基于韌性理念的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新治理策略研究*

桂林旅游學(xué)院 張瓊 鄒伶俐

一、引言

老舊小區(qū)的改造與管理關(guān)系到人民群眾的根本利益、社會的穩(wěn)定團結(jié)，是關(guān)系民生的大事，是重要的國家“民生工程”與“發(fā)展工程”。[1]

21世紀(jì)之前我國建設(shè)完成的老舊小區(qū)數(shù)量達到了23萬個左右，牽涉到的居民數(shù)量達到了4000萬戶。2020年國務(wù)院辦公廳頒布了《針對促進老舊小區(qū)改造工作的建議》，其中特別指出：“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程與發(fā)展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內(nèi)需、推進城市更新與開發(fā)建設(shè)模式轉(zhuǎn)型、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有非常關(guān)鍵的作用。[2]”以往在開展老舊小區(qū)改造工作時，一般基于自上而下、單一主體的住區(qū)改造方式進行，盡管對實現(xiàn)政策與資源下沉起到了良好的推動作用，然而并不能夠與老舊小區(qū)空間碎片化、人口構(gòu)成復(fù)雜化等實際狀況相符合，出現(xiàn)治理效果無法持續(xù)保持、治理措施得不到全面執(zhí)行等問題。

在現(xiàn)代社會治理重心逐漸下移的影響下，社區(qū)在城市風(fēng)險管理中發(fā)揮了越來越重要的作用，此外，當(dāng)下出現(xiàn)的不同風(fēng)險也對社區(qū)抗擊風(fēng)險災(zāi)害的韌性與能力提出了巨大挑戰(zhàn)[3]。對老舊社區(qū)進行改造不單單是從物質(zhì)層面進行改造與重建，更應(yīng)當(dāng)注重提高居民的生活質(zhì)量、切實改善人民居住環(huán)境，進一步強化老舊社區(qū)抗擊社會風(fēng)險與自然災(zāi)害的韌性與水平。

所以，基于公共安全和社區(qū)健康的視域出發(fā)，深入探究老舊社區(qū)更新問題，挖掘出社區(qū)外部物理韌性與社群韌性等社區(qū)更新方法，具有較高的實踐價值。

二、城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新治理面臨的主要問題

積極開展老舊社區(qū)改造工作，不僅是滿足現(xiàn)代人們美好生活需求的重要途徑，同時還是推動社會高水平、高均衡發(fā)展的關(guān)鍵舉措。當(dāng)下我國許多城市就積極開展的老舊小區(qū)改造工程，不斷探索適合我國國情的老舊小區(qū)改造模式，為實現(xiàn)全國大范圍老舊社區(qū)改造、老舊社區(qū)有機更新改造積累寶貴的經(jīng)驗。然而，我國老舊社區(qū)面臨人口架構(gòu)復(fù)雜、人員流動性大、老齡化嚴(yán)重、安全設(shè)施匱乏與公共活動場所不足等眾多問題，給更新改造工作帶來了非常大的困難與挑戰(zhàn)[4]。

（一）配套設(shè)施不完善，社區(qū)抗擊風(fēng)險水平偏低

當(dāng)下我國現(xiàn)有的老舊小區(qū)主體架構(gòu)通常都建設(shè)在20世紀(jì)90年代以前，小區(qū)內(nèi)部公共設(shè)施損壞嚴(yán)重、生活配套設(shè)施不完善，對居民的公共衛(wèi)生健康和安全產(chǎn)生了非常大的影響。具體來說，由于老舊社區(qū)建設(shè)時間較早，像供氣、供電等市政基礎(chǔ)設(shè)施管線以及房屋外部的涂層等都出現(xiàn)了不同程度的老化，同時一部分社區(qū)沒能夠?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)定的供水供電，甚至沒有健全的環(huán)衛(wèi)設(shè)施。老舊社區(qū)建筑主要以平房結(jié)構(gòu)為主，這些建筑通常沒有設(shè)立單獨的廚衛(wèi)管道等基礎(chǔ)設(shè)施，使得居民平時生活的衛(wèi)生情況不好。另外，隨著現(xiàn)代城市建設(shè)速度不斷增快，許多老舊小區(qū)逐漸被高樓大廈所包圍，造成建筑內(nèi)部通風(fēng)性不佳、日照時間也大打折扣，對居民的身體健康產(chǎn)生了較大影響。因為陽光被外部高層建筑所遮擋，導(dǎo)致老舊社區(qū)內(nèi)部環(huán)境較為潮濕，為細菌繁衍擴散提供了很好的環(huán)境，很容易出現(xiàn)病菌感染問題。與此同時，在老舊社區(qū)中往往還存在較多亂搭亂建、隨意擺放等問題，不僅侵占了原本就十分局促的公共空間，同時也不利于應(yīng)急防災(zāi)功能的實現(xiàn)。

