歷史賡續(xù)、實踐驅(qū)動與本質(zhì)創(chuàng)新：“以人民為中心”行政價值觀的生成理路

□楊建武

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長沙 410004）

一、研究緣起

公共行政是“一個大規(guī)模協(xié)調(diào)人類共存與合作、具有社會管理工程特性的大學(xué)問”，公共問題的治理、公共利益的實現(xiàn)以及公共行動的達(dá)成，都離不開以公益優(yōu)先為價值取向的“人”的實踐活動，全因社會“發(fā)展不能脫離‘人’這個根本，必須是以人為本的全面發(fā)展，這是發(fā)展的終極目標(biāo)?！币虼耍聲r代中國公共行政學(xué)必須尊重歷史、理論、實踐邏輯，從我國公共行政的獨(dú)特背景中找尋公共行政發(fā)展的價值基礎(chǔ)。

行政價值觀是公共行政之魂，是一個政府所秉承的行政指南，發(fā)揮著塑造行政認(rèn)知、凝聚價值共識、規(guī)范行政行為的重要功能，深刻影響公共行政實踐。百年來的公共行政發(fā)展史，貫穿其中的行政價值觀隨社會環(huán)境變化而變化。我國公共行政學(xué)科歷經(jīng)40 余年發(fā)展，學(xué)科建設(shè)取得了重大成就，影響日漸擴(kuò)大，為推進(jìn)我國行政體制改革、解決改革創(chuàng)新過程中的重大問題貢獻(xiàn)了智慧。但很大程度上，這一過程中的中國行政價值觀更多是對西方行政價值觀的借鑒。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)”的執(zhí)政理念，黨的十八屆五中全會提出：“必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的全面發(fā)展作為發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)?！秉h的十九大將“堅持以人民為中心”確定為堅持和發(fā)展新時代中國特色社會主義的基本方略之一，彰顯了中國共產(chǎn)黨人的根本價值追求與終極價值關(guān)懷，表明“以人民為中心”思想已然成為習(xí)近平新時代治國理政的根本立場，既對行政價值觀提出了更高的要求，也賦予了行政價值觀新的內(nèi)涵，這為新時代中國特色社會主義行政價值觀塑造提供了切入點(diǎn)?！耙匀嗣駷橹行摹钡男姓r值觀，是區(qū)別于西方行政價值觀的中國化最新成果，是新時代中國特色社會主義行政改革與發(fā)展的價值指南，有著深厚的歷史邏輯、深刻的理論邏輯、鮮明的實踐邏輯。因此，深入認(rèn)識、理解和把握“以人民為中心”的行政價值觀的生成理路，對推進(jìn)新時代公共行政理論研究和構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府具有重大意義。

二、優(yōu)秀文化與理論基礎(chǔ)的傳承：“以人民為中心”行政價值觀的歷史賡續(xù)

“人們自己創(chuàng)造自己的歷史，但是他們并不是隨心所欲地創(chuàng)造，并不是在他們自己選定的條件下創(chuàng)造，而是在直接碰到的、既定的、從過去繼承下來的條件下創(chuàng)造。”同樣，“以人民為中心”行政價值觀的形成也不是隨意創(chuàng)造的，而是對馬克思主義理論、中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以及中國共產(chǎn)黨人執(zhí)政追求的歷史賡續(xù)。

（一）馬克思主義深厚理論基礎(chǔ)

從理論淵源來看，“以人民為中心”行政價值觀是對馬克思群眾史觀的時代表達(dá)與現(xiàn)實延伸。馬克思主義將現(xiàn)實的、有生命的個人的存在視為社會發(fā)展的最基本前提，是其歷史唯物主義觀的出發(fā)點(diǎn)與最終歸宿。馬克思主義首先明確了人民是歷史的創(chuàng)造者和社會發(fā)展變革的根本力量，“歷史活動是群眾的活動，隨著歷史活動的深入，必將是群眾隊伍的擴(kuò)大”，“‘歷史’并不是把人當(dāng)作自己目的的工具來利用的某種特殊的人格。歷史不過是追求著自己目的的人的活動而已”，這一論斷充分肯定了人民在歷史發(fā)展中的重要作用，闡明了人民群眾在社會歷史進(jìn)程中的決定性地位。隨著對社會發(fā)展的深邃洞察，馬克思主義基于人的勞動異化，批判性地發(fā)展了人民主體地位思想，指出現(xiàn)實的人、有生命的個體存在是人民主體地位真正實現(xiàn)的前提，但歷史的發(fā)展并非是“現(xiàn)實的人”的簡單堆砌，而“總是通過每一個人追求他自己的、自覺預(yù)期的目的來創(chuàng)造他們的歷史”，這種“現(xiàn)實的個人”是物質(zhì)活動和精神活動的統(tǒng)一，因此人的最終解放是人民的主體地位追求旨趣。同時，人的自由全面發(fā)展能激發(fā)人的主體性、能動性和創(chuàng)造性，使人的本質(zhì)得到全面的展現(xiàn)，從而確保“人以一種全面的方式，就是說，作為一個完整的人，占有自己的全面的本質(zhì)”。完整的人標(biāo)志著人是目的而非手段，也能回歸到人的本真，從而真正實現(xiàn)人民主體地位。

