領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)能提升政府環(huán)境治理執(zhí)行力嗎？

黃溶冰，謝曉君

(浙江工商大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，浙江 杭州 310018)

一、引言

針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型要求，黨的十九大會(huì)議提出“建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系成為國(guó)家的主要奮斗方向”，生態(tài)環(huán)境治理成為實(shí)現(xiàn)這一奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)和重要支柱。此前，中央已從立法層面出臺(tái)了多項(xiàng)環(huán)境政策，從引導(dǎo)治理和監(jiān)督追責(zé)等角度為政府和社會(huì)各方提供了規(guī)范性指導(dǎo)，而有關(guān)政策的具體實(shí)施效果只有嚴(yán)格落實(shí)到各個(gè)政府層級(jí)以及部門(mén)才能得以凸顯，其中地方政府成為深化環(huán)境治理進(jìn)程中的關(guān)鍵一環(huán)。一方面，作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)，地方政府負(fù)責(zé)執(zhí)行相關(guān)法律、行政法規(guī)以及上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議決定，具有執(zhí)行中央政策法規(guī)的職能；另一方面，作為管理轄區(qū)內(nèi)各項(xiàng)行政事務(wù)的最高行政機(jī)關(guān)，地方政府具有決策制定地方性政策的職能。這一雙重屬性決定了地方政府在生態(tài)治理環(huán)節(jié)中的重要地位，其環(huán)境治理執(zhí)行力與相關(guān)政策的落地效果緊密相連，決定了環(huán)境治理的最終成效。

現(xiàn)階段，我國(guó)地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力不足、治理效率低下成為環(huán)境政策難以貫徹的共性問(wèn)題。為了提高地方政府的環(huán)境治理執(zhí)行能力，首先需要厘清地方政府的治理動(dòng)機(jī)。已有研究結(jié)果表明，在以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)為主導(dǎo)的官員晉升考核體制下，地方政府的注意力難以聚焦至環(huán)境治理層面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)成為地方官員忽視環(huán)境治理的“擋箭牌”。中央政府也開(kāi)始意識(shí)到提升地方政府環(huán)境治理執(zhí)行水平亟須著眼于優(yōu)化官員晉升考核機(jī)制。隨著一票否決制、軍令狀等一系列考核措施的實(shí)施，中央對(duì)地方政府的環(huán)?？己艘殉尸F(xiàn)高壓常態(tài)化。在此背景下，《生態(tài)文明體制改革總體方案》(2015)正式將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”)作為完善生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度的構(gòu)成部分。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)同步于生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制度的誕生，是對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任履行情況進(jìn)行績(jī)效考核的一種常態(tài)化審計(jì)制度，更是一項(xiàng)長(zhǎng)期有效的生態(tài)問(wèn)責(zé)制度。2015年11月，兩辦印發(fā)了《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》，方案的具體時(shí)間規(guī)劃為：2015—2017年分批在全國(guó)167個(gè)城市中進(jìn)行試點(diǎn)；2018年開(kāi)始建立經(jīng)常性審計(jì)制度，在全國(guó)范圍內(nèi)推廣實(shí)施。

作為一項(xiàng)可終身問(wèn)責(zé)的官員環(huán)境責(zé)任審計(jì)制度，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)將率先驅(qū)動(dòng)地方政府在環(huán)境治理層面由“無(wú)為”治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝袨椤敝卫?。?dāng)前關(guān)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的相關(guān)文獻(xiàn)主要側(cè)重于研究自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，并提出了相應(yīng)的政策落實(shí)和改革建議，也有學(xué)者從實(shí)證研究的角度入手，從企業(yè)投資決策、融資決策、稅務(wù)籌劃、盈余管理等公司財(cái)務(wù)管理行為和空氣質(zhì)量等宏觀環(huán)境治理層面來(lái)考察自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的政策效應(yīng)。然而，將自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與有為政府相結(jié)合，探討其對(duì)地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力的影響效應(yīng)及具體影響機(jī)制的研究尚未深入展開(kāi)，這為本文提供了研究空間。

基于此，本文以中國(guó)各城市為研究樣本，探討自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在試點(diǎn)階段對(duì)地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力的政策效應(yīng)。相較于既有文獻(xiàn)，本文的邊際貢獻(xiàn)在于：第一，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是我國(guó)在生態(tài)文明建設(shè)中基于“黨管干部“背景下的制度創(chuàng)新，是一項(xiàng)區(qū)別于傳統(tǒng)環(huán)境審計(jì)和生態(tài)問(wèn)責(zé)的審計(jì)監(jiān)督制度。目前，國(guó)內(nèi)外命令控制工具、市場(chǎng)化工具或信息化工具等環(huán)境規(guī)制相關(guān)文獻(xiàn)并不適合作為探討自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)環(huán)境治理效果的理論依據(jù)。本文從完善我國(guó)政治錦標(biāo)賽機(jī)制和官員政績(jī)觀轉(zhuǎn)型的視角出發(fā)，探討自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)地方政府的影響作用及機(jī)理，有助于拓展政府審計(jì)與環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的交叉研究，為環(huán)境責(zé)任審計(jì)和生態(tài)問(wèn)責(zé)制度提供政策參考。第二，提供了一個(gè)解決地方政府環(huán)境治理執(zhí)行扭曲的新視角。本文將自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力與其具體行為相結(jié)合，探討地方政府在生態(tài)環(huán)境考核壓力下執(zhí)行環(huán)境治理的內(nèi)在動(dòng)因，從而拓展了中國(guó)情境下將環(huán)境指標(biāo)納入官員晉升考核體系，進(jìn)而影響環(huán)境治理效果的相關(guān)研究。第三，在研究設(shè)計(jì)層面，本文通過(guò)手工整理歷年各地市的政府工作報(bào)告數(shù)據(jù)，得到政府環(huán)境治理執(zhí)行力這一主要研究變量，檢驗(yàn)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)轄區(qū)環(huán)境治理的影響，豐富和細(xì)化了地方政府環(huán)境治理水平的衡量方式。

二、理論分析與研究假設(shè)

