數(shù)字技術賦能城市基層治理的行動障礙與突破策略
——基于S市G區(qū)F街道數(shù)字治理創(chuàng)新實踐的參與式觀察

吳新星

（蘇州大學 中國特色城鎮(zhèn)化研究中心，江蘇 蘇州 215006）

一、問題提出

20 世紀末，英國政治學者帕特里克·敦利威（Patrick Dunleavy）在對日益衰落的新公共管理和日新月異的信息技術深入研究后，作出了公共管理進入“數(shù)字時代”[1]的論斷。近10年，以移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等為代表的新一代數(shù)字技術的“智能革命”，推動了經(jīng)濟發(fā)展模式、政府組織模式、社會治理模式的變革與重構[2]。進入“數(shù)字時代”后，城市基層治理面向的社會生態(tài)發(fā)生了革命性變化，面臨的挑戰(zhàn)與機遇并存。人口流動、社會風險、矛盾化解、政務服務等傳統(tǒng)城市治理問題，呈現(xiàn)出虛擬化、復雜化、驟發(fā)性、全周期的特點。與此同時，城市治理主體也積極采用數(shù)字技術，展開了城市基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型行動，開展了“一網(wǎng)通辦”“不見面審批”“智慧社區(qū)”“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”等數(shù)字治理創(chuàng)新探索。隨著數(shù)字技術在治理中的應用推廣，城市基層精細化治理得到了前所未有的強化，但城市居民美好生活需要往往并不能隨技術的應用而得到更好的滿足。城市基層數(shù)字治理過程中諸如局部空轉(zhuǎn)、流程異化、數(shù)據(jù)泄露、數(shù)字鴻溝等問題也逐漸暴露。在此背景下，關于數(shù)字技術“是否能”以及“如何能”賦能城市基層治理的研究就顯得十分必要。

二、文獻梳理與分析框架

如何實現(xiàn)技術與治理的良好互動，將數(shù)字技術的技術優(yōu)勢和基層治理的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市基層治理的行動效能，不僅考驗著城市基層治理主體，也備受學術界的關注?，F(xiàn)有研究大致圍繞著以下方面展開：一是數(shù)字技術對公共治理的積極影響。數(shù)字技術的發(fā)展將推動電子政務向數(shù)字治理轉(zhuǎn)型，形成注重溝通、分權、信息、專業(yè)化的以公民為中心的治理模式[3]。數(shù)字技術將借助強大的技術優(yōu)勢，構建有效的城市政府善治機制[4]。二是數(shù)字技術嵌入治理實踐的機制和功能。圍繞“大數(shù)據(jù)+治理”“互聯(lián)網(wǎng)+政務”“區(qū)塊鏈+治理”“智慧社區(qū)”等議題，研究者們分析了具體數(shù)字技術在治理實踐中的應用路徑，同時研究了數(shù)字技術在城市治理、公共服務、應急管理、社區(qū)治理、社會治理等具體場景的應用問題。普遍的共識是，數(shù)字技術在治理實踐中的應用勢在必行，以“賦能”和“賦權”雙重機制推動數(shù)字治理的探索和創(chuàng)新[5]。三是數(shù)字技術與治理系統(tǒng)的矛盾沖突和風險倫理。由于線下世界的復雜性，數(shù)字治理與個體行為、社會結構、政府運行存在“分離”的問題，進而影響到治理績效的釋放[6]。數(shù)字技術的發(fā)展帶來的技術萬能、技術替代、技術賦權、技術幻象[7]，在實踐中也形成了技術脫嵌、技術增能、技術賦權、增能賦權等多種結果[8]。數(shù)字技術是“雙刃劍”，不僅能夠賦能賦權，也會造成“國家治理轉(zhuǎn)向的不確定”[9]，存在技術操控、績效內(nèi)卷、治理高成本、政治鈍化與極化的風險[10]。

城市基層數(shù)字治理的行動效能，是城市基層治理主體在治理行動中，通過應用新興數(shù)字技術推進治理變革，以精細化治理、精準化服務不斷滿足城市居民利益需求所呈現(xiàn)的能力與績效。研究者們和治理者們大多對數(shù)字技術的賦能效應保持樂觀，對技術優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為行動效能的機理作了嘗試性解釋，如認為數(shù)字技術有助于實現(xiàn)基層治理中的渠道疏解、主體擴充、關系重構、觀念扭轉(zhuǎn)、效能提升[11]。但現(xiàn)有研究對城市基層治理中數(shù)字技術與治理效能的解釋大多是單向的，即重點放在數(shù)字技術的賦能、賦權功能上。但城市基層治理行動效能的生成并不單一依賴于技術系統(tǒng)或治理系統(tǒng)，而是技術系統(tǒng)和治理系統(tǒng)良性互動的結果。