“以人民為中心”行政價值觀是對馬克思主義唯物史觀基本立場的肯定，也是對其與時俱進(jìn)的闡析。其一，強(qiáng)調(diào)人民群眾是歷史發(fā)展、社會治理變革的主體。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高瞻遠(yuǎn)矚，多次強(qiáng)調(diào)要尊重人民群眾的主體地位，從馬克思主義唯物史觀高度提出：“人民是歷史的創(chuàng)造者，群眾是真正的英雄”，“中國人民依靠自己的勤勞、勇敢、智慧，開創(chuàng)了各民族和睦共處的美好家園，培育了歷久彌新的優(yōu)秀文化”。而要推進(jìn)全面深化改革，破除政府改革發(fā)展過程中的重重藩籬，離不開人民的首創(chuàng)精神和聰明才智，必須尊重人民在行政改革中的主體地位。其二，強(qiáng)調(diào)以人民為中心是新時代政府治理的核心價值取向。習(xí)近平總書記指出：“我們黨來自人民、植根人民、服務(wù)人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民。失去了人民擁護(hù)和支持，黨的事業(yè)和工作就無從談起?！币虼?，“以人民為中心”行政價值觀要求各級政府必須將人的全面發(fā)展作為價值追求，“從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領(lǐng)人民不斷創(chuàng)造美好生活”，將“以人民為中心”貫穿政府行政、立法、決策與執(zhí)行等全過程，提高人民生活水平與滿意度，構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，這是馬克思主義人民立場在新時代中國特色社會主義中的新發(fā)展。

（二）中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的傳承

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的認(rèn)識提升至新的高度，并將其視為“根”和“魂”作為新一代中央集體治國理政的重要文化源泉?！耙匀嗣駷橹行摹毙姓r值觀是對中華傳統(tǒng)文化中的以民為本、大同理想、傳統(tǒng)正義等優(yōu)秀基因的繼承和發(fā)展。

一是以民為本思想?！懊駷榘畋?，本固邦寧”（《尚書·五子之歌》）是中國傳統(tǒng)民本行政思想的精髓。中國歷史傳統(tǒng)中賢達(dá)與開明的統(tǒng)治者均重視民本行政思想，孔子、荀子、孟子從不同角度論述了以民為本思想，孟子更是將“民為貴，社稷次之，君為輕”（《孟子·盡心下》）上升至民本思想的新高度。唐太宗李世民以“凡事皆須務(wù)本，國以人為本”作為治國理念。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記重要講話中多次提及“人民”“群眾”等關(guān)鍵詞，僅黨的十九大報告中“人民”二字就出現(xiàn)了203次。習(xí)近平指出“治國有常，而利民為本”（《淮南子·氾論訓(xùn)》），“樂民之樂者，民亦樂其樂；憂民之憂者，民亦憂其憂”（《孟子·梁惠王下》）?！耙匀嗣駷橹行摹毙姓r值觀既繼承了傳統(tǒng)民本行政思想的合理內(nèi)核，也是對其的超越與發(fā)展，發(fā)展了新時代的民本行政思想，在治國理政中堅持“江山就是人民、人民就是江山”，賦予人民群眾至高無上主體地位。各級行政主體要全面深化改革，努力增進(jìn)人民福祉；各級黨員干部要深入基層，問需于民、問計于民，切實解決民生問題。二是大同思想。“大道之行，天下為公”是中華民族綿延數(shù)千年的價值理想。近代以來，從洪秀全、康有為，再到孫中山、毛澤東等，為踐行大同思想進(jìn)行了艱辛探索，可以說，作為優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的天下為公、大同思想一直活躍在中華民族的精神世界中。習(xí)近平總書記提出中國夢的偉大構(gòu)想，強(qiáng)調(diào)傾聽人民呼聲，回應(yīng)人民期待，并指出“共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。共享發(fā)展理念，其內(nèi)涵主要有四個方面：全民共享、全面共享、共建共享、漸進(jìn)共享”，這是當(dāng)代中國共產(chǎn)黨人對大同思想的繼承與發(fā)揚(yáng)，也是對天下為公思想的時代表達(dá)。三是傳統(tǒng)正義思想?！傲x”在中國傳統(tǒng)文化中為正義、道義。但中國傳統(tǒng)文化中的正義與新時代的正義有著顯著區(qū)別，前者多與道德為伴，以義為道德判斷標(biāo)準(zhǔn)，后者以正義作為人民群眾的權(quán)利范疇，以及政府行政的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，豐富了正義的內(nèi)涵。在行政司法中，習(xí)近平總書記指出：“公平正義是政法工作的生命線，司法機(jī)關(guān)是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線。”因而，在每次制度執(zhí)行中，各類行政實踐要秉持公道，伸張正義，要讓人民群眾均能感受到公平正義；在行政制度設(shè)計中，必須從行政制度的公平性、正義性、完善性等方面，體現(xiàn)公共性價值基礎(chǔ)，真正使行政制度成為有德性的制度。