我國(guó)一直致力于通過(guò)持續(xù)推動(dòng)環(huán)評(píng)前置、加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)、強(qiáng)化環(huán)境治理與監(jiān)管力度等多項(xiàng)措施，構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。然而，隨著各項(xiàng)環(huán)境政策在法律和制度層面的不斷更新完善，政策執(zhí)行的效率問(wèn)題成為檢驗(yàn)其真實(shí)效果的“絆腳石”。具體而言，財(cái)政分權(quán)與行政分權(quán)的行政體制模式導(dǎo)致了我國(guó)環(huán)境治理層面的環(huán)境分權(quán)，通常體現(xiàn)為由中央政府負(fù)責(zé)政策的制定，地方政府承擔(dān)大部分執(zhí)行職能。然而，在政策執(zhí)行過(guò)程中，地方政府的執(zhí)行行為往往偏離中央要求，致使政策執(zhí)行的實(shí)際效果難以達(dá)到預(yù)期，產(chǎn)生環(huán)境政策執(zhí)行偏差(Environemntal Policy Implementation Gap)。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)我國(guó)地方政府的環(huán)境治理執(zhí)行方式進(jìn)行了分析與總結(jié)。在應(yīng)對(duì)中央環(huán)境規(guī)制壓力的各類(lèi)執(zhí)行方式中，運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行是地方政府進(jìn)行環(huán)境治理的一種重要方式。莊玉乙和胡蓉指出，“一刀切”關(guān)停污染企業(yè)和集中動(dòng)員整治是地方政府應(yīng)對(duì)上級(jí)環(huán)保督察的普遍模式，該模式雖然能夠在短期內(nèi)達(dá)到環(huán)?？己丝?jī)效要求，但長(zhǎng)期來(lái)看有損地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力。此外，行政性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、“偽動(dòng)”“政策空轉(zhuǎn)”等也是實(shí)踐中地方政府的主要環(huán)境治理執(zhí)行方式。李勝認(rèn)為，地方政府出于合法性需求會(huì)對(duì)環(huán)境治理采取策略性運(yùn)作方式，主要體現(xiàn)為文本化治理、變通化治理、運(yùn)動(dòng)化治理和樣板化治理。以上研究結(jié)論都反映了地方政府執(zhí)行中央環(huán)境政策的主流應(yīng)對(duì)邏輯：不以直接或明顯的方式違背中央政策及社會(huì)發(fā)展需求，而是以一種適度遵從和謹(jǐn)慎反抗的態(tài)度來(lái)緩解合法性壓力，降低謀求自身利益的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何加強(qiáng)地方政府對(duì)環(huán)境治理政策的執(zhí)行能力，提高執(zhí)行效率和執(zhí)行質(zhì)量，成為值得研究的問(wèn)題。

中央政府未能從政治、經(jīng)濟(jì)以及個(gè)人意識(shí)層面充分鼓勵(lì)地方政府官員執(zhí)行環(huán)境政策，這在一定程度上是環(huán)境治理執(zhí)行與政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差的主要原因，只有解決中國(guó)地方環(huán)境治理政治結(jié)構(gòu)中存在的不合理激勵(lì)問(wèn)題，才能克服這一執(zhí)行偏差問(wèn)題。錦標(biāo)賽激勵(lì)理論指出，根據(jù)業(yè)績(jī)的相對(duì)排名來(lái)支付事先設(shè)定好的報(bào)酬能夠?qū)Υ砣诵纬捎行У膹?qiáng)激勵(lì)。在政治組織中，處于同一級(jí)別的政府官員為獲得政治晉升而相互競(jìng)爭(zhēng)的博弈行為則被定義為“政治晉升錦標(biāo)賽”。在此邏輯下，官員獲得政治晉升的關(guān)鍵不在于“做得好”，而是在于比其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手“做得更好”。故在有限任期內(nèi)，為獲得政治晉升，角色定位為“政治人”的地方官員將圍繞官員考核的主要指標(biāo)采取不同的地方政策和執(zhí)政方式，以滿足自身的政績(jī)?cè)V求。

既有研究結(jié)果表明，地方各級(jí)官員圍繞GDP增長(zhǎng)而進(jìn)行的晉升錦標(biāo)賽模式是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。由此，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)能力是體現(xiàn)官員執(zhí)政能力最令人信服的標(biāo)簽之一。以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要考評(píng)依據(jù)的官員晉升體制會(huì)促使地方官員盡可能地采取粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為，積極推動(dòng)高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展，造成轄區(qū)環(huán)境惡化。有研究發(fā)現(xiàn)，地方官員對(duì)GDP增長(zhǎng)績(jī)效的政績(jī)?cè)V求會(huì)擠出其對(duì)生態(tài)環(huán)境改善的政績(jī)?cè)V求，從而加劇轄區(qū)的環(huán)境污染程度。即使將空氣質(zhì)量治理指標(biāo)納入官員的階段性政績(jī)考核體系，部分官員也會(huì)在面臨污染臨界點(diǎn)時(shí)，通過(guò)操縱日度空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)來(lái)粉飾環(huán)境治理政績(jī)。其根本原因在于：僅單一改變政績(jī)考核模式，而不形成完善的監(jiān)督與追責(zé)體系，無(wú)法有效對(duì)地方政府的環(huán)境治理形成政治激勵(lì)。因此，地方政府環(huán)境治理績(jī)效考核制度的構(gòu)建模式將直接影響地方政府的執(zhí)政動(dòng)機(jī)，最終表現(xiàn)為轄區(qū)環(huán)境治理效果的顯著差異。唯有合理構(gòu)建基于官員環(huán)保考核拔擢的評(píng)價(jià)體系及問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能有效避免環(huán)境治理分權(quán)體系中的政策執(zhí)行梗阻。

近年來(lái)，諸多學(xué)者已對(duì)環(huán)境審計(jì)、中央環(huán)保督察等環(huán)境治理考核和問(wèn)責(zé)方式的成效進(jìn)行了探討，發(fā)現(xiàn)因受限于實(shí)施對(duì)象、持續(xù)時(shí)間及問(wèn)責(zé)力度等因素，政策并不會(huì)發(fā)揮持久性作用。地方政府往往根據(jù)上級(jí)考察的時(shí)間及對(duì)象范圍有針對(duì)性地調(diào)整環(huán)境治理策略和執(zhí)行方式，以此獲得生態(tài)環(huán)境的臨時(shí)性改善。而不同于上述制度，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)將對(duì)“事”的專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)和對(duì)“人”的臨時(shí)督察進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為對(duì)“人”的全面常態(tài)化審計(jì)，著眼于官員政績(jī)考核機(jī)制，直接對(duì)地方政府官員的受托環(huán)境責(zé)任履行情況進(jìn)行終身問(wèn)責(zé)，理論上能夠有效激勵(lì)官員的環(huán)境治理積極性，提升環(huán)境治理績(jī)效(如表1所示)。然而，受限于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在信息披露和審計(jì)結(jié)果反饋方面的公開(kāi)程度嚴(yán)重不足，外界難以直接觀測(cè)和評(píng)價(jià)政策的實(shí)際效果。故本文考慮從我國(guó)特有的政治晉升邏輯出發(fā)，挖掘該政策對(duì)地方政府承擔(dān)環(huán)境治理責(zé)任的影響機(jī)理，并展開(kāi)實(shí)證研究。

表1 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與其他考核和問(wèn)責(zé)制度的比較

自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)通過(guò)對(duì)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所在轄區(qū)的自然資源資產(chǎn)管理情況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)情況、有關(guān)資金的征管使用情況以及項(xiàng)目建設(shè)情況等展開(kāi)全方位的任中及離任審計(jì)，表明生態(tài)環(huán)境保護(hù)開(kāi)始被納入官員晉升機(jī)制，成為官員政績(jī)考核評(píng)價(jià)的硬性指標(biāo)，對(duì)地方環(huán)境治理形成有效的正向晉升激勵(lì)。以此為前提，地方官員的政績(jī)?cè)V求將會(huì)由“唯GDP”導(dǎo)向轉(zhuǎn)而追求經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的平衡發(fā)展，進(jìn)而有助于推動(dòng)地方政府重視環(huán)境治理，提升對(duì)環(huán)境治理政策的執(zhí)行能力。