首先，在技術系統(tǒng)層面，數(shù)字技術可以驅(qū)動城市基層治理效能的提升，即技術優(yōu)勢的驅(qū)動。技術系統(tǒng)包括數(shù)字技術基礎設施、技術價值、技術規(guī)范、技術架構、開發(fā)運營等模塊。其次，在治理系統(tǒng)層面，城市基層治理的變革和創(chuàng)新也能夠提升治理效能，即治理優(yōu)勢的驅(qū)動。治理系統(tǒng)包括治理理念、主體格局、制度規(guī)范、流程機制、治理資源等要素?；诩夹g系統(tǒng)和治理系統(tǒng)的內(nèi)涵要素，本文嘗試構建技術-治理雙向互動的分析框架（見圖1），以此探究數(shù)字技術賦能城市基層治理的行動障礙及其根源，并提出相應的破解策略。

圖1 數(shù)字技術賦能城市基層治理行動的技術-治理雙向互動分析框架

第一，城市基層數(shù)字治理的行動主體，是由基層黨組織、政府、技術企業(yè)、社區(qū)、社會組織及居民組成的多元復合主體。多元復合主體的數(shù)字治理價值理念、治理能力、專業(yè)水準等，決定了數(shù)字技術能否賦能城市基層治理以及賦能到何種程度。第二，城市基層數(shù)字治理的整體、開放的平臺化結構。整體性是指打破部門內(nèi)部的條塊分割，以數(shù)字技術為支撐構建條塊結合、協(xié)同聯(lián)動的智能化整體政府[12]。開放性是指城市數(shù)字治理系統(tǒng)對市場、公眾等外部主體、外部資源保持開放，同時治理過程、治理效果保持透明化[13]。平臺化是指城市基層治理整合政務服務、公共服務、生活服務等服務功能，形成集成、共享、復合、開放式的平臺。第三，城市基層數(shù)字治理的行動過程，是借助數(shù)字技術對城市基層治理的業(yè)務流程、條線部門的職責關系等進行重塑，呈現(xiàn)為“一證通辦”“一網(wǎng)通辦”“接訴即辦”的“互聯(lián)網(wǎng)+服務”功能。第四，城市基層數(shù)字治理的行動規(guī)范，包括城市基層數(shù)字治理規(guī)劃、數(shù)字治理項目管理制度、數(shù)字技術標準、道德倫理規(guī)范。第五，城市基層數(shù)字治理的行動資源，包括數(shù)字技術所依賴的基礎硬件資源，地理、人口、法人、建筑等數(shù)據(jù)資源和經(jīng)費、人力等資源。

基于以上分析框架，本文以江蘇省S 市G 區(qū)F街道的數(shù)字治理創(chuàng)新改革為案例，深度呈現(xiàn)城市基層數(shù)字治理過程中的技術系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的交互行動，以此總結當前數(shù)字技術賦能城市基層數(shù)字治理行動的基本經(jīng)驗、行動障礙及其破解策略。

三、數(shù)字技術賦能城市基層治理的基本經(jīng)驗

F 街道，位于S 市古城西部，原為城郊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2004 年撤鎮(zhèn)建街道后，F(xiàn) 街道進入快速城鎮(zhèn)化建設進程，成為S 市西部區(qū)域的工業(yè)重鎮(zhèn)。2020 年F 街道累計完成地區(qū)生產(chǎn)總值337.67億元；完成一般公共預算收入37.08 億元。街道現(xiàn)有人口21 萬以上，其中流動人口14.3 萬。2018 年4 月，F(xiàn) 街道啟動系統(tǒng)化的數(shù)字治理建設。筆者以參與式觀察的研究方法全程跟蹤了F街道數(shù)字治理改革。近4年，F(xiàn)街道的系統(tǒng)化數(shù)字治理改革行動形成了頗具借鑒意義的經(jīng)驗做法。

（一）積極創(chuàng)新的城市基層數(shù)字治理行動主體

從整體上看，F(xiàn) 街道系統(tǒng)性的數(shù)字治理改革得益于街道治理主體具有數(shù)字技術創(chuàng)新意識，并能夠積極作為。第一，核心行動者對數(shù)字技術具有積極的認知。在治理權力資源供給相對不足的限制下，街道領導有通過治理創(chuàng)新提升應急管理能力、提高公共服務水平的迫切需要。2018 年G 區(qū)整體啟動政務信息化建設行動計劃。F街道多年來在基層社會治理方面有比較好的創(chuàng)新基礎，如何利用數(shù)字技術構建新的基層治理模式，是時任街道領導班子著力推進的創(chuàng)新試點工程。第二，以科學的合作機制彌補數(shù)字治理能力的不足。F街道數(shù)字治理改革的技術主體由政務信息化咨詢服務提供商和具體技術開發(fā)商組成。這一合作機制以政務信息化咨詢服務為中介，較大程度地解決了基層治理者不懂技術、技術開發(fā)者不懂治理業(yè)務的問題。在技術開發(fā)商的遴選上，優(yōu)先考慮自帶資源的開發(fā)企業(yè)，充分借勢，以彌補自身數(shù)字資源的不足。如“住楓橋”智慧社區(qū)平臺由蘇州廣電集團子公司負責開發(fā)運營，直接導入了“無線蘇州”的公共服務資源。