（三）中國共產(chǎn)黨人的執(zhí)政追求

中國共產(chǎn)黨人的初心和使命之一就是要為人民謀幸福，根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，而堅守人民至上原則則是中國共產(chǎn)黨人的根本立場。慶祝中國共產(chǎn)黨成立一百周年大會上，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告：“江山就是人民、人民就是江山，打江山、守江山，守的是人民的心。中國共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民、力量在人民?！笨梢?，人民立場一直是中國共產(chǎn)黨人的執(zhí)政追求與基本立場，人民性是其執(zhí)政理念的顯著底色，而“以人民為中心”行政價值觀則是新時代對這一基本立場與執(zhí)政理念的生動詮釋。

從中國共產(chǎn)黨人執(zhí)政的連貫性過程來看，我國行政價值觀經(jīng)歷了社會主義改造與基本建設(shè)時期、“文革”時期、改革開放啟動期、改革開放成型期與和諧社會建設(shè)時期的演變，但執(zhí)政為民始終貫徹其中。毛澤東一直高度重視人民群眾的利益，將“為人民服務(wù)”作為衡量黨的事業(yè)成敗的最高標(biāo)準(zhǔn)，他指出：“全心全意為人民服務(wù)，廣大黨員干部一刻也不能脫離人民；一切要從人民的利益出發(fā)，不可以從個人或小集團(tuán)的利益出發(fā)。”鄧小平繼承和發(fā)展了毛澤東群眾思想，他強(qiáng)調(diào)：“全心全意為人民服務(wù)，一切以人民利益作為每一個黨員的最高準(zhǔn)繩”，而要實現(xiàn)這一根本價值取向，就必須堅持“三個有利于”與推進(jìn)社會主義共同富裕。江澤民將“人民”根本價值立場置于社會主義建設(shè)新時期以及經(jīng)濟(jì)全球化背景下，提出了“三個代表”重要思想，并強(qiáng)調(diào)“必須始終把體現(xiàn)人民群眾的意志和利益作為我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，始終把依靠人民群眾的智慧和力量作為我們推進(jìn)事業(yè)的根本工作路線”。胡錦濤站在歷史發(fā)展高度，提出了堅持以“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀，這一發(fā)展觀突出了“人”的主體地位以及發(fā)展目的，這既是對人民群眾在中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展中的主體地位的重視，也是對人的全面發(fā)展的價值追尋。從黨的十八屆五中全會的“以人民為中心的發(fā)展思想”到黨的十九大報告的“堅持以人民為中心”的基本方略，充分表明“以人民為中心”思想已經(jīng)成為新時代中國共產(chǎn)黨人治國理政的根本立場和核心理念，并將一切為了人民、一切依靠人民貫穿于習(xí)近平治國理政的方方面面，滲透在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域。習(xí)近平總書記指出：“堅持以人民為中心。人民是歷史的創(chuàng)造者，是決定黨和國家前途命運(yùn)的根本力量。必須……把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)?！边@是對馬克思主義唯物史觀的繼承與發(fā)展，也是對中國共產(chǎn)黨人人民利益至上的堅守與詮釋，是新時代背景下政府及其行政人員必須予以貫徹的核心價值觀和基本價值遵循。

三、行政發(fā)展與價值塑造的實踐：“以人民為中心”行政價值觀的現(xiàn)實演化

公共行政并非鏡中花水中月，嵌入一個國家的傳統(tǒng)、文化、政治、現(xiàn)實社會的公共行政體系，必定是深耕于行政實踐，并在實踐中不斷發(fā)展、融合的綜合性產(chǎn)物，而這一不斷發(fā)展的公共行政成為行政價值觀塑造與演化的動力之源。

