治保障

法律創(chuàng)新是促進民辦教育健康發(fā)展的制度保障。我國教育立法經(jīng)過70年的發(fā)展取得了巨大成就，但仍面臨著教育法制供給不足、教育行政執(zhí)法薄弱、依法治校實施乏力及法治教育實效較差等現(xiàn)實挑戰(zhàn)，要真正發(fā)揮立法對教育事業(yè)的良性引領(lǐng)與制度保障作用，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變教育立法理念，即權(quán)利主體一元向多元轉(zhuǎn)變，內(nèi)容由粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變(29)湛中樂，靳瀾濤：《新中國成立70年來教育立法變遷及其制度發(fā)展》，《中國人民大學(xué)教育學(xué)刊》，2019年第4期。，推進民辦教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(一)通過法律制度創(chuàng)新強化民辦教育的公益性

公共利益的公共屬性，決定了公共利益在實現(xiàn)過程中會存在“搭便車”的問題，存在市場失靈和政府失靈問題，存在公共利益的虛化、泛化、弱化問題，而法治則是克服政府失靈的重要手段和保障。民辦教育發(fā)展的種種亂象是公益性弱化的體現(xiàn)，在本質(zhì)上是市場失靈的體現(xiàn)，需要通過立法保障民辦教育公益性的實現(xiàn)(30)劉璞：《我國學(xué)前教育法律制度的建構(gòu)——以基本權(quán)利功能理論為視角》，《湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報》，2019年第1期。?？梢哉f，人民群眾對民辦教育改革的期待和教育公平制度的訴求成為我國民辦教育立法的“政治源流”(31)劉小鵬，崔懷坤：《多源流視域下我國學(xué)前教育立法的可行性思考》，《教育探索》，2016年第4期。。制度創(chuàng)新是國家承擔(dān)教育供給的重要體現(xiàn)，法律制度應(yīng)成為推動我國民辦教育發(fā)展的強力杠桿。因此，要進一步細(xì)化民辦教育促進法內(nèi)容，重塑民辦教育公益性基本理念和發(fā)展導(dǎo)向，破解當(dāng)前困擾我國民辦教育發(fā)展的制度性桎梏。

法律是促進民辦教育發(fā)展的最重要制度供給，《民辦教育促進法實施條例》的修改亦早就納入國家教育立法規(guī)劃。然而，關(guān)于該條例修改的諸多細(xì)節(jié)，理論界、實務(wù)界與立法界存在較大分歧，時至2021年4月7日才予以發(fā)布，且對于諸多問題仍采取了回避態(tài)度。價值理念是任何一部法律的基本出發(fā)點和根本遵循，民辦教育法的價值理念決定了民辦教育法的價值取向和追求宗旨。反思我國民辦教育面臨的種種問題，從本質(zhì)上就是價值衡量和利益選擇問題。換言之，我國的民辦教育向何處去，選擇何種發(fā)展路徑，需要從法律制度供給角度給出明確答案。

因此，確定民辦教育法的立法理念是認(rèn)識民辦教育事業(yè)發(fā)展中國家與市場、公辦與民辦、營利性與非營利性等之間關(guān)系的關(guān)鍵所在，也是解決當(dāng)民辦教育種種亂象的根本所在。筆者建議，應(yīng)通過完善我國民辦教育促進法，鮮明旗幟的倡導(dǎo)民辦教育的公益性，并對營利性民辦學(xué)校采取不同于非營利性民辦學(xué)校的扶持政策。

(二)優(yōu)化民辦教育分類登記制度

民辦教育分類管理的基礎(chǔ)在于，民辦教育舉辦者自主選擇舉辦非營利性民辦學(xué)?；蛘郀I利性民辦學(xué)校，依法依規(guī)辦理登記，確立民辦學(xué)校的法人地位。長期以來，我國民辦學(xué)校法人屬性長期處在不清晰、不確定狀態(tài)，進而導(dǎo)致非營利性民辦學(xué)校享受不到法定優(yōu)惠政策，營利性民辦學(xué)校不能面向市場自主辦學(xué)，并最終制約了更多社會資源轉(zhuǎn)化為教育資源(32)董圣足：《依法鼓勵和支持營利性民辦學(xué)校發(fā)展》，《教育發(fā)展研究》，2019年第9期。。如今，我國已經(jīng)從法律層面確立了民辦學(xué)校的法人地位，也規(guī)定了民辦學(xué)校與出資者之間的法律關(guān)系，但民辦學(xué)校的財產(chǎn)權(quán)制度規(guī)范仍然比較缺失，從而導(dǎo)致民辦學(xué)校財產(chǎn)權(quán)面臨虛置困境，應(yīng)借助《民法典》中對法人制度的創(chuàng)新，重新定位民辦學(xué)校法人地位。