（二）老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，社區(qū)自我服務(wù)水平不高

我國許多老舊小區(qū)的房齡已經(jīng)超過了20年，從全國范圍來看，北京、成都和上海這三座城市中老舊小區(qū)的數(shù)量最多。而從老舊小區(qū)建筑數(shù)量占城市建筑總比例來看，占比最高的城市是上海，總占比超過了60%，其次是濟南，老舊小區(qū)占比達到了51%，第三名是北京，占比達到了48%[5]。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，上海在20世紀(jì)50年代到80年代之間共建設(shè)了24萬多棟多層舊公房，而居住在其中的人群有79%都是老齡群體。從而可以看出，在我國城鎮(zhèn)老舊社區(qū)中普遍存在老齡人群占比大、貧困度高以及逐漸邊緣化等困境。此外，老舊社區(qū)居民還存在自我服務(wù)意識不強、服務(wù)水平不高等問題，不具備平時維護與更新的能力，所以隨著時間的推移，社區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施老化、環(huán)境質(zhì)量惡化等現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，難以達到老齡群體對居家與社區(qū)養(yǎng)老的要求。適用于老齡群體的公共設(shè)施匱乏，嚴(yán)重影響了老齡人群占多數(shù)的社區(qū)居民參與社區(qū)活動的熱情與能力，制約了老舊小區(qū)的正向更新預(yù)期。

（三）群體認同度及社區(qū)居民組織化水平不高

相比較于現(xiàn)代新小區(qū)，老舊社區(qū)的配套設(shè)施、居住體驗等均不盡如人意，這使得經(jīng)濟狀況較好的人不斷搬離出老舊小區(qū)，然而因為老舊小區(qū)建設(shè)較早，地理位置大多處于城市繁華地帶，所以盡管人們搬離該小區(qū)，并不會將其出售，而是用于出租。因為租金普遍較低，使得老舊小區(qū)中的住戶以收入較低的城市務(wù)工人員為主。伴隨小區(qū)租戶的不斷增多，會進一步提高社區(qū)居民的異質(zhì)性，使得自組織水平、交流合作欲望等不斷降低。在異質(zhì)化與原子化雙重影響下，居民往往很難對社區(qū)產(chǎn)生較強的認同感與歸屬感，這也使得將居民團結(jié)起來的困難度更高[6]。

三、基于韌性理念的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新“結(jié)構(gòu)－過程”結(jié)構(gòu)構(gòu)建

基于韌性理念的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新改造是從某個特殊的“風(fēng)險情境”出發(fā)探究社區(qū)更新與改造過程中的一系列問題，依托于對老舊小區(qū)開展相應(yīng)的修補與更新改造，使其擁有良好的抵御風(fēng)險災(zāi)害的能力，構(gòu)建堅實的保障體系，其關(guān)鍵之處在于不斷完善社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，進一步強化社區(qū)自身發(fā)展水平。基于韌性理念的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新“結(jié)構(gòu)－過程”架構(gòu)一般表示為不同治理主體建立在權(quán)力獲取與行使、資源配置等各種要素基礎(chǔ)之上，依托于相互之間的博弈與協(xié)助交流，逐步構(gòu)建較為穩(wěn)定的權(quán)利構(gòu)架關(guān)系，進一步挖掘與提高老舊社區(qū)自身所擁有的資源分配能力和自我組織水平，最終構(gòu)建兼具基礎(chǔ)設(shè)施、公共空間等的外部物理韌性與社區(qū)資源、社區(qū)精神文化等的內(nèi)部社區(qū)韌性的韌性社區(qū)[7]。如圖1為基于韌性理念的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新治理“結(jié)構(gòu)－過程”架構(gòu)圖。要想實現(xiàn)這樣的目標(biāo)，不僅要創(chuàng)設(shè)多元化的社區(qū)治理架構(gòu)，彌補以往單一治理主體存在的諸多問題，也要進一步完善團結(jié)體制，解決以往社區(qū)居民“原子化”的問題，同時還要創(chuàng)造良好的社區(qū)韌性環(huán)境，解決以往社區(qū)服務(wù)供給不足的問題。