（二）多元復合的城市基層數(shù)字治理行動結構

F 街道的基層數(shù)字治理行動結構具有整體性、開放性、平臺化三大特色。第一，城市基層數(shù)字治理行動結構的整體性。F街道全面梳理各職能部門現(xiàn)有政務信息系統(tǒng)和新增需求，將黨政各部門的履職行為進行數(shù)字化論證，在組織層面構建內(nèi)部整合、外部聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)同的主體關系。在政務信息化建設整體框架下以中心數(shù)據(jù)庫為基礎，通過API管理平臺的統(tǒng)一注冊、管理、鑒權、分發(fā)和監(jiān)控，實現(xiàn)線上多個“互聯(lián)網(wǎng)+”應用平臺的流程貫通。第二，城市基層數(shù)字治理的開放性。F 街道在數(shù)字治理全過程中委托專業(yè)的數(shù)字治理咨詢服務商，具體對接黨政部門、社區(qū)、居民等需求方和技術開發(fā)企業(yè)等供給方，探索建立由G區(qū)黨委宣傳部指導，F(xiàn)街道、蘇州廣電共建的數(shù)字服務平臺運營中心。同時，緊抓“一老一小”重點人群的需求，在短時間內(nèi)以“爆點”活動獲取注冊用戶，并以服務爭取“黏住”用戶。第三，城市基層數(shù)字治理的平臺化。F 街道的數(shù)字化建設以中心數(shù)據(jù)庫為基礎，通過API 管理平臺整合多種服務資源，構建了“互聯(lián)網(wǎng)+政務”“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)業(yè)”“互聯(lián)網(wǎng)+服務”“互聯(lián)網(wǎng)+綜治”“互聯(lián)網(wǎng)+生活”五個應用平臺群。

（三）全流程、閉環(huán)式城市基層數(shù)字治理行動過程

通過網(wǎng)格化管理、智慧社區(qū)等數(shù)字治理應用平臺的運營，基層街道普遍構建了一門式、閉環(huán)式、全周期的行動過程。第一，以智慧社區(qū)平臺為端口，推進城市基層治理服務一門式供給。通過“住楓橋”App街道生活總入口，F(xiàn)街道的居民在完成實名注冊后，可以直接獲取黨團活動信息，了解政務服務信息，辦理社區(qū)居務服務和常規(guī)生活服務等一門式服務。目前，“住楓橋”平臺注冊用戶已突破26萬人，發(fā)布各類咨詢信息4000 余條，舉辦各類線上活動近300場，參與人次近百萬。第二，以集成指揮平臺為載體，推進城市基層治理服務閉環(huán)式管理。2018年開始，F(xiàn)街道推進社會綜合治理的集成化，建立“一臺受理、二級分撥、三級處置、四級監(jiān)督”機制，實現(xiàn)了事件上報、案件核實、分撥處置、核查、結案歸檔、滿意度反饋閉環(huán)管理，以績效考評倒逼各類主體按照職責清單高效率、高滿意度完成平臺事項的處置。第三，以網(wǎng)格化管理為機制，推進居民全生命全周期的服務的供給。F街道在“住楓橋”平臺上，對照居民的全生命周期的重點服務需求，提供了社保生育、積分入學、健康管理、法律援助、居家養(yǎng)老、特殊幫扶等在線服務功能。

（四）技術治理兼顧的城市基層數(shù)字治理行動規(guī)范

一般情況下，城市基層數(shù)字治理往往以項目制來推進，以政府采購協(xié)議和招標文件為行動規(guī)范。F 街道則試圖構建一套能夠兼顧技術和治理兩個系統(tǒng)的制度規(guī)范體系。第一，確立整體性的數(shù)字治理行動計劃。2018 年，F(xiàn) 街道制定并執(zhí)行《政府信息化發(fā)展三年行動計劃（2018—2020）》，確定基礎提升“一個中心”、智慧引領“五個+”、治理保障“一個體系”、重點打造“四個平臺”在內(nèi)的系統(tǒng)建設任務工程，這對于基層街道而言無疑是具有前瞻性的。第二，確立統(tǒng)一的數(shù)字治理技術標準。得益于政務信息化建設咨詢服務機制，F(xiàn) 街道制定了《政府信息化技術架構報告》《政務信息系統(tǒng)白皮書》等技術方案，城市治理全要素管理、精準服務技術標準庫、政務信息化API 管理等技術標準。第三，確立數(shù)字治理專項管理規(guī)范。在整體行動框架下，F(xiàn)街道圍繞網(wǎng)格化管理、富民增收平臺、智慧社區(qū)平臺建設等數(shù)字治理項目的建設和運營，制定專項管理辦法，組建專班或工作小組負責推進，同時建立政務信息化建設領導小組會議工作制度等議事協(xié)調(diào)制度，形成了整體規(guī)劃與專題建設兼顧的管理規(guī)范體系。