分類登記是民辦教育分類管理的前提。雖然，我國新時期民辦學(xué)校分類登記法律體系已基本形成，但與《民法典》相比，《民辦教育促進法》有關(guān)民辦學(xué)校分類管理的規(guī)定存在著諸多問題，主要表現(xiàn)在：營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校的制度區(qū)別規(guī)定不詳細(xì)、沒有規(guī)定營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校的法律性質(zhì)、民辦高校章程相關(guān)規(guī)定不完善、民辦學(xué)校辦學(xué)許可證的法律效力規(guī)定不合理(33)余中根：《〈民法總則〉法人制度視野下民辦高校分類管理存在的問題與解決機制研究》，《高教探索》，2019年第1期。。因此，可參考《民法典》《公司法》等法律法規(guī)的內(nèi)容，對營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校進行更為合理的制度設(shè)計，盡快形成法制統(tǒng)一、層次分明和銜接有序的分類登記法律體系。

退出機制是民辦教育登記制度的一部分。具體而言，應(yīng)當(dāng)通過立法(譬如制定《教育法典》)明確營利性民辦學(xué)校和非營利性民辦學(xué)校的含義，完善民辦教育的政府規(guī)制和民辦學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)要求，健全非營利民辦學(xué)校退出形式、退出條件、退出后果等退出機制。在退出形式上，應(yīng)包括終止、分立、合并、重大事項變更等形式；在退出條件上，應(yīng)包括根據(jù)學(xué)校章程終止、被吊銷辦學(xué)許可證、資不抵債無法繼續(xù)辦學(xué)等情形；在退出后果上，應(yīng)包括妥善安排在校學(xué)生、組織清算、債務(wù)清償、剩余財產(chǎn)處理、注銷登記等內(nèi)容(34)余中根：《分類管理背景下民辦學(xué)校退出的法律規(guī)制研究》，《中國人民大學(xué)教育學(xué)刊》，2017年第2期。。

(三)細(xì)化民辦教育分類管理制度

分類管理有利于保護民辦學(xué)校的積極性，有利于實施依法治教。民辦學(xué)校分類管理不可回避的是民辦學(xué)校舉辦者的利益范圍及其保護問題，而這一問題的核心分歧體現(xiàn)在法律構(gòu)造上，即是如何確定民辦學(xué)校的實體屬性及其運作程序。換言之，分類管理的本質(zhì)就在于確定民辦學(xué)校的“類別標(biāo)準(zhǔn)”與“運作程序”。從法理角度看，分類管理應(yīng)體現(xiàn)在權(quán)利義務(wù)對等立法原則，即在法律層面規(guī)定營利性民辦學(xué)校與非營利性民辦學(xué)校在各自的行為準(zhǔn)則內(nèi)享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)(35)何金輝：《民辦學(xué)校分類管理的分歧與共識》，《教育發(fā)展研究》，2010年第10期。。

在堅持教育公益屬性的前提下，要探索分類管理制度，實施差別化政策體系，在政府補貼、政府購買服務(wù)、基金獎勵、捐資激勵、土地劃撥、稅費減免等方面對非營利性民辦學(xué)校給予扶持，積極引導(dǎo)社會力量舉辦非營利性民辦學(xué)校。

如今，我國教育法治建設(shè)在《民法典》出臺實施后面臨著重要的法典化窗口期。因此，要以出臺《教育法典》為契機，準(zhǔn)確把握我國民辦教育改革精神和發(fā)展導(dǎo)向，引導(dǎo)社會正面理性認(rèn)識民辦教育政策調(diào)整問題，及時回應(yīng)各種疑問，消除社會誤解、統(tǒng)一思想認(rèn)識，凝聚改革的共識，促進民辦教育快速健康規(guī)范化發(fā)展。