圖1 基于韌性理念的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新治理“結(jié)構(gòu)－過程”架構(gòu)圖

四、基于韌性理念的城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新治理策略

開展城鎮(zhèn)老舊社區(qū)韌性治理的根本目的是不斷強化老舊社區(qū)自我發(fā)展能力與水平，既能夠滿足各個利益主體的多元化要求，同時也能夠?qū)崿F(xiàn)老舊社區(qū)治理體系與社區(qū)共同體的構(gòu)建。依托于韌性治理理念，城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新改造的關(guān)鍵性任務(wù)是，推動老舊社區(qū)外部物理韌性和內(nèi)部社群韌性的同步更新，不僅要貫徹落實物理空間優(yōu)化，進一步提高社區(qū)公共空間的功能性，同時還能夠激發(fā)社區(qū)人民參加決策的積極性，深入分析與研究社區(qū)長久穩(wěn)定管理模式，提高社區(qū)自我服務(wù)水平，使得老舊社區(qū)治理表現(xiàn)出更好的可預(yù)測性與協(xié)作性。

（一）依托于“共建”手段推動社區(qū)韌性物理空間的改造升級

開展城鎮(zhèn)老舊社區(qū)物理空間韌性改造，需要緊密結(jié)合居住人群多元化、多檔次的公共服務(wù)要求，依照不同需求為居民提供與之相匹配的差異化供給服務(wù)，不斷健全社區(qū)公共空間功能，彌補以往老舊社區(qū)公共服務(wù)中的不足。首先，針對老舊小區(qū)中老齡人口占比較多，應(yīng)當(dāng)要按照電梯等適老性公共設(shè)施，同時還需要更新老舊小區(qū)中的市政基礎(chǔ)設(shè)施以及公共配套設(shè)施等，強化建筑結(jié)構(gòu)地域震動的性能等。其次，為了更好地應(yīng)對一些緊急公共安全事件，還應(yīng)當(dāng)要增設(shè)一些這方面的應(yīng)急管理軟件與硬件設(shè)施，主要有保證應(yīng)急避免場所的完整性、加強社區(qū)生活垃圾的分類與處理等方面的管理，配套應(yīng)對各類風(fēng)險的監(jiān)控設(shè)備與隔離場所。再次，進一步強化老舊社區(qū)建筑的健康安全標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用功能，依托于現(xiàn)代新型數(shù)字化技術(shù)研制防范社區(qū)風(fēng)險方面的應(yīng)急智能設(shè)施，重視社區(qū)重要設(shè)施的冗余性構(gòu)建，確保在日常狀態(tài)下重要設(shè)施擁有足夠的冗余度，為滿足老舊社區(qū)居住人員的基本生活要求奠定基礎(chǔ)。最后，針對老舊社區(qū)建筑內(nèi)部開展相應(yīng)的適老化改造，在社區(qū)居民區(qū)改造升級方案中增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)項目，不斷強化老舊社區(qū)人文居住環(huán)境的質(zhì)量。

（二）依托于“共商”方法促進社區(qū)居民參與途徑的改造

加強對社區(qū)居民參與途徑的改造，實質(zhì)上便是建立在城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新與改造基礎(chǔ)之上，建設(shè)社區(qū)居民激勵體制，構(gòu)建切實可行的社區(qū)居民自主議事平臺，逐步形成完善的社區(qū)居民共同治理倡導(dǎo)體系以及“協(xié)商議事會”體系，促使社區(qū)居民能夠不斷提高自身的服務(wù)水平，積極主動產(chǎn)于到社區(qū)公共事務(wù)與活動當(dāng)中[8]。首先，要充分激發(fā)與應(yīng)用社區(qū)的自我組織功能，依托于老舊社區(qū)自身不同組織的相互運作，加強對現(xiàn)有資源的挖掘與整理，充分發(fā)揮可運用資源的價值與功能，進一步強化社區(qū)韌性。其次，創(chuàng)設(shè)長久穩(wěn)定的管理體系，逐漸彌補當(dāng)下老舊社區(qū)平時管理以及維護等工作中的諸多問題，重點涵蓋有物業(yè)管理方式創(chuàng)新、社區(qū)公共服務(wù)供給改革以及社區(qū)管理條例與制度的設(shè)定等。再次，引導(dǎo)社區(qū)居民養(yǎng)成良好的互幫互助優(yōu)良品德與精神，不斷改善當(dāng)下社區(qū)居民關(guān)系，構(gòu)建健康發(fā)展的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。最后，不斷提高社區(qū)各成員組織的團結(jié)性與凝聚力，保證社區(qū)居民之間能夠相互協(xié)作與共生，創(chuàng)設(shè)能夠促進老舊社區(qū)持續(xù)更新的長久運行體制，充分激發(fā)街區(qū)活力。