（五）全方面、系統(tǒng)化的城市基層數(shù)字治理行動資源

基層數(shù)字治理資源不僅包括物力、財力、人力等基礎資源，還包括治理數(shù)據(jù)等核心資源。第一，良好的經(jīng)濟基礎為F街道數(shù)字治理改革提供了強有力的保障。街道黨政辦、黨群辦、聯(lián)動中心、社管中心等6 個部門自建政務信息系統(tǒng)12 個，累計投資935 萬元。第二，建立了良好的數(shù)字治理硬件基礎。如在服務器方面，F(xiàn) 街道依托高新區(qū)政務云等數(shù)字治理平臺，根據(jù)業(yè)務配置了數(shù)十臺服務器，提供數(shù)據(jù)庫、應用、web、DMA 區(qū)、ETL、日志服務等多種基礎服務。第三，建立基層數(shù)字治理數(shù)據(jù)資源庫。F 街道將數(shù)據(jù)資源中心作為基礎性工作，實現(xiàn)了街道空間地理信息、社會信用信息、轄區(qū)人口信息、業(yè)務專題信息等基礎信息資源的數(shù)據(jù)匯集。截至2021年年底，F(xiàn)街道政務信息資源超500條，總容量近200GB?？臻g、人口、房屋、法人、業(yè)務基礎數(shù)據(jù)庫的建設，為后續(xù)應用對接、流程貫通和服務辦理提供了基礎保障。

四、數(shù)字技術賦能城市基層治理的行動障礙及其根源分析

從整體上看，諸如F 街道等城市基層系統(tǒng)性數(shù)字治理改革，對探索數(shù)字時代城市基層治理的方向和路徑是有益的。但由于數(shù)字治理改革仍處于探索初期，數(shù)字技術在滿足城市居民美好生活需要方面的效能表現(xiàn)顯著低于其對城市基層精細化治理的提升作用。究其根源在于，城市基層治理行動探索中，數(shù)字技術與基層治理兩個系統(tǒng)大多處于“脫嵌”狀態(tài)，在主體、結構、過程、規(guī)范、資源五個方面出現(xiàn)行動障礙。

（一）行動主體：管控導向的精細治理和止于口號的精準服務

目前看，城市基層治理對數(shù)字技術的應用，存在精細化管控有余、精準化服務不足的動機偏差。第一，城市基層治理主體應用數(shù)字技術的首要目標多為提升自身對城市基層社會的管控能力。厘清轄區(qū)內(nèi)的地理空間、人口結構、住房場館、企業(yè)單位等基本情況，排除隱藏的安全風險，排查基層社會矛盾點，做到“心里有數(shù)”、盡可能“不出事”，是城市基層治理主體開展數(shù)字治理行動的首要邏輯。數(shù)字技術也確實能夠幫助治理主體實現(xiàn)這一目標。如F街道曾設想通過小區(qū)技防設施和“住楓橋”App對社區(qū)矯正、安置幫教等特殊人群行程軌跡進行監(jiān)管。數(shù)字技術的應用，增加了公共權力滲透管控基層社會空間、侵害居民基本權利的風險。第二，城市基層數(shù)字治理實踐在精準化服務模式上的探索動力不足。盡管有數(shù)字技術的輔助，城市基層公共服務供給方式仍是碎片化的?！按瞪趫蟮健薄按髷?shù)據(jù)+網(wǎng)格化+鐵腳板”城市精細化管理平臺，仍是數(shù)字城管的邏輯，是以工單流轉(zhuǎn)、派單處置、滿意度調(diào)查的形式來解決城市基層治理缺位和公共服務供給不足的問題，居民的利益表達和權利救濟也是零碎的。困于基層社會精細治理中的基層治理主體，缺少開創(chuàng)城市基層公共服務數(shù)字化供給模式的視野、能力和資源。以數(shù)字技術提升城市基層精準化服務水平，仍止于基層治理主體的治理口號中。

數(shù)字技術賦能精細化治理有余、賦能精準化服務不足的問題，折射出治理主體數(shù)字治理理念和能力滯后于數(shù)字時代城市基層治理變革趨勢的現(xiàn)狀。首先，屬地管理的治理壓力導致城市基層治理者管控為要、服務為輔的治理邏輯。黨政部門受制于績效考核的壓力和部門利益，在數(shù)字治理改革實踐中以“不搞事、不出事”為首要目標。在政府主導的數(shù)字治理合作關系中，負責技術咨詢、開發(fā)的供應商完全以甲方為導向，唯黨政部門馬首是瞻。其次，居民在城市基層治理中參與不足，基于用戶需求的數(shù)字治理邏輯難以建立。城市基層數(shù)字治理項目建設和運營缺乏居民需求的征集機制和表達渠道，進而造成用戶需求導向與黨政部門管控導向的沖突。再次，治理主體的數(shù)字素養(yǎng)與數(shù)字技術發(fā)展、治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型的趨勢不符。數(shù)字技術應用推廣需要具備一定的知識門檻。當前城市基礎治理主體的知識結構中涉及技術治理的內(nèi)容較少，而且繁雜的日常工作又使他們難以騰出時間和精力學習新理念、新技術。

