我國0-3 歲嬰幼兒照護服務制度變遷：軌跡、邏輯與趨勢

□胡馬琳

（華中師范大學 教育學院，湖北 武漢 430079）

一、問題的提出

2021 年7 月，《中共中央國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》（以下簡稱“《決定》”）的頒布實施標志著我國正式進入“三孩生育”時代。隨著我國“三孩政策”的落地實施，0-3歲嬰幼兒（以下簡稱“嬰幼兒”）照護服務作為影響新時代人口政策順利實施的關鍵性制約因素受到全社會前所未有的關注與重視?！稕Q定》明確提出發(fā)展普惠托育服務體系是支撐人口政策落地的重點任務之一，確立了嬰幼兒照護服務在我國當前和未來人口、經(jīng)濟、社會發(fā)展中的基礎性、先導性戰(zhàn)略地位。從民眾需求層面來看，我國在進入中國特色社會主義新階段后，人民群眾對嬰幼兒照護服務的質量要求越來越高，嬰幼兒照護服務已成為當下眾多家庭的一項剛性民生需求。據(jù)調查，48.2%的父母及準父母有嬰幼兒照護服務需求。其中希望孩子能在2 歲半以內入托的比例高達70.4%。而在實際的供給層面，截至2020 年我國嬰幼兒在各類托育機構的入托率只有4.1%，明顯低于OECD國家32%的嬰幼兒平均入托率。供需極為失衡的現(xiàn)狀致使嬰幼兒照護服務成為新時代民生領域供給側改革的重點和主要難點。當前我國正處于“十四五”發(fā)展階段初期，國家經(jīng)濟社會發(fā)展進入全面深化改革的新時期，在新形勢新階段下，如何把握好嬰幼兒照護服務的發(fā)展方向并建構適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求的制度體系成為亟待探索的重要時代議題。

自“全面二孩”生育政策實施以來，有關嬰幼兒照護服務的研究重新進入研究者的視野，目前已有學者從理論、政策、實踐等方面對嬰幼兒照護服務進行了研究。在理論研究方面，研究者不僅從立法的視角界定了嬰幼兒照護服務的概念與目標定位，而且從供給側改革角度論述嬰幼兒照護服務發(fā)展的供需關系，也有研究者以七要素的新公共服務理論為框架分析我國嬰幼兒照護服務模式。在政策研究方面，研究者或者從歷史的視角對改革開放以來我國嬰幼兒照護服務發(fā)展歷程進行階段劃分與分析，或從國際比較的視角提出我國嬰幼兒照護服務本土化的發(fā)展路徑。在實踐研究方面，研究者主要以某個省市為例進行調查研究以了解嬰幼兒照護服務的發(fā)展現(xiàn)狀，如對廣州、上海、沈陽等城市的實證調查研究。已有研究為豐富嬰幼兒照護服務的研究內容，助力政策和實踐層面的改革完善提供了有力支撐。但嬰幼兒照護服務本質上是制度的產(chǎn)物，從制度理論的視角將嬰幼兒照護服務視為一種制度供給，對其制度邏輯、動力及特征等進行歷史梳理分析不僅在研究層面仍有較大的探究空間，而且對新形勢下嬰幼兒照護服務制度的系統(tǒng)改革有重要意義。歷史制度主義作為中觀層面的制度理論能對政策內容和政策進程進行重新詮釋，為政策研究提供解釋性意義、描述性意義和建構性意義?；诖耍P者運用歷史制度主義的分析框架，系統(tǒng)梳理了新中國成立以來我國嬰幼兒照護服務制度的變遷歷程，深入分析影響其制度變遷的諸多復雜性因素，以揭示制度變遷的深層邏輯，打破制度的依賴路徑，以期為我國嬰幼兒照護服務制度的未來發(fā)展提出制度層面的優(yōu)化路徑。

二、理論基礎與分析框架：歷史制度主義

自20 世紀80 年代以來，西方政治學研究中興起了新制度主義（New Institutionalism）政治學，主要分為歷史制度主義（Historical Institutionalism）、理性選擇制度主義（Rational Choice Institutionalism）、社會學制度主義（Sociological Institutionalism）三大流派。新制度主義圍繞制度如何生成與變遷以及制度如何影響個體行動兩個核心問題而展開，對此做出“算計路徑”和“文化路徑”兩種回答。其中，“算計路徑”關注行動者的理性與利益，以微觀層面分析為主，由此發(fā)展出理性選擇制度主義，以博弈論為其典型代表；“文化路徑”以宏觀層面分析為主，重在從政治、經(jīng)濟、文化心理等宏觀深層結構探究決策者的策略選擇，由此發(fā)展出社會學制度主義，以結構主義理論為其典型代表。歷史制度主義是以歷史事實為基礎，不局限于某個既定假設，運用時間序列剖析制度變遷所受到的動力影響及其本身表現(xiàn)出來的制度和行為的模式特點，有機聯(lián)結了理性制度主義的“行動者”與社會學制度主義的“深層結構”，構建了極具特色的中層制度理論體系，搭建了政治科學研究內部宏觀研究與微觀研究的橋梁，形成了“宏觀結構—中觀制度—微觀行動者”的分析框架。