（一）從效率至上到人民至上：百年行政價值觀反思與超越

縱觀公共行政百年發(fā)展歷程，行政價值觀呈現(xiàn)出從效率到公平再到效率、從建構(gòu)到解構(gòu)再到重構(gòu)的演變軌跡，這是一個隨著社會發(fā)展而不斷揚(yáng)棄與演變的過程。在西方行政學(xué)界，雖歷經(jīng)傳統(tǒng)公共行政、新公共行政、新公共管理到新公共治理的范式轉(zhuǎn)變，但“效率、工具理性、職業(yè)主義、實證主義和功能主義認(rèn)識論以及管理領(lǐng)導(dǎo)力均是主流公共行政的根基”，而西方公共行政的價值理念與制度設(shè)計深受此影響，并以“效率至上”的理念主導(dǎo)公共行政實踐，然而這一行政價值觀堅持以組織為中心，將人視為機(jī)器，過多地追求組織效率，而忽視人的價值追求以及人的主體地位，容易導(dǎo)致“行政物化”。自20世紀(jì)80年代以來，我國公共行政學(xué)研究始終難以擺脫“以西方概念來裁剪中國現(xiàn)實”的路徑依賴，仍停留在“引進(jìn)、消化與吸收”的層面，而未能達(dá)到“創(chuàng)新、重構(gòu)與輸出”的高度，存在“原創(chuàng)性缺失”、碎片化與空心化嚴(yán)重的“身份危機(jī)”問題，且行政價值觀研究內(nèi)卷化現(xiàn)象嚴(yán)重。一方面，更多關(guān)注西方行政價值觀的研究，對于中國行政價值觀的演變過程及規(guī)律還缺乏深度挖掘與剖析，且對行政價值觀與行政實踐的現(xiàn)實問題的分析明顯不足，難以形成理論與實踐的對話與共鳴。另一方面，國內(nèi)學(xué)者將行政管理關(guān)系與行政價值關(guān)系顛倒或替換，將行政價值等同于行政價值觀，導(dǎo)致價值主體（人民）不在場的尷尬局面，并在行政過程中忽視行政目的與人文關(guān)懷，導(dǎo)致行政價值觀功能弱化，影響公共行政實踐發(fā)展。當(dāng)前中國特色社會主義已進(jìn)入新時代，我國面臨更為復(fù)雜的公共行政實踐問題，深化與創(chuàng)新我國公共行政實踐成為時代所需。顯然，新時代中國公共行政實踐迫切需要以習(xí)近平新時代治國理政重要論述為指導(dǎo)，形成一套系統(tǒng)、完整的行政價值觀體系。

以人民為中心思想作為黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出的治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的核心價值理念，貫穿于習(xí)近平治國理政全過程，極大豐富了行政價值觀的內(nèi)涵?！耙匀嗣駷橹行摹毙姓r值觀是區(qū)別于傳統(tǒng)行政價值觀的新時代行政價值觀，其一，結(jié)合習(xí)近平新時代治國理政新理念和新部署，對“以人民為中心”行政價值觀問題進(jìn)行系統(tǒng)探討，是對行政價值研究的深化，有助于反思效率至上的行政價值觀，跳出“公平”與“效率”的關(guān)系悖論，準(zhǔn)確把握行政價值觀的一元性和多元性意蘊(yùn)。其二，對習(xí)近平新時代行政價值觀的準(zhǔn)確把握，明了“以人民為中心”行政價值觀的真實構(gòu)成及其相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)人民至上，是建立起與新使命、新征程相適應(yīng)的政府管理模式的前提條件，也為建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府背景下行政行為評估提供了客觀科學(xué)的評估準(zhǔn)則，切實增強(qiáng)了政府行為評估的可操作性和系統(tǒng)性。因此，“以人民為中心”行政價值觀是在對傳統(tǒng)行政價值觀深入反思基礎(chǔ)上形成與發(fā)展的，只有更深刻地認(rèn)識行政價值觀的內(nèi)涵與本質(zhì)，明確行政價值關(guān)系的主體“人民”的核心地位，才能進(jìn)一步深化和推進(jìn)行政價值觀的研究。

（二）新時代的公共行政發(fā)展：以人民為中心的價值再確認(rèn)