政府執(zhí)行力的概念由時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶在《2007年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》中首次提出，是指各級(jí)政府貫徹執(zhí)行各項(xiàng)方針政策以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的實(shí)踐能力。綜合上述分析，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有環(huán)境規(guī)制、環(huán)境績(jī)效考核及生態(tài)問(wèn)責(zé)制度的耦合性，可以?xún)?yōu)化地方官員晉升考核機(jī)制，引導(dǎo)官員政績(jī)觀轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成環(huán)境錦標(biāo)賽與GDP錦標(biāo)賽共存的官員晉升體系，最終提升地方政府的環(huán)境治理執(zhí)行力，從而有助于疏通環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中的“中梗阻”問(wèn)題，釋放中央政策的預(yù)期效果。據(jù)此，本文提出主假設(shè)H1：

H1：自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)有助于提高地方政府的環(huán)境治理執(zhí)行力。

政府執(zhí)行力是政府執(zhí)行能力和執(zhí)行效能的綜合體現(xiàn)，提升政府執(zhí)行力的關(guān)鍵在于幫助各級(jí)政府準(zhǔn)確理解上級(jí)政策的目標(biāo)和方向，提升政策執(zhí)行方案的設(shè)計(jì)能力和實(shí)施能力，實(shí)現(xiàn)對(duì)各種資源的集中調(diào)控和使用。當(dāng)前，為了進(jìn)一步落實(shí)地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，加快生態(tài)文明建設(shè)，中央以簽訂責(zé)任書(shū)的形式將具體的污染減排和環(huán)境治理目標(biāo)層層分解至各級(jí)政府。因此，地方政府對(duì)有關(guān)環(huán)境政策與既定目標(biāo)的執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行質(zhì)量成為衡量政府環(huán)境治理執(zhí)行力的重要因素。

根據(jù)《生態(tài)文明體制改革總體方案》(2015)的要求，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)結(jié)果在作為官員晉升重要依據(jù)的同時(shí)，還成為對(duì)離任官員的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任進(jìn)行終身追責(zé)的重要依據(jù)。職業(yè)前景理論認(rèn)為，代理人會(huì)將未來(lái)升遷機(jī)會(huì)、可能獲得的政治聲譽(yù)等職業(yè)前景視為當(dāng)前階段的工作報(bào)酬。據(jù)此，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力的具體影響有可能涵蓋執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面。一方面，任期內(nèi)的環(huán)境治理績(jī)效將成為體現(xiàn)官員“政治精英”新形象的重要標(biāo)簽。在執(zhí)政期間，地方官員為了擁有更好的“職業(yè)前景”，將有動(dòng)力加快轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度，以期快速獲得環(huán)境治理政績(jī)。另一方面，即便地方官員在接受離任審計(jì)前，通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理等方式使得當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境獲得了臨時(shí)性改善，轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境后續(xù)發(fā)展情況仍會(huì)被長(zhǎng)期監(jiān)督和問(wèn)責(zé)，這加大了執(zhí)政官員在其政治生涯內(nèi)所需承擔(dān)的受托環(huán)境責(zé)任及追責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。為了最大限度地降低因象征性環(huán)境治理和運(yùn)動(dòng)式環(huán)境治理而導(dǎo)致的問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和政治聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府也會(huì)進(jìn)入環(huán)境治理的“逐頂競(jìng)爭(zhēng)“模式，更加積極地在執(zhí)政期間提升環(huán)境治理執(zhí)行質(zhì)量。

據(jù)此，本文進(jìn)一步提出細(xì)分假設(shè)H1a和H1b：

H1a：自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)有助于提高地方政府的環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度。

H1b：自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)有助于提高地方政府的環(huán)境治理執(zhí)行質(zhì)量。

綜上，本文通過(guò)綜合比較自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與其他環(huán)境考核和問(wèn)責(zé)制度，從官員晉升激勵(lì)的角度出發(fā)，構(gòu)建“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)→官員晉升考核體系→官員環(huán)境政績(jī)?cè)V求→地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力(執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行質(zhì)量)”的理論邏輯，提出自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)政府環(huán)境治理執(zhí)行可能存在的積極作用，具體邏輯關(guān)系如圖1所示。

圖1 自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)影響地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力的邏輯關(guān)系

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)定與變量說(shuō)明

本文首先研究自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)試點(diǎn)城市的政府環(huán)境治理執(zhí)行力是否存在積極的政策效應(yīng)。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)分階段、分步驟展開(kāi)試點(diǎn)的特點(diǎn)，為本文研究設(shè)計(jì)提供了天然的“準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)”條件。本文運(yùn)用雙重差分法對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)階段的相關(guān)變化進(jìn)行因果推斷，有助于客觀評(píng)價(jià)該政策的治理效應(yīng)和作用機(jī)理。

為此，參照Beck等的研究方法，本文構(gòu)建如下多時(shí)點(diǎn)雙重差分(Time-varying DID)模型，對(duì)本文假設(shè)進(jìn)行檢驗(yàn):

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1.被解釋變量。本文的被解釋變量為地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力()、執(zhí)行進(jìn)度()和執(zhí)行質(zhì)量()。目前，政府環(huán)境治理執(zhí)行力在學(xué)術(shù)界尚無(wú)統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。陳詩(shī)一和陳登科選取省級(jí)政府工作報(bào)告中與環(huán)境相關(guān)的詞匯出現(xiàn)的頻數(shù)及其比率來(lái)衡量政府環(huán)境治理的執(zhí)行力度。Shi等的研究結(jié)果表明，政府工作報(bào)告中的環(huán)境信息語(yǔ)調(diào)與當(dāng)?shù)卣沫h(huán)保投入力度積極相關(guān)，說(shuō)明政府工作報(bào)告能夠切實(shí)反映當(dāng)?shù)卣沫h(huán)保工作重心和工作成果。政府工作報(bào)告是一類(lèi)具有施政綱領(lǐng)性質(zhì)的綜合性政策文本，其主要內(nèi)容涵蓋了過(guò)去一年的工作回顧和當(dāng)年的重點(diǎn)工作任務(wù)及計(jì)劃，是政府進(jìn)行資源配置與治理投入的權(quán)威文本載體，能夠有效反映地方政府執(zhí)政重心的變化規(guī)律。同時(shí)，本文擬將不同年度政府工作報(bào)告中有關(guān)工作目標(biāo)的完成數(shù)量和描述詳細(xì)程度進(jìn)行縱向?qū)Ρ?，而非直接以?bào)告中的數(shù)據(jù)絕對(duì)值進(jìn)行橫行比較，這在一定程度上不會(huì)對(duì)本文變量的客觀性造成干擾。因此，本文以政府工作報(bào)告為原始樣本，進(jìn)一步拓展政府環(huán)境治理執(zhí)行力指標(biāo)的構(gòu)建思路。具體來(lái)講，借鑒黃溶冰等的研究，本文采用內(nèi)容分析法對(duì)地方政府環(huán)境治理相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行評(píng)分。