（三）依托于“共治”方式推動社區(qū)內(nèi)部社群韌性的改造升級

加強對城鎮(zhèn)老舊社區(qū)內(nèi)部社區(qū)的韌性改造，需要將社區(qū)人力資源當(dāng)成是提高社區(qū)韌性的重要資源，依靠社區(qū)網(wǎng)格員、志愿人員以及物業(yè)管理人員等不同主體的共同努力，產(chǎn)生強大的協(xié)同效應(yīng)，構(gòu)建組織社區(qū)治理體系以及組織協(xié)調(diào)體系，不斷嘗試與總結(jié)自上而下和自下而上緊密融合的社區(qū)更新互助體制[9]。首先，是構(gòu)建擁有較高認同感的社區(qū)共同空間，進一步提高社區(qū)公共空間的活力與熱情，為促進團體行動的開展奠定有利的外部基礎(chǔ)。其次，要注重引導(dǎo)社區(qū)居民養(yǎng)成良好的集體意識以及主人翁意識，不斷提高居民個人的主體水平，以此為基礎(chǔ)形成社區(qū)共識，推動團體行動的開展。最后，依照老舊社區(qū)實際狀況，創(chuàng)設(shè)切實可行的常態(tài)化團體行動體系，不斷提高老舊社區(qū)的自救水平，當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險災(zāi)害時能夠在第一時間給予有效應(yīng)對。在進行老舊社區(qū)內(nèi)部社區(qū)韌性改造時，本質(zhì)在于構(gòu)建以社區(qū)內(nèi)部認同為基礎(chǔ)的擁有較高可靠性與團體性的社區(qū)自主更新行為，在整個社區(qū)范疇內(nèi)建立長久穩(wěn)定循環(huán)的相互幫扶機制。

（四）依托于“共享”思維開展社區(qū)多元化主體治理方式的改造

在開展城鎮(zhèn)老舊社區(qū)多元化主體治理方式改造時，其核心任務(wù)是基于社區(qū)更新這一載體，將現(xiàn)代多元主體共同治理方式引入到老舊社區(qū)治理工作中，構(gòu)建“黨建+”創(chuàng)新體系，分析與研究涵蓋街道社區(qū)主體、社會專業(yè)力量參與、社區(qū)居民積極參加的更新體系，加強政府單位、社會相關(guān)部門以及社區(qū)之間的相互協(xié)作，以此構(gòu)建成較強的治理合力，為社區(qū)抵抗風(fēng)險災(zāi)害保駕護航。首先，不斷創(chuàng)設(shè)與健全社區(qū)治理多元化主體機制，依照具體情況建設(shè)與之相匹配的多樣化協(xié)作平臺，促進老舊社區(qū)組織發(fā)展，不斷提高其社會治理能力。其次，進一步汲取與增加社區(qū)資本，在開展公共事務(wù)以及公共服務(wù)項目時，允許社會組織參與到其中，加強與社會組織之間的相互協(xié)作，讓其在社區(qū)治理過程中發(fā)揮重大作用。依托于再組織化，逐步改變以往老舊社區(qū)共同體空間結(jié)合不緊密的問題。最后，促進老舊社區(qū)與當(dāng)?shù)卣块T、企事業(yè)單位等的合作，并創(chuàng)建相應(yīng)的合作、交流、協(xié)商以及共事等擁有良好切實可行性的工作體系，構(gòu)建和諧、友好的社區(qū)共同居住環(huán)境。

五、結(jié)語

綜上所述，加強我國城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新治理具有十分重要的作用，是一個關(guān)系社會民生與社會發(fā)展的重大工程。本文從韌性理念視角出發(fā)，分析了當(dāng)下城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新治理困境與策略，致力于為我國城鎮(zhèn)老舊社區(qū)更新提供理論與技術(shù)支持。