歷史制度主義分析框架主要有三個關鍵步驟，一是影響制度的宏觀因素分析，即制度背后深層結構的分析，將對制度起支配決定作用的背景概念化為政治經(jīng)濟結構與文化心理結構，以此解釋制度的生成與發(fā)展；二是制度演進的路徑依賴分析，即一旦某種制度被選擇之后，制度本身將會產(chǎn)生出一種自我捍衛(wèi)和強化機制，使得扭轉和退出這種制度的成本隨著時間的推移而越來越困難，究其原因在于受高昂的建構成本或固定成本、學習效應、合作效應、適應性預期等因素影響，理性行動者更易維持原有制度，這一制度鎖定現(xiàn)象可從行動者理性選擇加以分析；三是制度變遷的動力機制分析，改變低效或無效的制度需要行動者敏銳捕捉歷史發(fā)展和制度變遷中的關鍵節(jié)點，關鍵節(jié)點是一種制度變遷的斷裂期，也是新的歷史發(fā)展道路上的重要轉折點。正如歷史制度主義所強調的，我國嬰幼兒照護服務制度變遷過程中受宏觀經(jīng)濟、人口等因素影響，呈現(xiàn)出強勁的路徑依賴，同時也在面臨關鍵節(jié)點時經(jīng)歷了原有制度的斷裂與新制度的生成，從制度的視角以歷史制度主義的分析框架深入分析我國嬰幼兒照護服務制度具有較強的適切性和指導性。

三、制度勾勒：我國0-3 歲嬰幼兒照護服務制度變遷軌跡

（一）福利性嬰幼兒照護服務（1949—1977年）

新中國成立之初，生產(chǎn)力較為落后的社會現(xiàn)狀亟須包括婦女在內的廣大勞動群眾積極投身于各項生產(chǎn)建設之中以建立并鞏固社會主義制度，這就迫切需要提供社會化的嬰幼兒照護服務以解決婦女就業(yè)與育兒之間的矛盾。正是在這一目標的指引下，嬰幼兒照護服務在國家政治體制的保障和統(tǒng)一規(guī)劃下開啟了制度化的發(fā)展路徑，基本上形成了由企事業(yè)單位統(tǒng)一舉辦托兒所為職工子女提供托育服務、國家給予財政支持的照護格局，具有明顯的單位福利性，制度輻射范圍更多是有工業(yè)生產(chǎn)建設需要的城市地區(qū)，且城鄉(xiāng)及不同單位之間的差異較為明顯。

秉持解放婦女勞動力服務于社會大生產(chǎn)的制度目標，1949 年中國婦女第一次全國代表大會通過的《關于中國婦女運動當前任務的決議》提出“在有了初步工作基礎的城市中，應圍繞在生產(chǎn)事業(yè)的周圍，逐漸解除束縛婦女的封建思想傳統(tǒng)習俗和迫切的特殊的困難，改善婦女生活，提倡婦女兒童福利事業(yè)，舉辦托兒所、婦嬰衛(wèi)生及助產(chǎn)訓練等”，婦女聯(lián)合會作為嬰幼兒照護服務制度建設的主要倡導者積極要求舉辦托兒所以解放婦女走向工作崗位。1953 年實施的《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》第51 條規(guī)定：“實行勞動保險的企業(yè)的女工人女職員，有四周歲以內的子女20 人以上，工會基層委員會與企業(yè)行政方面或資方協(xié)商單獨或聯(lián)合其他企業(yè)設立托兒所?！敝链?，嬰幼兒照護服務作為一項職工集體福利項目在勞動法中得以確立，拉開了我國嬰幼兒照護服務制度化的發(fā)展序幕。1956 年教育部、原衛(wèi)生部、內務部發(fā)布《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，教育部、教育工會全國委員會聯(lián)合發(fā)布《關于中小學、師范學校的托兒所工作的指示》，文件均提及要為母親們解決照顧和教育自己孩子的問題而增加托兒所，再次重申了嬰幼兒照護服務公共化以助力社會主義建設的制度目標。