本文將地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力區(qū)分為環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度和環(huán)境治理執(zhí)行質(zhì)量?jī)煞N類(lèi)型。其中，環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度是指當(dāng)年政府環(huán)境治理目標(biāo)的完成進(jìn)度，以政府工作報(bào)告上年度披露與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的目標(biāo)任務(wù)、工作重點(diǎn)為基準(zhǔn)，計(jì)算本年度政府工作報(bào)告工作回顧部分中對(duì)應(yīng)完成的目標(biāo)占比。以南京市2017年度環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度的計(jì)算方式為例，經(jīng)手工統(tǒng)計(jì)，南京市《2017政府工作報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《工作報(bào)告》)在當(dāng)年工作目標(biāo)中，針對(duì)能源降耗、水污染防治、大氣污染防治等不同類(lèi)型的環(huán)境治理領(lǐng)域共計(jì)提出12項(xiàng)治理目標(biāo)；隨后，對(duì)比下一年度《工作報(bào)告》中2017年度工作回顧部分，發(fā)現(xiàn)2017年環(huán)境治理目標(biāo)在此部分中明確提及已經(jīng)開(kāi)始執(zhí)行的數(shù)量為9項(xiàng)。在此基礎(chǔ)上，計(jì)算得到南京市2017年政府環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度為0.75(9/12)。

環(huán)境治理執(zhí)行質(zhì)量是根據(jù)政府工作報(bào)告對(duì)相關(guān)目標(biāo)任務(wù)執(zhí)行情況的描述，當(dāng)報(bào)告中具有明確的關(guān)于降耗、節(jié)能、減排、投資等內(nèi)容的具體數(shù)值指標(biāo)或者對(duì)相關(guān)建設(shè)、整治任務(wù)進(jìn)行了具體描述時(shí)，則視為實(shí)質(zhì)性執(zhí)行，賦值為1；反之，當(dāng)報(bào)告中對(duì)相關(guān)任務(wù)的開(kāi)展進(jìn)行模糊性表述，未披露具體指標(biāo)和項(xiàng)目進(jìn)展時(shí)，賦值為0。我們同樣以南京市2017年度環(huán)境治理執(zhí)行質(zhì)量的計(jì)算方式為例，前文已統(tǒng)計(jì)得出2017年度政府已經(jīng)開(kāi)始執(zhí)行的環(huán)境目標(biāo)數(shù)量為9項(xiàng)，進(jìn)一步以該9項(xiàng)目標(biāo)為基準(zhǔn)，分析《工作報(bào)告》對(duì)各項(xiàng)目標(biāo)執(zhí)行情況的描述情況。例如：對(duì)控制煤炭消耗的環(huán)境目標(biāo)的執(zhí)行描述為“積極推進(jìn)四大片區(qū)工業(yè)布局調(diào)整，煤炭消耗總量得到有效控制”，該描述未涉及具體執(zhí)行方式及改善指標(biāo)，不屬于實(shí)質(zhì)性執(zhí)行內(nèi)容，應(yīng)賦值為0。對(duì)大氣污染防治環(huán)境目標(biāo)的執(zhí)行描述為“完成電力燃煤機(jī)組超低排放改造，完成黃標(biāo)車(chē)淘汰任務(wù)；狠抓工地?fù)P塵管理，全面推行煙花爆竹‘禁放’，2017年，全市PM2.5平均濃度比2013年下降46.8%，空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例提升到72%以上”，該描述符合實(shí)質(zhì)性執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，賦值為1。經(jīng)統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，2017年環(huán)境治理目標(biāo)的實(shí)質(zhì)性執(zhí)行數(shù)量為7項(xiàng)，在此基礎(chǔ)上計(jì)算得到南京市2017年政府環(huán)境治理執(zhí)行質(zhì)量為0.78(7/9)。

南京市2017年政府環(huán)境治理執(zhí)行力的具體數(shù)值等于執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行質(zhì)量的幾何平均數(shù)，為0.76。

相關(guān)計(jì)算公式具體為：執(zhí)行進(jìn)度()=已執(zhí)行環(huán)境目標(biāo)數(shù)量環(huán)境目標(biāo)總數(shù)；執(zhí)行質(zhì)量()=實(shí)質(zhì)性執(zhí)行環(huán)境目標(biāo)數(shù)量已執(zhí)行環(huán)境目標(biāo)數(shù)量；執(zhí)行力()=(×)12。

2.解釋變量。審計(jì)試點(diǎn)()是本文的關(guān)鍵解釋變量，表示城市分組變量(是否為試點(diǎn)城市)與時(shí)間虛擬變量(是否開(kāi)始試點(diǎn))的交乘項(xiàng)，當(dāng)試點(diǎn)城市開(kāi)始實(shí)施試點(diǎn)時(shí)賦值為1，否則為0。另外，設(shè)置年度變量1、2和3，分別表示試點(diǎn)城市是否處于實(shí)行試點(diǎn)的第一年、第二年和第三年，考察自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)政府環(huán)境治理執(zhí)行力的動(dòng)態(tài)影響，以估計(jì)政策的長(zhǎng)期治理趨勢(shì)。

3.控制變量。為了確保實(shí)證結(jié)果的準(zhǔn)確性，本文在模型中加入其他可能影響政府環(huán)境治理執(zhí)行力的控制變量，具體為：用人均生產(chǎn)總值()、人口密度()、行政面積對(duì)數(shù)值()來(lái)控制各城市間的基礎(chǔ)特征差異；用城市綠化面積占有率()、工業(yè)企業(yè)對(duì)數(shù)值()、自然保護(hù)區(qū)對(duì)數(shù)值()來(lái)控制各城市間的資源環(huán)境差異；用市長(zhǎng)教育水平()、專(zhuān)業(yè)背景()、性別()來(lái)控制各城市主政官員的個(gè)人特征差異。模型中的表示城市層面的個(gè)體固定效應(yīng)，捕捉不同城市之間的差異特征，有助于控制不隨時(shí)間改變的因素(特別是遺漏變量)對(duì)回歸結(jié)果的影響；表示年份固定效應(yīng)；表示隨機(jī)誤差項(xiàng)。變量具體定義見(jiàn)表2。

表2 變量定義

(二)樣本選擇與數(shù)據(jù)來(lái)源

本文以中國(guó)地級(jí)行政區(qū)及直轄市作為初始研究樣本，剔除新設(shè)立地級(jí)市及數(shù)據(jù)缺失樣本，最終得到283個(gè)城市的年度觀測(cè)值，采用2012—2017年的非平衡面板數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。樣本中共計(jì)有139個(gè)城市于2015—2017年間先后開(kāi)展了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)工作，其中2015年有18個(gè)城市開(kāi)始進(jìn)行試點(diǎn)，2016和2017年分別新增69個(gè)和52個(gè)試點(diǎn)城市。自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)相關(guān)試點(diǎn)信息來(lái)源于《中國(guó)審計(jì)年鑒》、各省市審計(jì)廳、審計(jì)局網(wǎng)站以及媒體報(bào)道。地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力相關(guān)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于各城市政府官方網(wǎng)站所披露的年度政府工作報(bào)告，部分缺失報(bào)告通過(guò)百度搜集補(bǔ)齊。城市特征數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)城市年鑒》以及各城市的年度《統(tǒng)計(jì)年鑒》。官員個(gè)人特征數(shù)據(jù)來(lái)源于人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)資料庫(kù)。