中華人民共和國成立之初，我國行政管理方式主要以行政管制為主，20世紀(jì)80年代伊始，伴隨政府改革的迫切需求，我國公共行政學(xué)得以恢復(fù)，在學(xué)術(shù)界與實務(wù)界的共同推動下，我國公共行政逐漸向以人民滿意為核心的服務(wù)型管理轉(zhuǎn)變，行政價值觀也經(jīng)歷了從平均主義的追求，到經(jīng)濟(jì)效率的側(cè)重，再到社會和諧與公平正義回應(yīng)的演進(jìn)。然而，公共行政是具有鮮明內(nèi)生性的敘事圖景，由于多重因素影響，我國公共行政學(xué)一直存在著知識拿來主義與身份認(rèn)同危機(jī)問題，雖一直強(qiáng)調(diào)為人民服務(wù)、公平正義等核心價值，但對改革經(jīng)濟(jì)性的凸顯無形中遮蔽了現(xiàn)實人民性，這也導(dǎo)致公共行政實踐改革無法回應(yīng)社會差異性與多元化，也無法克服經(jīng)濟(jì)效率與公平正義的二元對立，這與學(xué)習(xí)借鑒西方行政學(xué)，以及對中國特色行政發(fā)展的價值目標(biāo)認(rèn)知不足不無關(guān)系。

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化需要有與之相適應(yīng)的公共行政。因此，國家治理理念不斷更新與公共行政實踐持續(xù)發(fā)展，賦予了我國公共行政發(fā)展獨(dú)特的語境與場景，但新時代我國公共行政學(xué)也面臨新的使命與挑戰(zhàn)，即如何在“黨性”與“人民性”的中國行政國家敘事觀念下，建立起與新使命、新征程相適應(yīng)的公共行政模式，此時亟須形成一套系統(tǒng)、完整的行政價值觀體系來推動公共行政發(fā)展。當(dāng)前，探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展與共同富裕的歷史使命，要求各級政府必須堅持以人民為中心的行政價值觀。一方面，隨著人民對美好生活的需要、對改革參與的需求、對自我賦權(quán)的覺醒，以及我國改革發(fā)展任務(wù)的更為艱巨，公共行政實踐與改革需向人民性轉(zhuǎn)變，正如哈貝馬斯所言：“國家是‘公共權(quán)力’機(jī)關(guān)。它之所以具有公共性，是因為它肩負(fù)著為全體公民謀幸福這樣一種使命?！比纭白疃嗯芤淮巍备母镌谌珖脚d未艾，這些改革在優(yōu)化政府行政流程，提高行政效率的同時，也通過線上線下、政民互動、政府回應(yīng)等實現(xiàn)了對公平正義的兼顧，拓展了新時代以人為本、以民為主的公共行政價值，同時也表明“以人民為中心”行政價值觀有效回應(yīng)了市場化、信息化、智能化背景下人民群眾對公共行政的要求。另一方面，新時代公共行政發(fā)展離不開人民群眾。新時代的公共行政發(fā)展不是關(guān)起門來的顧影自憐，也不是政府行政人員的曲高和寡，公共行政領(lǐng)域面臨諸多艱巨的改革任務(wù)，沒有人民的支持是無法完成的。當(dāng)前正在推進(jìn)的全面深化改革與政府簡政放權(quán)，目的在于實現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化，而這其中就需要厘清政府、市場與社會之間的關(guān)系，始終堅持人民當(dāng)家作主，充分尊重人民群眾的主體地位，積極聽取人民群眾的意見和建議。而要做到這些，公共行政必須努力拓寬人民群眾的參與渠道，加強(qiáng)溝通交流，及時掌握社情民意，這也是“以人民為中心”行政價值觀在公共行政實踐中的具體體現(xiàn)?？梢?，新時代我國行政改革應(yīng)“承認(rèn)、明確和實質(zhì)化社會在改革中的主體性，以及人民在體制中的主體性”。因此，將“以人民為中心”發(fā)展思想實質(zhì)性地融入我國公共行政發(fā)展中，是“以人民為中心”行政價值觀的現(xiàn)實演化路徑，也是公共行政改革實踐對以人民為中心的價值再確認(rèn)。