（二）行動結構：重分工的協(xié)同治理與非均衡的合作關系

“效率源于協(xié)同而非分工，共生是未來組織進化的基本邏輯，價值網(wǎng)絡成員彼此互為主體。”[14]在行動結構方面，城市基層數(shù)字治理行動障礙主要表現(xiàn)為數(shù)字化的協(xié)同治理行動結構未能有效建立，非均衡的合作關系難以形成多元利益共享，進而造成數(shù)字治理項目難以為繼。第一，縱向的層級分工，造成城市基層治理主體的能力不足。條塊協(xié)同是城市基層整體性治理結構的關鍵要素，上級政府的責任下壓與授權不足、基層政府的治理資源不足是當前縱向?qū)蛹壏止っ媾R的兩大核心障礙。在“社會治理重心下沉”“矛盾化解在源頭”的治理邏輯下，市、縣政府及其職能部門不斷將安全生產(chǎn)、綜合執(zhí)法、社會綜治的壓力通過科層制傳導至基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，甚至是社區(qū)、網(wǎng)格。與此同時，上級條線部門的治理數(shù)據(jù)、權力、資源未能隨治理職責下沉至城市基層。如在F 街道的數(shù)字治理改革中，G 區(qū)公安局的人口數(shù)據(jù)，工信、市場等部門的企業(yè)數(shù)據(jù)，民政部門的社會組織數(shù)據(jù)都未能按照法定程序共享至街道層級，以致街道動用200 多人力用時半年進行自建。第二，橫向職責分工的強化，淡化了黨政部門協(xié)同行動的意識和動力。以網(wǎng)格化管理為例，指揮中心按照部門職責清單，依照法定、商定、指定原則進行派單?！胺ǘā碧幹玫囊话愣际怯忻鞔_責任主體的問題，工單流轉(zhuǎn)倒逼了相關責任部門的治理效率。但城市基層社會的問題往往是復雜的，會涉及多個部門、多個單位、多個社區(qū)和多種群體。對于復雜問題，目前大多是打破黨政部門內(nèi)部的分工邊界，通過“屬地管理”“部門商定”“領導指定”的派單原則，推動基層治理的協(xié)同行動，促成問題的快速解決。但這三種方式既有突破規(guī)則邊界的人治風險，也使基層治理主體產(chǎn)生“誰牽頭協(xié)同，誰處理問題”的負面感受。

當前行動結構的整體性、協(xié)同化構建不足，根源在于城市基層數(shù)字治理行動結構仍在形塑過程中，治理主體間尚未形成協(xié)調(diào)共促的利益關系。首先，城市基層治理者行動的動機是完成上級考核指標的對上負責，而非以滿足城市居民的利益需求為目的的對下負責。在績效考核指揮棒下，城市基層治理者會采用數(shù)字技術來推進社會治理的精細化管理，以確?！安怀鍪隆?。其次，條條、條塊、塊塊之間的利益并不始終一致。如公安部門因內(nèi)部安全管理問題不得向基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道共享人口數(shù)據(jù)，基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會治理重心下沉、綜合執(zhí)法下沉但資源配置不到位多有抱怨。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間也存在著競爭關系，某一街道的數(shù)字治理創(chuàng)新經(jīng)驗往往難以在其他街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)推廣實施。再次，基于市場機制的利益分享機制未能有效建立。技術企業(yè)以某一鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道為樣本，形成成熟經(jīng)驗后向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道推廣應用，以降低邊際成本、獲得更多利潤的商業(yè)計劃，在塊塊競爭的利益格局中往往很難實現(xiàn)。

（三）行動過程：困于流程的治理與缺乏運營的服務

在行動過程方面，城市基層治理流程得到優(yōu)化的同時也捆住了治理主體的手腳。城市基層治理者對數(shù)字治理平臺運營的注意力缺失、轉(zhuǎn)移，造成投入大量資源的治理項目效能無法發(fā)揮。第一，閉環(huán)式的治理流程限制了基層治理者下沉社區(qū)一線服務居民的時空可能性。網(wǎng)格化管理的流程化、社會綜合治理的集成化，造成街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)工作人員每天疲于應對平臺上不斷新增的小廣告、垃圾分類、設施破損等問題，困于上報、核實、處置、反饋、滿意度調(diào)查等流程之中，承受著周考核、月考核、季度考核的壓力，根本無暇深入基層社區(qū)觀察社情民意。在績效考核的壓力下，象征性治理、選擇性治理、替換性治理、規(guī)避性治理的“局部空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象多有發(fā)生[15]。盡管平臺統(tǒng)計的案件處置率、群眾滿意度能達到95%以上，治理問題依然在線下的基層社會積壓。第二，服務類平臺重建設輕運營，平臺使用的范圍較小、頻次較低。大多數(shù)基層治理者對數(shù)字治理平臺的認識仍局限于“軟件思維”，即一次性完成平臺功能開發(fā)，以行政方式向基層社區(qū)、居民攤派使用。行政攤派式的推廣，在短時間內(nèi)創(chuàng)造了大量低黏度、不活躍的注冊用戶，使得數(shù)字平臺的實際使用頻次較低、深度不足。