在福利性價值取向的引導下，單位舉辦的托兒所或托班是嬰幼兒照護服務體系的主要構成部分。1956 年教育部、教育工會全國委員會聯(lián)合發(fā)布《關于中、小學、師范學校的托兒所工作的指示》，要求在教育工會組織的積極協(xié)助下，繼續(xù)依靠群眾，舉辦各種類型的托兒所。同年，教育部、原衛(wèi)生部、內務部發(fā)布《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，細化了城鄉(xiāng)托兒所的舉辦單位，規(guī)定“在城市中由廠礦、企業(yè)、機關、團體、群眾舉辦，在農村中提倡農業(yè)生產(chǎn)合作社舉辦”。同時，要求托兒所機構“發(fā)展重點應放在工業(yè)地區(qū)和大、中城市，至于農村，應根據(jù)需要與自愿的原則，提倡農業(yè)生產(chǎn)合作社或互助組辦理季節(jié)性的托兒所和幼兒園”，凸顯了城市優(yōu)先發(fā)展的效率導向，城鄉(xiāng)差異化發(fā)展。此外，劃清了托兒所和幼兒園的界限，為嬰幼兒照護服務發(fā)展的管理提供了相對獨立的制度空間。托兒所由衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一管理，其經(jīng)費、人事、房屋設備和日常行政事宜均由主辦單位各自負責管理，在計劃經(jīng)濟體制下實際上是由國家承擔。這一階段，托兒所數(shù)量呈現(xiàn)井噴式發(fā)展，在1958 年更是達到了峰值，廣大城鎮(zhèn)地區(qū)建立了相對完善的嬰幼兒照護服務體系。

（二）市場化嬰幼兒照護服務（1978—2018年）

20世紀八九十年代，我國嬰幼兒照護服務在經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟變革的時代背景下，逐漸引入社會力量走向市場化的發(fā)展道路，由單位福利性服務轉變?yōu)槭袌龈們r機制下的商品性服務，服務對象由單位職工轉變?yōu)榫哂邢鄳M能力和經(jīng)濟水平的家庭，制度目標由重在解決女性工作的后顧之憂轉變?yōu)樘岣呷丝谒刭|。實際上，因嬰幼兒照護服務市場化改革缺乏相應的配套政策以及未建立市場競爭機制和價格機制出現(xiàn)了較為普遍的市場失靈現(xiàn)象，嬰幼兒照護服務被迫家庭化，尤其是貧困家庭與盈利潛力較差的農村地區(qū)。

十一屆三中全會后，在黨和政府的正確引導下，我國各項事業(yè)開始撥亂反正，并實施改革開放戰(zhàn)略，嬰幼兒照護服務事業(yè)也隨之逐步恢復發(fā)展并開啟了新的改革進程。1979 年，國務院召開全國托幼工作會議，要求各地恢復、發(fā)展、整頓和提高各類托幼組織，并首次提出堅持公辦和民辦“兩條腿走路”的方針，強調托育事業(yè)是一項社會性的事業(yè)，允許之前單位制的托兒所向社會開放，釋放出嬰幼兒照護服務社會化的信號。1984 年，黨的十二屆三中全會通過的《中共中央關于經(jīng)濟體制改革的決定》認為，增強企業(yè)活力是經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)，應圍繞這個中心環(huán)節(jié)調整國家與企業(yè)的關系，擴大企業(yè)自主權。在此政策導向下，原先作為職工福利費兩項主要來源的企業(yè)基金和企業(yè)利潤留成呈現(xiàn)出因企業(yè)而異的態(tài)勢，投入托兒所的經(jīng)費更是參差不齊，部分企業(yè)減少甚至取消對托兒所的經(jīng)費投入。1988年原國家教委等八部門聯(lián)合制定《關于加強幼兒教育工作的意見》，規(guī)定“養(yǎng)育子女是兒童家長依照法律規(guī)定應盡的社會義務，幼兒教育不屬于義務教育，家長送子女入園理應負擔一定的保育、教育費用”，明晰家長是嬰幼兒照護服務的責任主體，由家長自主承擔照護費用，政府基本終止對嬰幼兒照護服務的經(jīng)費投入。1992 年，在黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟體制，要求剝離企業(yè)社會功能以減輕企業(yè)社會負擔，緊接著各項事業(yè)的改革陸續(xù)開展，托兒所作為典型的單位福利事業(yè)首當其沖，加上市場化配套政策體系未有效建立、主管部門的缺位，托兒所數(shù)量于1993年開始驟減，被大規(guī)模關、停、并、轉，公共嬰幼兒照護服務機構近乎絕跡，主要以市場上的民辦早教機構為主。