（三）社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化：人民美好生活需要

矛盾是事物發(fā)展的內(nèi)部對立統(tǒng)一關(guān)系，馬克思主義認(rèn)為矛盾是社會發(fā)展的根本動力，且主要矛盾對事物發(fā)展起到了決定性作用。中華人民共和國成立之初，我國社會的主要矛盾是“人民對于經(jīng)濟(jì)文化迅速發(fā)展的需要同經(jīng)濟(jì)文化不能滿足人民需要的狀況之間的矛盾”，此時強(qiáng)調(diào)以秩序、公平為核心的行政價值觀更契合實際。改革開放之初，我國社會主要矛盾逐漸轉(zhuǎn)化為“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾”，此時為推進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展，在堅持秩序與效率，充分調(diào)動人民群眾積極性的同時，必須兼顧公平。黨的十九大指出我國社會主要矛盾已發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)化，已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是根據(jù)我國社會發(fā)展，深化以人民為中心發(fā)展思想，對我國社會主要矛盾發(fā)展做出的重大論斷，充分體現(xiàn)了我國執(zhí)政為民的行政擔(dān)當(dāng)。而要滿足人民美好生活需要，除了堅持秩序、效率、公平與正義等行政價值觀外，還必須充分彰顯人民性、正義性、服務(wù)性的價值理念?？梢?，社會主要矛盾是影響國家治理方式的關(guān)鍵性因素，社會主要矛盾的演化是國家治理模式變遷與現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的直接推動力，也影響公共行政在社會價值引領(lǐng)、組織體制變革、公共政策制定等層面的調(diào)整與適應(yīng)。只有不斷提升政府治理能力，構(gòu)建責(zé)任型與服務(wù)型政府，才能有效滿足人民美好生活需要。

行政價值觀是行政主體及其行政人員的思想或精神層面的反映，為行政人員提供了一套對行政價值觀的科學(xué)認(rèn)識與深刻把握，直接影響著每個行政人員的行政動機(jī)、行政態(tài)度和行政行為?；谛聲r代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的問題，起源于亞里士多德的“美好生活”概念，正被新時代賦予新的內(nèi)涵，美好生活需要比物質(zhì)文化需要內(nèi)涵更豐富、目標(biāo)更宏大，“不僅對物質(zhì)化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長”。而從新時代人民生活的內(nèi)涵、品質(zhì)與價值來看，滿足這一要求不僅實現(xiàn)過程更艱巨，而且價值取向的外延更寬廣，這不但要求公共行政能適應(yīng)新時代新要求持續(xù)推進(jìn)變革，更好地提供公共服務(wù)和公共物品，還要立足于新時代全面思考公共行政價值取向以及價值塑造?？梢?，人民對美好生活的需要決定了當(dāng)前及今后我國公共行政的目標(biāo)追求與根本指向，而只有深入貫徹以人民為中心的行政價值觀，加快構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府，提高行政人員的認(rèn)知水平和工作能力，才能滿足人民美好生活需要。因此，人民群眾美好生活需要是堅持以人民為中心行政價值觀形成的現(xiàn)實動力。

四、價值內(nèi)核與理念體系的創(chuàng)新：“以人民為中心”行政價值觀的本質(zhì)塑新

一種理論與價值觀的生成與發(fā)展，離不開其所處的時代、目標(biāo)和問題語境，以人民為中心的行政價值觀之所以區(qū)別于其他行政價值觀，并具有強(qiáng)大生命力，就在于其價值內(nèi)核和理念體系的本質(zhì)塑新。其一，“以人民為中心”行政價值觀超越了過往對結(jié)果、效率、秩序與公平等價值觀的單純追求，將其有機(jī)融合，并與我國實際相結(jié)合，形成一種“統(tǒng)合”的、主體的、具有中國特色的公共行政價值觀，這是對行政價值研究的深化，有利于化解我國公共行政學(xué)科的“身份危機(jī)”。其二，從人民至上、人民主體、人民共享與人民滿意等維度，構(gòu)建以人民為中心的行政價值觀體系，清晰展示了這一新型行政價值觀的系統(tǒng)性、整體性、結(jié)構(gòu)性特征，有利于行政價值觀研究話語表達(dá)的統(tǒng)一，實現(xiàn)行政價值觀研究的內(nèi)卷化規(guī)避。