城市基層數(shù)字治理行動過程障礙，是數(shù)字技術流程化和基層治理績效考核指標化雙重工具理性的結果。首先，數(shù)字技術工具理性至上，造成基層治理人民本位價值理性的缺失。如網(wǎng)格化管理等數(shù)字治理平臺，使政府權力借助數(shù)字技術滲透到城市小區(qū)樓道，抑制了社會發(fā)展的空間和活力，淡化了個體的利益需求和情感價值。其次，技術優(yōu)勢促使基層治理主體過度崇尚“技術樂觀主義”。“本是技術奴役著人，可是由于技術向人大發(fā)催眠術，反而讓人沾沾自喜地以為是人控制著技術?！盵16]目前看，城市基層數(shù)字治理存在圍繞“效率”開展工作考核，以技術治理指標代替服務民生效能指標，進而形成城市基層治理“空轉(zhuǎn)”的情況[17]。再次，價值的碎片化是造成基層數(shù)字治理行動結構碎片化的關鍵原因?！罢兊谝?、效率第二、服務第三”的邏輯，難以建立基層數(shù)字治理的價值鏈，形成不了政、企、社、民多方價值共享、利益共贏的合作模式。因此，數(shù)字治理改革項目大多數(shù)屬于“零敲碎打式創(chuàng)新”，少數(shù)系統(tǒng)性創(chuàng)新則存在落地運營“一地雞毛”“難以為繼”的尷尬處境。

（四）行動規(guī)范：得不到執(zhí)行的計劃與停留在紙面的規(guī)范

規(guī)范是確保技術治理行動有序進行的保障，包括整體規(guī)劃、具體方案、管理方案、技術標準和倫理規(guī)范等。目前看，城市基層數(shù)字治理行動規(guī)范的保障功能并未得到充分發(fā)揮。第一，城市基層數(shù)字治理建設和運營的整體規(guī)劃不足。2018 年以來，各地一擁而上，啟動了各種數(shù)字治理創(chuàng)新項目，但普遍存在投入大、用戶少、覆蓋有限、服務不足等問題，缺少整體性的數(shù)字治理指導意見。第二，城市基層數(shù)字治理改革方案得不到持續(xù)執(zhí)行。特別是數(shù)字治理改革以大投入、多平臺為顯著特征，往往會因經(jīng)濟下行、領導換屆或工作重點轉(zhuǎn)移等原因難以為繼。第三，城市基層數(shù)字治理的安全規(guī)范和治理倫理缺失。目前看只考慮技術上“能不能”，不考慮管理上“行不行”、公眾感受“好不好”、法治上“許不許”的現(xiàn)象是客觀存在的[18]?；鶎又卫碇黧w享受著數(shù)字時代的“技術紅利”，同時也承擔著數(shù)字技術“雙刃劍”背后的數(shù)據(jù)鴻溝、信息安全等風險[19]。個別社區(qū)工作人員甚至將居民個人信息發(fā)布于工作群、公眾號，或利用安防、門禁系統(tǒng)監(jiān)控小區(qū)居民。

從技術-治理雙向互動視角看，城市基層數(shù)字治理規(guī)范保障功能障礙的根源在于城市治理主體對數(shù)字治理的規(guī)劃、制度、標準、倫理的認知存在嚴重的缺陷。首先，城市基層治理的數(shù)字化改革仍處于基層探索階段，一個時期內(nèi)確實不宜進行整體性限制。基層創(chuàng)新、區(qū)域試點、經(jīng)驗推廣是數(shù)字治理改革的基本路徑，在探索階段全國性或大區(qū)域化的數(shù)字治理規(guī)劃難以制定，也難以兼顧各地區(qū)基層治理特殊性和數(shù)字資源的非均衡性。其次，核心行動者的注意力轉(zhuǎn)移是基層數(shù)字治理改革難以為繼的關鍵性原因。當數(shù)字治理創(chuàng)新的政績顯示度、效率能見度降低時，核心行動者的注意力自然會轉(zhuǎn)向其他方面。核心行動者更換頻率快，任職周期難以覆蓋數(shù)字治理創(chuàng)新項目開發(fā)周期，“新官不管舊賬”已然成為基層數(shù)字治理創(chuàng)新“一年起，二年興，三年死”的關鍵原因。再次，技術主體和居民群體的話語缺失，造成技術標準、技術倫理得不到遵守。技術方大多以黨政部門的需求為導向，也會為了壓縮成本而降低技術系統(tǒng)的安全標準?；鶎又卫碇贫葓?zhí)行空間的彈性較大，基層治理主體長期“戴著鐐銬跳舞”。數(shù)字技術的高效管控功能，治理主體安全意識欠缺，社會公眾監(jiān)督缺失，加劇了城市基層數(shù)字治理的倫理風險。