在市場化發(fā)展階段，越來越多的研究表明早期教育有著很高的投資回報率，社會對嬰幼兒早期教育也愈發(fā)重視。嬰幼兒照護服務制度目標轉向關注人口素質的提高，側重為家庭提供早期教育指導的話語也逐漸興起，這為國家政策介入嬰幼兒照護服務創(chuàng)造了新的制度空間。1996 年《全國家庭教育工作“九五”計劃》、1999 年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》、2010 年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》、2011 年《中國兒童發(fā)展綱要（2011—2020 年）》、2012 年《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》均提出要重視0-3 歲嬰幼兒教育，為0-3 歲嬰幼兒及家長提供早期教育指導服務。2012 年教育部出臺的《教育部辦公廳關于開展0-3 歲嬰幼兒早期教育試點工作有關事項的通知》更是要求從實踐層面選擇部分地(市)先行開展0-3歲嬰幼兒早期教育試點工作。顯然，這一階段嬰幼兒照護服務相對弱化照護和支持婦女就業(yè)的功能而著重發(fā)揮教育功能，嬰幼兒照護服務更多是帶有教育的色彩，并與教育問題纏繞在一起。

（三）普惠性嬰幼兒照護服務（2019年至今）

自2011年以來，我國相繼實施“雙獨二孩”“單獨二孩”“全面二孩”的生育政策，然而并沒有很好地達到預期的政策目的，其中的重要原因是與人口政策相配套的嬰幼兒照護服務制度缺乏頂層設計而無法滿足人們急劇增長的嬰幼兒照護服務需求。供需矛盾尖銳的嬰幼兒照護服務引發(fā)了社會輿論的廣泛關注，為了更好地支撐人口政策落地，滿足迫切的民生需求，嬰幼兒照護開始以顯性制度的方式回歸到國家層面制度設計之中。2019年我國密集出臺了一系列嬰幼兒照護服務政策，指明了嬰幼兒照護服務普惠性的發(fā)展方向，不斷調整與優(yōu)化嬰幼兒照護服務管理、經(jīng)費、人員等制度內容，力求嬰幼兒照護服務制度走向系統(tǒng)化與適宜化。

2019 年5 月，國務院辦公廳頒布的《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）吹響了新時期嬰幼兒照護服務制度改革的號角，該文件首次提出“嬰幼兒照護服務”的概念，相比之前“托育”的表達而言，其內涵更具有包容性，涵蓋的服務類型更多，不再是對家庭教育的簡單補充，而是著眼于嬰幼兒全方位發(fā)展的思考將嬰幼兒家庭教育也納入其中，強調由家庭、政府、市場、社會共同分擔照護責任。此外，從國家層面提出“普惠優(yōu)先”的基本原則，同年10 月就著力增加3 歲以下嬰幼兒普惠性托育服務有效供給專門發(fā)布了《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》文件。2021 年3 月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035 年遠景目標綱要》重申了嬰幼兒照護服務普惠性的發(fā)展原則，要求“發(fā)展普惠托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發(fā)展的政策體系”；同年8 月，十三屆全國人大常委會第三十次會議通過了關于修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》的決定，更是將“推動建立普惠托育服務體系，提高嬰幼兒家庭獲得服務的可及性和公平性”正式寫入法律，普惠性嬰幼兒照護服務制度獲得合法性的地位，戰(zhàn)略作用顯著提升。

《指導意見》明確了嬰幼兒照護服務由衛(wèi)生健康部門牽頭，發(fā)展改革、教育、公安等部門協(xié)同管理，實行“屬地管理、分類指導”的管理體制，并首次明確了17個中央部門的職責分工。2019年6月財政部、稅務總局、發(fā)改委等聯(lián)合發(fā)布《關于養(yǎng)老、托育、家政等社區(qū)家庭服務業(yè)稅費優(yōu)惠政策的公告》，10月國家發(fā)改委、衛(wèi)健委專門印發(fā)《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，就嬰幼兒照護服務機構如何享受稅費優(yōu)惠政策、中央預算內投資、用地保障做了詳細規(guī)定。隨后，國家衛(wèi)生健康委頒布《關于印發(fā)托育機構設置標準（試行）和托育機構管理規(guī)范（試行）的通知》《關于印發(fā)托育機構保育指導大綱（試行）的通知》《關于印發(fā)托育機構嬰幼兒傷害預防指南（試行）的通知》《關于印發(fā)托育機構負責人培訓大綱（試行）和托育機構保育人員培訓大綱（試行）的通知》，國家衛(wèi)生健康委辦公廳、中央編辦綜合局、民政部辦公廳、市場監(jiān)管總局辦公廳聯(lián)合制定《關于印發(fā)托育機構登記和備案辦法(試行)的通知》，住房和城鄉(xiāng)建設部組織修訂了《托兒所、幼兒園建筑設計規(guī)范》，多個政府部門共同構建嬰幼兒照護服務制度體系，制度內容涉及機構設置與管理、從業(yè)人員培訓、服務內容指導等方面，為新時期我國嬰幼兒照護服務事業(yè)健康有序發(fā)展提供了有效的政策依據(jù)和合理的制度空間。