四、實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

(一)數(shù)據(jù)描述

表3報(bào)告了本文主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。政府環(huán)境治理執(zhí)行力()的均值為05448，最小值和最大值分別為0和1，說(shuō)明不同城市間的環(huán)境治理執(zhí)行能力存在顯著差異。環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度()的均值明顯小于執(zhí)行質(zhì)量()，說(shuō)明地方政府在對(duì)本年度的環(huán)境治理進(jìn)行目標(biāo)設(shè)定和任務(wù)規(guī)劃時(shí)，存在盲目設(shè)定環(huán)境治理目標(biāo)和未能科學(xué)合理規(guī)劃轄區(qū)環(huán)境治理任務(wù)等問(wèn)題，也從側(cè)面反映出地方政府追求環(huán)境治理政績(jī)的迫切性。從關(guān)鍵解釋變量的分布情況來(lái)看，經(jīng)歷自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)的樣本大約占樣本總數(shù)的15%。從城市資源環(huán)境特征變量的情況來(lái)看，各城市的自然資源稟賦各異，城市基礎(chǔ)特征和官員個(gè)人特征變量分布與其他文獻(xiàn)的結(jié)果類(lèi)似，說(shuō)明了本文數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。

表3 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果

(二)基本回歸分析

表4報(bào)告了自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)政府環(huán)境治理執(zhí)行力的回歸結(jié)果，第(1)列和第(2)列中被解釋變量為政府環(huán)境治理的執(zhí)行進(jìn)度，第(3)列和第(4)列中被解釋變量為政府環(huán)境治理的執(zhí)行質(zhì)量，第(5)列和第(6)列中被解釋變量為政府環(huán)境治理執(zhí)行力。關(guān)鍵解釋變量()影響政府環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度、執(zhí)行質(zhì)量及執(zhí)行力的估計(jì)系數(shù)分別為01095、01474和01384，均在1的水平上顯著，說(shuō)明自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)能夠顯著提升轄區(qū)政府的環(huán)境治理執(zhí)行力，具體表現(xiàn)為地方政府對(duì)當(dāng)年所制定的環(huán)境治理目標(biāo)的完成數(shù)量及完成質(zhì)量都得到了明顯改善。從時(shí)間趨勢(shì)來(lái)看，從試點(diǎn)開(kāi)始的第一年，試點(diǎn)城市的政府環(huán)境治理能力就開(kāi)始顯著提升，并且1、2、3的估計(jì)系數(shù)也隨著時(shí)間的推移而逐漸增大，說(shuō)明審計(jì)試點(diǎn)對(duì)地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力的長(zhǎng)期政策效應(yīng)得到了保障。

表4 審計(jì)試點(diǎn)與政府環(huán)境治理執(zhí)行力分析

(三)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1.平行趨勢(shì)檢驗(yàn)

本文采用事件分析法進(jìn)行平行趨勢(shì)檢驗(yàn)，在基本模型的基礎(chǔ)上，構(gòu)建1、2、3作為窗口期變量，分別表示審計(jì)試點(diǎn)開(kāi)始前一年、前兩年、前三年。表5的結(jié)果表明，2與3的估計(jì)系數(shù)大多不顯著，表明在試點(diǎn)開(kāi)始的前2—3年內(nèi)，試點(diǎn)城市與非試點(diǎn)城市的政府環(huán)境治理執(zhí)行變化趨勢(shì)基本一致。1的估計(jì)系數(shù)均在1%的水平上負(fù)向顯著，反映出試點(diǎn)城市在審計(jì)試點(diǎn)開(kāi)始前一年的治污執(zhí)行水平要低于非試點(diǎn)城市?？傮w來(lái)看，平行趨勢(shì)檢驗(yàn)并未發(fā)現(xiàn)試點(diǎn)城市的政府環(huán)境治理執(zhí)行力在政策實(shí)施前存在明顯向上的變化趨勢(shì)。

表5 平行趨勢(shì)檢驗(yàn)的估計(jì)結(jié)果

2.傾向得分匹配法

在實(shí)際情況中，政策試點(diǎn)城市及實(shí)施時(shí)點(diǎn)并非隨機(jī)選擇的，由此而產(chǎn)生的選擇性偏差還需要得到進(jìn)一步處理。為此，本文采用傾向得分匹配法(PSM)對(duì)全國(guó)各城市被選為審計(jì)試點(diǎn)的概率重新進(jìn)行估計(jì)，選出與實(shí)施試點(diǎn)城市概率最接近的地區(qū)作為新的控制組。本文先以原模型中的城市特征變量作為協(xié)變量，利用Logit模型計(jì)算傾向得分，使用最近鄰匹配法進(jìn)行1∶1無(wú)放回匹配。隨后，本文重新對(duì)匹配后樣本進(jìn)行基本模型的回歸，估計(jì)結(jié)果如表6所示，主要解釋變量以及1、2、3的估計(jì)系數(shù)仍然顯著為正，未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，說(shuō)明本文基準(zhǔn)回歸結(jié)果具有穩(wěn)健性。

表6 傾向得分匹配的估計(jì)結(jié)果

3.安慰劑檢驗(yàn)

本文通過(guò)虛構(gòu)政策的實(shí)施時(shí)間或虛構(gòu)處理組的方法進(jìn)行安慰劑檢驗(yàn)。如果重新估計(jì)結(jié)果不顯著，則說(shuō)明原估計(jì)所得政策效應(yīng)確實(shí)來(lái)源于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的實(shí)施；如果估計(jì)結(jié)果仍然顯著，則說(shuō)明地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力的提升可能來(lái)自其他隨機(jī)性因素。

(1)虛構(gòu)政策實(shí)施時(shí)間。本文以政策正式實(shí)施前的2011—2014年作為樣本研究期間，虛構(gòu)審計(jì)試點(diǎn)實(shí)施時(shí)間為2013年，構(gòu)建新的解釋變量()進(jìn)行虛構(gòu)政策實(shí)施時(shí)間的安慰劑檢驗(yàn)。表7中的列(1)、列(3)、列(5)的結(jié)果顯示，虛構(gòu)政策時(shí)間對(duì)政府環(huán)境治理執(zhí)行力的估計(jì)系數(shù)均不顯著，說(shuō)明虛構(gòu)政策試點(diǎn)時(shí)間對(duì)地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力沒(méi)有顯著影響。