（一）“以人民為中心”行政價值觀的內(nèi)核

1.“人民至上”：“以人民為中心”行政價值觀的價值取向

馬克思恩格斯曾指出：“歷史什么事情也沒有做……其實，正是人，現(xiàn)實的、活生生的人在創(chuàng)造這一切?！闭抢^承馬克思主義創(chuàng)始人“關(guān)注和解放人”的價值追求，并在敏銳的價值自覺中，在黨的十八屆五中全會上，習(xí)近平總書記首次提出堅持以“人民至上”為根本價值取向的“以人民為中心”思想。這一價值取向蘊(yùn)意豐富，具有鮮明的實踐品格、價值目標(biāo)，從深層次上決定了行政的宗旨、目標(biāo)和運(yùn)行模式。正如黨的十九大報告中指出：“全黨必須牢記，為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權(quán)性質(zhì)的試金石。”從新時代公共行政發(fā)展來看，要跳出傳統(tǒng)行政價值觀“公平”與“效率”的關(guān)系悖論，滿足人民對美好生活的需要，彰顯公共行政的人民性，就必須以“人民為中心”為行政價值取向，一方面，要將實現(xiàn)人民利益作為公共行政的道德內(nèi)核與價值自覺，新時代公共行政要始終以人民利益為根本價值旨?xì)w，聚焦民生福祉，在干事創(chuàng)業(yè)、服務(wù)群眾等決策與執(zhí)行中摒棄官本位思想，做到清正廉潔、為民務(wù)實，以真正提高人民獲得感、安全感與幸福感。另一方面，要將人民參與作為公共行政的動力來源與決策依據(jù)，人民群眾扎根于實踐，對生活有自身追求，蘊(yùn)含著強(qiáng)大的首創(chuàng)精神與創(chuàng)造力，新時代公共行政的改革發(fā)展，必須緊緊依靠人民力量，深入基層傾聽人民群眾所思所想，廣泛吸收人民群眾參與行政決策，真正做到求真務(wù)實、為民辦事。

2.“人民主體”：“以人民為中心”行政價值觀的價值主體

價值是主客體間的雙向互利性與生成性關(guān)系的切合程度，體現(xiàn)出主客體間的對象性關(guān)系的一定功能和意義。在當(dāng)前我國新時代錯綜復(fù)雜的政治關(guān)系中，黨和人民是最核心的關(guān)系。理念到行為的實踐，是通過一定的方式所實現(xiàn)的，在公共行政領(lǐng)域，行政行為深受行政價值的影響，甚至可以說有何種行政價值觀則會產(chǎn)生何種行政行為。廣大人民群眾是社會變革的決定性力量，其擁有豐富的道德生活和實踐，是行政方式創(chuàng)新的道德營養(yǎng)源。隨著國家治理能力概念的深化，以及政府全面深化改革的推進(jìn)，公共行政面臨著理念創(chuàng)新滯后、回應(yīng)問題和應(yīng)對危機(jī)能量不足等詰難。因此，新時代公共行政必須充分依靠人民群眾力量，發(fā)揮人民群眾的主體作用，這是人民主體在行政價值觀中的作用彰顯。一是行政管理要堅持問需于民。各級行政機(jī)關(guān)要廣泛聽取人民群眾意見，以人民群眾之所需為行政決策依據(jù)，做到知民情、順民意、聚民心。二是行政管理要做到問計于民。人民群眾充滿智慧，各級行政部門要暢通參與渠道，創(chuàng)新參與方式，完善參與制度，通過民眾懇談、網(wǎng)絡(luò)問政、實地調(diào)研等方式，尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，激發(fā)廣大人民群眾的創(chuàng)造力，從社會不同群體中吸取行政管理智慧，從而找尋到行政管理方式創(chuàng)新的智慧鑰匙。

3.“人民共享”：“以人民為中心”行政價值觀的價值目標(biāo)

“人民共享”是實現(xiàn)“以人民為中心”行政價值觀的根本要求，也是應(yīng)有之義，其有助于行政要素之間的行政活動形成更具系統(tǒng)性、實效性與目的性等價值意識。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)：“國家建設(shè)是全體人民共同的事業(yè)，國家發(fā)展過程也是全體人民共享成果的過程?！惫蚕硎侵袊厣鐣髁x的本質(zhì)要求，在行政實踐中，堅持人民共享作為“以人民為中心”行政價值觀的價值目標(biāo)，就是要促進(jìn)廣大人民的權(quán)利、機(jī)會、規(guī)則和分配的公平正義，保障全體人民有更多獲得感、幸福感、安全感，讓“生活在我們偉大祖國和偉大時代的中國人民，共同享有人生出彩的機(jī)會，共同享有夢想成真的機(jī)會，共同享有同祖國和時代一起成長與進(jìn)步的機(jī)會”。簡而言之，“人民共享”行政價值觀是指不同行政主體在具體行政實踐中，不斷反思現(xiàn)行行政行為、行政理念而形成的，“以實現(xiàn)全民共享發(fā)展權(quán)利、機(jī)會和成果為目標(biāo)，以共享發(fā)展行政意識、價值觀、思想和信念為內(nèi)容，以行政體制、制度、行為的革新為對象，從而推動行政發(fā)展，促進(jìn)社會公平正義，最終實現(xiàn)人的全面發(fā)展的行政觀念體系”。

4.“人民滿意”：“以人民為中心”行政價值觀的價值標(biāo)準(zhǔn)