四、制度闡釋：0-3 歲嬰幼兒照護服務制度變遷的邏輯

（一）深層結構：經(jīng)濟發(fā)展和人口政策的雙重驅動

我國嬰幼兒照護服務制度主要由國家主導并基于社會變遷而動態(tài)調整，將其制度的失衡、緩和、重塑嵌入到社會的宏觀背景之中，不難發(fā)現(xiàn)宏觀的經(jīng)濟體制、人口政策深刻地影響著其制度演進，并在不同歷史時期表現(xiàn)為不同的價值取向和特征。經(jīng)濟體制是我國嬰幼兒照護服務事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟基礎，同時嬰幼兒照護服務事業(yè)也在一定程度上助力了我國經(jīng)濟的發(fā)展，故其不僅是社會上層建筑的構成內容，從某種程度上看也是潛在的社會生產(chǎn)力。新中國成立至改革開放前，嬰幼兒照護服務制度源起于國家經(jīng)濟建設對婦女勞動力供應的需要，因此政府在計劃經(jīng)濟體制下以行政命令的形式要求由聯(lián)結國家、家庭和個人的單位提供嬰幼兒照護服務，并給予制度與資金保障。城市地區(qū)因工礦、企業(yè)聚集對勞動力的需求更為旺盛，相對于農村地區(qū)更加需要婦女勞動力的供給，這種經(jīng)濟發(fā)展格局也在很大程度上型塑了嬰幼兒照護服務城鄉(xiāng)二元發(fā)展的格局。1978 年改革開放以來，經(jīng)濟體制逐步由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉型，要求改變與生產(chǎn)力發(fā)展不相適應的生產(chǎn)關系和上層建筑。原有單位福利性質的嬰幼兒照護服務制度作為服務和根植于計劃經(jīng)濟體制基礎之上的一種上層建筑也必須適應社會生產(chǎn)力的發(fā)展，加之當時我國勞動力過剩的現(xiàn)實，為父母和家庭分擔嬰幼兒照護負擔逐漸從制度話語中隱退，嬰幼兒照護服務中的教育功能則被擺在首要位置，強調為經(jīng)濟發(fā)展儲備高質量的人力資源。黨的十九大報告提出要進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制，這在客觀上需要突破制約新時期經(jīng)濟全面深化改革的困境，嬰幼兒照護服務因作為刺激人口生育、激發(fā)國內市場的有效路徑受到高度重視，被視為一項社會公共服務事業(yè)而由市場化轉變?yōu)槠栈菪灾贫裙┙o以充分發(fā)揮嬰幼兒照護服務對經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。

人口政策調整是我國嬰幼兒照護服務事業(yè)發(fā)展變動的直接誘因。中華人民共和國成立后，面對百廢待興的經(jīng)濟局面，充足的人口是戰(zhàn)后恢復經(jīng)濟制度的重要條件，因此在新中國成立初期鼓勵性的人口生育政策成為主導。同時，又需要現(xiàn)存勞動力全力投入戰(zhàn)后的經(jīng)濟恢復與發(fā)展之中，為了解決工作與育兒之間的矛盾而大力支持嬰幼兒照護服務事業(yè)的發(fā)展，注重照料功能的發(fā)揮。20 世紀70 年代末計劃生育逐漸成為基本國策后，緊縮性人口政策的實施轉為注重人口質量的提升，為社會發(fā)展積蓄人力資本成為嬰幼兒照護服務制度關注的焦點。1979年國務院的《政府工作報告》提出做好托幼工作是教育工作和提高人口素質的重點，對嬰幼兒照護服務提出了新的、更高的要求，從注重生活照料轉變?yōu)橹匾曉缙诮逃?006年中共中央、國務院《關于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》要求“大力普及嬰幼兒撫養(yǎng)和家庭教育的科學知識，開展嬰幼兒早期教育”。進入21 世紀后，黨和政府為了積極應對人口老齡化問題，相繼出臺“單獨二孩”“全面二孩”“三孩”政策不斷調整和優(yōu)化我國人口結構，由緊縮性人口生育政策轉變?yōu)閷捤尚匀丝谏?。為有效發(fā)揮新的人口政策在緩解我國低生育率、少子化和老齡化并存的人口新常態(tài)等問題中的積極作用，國家層面重新審視了嬰幼兒照護服務這一影響生育意愿和生育行為的基礎性和前置性事業(yè)的性質定位和發(fā)展方向，提出發(fā)展普惠照護服務體系以提高優(yōu)生優(yōu)育服務水平，嬰幼兒照護服務被列為國家人口戰(zhàn)略實施的重要配套政策之一，并在這一性質定位下開啟了后續(xù)系列的制度構建與改革。