（五）行動資源：藩籬難破的數(shù)據(jù)資源與難以為繼的基礎資源

從行動資源角度看，城市基層數(shù)字治理資源呈現(xiàn)出硬件資源保障有力、軟件資源保障不足，數(shù)據(jù)資源供給不足、配置失衡，人財物等基礎資源持續(xù)保障不力的情況。第一，城市基層數(shù)字治理缺乏有效數(shù)據(jù)資源。人口的大規(guī)模流動，經(jīng)濟形勢的復雜變動，治理區(qū)域規(guī)模和治理責任的不斷擴大，城市基層治理主體獲取基礎數(shù)據(jù)在客觀上有較大困難。盡管城市基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)處于治理一線，是治理數(shù)據(jù)的第一接觸者和參與者，但缺乏數(shù)據(jù)采集和分析的能力，處于守著“數(shù)據(jù)礦”卻無有效數(shù)據(jù)資源可用的尷尬處境。第二，部門分割造成數(shù)據(jù)資源配置失衡。目前看，數(shù)據(jù)藩籬、信息壁壘在城市基層治理中仍普遍存在，API 技術管理推動數(shù)據(jù)共享的效果并不顯著。在“住楓橋”App 的開發(fā)過程中，街道負責人曾以“不對接數(shù)據(jù)便不審批該部門經(jīng)費開支”的方式，強勢推進各部門政務系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，但最終只實現(xiàn)了各部門自建系統(tǒng)數(shù)據(jù)的對接，由上級部門開發(fā)運營的政務系統(tǒng)數(shù)據(jù)（如公安部門的新市民人口數(shù)據(jù)）依然無法實現(xiàn)對接。第三，推進數(shù)字治理系統(tǒng)性改革的資源投入不足。對于中國中西部地區(qū)而言，并不具備數(shù)字治理系統(tǒng)性、模式化創(chuàng)新所需要的人力、物力、財力。

基層數(shù)字治理是技術資源和治理資源的融合創(chuàng)新。行動資源保障不足的根源大致有三方面因素：首先，基層治理資源受基層經(jīng)濟社會發(fā)展大形勢的影響。如經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城市信息化軟硬件建設基礎較好，穩(wěn)定增長的財稅收入能夠保障基本投入，技術人才相對集聚，基層治理者的數(shù)字素養(yǎng)相對較高。但如受到經(jīng)濟下行壓力、疫情肆虐等因素的影響，原先豐富的基礎資源也會難以為繼。其次，在復雜的社會形勢下，城市基層治理者的數(shù)據(jù)治理能力相對薄弱。特別是在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、城市郊區(qū)，外來人口與本地人口數(shù)量形成倒掛，大量年齡較小、文化水平不高、就業(yè)不太穩(wěn)定的人群大規(guī)模常態(tài)化流動，但街道層面很難掌握精準的人口數(shù)據(jù)。再次，分工壁壘造成的數(shù)據(jù)藩籬久攻不破。“科層制除了在縱向表現(xiàn)出等級分明的組織特點外，在橫向上也存在清晰的部門分割界限，成為導致組織僵化的重要原因?！盵20]城市基層數(shù)字治理行動結構中分工有余、協(xié)同不足。最后，基層政府在縱向資源分配體系中的地位相對薄弱。受層級限制，基層政府雖然有責任負責上級部門的人口統(tǒng)計、經(jīng)濟普查等工作，但無權獲得上級條線部門的政務數(shù)據(jù)，因而不得不自建。

五、突破數(shù)字技術賦能城市基層治理行動障礙的可行策略

提升城市基層數(shù)字治理行動效能的可行策略，是在主體、結構、過程、規(guī)范、資源五個維度，實現(xiàn)技術系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的正向耦合，均衡推進精細化治理與精準化服務行動，不斷滿足城市居民美好生活需要。

（一）提升城市基層治理主體的數(shù)字素養(yǎng)

第一，確立城市基層治理主體需求為先的治理理念。首先，治理理念應秉持人民本位與用戶導向價值的統(tǒng)一。在治理與技術兩個維度，將是否推進居民利益需求充分而均衡的滿足作為數(shù)字治理創(chuàng)新的績效評價標準，形成強調(diào)用戶需求、數(shù)據(jù)、流量、平臺、跨界、整體的互聯(lián)網(wǎng)思維。其次，治理目標應秉持精細化治理和精準化服務的統(tǒng)一。在扎實推進共同富裕的歷史階段，城市基層政府應在推進精細化治理的同時，促進基本公共服務的均等化。在實踐上，應加強治理平臺服務需求的大數(shù)據(jù)分析，推進基層治理服務平臺建設，形成多元化、多載體、多渠道的精準化服務機制。

第二，提升核心行動者的數(shù)字治理能力。城市基層治理核心行動者包括基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的黨政負責人，黨政部門負責人和社區(qū)黨組織書記、村（居）委主任。應著力打造學習型組織，提升城市基層治理核心行動者對數(shù)字技術、數(shù)字治理的認知水平?？砷_展分類培訓，針對基層黨政負責人重點加強數(shù)字技術、數(shù)字治理、數(shù)字經(jīng)濟的基本理論、發(fā)展模式、未來趨勢的培訓；針對基層黨政部門負責人、社區(qū)管理者重點加強數(shù)字治理載體、數(shù)字服務項目的實操性培訓。制定并執(zhí)行治理主體數(shù)據(jù)分享、職能對接的責任機制，強化其數(shù)字治理責任意識，對無法律制度依據(jù)的不作為行為予以監(jiān)管、懲處，推進技術賦責與賦能、賦權的統(tǒng)一。