習(xí)近平總書記指出要“把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為衡量一切工作得失的根本標(biāo)準(zhǔn)”?？梢?，人民滿意的價值標(biāo)準(zhǔn)是政府之“尺”，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代政府施政的人民性、普惠性和正義性價值理念。以人民滿不滿意作為新時代行政價值觀的價值標(biāo)準(zhǔn)和判斷標(biāo)尺的選擇與確認(rèn)，是衡量和評價行政活動、行政價值的價值趨向，是引導(dǎo)和指眀行政目標(biāo)、行政改革的路徑選擇，也是充分肯定和尊重人民群眾在行政發(fā)展中主體地位的體現(xiàn)。因此，將人民滿意視為首要標(biāo)準(zhǔn)，要求行政人員、行政機(jī)關(guān)在行政實踐中：行政理念從“以政府為中心”向“以人民為中心”轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)人民意愿；行政行為取向從“權(quán)力主體”向“責(zé)任主體”轉(zhuǎn)變，維護(hù)人民利益；行政方式從管制行政向多元協(xié)同治理轉(zhuǎn)變，更好為人民服務(wù)；施政方式從行政手段向以行政手段為主，法律、行政與經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合方向轉(zhuǎn)變，接受人民監(jiān)督。通過完善信息公開、暢通監(jiān)督渠道、發(fā)揮群眾評議等方式，以人民群眾最急切、最盼望的民生問題為重點(diǎn)，做到為民辦實事、民生出實效，使人民群眾成為新時代中國特色社會主義行政實踐的“裁判長”。

（二）“以人民為中心”行政價值觀的結(jié)構(gòu)體系

公共行政是一項多方聯(lián)動、多層互動的實踐活動，要全面理解公共行政現(xiàn)象，除了了解其基本概念之外，還需要形成一套有機(jī)聯(lián)系的結(jié)構(gòu)體系。作為指導(dǎo)公共行政實踐的行政價值觀，同樣是一項具有完整結(jié)構(gòu)體系的范疇。以往，學(xué)界較少對行政價值觀的結(jié)構(gòu)體系予以闡述，少數(shù)學(xué)者從崇高社會理想、執(zhí)政為民、求真務(wù)實等價值觀論述行政價值觀的結(jié)構(gòu)，還有學(xué)者則認(rèn)為人本、效率、公平、秩序、廉潔等構(gòu)成了有內(nèi)在聯(lián)系的公共行政價值觀念體系。但這些都只是對行政價值觀內(nèi)容體系的闡釋，缺乏整體的結(jié)構(gòu)體系，這就需要從行政價值關(guān)系的主體與客體結(jié)構(gòu)出發(fā)，立足于新時代我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實國情，從人民對美好生活的需要出發(fā)，構(gòu)建以人民為中心的新型行政價值觀理念體系（圖1），這是以人民為中心行政價值觀的本質(zhì)塑新之舉。

圖1：“以人民為中心”行政價值觀的結(jié)構(gòu)體系

著眼于人的主體性、新時代中國特色社會主義主要矛盾轉(zhuǎn)化以及服務(wù)型政府構(gòu)建，并基于人民對美好生活需要，將此分為生存需要、發(fā)展需要以及幸福需要。從生存需要來看，政府應(yīng)秉承滿足人民需要的行政服務(wù)觀、人民滿意的行政政績觀，實現(xiàn)對傳統(tǒng)效率、責(zé)任價值的包容與超越。從發(fā)展需要來看，政府需樹立人民主體地位的行政績效觀、人民幸福的行政共享觀，實現(xiàn)對傳統(tǒng)公平、正義價值的創(chuàng)新與發(fā)展。從幸福需要來看，政府應(yīng)秉持人民穩(wěn)定的行政發(fā)展觀、人民安全的行政法治觀，實現(xiàn)對傳統(tǒng)秩序、安全價值的繼承與完善。由此可見，這一結(jié)構(gòu)體系將新時代共享、創(chuàng)新等發(fā)展理念與公共行政發(fā)展有機(jī)融合，在踐行行政價值觀中實現(xiàn)對人民性、公正性、秩序性、效率性等的創(chuàng)新，推動公共行政中的人從抽象走向具體，從片面走向全面。

總之，“以人民為中心”思想融入公共行政的理念層面，構(gòu)建具有中國特色、中國氣派的“以人民為中心”行政價值觀，是對一直被西方主流行政學(xué)理論視為科學(xué)理論禁區(qū)的價值問題進(jìn)行研究，有利于更好地指導(dǎo)我國公共行政實踐，深化我國政府治理創(chuàng)新。