（二）路徑依賴：沿循社會價值優(yōu)先而遮蔽兒童本位價值

歷史制度主義以制度為因變量，認為制度變遷受制于行動者的理性算計與觀念認知?；厮輯胗變赫兆o服務制度變遷歷程可發(fā)現(xiàn)，其制度價值取向歷經(jīng)“福利化—市場化—普惠化”的曲折變化過程，這背后深刻蘊含著政府在不同歷史時期作為關鍵行動者所進行的理性選擇邏輯。嬰幼兒照護服務制度變遷深深嵌入社會改革之中，作為服務于經(jīng)濟發(fā)展與人口政策調整的重要手段，在較多時候表現(xiàn)出被動應付、消極防范的制度狀態(tài)，如1979年在國家層面成立了托幼工作領導小組，1982 年國務院又以精簡機構提高政府工作效率為目的將其撤銷，從其存廢來看并不取決于嬰幼兒照護服務制度自身的發(fā)展需要。在福利化階段，為了釋放更多婦女勞動力，1956 年教育部、原衛(wèi)生部、內務部發(fā)布《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯(lián)合通知》，提出“又多、又快、又好、又省”的發(fā)展方針，要求積極發(fā)展托兒所，到1956年底，全國城鎮(zhèn)各種托幼機構約26700 處，收托兒童125 萬余名，比1949 年增加了260倍。1958年中共中央、國務院在《關于教育工作的指示》中更是提出“全國應在3—5年的時間內基本完成使學齡前兒童大多數(shù)都能入托兒所、幼兒園的任務”。在市場化階段，為了適應經(jīng)濟體制改革和計劃生育政策實施，由市場所提供的早教服務注重教育功能的發(fā)揮以開發(fā)適應未來經(jīng)濟發(fā)展所需要的人力資源。在普惠化階段，為利于國家人口戰(zhàn)略的轉型發(fā)展提出構建普惠性的嬰幼兒托育服務制度以釋放生育率?？偠灾?，這種“工具性”的僭越易導致嬰幼兒照護服務側重追求經(jīng)濟或人口效益而忽視嬰幼兒個體的價值與內在需求，甚至成為成人社會實現(xiàn)自我利益和社會利益的工具。工具價值取向使得我國嬰幼兒照護服務具有明顯的路徑依賴，已成為客觀層面阻滯我國嬰幼兒照護服務制度變遷的深層原因，致使其制度變遷深度依賴國家經(jīng)濟與人口的制度安排，較少將嬰幼兒放在優(yōu)先考慮的位置，尚未遵循嬰幼兒照護服務事業(yè)自身發(fā)展的內在規(guī)律與要求而設計制度。

（三）關鍵節(jié)點：博弈與沖突中三次制度革新與轉型

根據(jù)歷史制度主義的觀點，制度變遷的過程可劃分為制度存續(xù)的“正常時期”（Normal Periods）和制度斷裂的關鍵節(jié)點時期（Critical Junctures）。制度存續(xù)的正常時期體現(xiàn)制度演進的承接性，而關鍵節(jié)點的制度斷裂期是指當外部宏觀環(huán)境出現(xiàn)重大變化時，現(xiàn)行制度要素與實踐環(huán)境會發(fā)生強烈沖突，需經(jīng)過關鍵領域博弈后產(chǎn)生新的依賴性推動新一輪正常時期的漸進式發(fā)展?？v觀我國嬰幼兒照護服務制度的演變歷程，可發(fā)現(xiàn)曾先后出現(xiàn)三次關鍵節(jié)點或歷史否決點，促使嬰幼兒照護服務制度根據(jù)時代背景與實踐需要及時調整改革。