表7 安慰劑檢驗(yàn)的估計(jì)結(jié)果

(2)虛構(gòu)處理組。本文首先將試點(diǎn)城市與非試點(diǎn)城市進(jìn)行互換，假設(shè)原開(kāi)展試點(diǎn)的城市為控制組，然后針對(duì)原控制組重新隨機(jī)配對(duì)試點(diǎn)時(shí)間，作為新的處理組，構(gòu)建新的解釋變量()重新進(jìn)行雙重差分檢驗(yàn)。表7中列(2)、列(4)、列(6)的結(jié)果表明，關(guān)鍵解釋變量對(duì)政府環(huán)境治理執(zhí)行力()的系數(shù)不顯著，說(shuō)明虛構(gòu)處理組對(duì)地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力也沒(méi)有產(chǎn)生明顯的正向影響。

4.排除其他因素的噪音干擾

自黨的十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策以來(lái)，國(guó)家環(huán)境政策工具箱日益豐富。因此，我們還應(yīng)考慮在研究期間內(nèi)，政府環(huán)境治理執(zhí)行力的變化是否會(huì)受到其他環(huán)境政策的影響，需進(jìn)一步驗(yàn)證以排除其他同類(lèi)型政策的噪音干擾。本文認(rèn)為于2016年開(kāi)始實(shí)施的中央環(huán)保督察最有可能對(duì)估計(jì)結(jié)果產(chǎn)生干擾，原因在于其政策執(zhí)行時(shí)間和政策實(shí)施對(duì)象都與自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)存在重合。

在基準(zhǔn)模型的基礎(chǔ)上，本文增加環(huán)保督察()作為控制變量，以排除其他同類(lèi)型政策的噪音干擾，當(dāng)年中央環(huán)保督察巡視組入駐的城市賦值為1，否則為0。同時(shí)，本文增加一組城市經(jīng)濟(jì)特征控制變量，包括第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重()、第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重()、財(cái)政支出的對(duì)數(shù)值()，以反映城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和政府投資能力，進(jìn)一步控制城市間的固有差異。同時(shí)，我們利用超前-滯后的跨期邏輯關(guān)系，將被解釋變量前置一期，進(jìn)一步消除內(nèi)生性問(wèn)題的影響。結(jié)果如表8所示，審計(jì)試點(diǎn)(DT)及其時(shí)間趨勢(shì)變量(DT1、DT2)的回歸系數(shù)仍然顯著為正，說(shuō)明在進(jìn)一步考慮可能存在的干擾因素后，估計(jì)結(jié)果依然穩(wěn)健。

表8 排除噪音干擾的估計(jì)結(jié)果

五、進(jìn)一步分析

基準(zhǔn)研究結(jié)果已表明，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)能夠有效提高地方政府的環(huán)境治理執(zhí)行力，具體表現(xiàn)為對(duì)當(dāng)年設(shè)定環(huán)境目標(biāo)執(zhí)行進(jìn)度及執(zhí)行質(zhì)量的改善，但這并不能完全判別這一積極的政策效應(yīng)究竟是來(lái)源于試點(diǎn)城市應(yīng)對(duì)環(huán)境治理壓力時(shí)的慣性“運(yùn)動(dòng)式治理”模式，還是屬于真正符合中央政策預(yù)期的長(zhǎng)期治理效應(yīng)的體現(xiàn)。因此，在進(jìn)一步分析中，我們需要考慮的是：若自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)推動(dòng)環(huán)境錦標(biāo)賽出現(xiàn)的邏輯成立，那官員環(huán)境政績(jī)?cè)V求對(duì)于自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的環(huán)境治理效應(yīng)是否會(huì)存在異質(zhì)性影響？審計(jì)試點(diǎn)對(duì)于提升地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力的具體實(shí)現(xiàn)路徑是什么？這需要深入探究。

(一)異質(zhì)性檢驗(yàn)

根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，黨政領(lǐng)導(dǎo)在任期屆滿時(shí)需要接受對(duì)其任期內(nèi)執(zhí)政效果的離任考核，考核結(jié)果將直接決定官員的后續(xù)任職情況，故當(dāng)任期考核越趨近時(shí)，官員對(duì)考核范圍內(nèi)的相關(guān)政績(jī)?cè)V求會(huì)越強(qiáng)烈。如果能夠觀察到官員因距離離任時(shí)間的不同而導(dǎo)致自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)發(fā)揮異質(zhì)性政策效應(yīng)，則在一定程度上可以反映審計(jì)試點(diǎn)能夠有效催化官員在面臨任期考核時(shí)積極追求環(huán)境治理政績(jī)。本文針對(duì)在自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)背景下，地方主政官員經(jīng)歷離任變更時(shí)間前后的政府環(huán)境治理執(zhí)行力變化開(kāi)展實(shí)證檢驗(yàn)，構(gòu)建官員離任時(shí)限與審計(jì)試點(diǎn)的交互項(xiàng)，分別檢驗(yàn)市長(zhǎng)離任前兩年(2)、前一年(1)和在任第一年(1)對(duì)審計(jì)試點(diǎn)政策效應(yīng)的影響，回歸結(jié)果如表9所示。

表9 基于官員離任時(shí)限的異質(zhì)性檢驗(yàn)

在表9 Panel B的列(4)至列(6)中，交互項(xiàng)(×1)對(duì)環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行力的系數(shù)顯著為正，說(shuō)明在官員離任前一年，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)政府環(huán)境治理執(zhí)行力的政策效應(yīng)更加顯著，主要表現(xiàn)為促進(jìn)了政府的環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度。在Panel A和Panel C中，列(1)至列(3)以及列(7)至列(9)分別表示離任前兩年和在任第一年與審計(jì)試點(diǎn)的影響，交互項(xiàng)的系數(shù)均不顯著，說(shuō)明當(dāng)主政官員的離任時(shí)間間隔較長(zhǎng)時(shí)，審計(jì)試點(diǎn)對(duì)政府環(huán)境治理執(zhí)行力的促進(jìn)作用有限。

總體來(lái)講，官員在離任前一年，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的政策效應(yīng)更為顯著，表明在審計(jì)背景下，官員距離離任時(shí)限越短，對(duì)環(huán)境治理的政績(jī)?cè)V求越強(qiáng)烈，越有動(dòng)力加快轄區(qū)環(huán)境治理進(jìn)度，提升政府治理執(zhí)行水平。

(二)影響機(jī)制檢驗(yàn)

根據(jù)異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果，本文基于政府執(zhí)行方式和官員晉升考核體系分別開(kāi)展影響機(jī)制分析，在前文理論邏輯的基礎(chǔ)上，推理出“自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)→官員晉升考核體系→政府執(zhí)行方式→政府環(huán)境治理執(zhí)行力”的具體實(shí)現(xiàn)路徑。

1.基于政府執(zhí)行方式的機(jī)制檢驗(yàn)

地方政府由于“晉升錦標(biāo)賽”機(jī)制而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)指標(biāo)偏向，這是地方政府直接或間接偏離中央環(huán)境政策的主要原因。如果自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)具有長(zhǎng)期治理效應(yīng)，即政府環(huán)境治理執(zhí)行力提升的政策效果主要來(lái)源于地方政府采取的“實(shí)質(zhì)性治理”行動(dòng)，那么相較于非試點(diǎn)城市，試點(diǎn)城市將通過(guò)積極開(kāi)展實(shí)際工作來(lái)提升環(huán)境治理執(zhí)行能力，落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境治理目標(biāo)。本節(jié)首先檢驗(yàn)審計(jì)試點(diǎn)與政府環(huán)境治理投資(1)和政府環(huán)境治理監(jiān)管(2)兩種政府環(huán)境治理執(zhí)行方式之間的關(guān)系，構(gòu)建模型(2.1)和模型(2.2)分析自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是否通過(guò)積極加強(qiáng)投資和監(jiān)管來(lái)提升政府執(zhí)行力。