第一次關鍵節(jié)點是1953 年《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》的實施，在法律層面確定了嬰幼兒照護服務是一項職工集體福利，嬰幼兒照護服務由“家事”轉變?yōu)椤皣隆保_立了為女性勞動或職業(yè)發(fā)展提供支持保障以緩和家庭生活和職業(yè)生活之間矛盾沖突的制度發(fā)展方向。在其后續(xù)的制度變遷歷程中，無論外部社會環(huán)境如何變遷，嬰幼兒照護服務制度始終秉承“為支持家長工作而服務”的根本原則，無法與促進家庭福利，尤其是借此支持家庭中的女性職業(yè)發(fā)展相割裂。第二次關鍵節(jié)點是1979年全國托幼工作會議的召開，提出堅持“兩條腿走路”的方針，打破了之前由國家管控下國有企事業(yè)單位、集體包辦嬰幼兒照護服務的僵局，引入市場、社會組織等外部力量，政府漸漸從控制、集權的狀態(tài)中解放出來。政府重新界定了嬰幼兒照護服務的責任分擔，開辟了由國家、市場、社會與家庭共同分擔嬰幼兒照護責任的發(fā)展道路，為嬰幼兒照護服務供給制度的創(chuàng)新奠定了持續(xù)發(fā)展的基調。第三次關鍵節(jié)點是2019年5月《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》的頒布，在歷史上首次明確提及“嬰幼兒照護服務”，其作為關鍵性事件對嬰幼兒照護服務事業(yè)發(fā)展具有里程碑意義，積極回應了黨的十九大報告提出的“幼有所育”民生問題，并將嬰幼兒照護服務制度嵌入國家頂層制度設計之中。自此，嬰幼兒照護服務的發(fā)展進入新的機遇期，致力于構建質量有保障、價格可承受、方便可及的普惠性導向的嬰幼兒照護服務體系。

五、制度趨勢：我國0-3 歲嬰幼兒照護服務制度的未來展望

（一）結合自上而下與自下而上的模式，建立健全嬰幼兒照護服務制度

根據(jù)制度變遷的主體與方式不同可劃分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷，前者由個人或一群人在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行；后者指的是由政府法令引起的制度變遷。我國實行中央集權的管理體制，嬰幼兒照護服務制度的變遷主要是由精英設計、政府命令與法律引入和實行的，國家的意志要求體現(xiàn)在國家出臺的各項嬰幼兒照護服務政策法規(guī)之中。在嬰幼兒照護服務制度的演變中，多以自上而下的強制性變遷活動為主，圍繞著經(jīng)濟體制、人口政策的調整而變動，具有明顯的外部強制性制度變遷的特點。面對更加復雜、更富有挑戰(zhàn)性的新形勢，亟待充分引入各方力量形成強大合力，探索出自上而下與自下而上相結合的制度變遷新路徑。為此，一方面要始終堅持黨的領導，繼續(xù)充分發(fā)揮嬰幼兒照護服務事業(yè)發(fā)展過程中黨的核心領導作用，明確各級政府的責任邊界，統(tǒng)籌多個服務主體的協(xié)同發(fā)展，將嬰幼兒照護服務納入經(jīng)濟社會發(fā)展的頂層規(guī)劃之中，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度的優(yōu)勢。另一方面，應意識到政府管理的有限性，嬰幼兒照護服務治理不僅需要政府自上而下的規(guī)范性制度供給與執(zhí)行，也需要家庭、市場、社會等力量自下而上的探索性制度供給與執(zhí)行。這就需要構建政府、市場、家庭、社會等多元主體在內的供給新格局，發(fā)動全社會力量關注和參與嬰幼兒照護服務事業(yè)，構建常態(tài)化、制度化的參與渠道以充分發(fā)揮多元制度主體的能動性與創(chuàng)造性，增加制度創(chuàng)新的民主化和科學化程度，力求從政府主導的外生性規(guī)制走向多元制度主體協(xié)同共生的內生創(chuàng)新變革，加快建立和完善適應國家發(fā)展需要、滿足人民群眾多層次多樣化需求的嬰幼兒照護服務制度框架。