=+++++

(2.1)

=++++++

(2.2)

模型(2.1)中的被解釋變量是地方政府的環(huán)境治理行為，具體包括環(huán)境治理投資(1)和環(huán)境治理監(jiān)管(2)兩類(lèi)。其中，環(huán)境治理投資(1)使用城市當(dāng)年污染防治投資施工項(xiàng)目數(shù)(取對(duì)數(shù))進(jìn)行衡量，數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)環(huán)境年鑒》以及各地的《城市統(tǒng)計(jì)年鑒》。環(huán)境治理監(jiān)管(2)采用各城市當(dāng)年被納入日常環(huán)境監(jiān)管的企業(yè)總數(shù)量(取對(duì)數(shù))進(jìn)行衡量，企業(yè)類(lèi)型包括上市公司及其關(guān)聯(lián)企業(yè)數(shù)量、污水處理廠、工業(yè)園等；監(jiān)管記錄包括監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、安全監(jiān)管、環(huán)評(píng)以及監(jiān)察等，數(shù)據(jù)來(lái)源于公眾環(huán)境研究中心網(wǎng)站(IPE)所披露的城市環(huán)境監(jiān)管記錄。對(duì)于以上變量的缺失數(shù)據(jù)，本文通過(guò)人工搜集整理各市生態(tài)環(huán)境保護(hù)局年度工作匯報(bào)以及環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)數(shù)據(jù)予以補(bǔ)齊。

回歸結(jié)果如表10所示。中介效應(yīng)檢驗(yàn)結(jié)果表明，在Panel A和Panel B中，DT的估計(jì)系數(shù)均在1%水平上顯著為正，說(shuō)明在政策實(shí)施以后，試點(diǎn)城市進(jìn)行環(huán)境治理的投資力度及監(jiān)管力度都顯著增大。政府環(huán)境治理投資(1)和政府環(huán)境治理監(jiān)管(2)的系數(shù)都不顯著。進(jìn)一步進(jìn)行Sobel檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，以環(huán)境治理投資(1)作為中介變量的Sobel檢驗(yàn)結(jié)果不顯著，以環(huán)境治理監(jiān)管(2)作為中介變量的Sobel檢驗(yàn)結(jié)果在1%的水平上顯著，Z值為3.584，這表明自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)顯著促進(jìn)了地方政府的環(huán)境治理投資和污染監(jiān)管行為，但是僅污染監(jiān)管行為對(duì)政府的環(huán)境治理執(zhí)行力存在中介效應(yīng)。也就是說(shuō)，當(dāng)面對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)帶來(lái)的環(huán)境績(jī)效考核壓力時(shí)，地方政府會(huì)不斷加大環(huán)境監(jiān)管力度，提升自身的環(huán)境治理執(zhí)行力。

表10 基于政府環(huán)境治理行為的機(jī)制檢驗(yàn)

2.基于官員晉升考核體系的機(jī)制檢驗(yàn)

從優(yōu)化官員晉升考核體系的角度來(lái)看，審計(jì)試點(diǎn)實(shí)施以后，地方官員所面臨的晉升激勵(lì)將由經(jīng)濟(jì)績(jī)效產(chǎn)生的單一激勵(lì)逐步轉(zhuǎn)化為融入環(huán)境治理并強(qiáng)調(diào)綜合可持續(xù)發(fā)展的多維激勵(lì)。由此，地方主政官員對(duì)于環(huán)境治理政績(jī)的預(yù)期以及具體執(zhí)行方式也將發(fā)生改變，其效果將率先在地方政府環(huán)境治理行為層面上有所體現(xiàn)。如果離任審計(jì)對(duì)官員晉升考核機(jī)制的優(yōu)化效應(yīng)邏輯成立，則相較于非試點(diǎn)城市，試點(diǎn)城市官員的晉升優(yōu)勢(shì)對(duì)轄區(qū)環(huán)境治理執(zhí)行方式的促進(jìn)作用會(huì)更為明顯，同時(shí)經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核對(duì)環(huán)境治理的負(fù)面影響也將被弱化。據(jù)此，本文通過(guò)構(gòu)建官員晉升優(yōu)勢(shì)()變量和地方財(cái)政壓力()變量，分別對(duì)試點(diǎn)城市與非試點(diǎn)城市的環(huán)境治理行為進(jìn)行分組回歸，考察自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)在實(shí)施后是否會(huì)通過(guò)優(yōu)化官員晉升考核機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)其政策效應(yīng)。具體模型設(shè)定如下：

=+++++

(3)

解釋變量用于衡量對(duì)官員晉升產(chǎn)生主要影響的變量，具體包括官員晉升優(yōu)勢(shì)()和地方財(cái)政壓力()，其中官員晉升優(yōu)勢(shì)()通過(guò)判斷市長(zhǎng)是否具有相對(duì)年齡優(yōu)勢(shì)來(lái)衡量。通常來(lái)講，官員政治晉升的概率會(huì)受到年齡的影響，干部年輕化早已成為政府人事部門(mén)選拔任用干部的關(guān)鍵性因素。因此，在實(shí)踐中，除政績(jī)考核指標(biāo)外，官員的相對(duì)年齡優(yōu)勢(shì)也是其在同批官員中獲得晉升的重要原因。從中國(guó)特有國(guó)情出發(fā)，官員晉升存在特定年齡界點(diǎn)，一旦超過(guò)該界點(diǎn)，官員晉升概率將會(huì)下降，同時(shí)會(huì)對(duì)官員的執(zhí)政動(dòng)力產(chǎn)生影響。借鑒盧盛峰等的做法，本文構(gòu)建虛擬變量，當(dāng)市長(zhǎng)年齡低于研究樣本內(nèi)市長(zhǎng)官員平均提拔年齡時(shí)，賦值為1，否則為0。地方財(cái)政壓力()的衡量借鑒祝繼高等的做法，本文采用城市預(yù)算內(nèi)財(cái)政缺口的絕對(duì)值進(jìn)行衡量，并使用一般公共預(yù)算收入進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。

基于優(yōu)化官員晉升考核體系的機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果如表11所示。在Panel A中，列(1)中官員年齡晉升優(yōu)勢(shì)()的系數(shù)顯著為正，列(2)中這一系數(shù)則不顯著，說(shuō)明相較于非試點(diǎn)城市，試點(diǎn)城市中官員的年齡晉升激勵(lì)能夠有效促使政府進(jìn)行環(huán)境治理投資(1)，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)激發(fā)了年輕官員積極開(kāi)展環(huán)境治理投資的動(dòng)力。也就是說(shuō)，官員相對(duì)年齡越小，晉升激勵(lì)越大，越能夠積極配合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)工作，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)的污染防治投資。列(3)和列(4)的估計(jì)結(jié)果顯示，官員年齡晉升優(yōu)勢(shì)()對(duì)政府環(huán)境治理監(jiān)管(2)的影響均不顯著，說(shuō)明年齡優(yōu)勢(shì)對(duì)轄區(qū)的污染監(jiān)管行為并未產(chǎn)生明顯影響。