（二）秉承兒童為本的制度理念，突破嬰幼兒照護服務制度變遷的路徑依賴

路徑依賴在有助于保持制度延續(xù)性和穩(wěn)定性的同時也會帶來成本過高、創(chuàng)新步伐緩慢等負面影響。如何理性看待我國嬰幼兒照護服務制度的路徑依賴，一是要考慮新時代對嬰幼兒照護服務提出了什么新要求；二是要考慮嬰幼兒照護服務制度的路徑依賴是否適應這種新要求。中國特色社會主義進入新時代以后，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，具體到嬰幼兒照護服務領域則表現(xiàn)為人民日益增長的嬰幼兒照護服務需要與不平衡不充分的嬰幼兒照護服務發(fā)展之間的矛盾。這就要求嬰幼兒照護服務制度積極回應外部環(huán)境變化，汲取歷史經(jīng)驗突破原有為經(jīng)濟建設、人口政策調整而服務的路徑依賴，將服務于嬰幼兒身心全面健康發(fā)展和滿足于新時代人民群眾的嬰幼兒照護服務需要作為制度設計的出發(fā)點和落腳點。這一制度設計理念在2019 年國務院辦公廳頒布的《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》中也得以體現(xiàn)，即嬰幼兒照護服務是“按照兒童優(yōu)先的原則，最大限度地保護嬰幼兒，確保嬰幼兒的安全和健康”。嬰幼兒照護服務制度設計開始趨向于人本價值，將嬰幼兒的生存和發(fā)展視為最高價值目標，有效扭轉了長期以來嬰幼兒照護服務制度設計的工具價值取向。鑒于此，要充分把握好這個承前啟后、繼往開來的制度變遷關鍵節(jié)點，突破已有的路徑依賴，貫徹以嬰幼兒為本的發(fā)展理念，堅持兒童優(yōu)先和兒童利益最大化的基本原則，為需要嬰幼兒照護服務的家庭提供支持，尤為關注弱勢地區(qū)、弱勢家庭的需要。在服務于國家經(jīng)濟建設、人口戰(zhàn)略實施的同時更要注重嬰幼兒個體的健康成長，從社會本位為主的工具價值取向轉變?yōu)閭€人本位和社會本位并舉的方向發(fā)展，實現(xiàn)嬰幼兒照護服務制度的創(chuàng)新發(fā)展和系統(tǒng)優(yōu)化。唯有此，才能在促進嬰幼兒個體獲得更好發(fā)展的同時最大化發(fā)揮嬰幼兒照護服務制度的社會經(jīng)濟效益。

（三）融合正式制度與非正式制度，消除嬰幼兒照護服務制度變遷隱形阻力

歷史制度主義將制度界定為嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結構中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例。依據(jù)二分法制度理論，制度可分為正式制度和非正式制度，正式制度多體現(xiàn)在政府和法律層面的“結構化支持”，具有科學性、確定性和規(guī)范性特征；非正式制度是長期在實踐中演化的倫理風俗、價值觀念、文化慣習等，具有靈活性和非正式特征。就兩者的關系而言，非正式制度是對正式制度的補充和延伸，并潛移默化地影響、制約著制度目標的實現(xiàn)。在當下嬰幼兒照護服務制度轉型期，正是因正式制度與非正式制度之間的松散關聯(lián)使得家長們習慣于舊有制度框架下的行為規(guī)范，如上海市在2018年《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》發(fā)布一年后陸續(xù)開辦了63 家嬰幼兒照護服務機構，但這些機構的實際入托率尚不足60%，甚至一些機構正遭遇著因生源不足、虧損運營而即將關閉的考驗，在嬰幼兒照護服務發(fā)展較好的南京市同樣也出現(xiàn)了類似情況。這種供大于求的無效供給根源在于公共嬰幼兒照護服務制度與私人撫育文化間的“公私?jīng)_突”無法令家長信任。因此，需要加強正式與非正式制度的融合以求形成合力消除嬰幼兒照護服務制度變遷的隱形阻力以彌合制度墮距。既要在國家和政府層面盡快完善嬰幼兒照護服務制度，如考評制度、激勵制度、監(jiān)督制度等，提供有力、規(guī)范、穩(wěn)定的正式制度保障；也要運用靈活的非正式制度助力于培育與優(yōu)化正式制度實施的社會環(huán)境，政府可綜合運用新舊媒體利用線上線下形式加以宣傳，營造良好的社會嬰幼兒照護服務氛圍，扭轉“過度育兒”之風，改變社會對托育機構的不信任狀態(tài)。另外，制度設計者應加強各項嬰幼兒照護服務政策之間的協(xié)同性與可執(zhí)行性，為幼兒家長和地方政府適應新規(guī)則和建立非正式制度提供緩沖時間。

總之，應當建立健全政府宏觀規(guī)劃與社會群眾廣泛參與的聯(lián)動機制，促進嬰幼兒照護服務多元主體之間的縱向銜接與橫向合作，以不斷地優(yōu)化嬰幼兒照護服務制度的頂層設計，秉持以兒童為本的制度理念，將服務于嬰幼兒身心全面健康可持續(xù)發(fā)展作為制度設計的出發(fā)點和落腳點，同時要注重正式制度和非正式制度的融合發(fā)展，充分發(fā)揮正式制度與非正式制度的互補作用，為嬰幼兒照護服務制度的革新創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，以實現(xiàn)新時代人民群眾“幼有所育”“幼有優(yōu)育”的美好期待。