表11 基于優(yōu)化官員晉升考核體系的機(jī)制檢驗(yàn)

在Panel B中，列(1)和列(2)的估計(jì)結(jié)果表明，財(cái)政壓力()對(duì)政府環(huán)境治理投資(1)的影響在非試點(diǎn)城市中顯著為負(fù)，在試點(diǎn)城市中則不顯著。列(3)和列(4)中，財(cái)政壓力()對(duì)政府環(huán)境治理監(jiān)管(2)的負(fù)向影響同樣是在非試點(diǎn)城市中更為顯著。研究結(jié)果表明，財(cái)政壓力能夠顯著降低地方政府環(huán)境治理效率：一方面，地方政府在面臨財(cái)政壓力時(shí)缺乏足夠的財(cái)力保障來(lái)進(jìn)行治污投資；另一方面，出于追求經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考慮，地方政府會(huì)更加依賴(lài)能夠貢獻(xiàn)財(cái)政收入、解決就業(yè)問(wèn)題的大型企業(yè)，因而傾向于通過(guò)放松環(huán)境規(guī)制來(lái)吸引外來(lái)投資和擴(kuò)大稅基。Panel B的估計(jì)結(jié)果表明，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)可以有效緩解財(cái)政壓力對(duì)轄區(qū)環(huán)境治理的負(fù)面效應(yīng)，在審計(jì)試點(diǎn)的影響下，傳統(tǒng)GDP導(dǎo)向的晉升考核機(jī)制開(kāi)始轉(zhuǎn)型為環(huán)境與經(jīng)濟(jì)績(jī)效并存的綜合考核機(jī)制。

綜上，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)我國(guó)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主導(dǎo)的官員晉升考核機(jī)制具有一定的優(yōu)化效應(yīng)。在試點(diǎn)城市中，具有年齡晉升優(yōu)勢(shì)的官員會(huì)采取更為積極的環(huán)境治理投資行為，但并不會(huì)加大環(huán)境治理監(jiān)管力度；財(cái)政壓力仍然會(huì)負(fù)向影響非試點(diǎn)城市的環(huán)境治理行為，而自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)能夠緩解財(cái)政壓力的這一負(fù)面影響。

六、結(jié)論與啟示

本文通過(guò)整理城市層面2012—2017年政府工作報(bào)告中有關(guān)生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)任務(wù)和工作回顧部分的內(nèi)容，利用內(nèi)容分析法從政府環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度和執(zhí)行質(zhì)量?jī)蓚€(gè)維度測(cè)算了283個(gè)城市的政府環(huán)境治理執(zhí)行力?；谧匀毁Y源資產(chǎn)離任審計(jì)分階段開(kāi)展試點(diǎn)這一外生政策沖擊，構(gòu)建多期DID模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，考察自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)對(duì)地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力的影響效應(yīng)和影響機(jī)制。研究發(fā)現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)顯著提升了地方政府的環(huán)境治理執(zhí)行力。異質(zhì)性檢驗(yàn)結(jié)果表明，官員在離任前一年會(huì)更加積極地配合自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作，提升轄區(qū)環(huán)境治理執(zhí)行進(jìn)度，說(shuō)明離任審計(jì)實(shí)施以后，環(huán)境治理績(jī)效開(kāi)始被納入官員政績(jī)?cè)V求范圍。機(jī)制檢驗(yàn)結(jié)果表明，審計(jì)試點(diǎn)對(duì)我國(guó)GDP導(dǎo)向的官員晉升考核機(jī)制具有優(yōu)化效應(yīng)，能夠推動(dòng)轄區(qū)主動(dòng)加強(qiáng)環(huán)境治理投資和環(huán)境治理監(jiān)管，引導(dǎo)官員積極參與“環(huán)境錦標(biāo)賽”，緩解財(cái)政壓力對(duì)轄區(qū)環(huán)境治理的消極影響，其中地方政府加強(qiáng)環(huán)境治理監(jiān)管力度是提升自身環(huán)境治理執(zhí)行力的顯性路徑。

本文研究結(jié)論對(duì)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的環(huán)境治理功能拓展和地方政府的環(huán)境治理效率提升具有重要的啟示意義。首先，應(yīng)健全自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。健全官員晉升考核體系是提升政府環(huán)境治理執(zhí)行能力的前提，開(kāi)展自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)有助于優(yōu)化官員晉升考核機(jī)制，助推地方政府積極參與轄區(qū)環(huán)境治理，全面提升環(huán)境政策執(zhí)行力。因此，需要重點(diǎn)關(guān)注如何構(gòu)建科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)評(píng)價(jià)體系，以進(jìn)一步促使領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念大局的政績(jī)觀，探索審計(jì)監(jiān)督對(duì)環(huán)境治理的長(zhǎng)效影響機(jī)制。其次，應(yīng)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的審計(jì)結(jié)果運(yùn)用。官員基于任期考核的環(huán)境政績(jī)?cè)V求越強(qiáng)烈，審計(jì)試點(diǎn)對(duì)地方政府環(huán)境治理執(zhí)行力的影響效應(yīng)越大，因此，需進(jìn)一步做好對(duì)官員任職期間的總體評(píng)價(jià)工作，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)意見(jiàn)整改情況的監(jiān)督力度。建立健全自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)情況通報(bào)、整改落實(shí)、責(zé)任追究等結(jié)果運(yùn)用制度，保證審計(jì)結(jié)果能夠落實(shí)至官員晉升考核和終身問(wèn)責(zé)當(dāng)中，形成對(duì)官員在整個(gè)任期內(nèi)的激勵(lì)約束，實(shí)現(xiàn)官員政績(jī)觀轉(zhuǎn)型。最后，應(yīng)推動(dòng)地方政府落實(shí)環(huán)境治理主體責(zé)任。在審計(jì)試點(diǎn)階段，政府的環(huán)境監(jiān)管行為在離任審計(jì)提升政府環(huán)境治理執(zhí)行力和實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理實(shí)際效果的過(guò)程中發(fā)揮了中介效應(yīng)，而環(huán)境投資行為未能有效發(fā)揮提升作用。地方政府是自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的被審計(jì)責(zé)任主體，在環(huán)境治理中處于至關(guān)重要的地位，因此，應(yīng)在制度上完善地方政府進(jìn)行環(huán)境治理的相關(guān)政策安排，并積極引導(dǎo)地方政府在環(huán)境治理實(shí)踐中進(jìn)行有效探索和總結(jié)，及時(shí)解決審計(jì)工作中發(fā)現(xiàn)的重要問(wèn)題，豐富地方政府提升環(huán)境治理執(zhí)行力的“工具箱”。