（二）建立利益分享的多元協(xié)同治理結構

第一，推進基層治理組織的數(shù)字化改革。大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算和人工智能等新興數(shù)字技術，要求治理組織消除內(nèi)部信息壁壘，打破職責分工邊界，鼓勵治理主體間的交互流動，降低內(nèi)部溝通成本。整體的思路是，由城市基層黨組織引領，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道內(nèi)設機構進行改革，重點推進行政執(zhí)法服務的一體化整合，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為載體建立平臺式政府。在組織架構上，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道內(nèi)設部門，整合職能，實行大部門制改革；在治理機制上，以獲取、共享和分析數(shù)據(jù)為基礎，建立面向、基于和經(jīng)由數(shù)據(jù)的縱向分工、橫向協(xié)同的整體性政府。

第二，建立利益協(xié)調(diào)的主體合作機制。協(xié)同共治的城市基層治理結構，不能簡單依賴于流程化監(jiān)管的技術剛性，應在根源上建立利益協(xié)調(diào)的治理主體關系。首先，治理主體間建立公共利益至上的利益共識。以城市居民的利益需求為黨政部門、市場主體、社會組織、社區(qū)等主體共同價值，并以此作為數(shù)字治理行動的績效目標。其次，正視并妥善處理城市基層條條、條塊、塊塊之間的利益分歧甚至沖突。條條之間、塊塊之間的沖突，主要是職責分工和資源競爭造成的利益矛盾，優(yōu)化之策是在治理價值上以公共利益為宗旨，在組織架構上以黨建引領，在治理流程上科學定責，在績效考核上全方面評價。條塊之間利益分歧的核心在于“條線負責”與“屬地管理”之間的沖突，調(diào)整的關鍵是權責資源的一體化配置。特別是在強調(diào)治理重心下沉的同時，將城市基層的治理權力、治理資源配置到位。再次，探索建立基于市場機制的黨、政、企、社合作共建運營模式。重點是兼顧基層治理的政治性、治理性和市場主體的逐利需求，探索建立數(shù)字治理建設運營PPP機制，形成利益多元共享、成本邊際遞減的良性機制。

第三，建立體系化的數(shù)字治理技術架構。技術架構，包括數(shù)字技術基礎支撐層、部署應用管理系統(tǒng)的應用管理層、提供各類服務應用功能的服務提供層?；A支撐層著眼于地、人、房、組織等基礎數(shù)據(jù)庫的建設，以統(tǒng)一的API 標準對接應用管理層。應用管理層面向政府、企業(yè)及社會組織、居民等主體的“互聯(lián)網(wǎng)+”應用平臺。數(shù)字服務層則以平臺為基本載體，提供政務、居務、生活、商務多種服務。

（三）推進用戶需求導向的全過程數(shù)字治理

第一，優(yōu)化流程化管理的績效考評機制。探索建立審批、執(zhí)法、服務、矛盾化解等分類考評機制，對于違章建筑、拆遷安置、環(huán)境治理等問題應允許彈性治理，通過巡辦一體、資源下沉來促進“矛盾發(fā)現(xiàn)在萌芽、問題解決在基層”治理目標的實現(xiàn)。在服務平臺的考核上，不單純以結案率、滿意度為單一考評指標，確立兼顧居民的經(jīng)濟民生、治理參與、文化休閑、社會公益、生態(tài)環(huán)境利益和獲得感、幸福感、安全感的考評指標。

第二，推進城市基層公共服務的精準供給。目前實施的政務、居務服務流程的優(yōu)化可視作城市基層治理數(shù)字化改革的第一階段，下一階段應充分挖掘匯聚在各個治理服務平臺、社交媒體、公眾平臺的沉淀數(shù)據(jù)，通過特定的數(shù)據(jù)處理技術進行采集、分析，形成數(shù)據(jù)、信息、協(xié)作、平臺、安全五要素協(xié)同[21]，將分散化的居民美好生活需要信息轉(zhuǎn)化為城市基層治理事項和服務內(nèi)容，形成大數(shù)據(jù)分析、數(shù)字化供給、精準性服務、即時性反饋的城市公共服務鏈。

第三，建立線上線下相融合的基層服務機制。城市基層治理應充分保障數(shù)字技術覆蓋人群和不可及人群享有同等的便捷治理和公共服務。上述案例中，“住楓橋”平臺依據(jù)基礎人口數(shù)據(jù)，將滿60周歲的居民到齡可以享有的老年居民社保服務項目、辦理程序以短信形式發(fā)送給居民，隨后網(wǎng)格員上門詳細介紹政策并提供幫辦代辦服務。這一做法不僅推進了城市基層政務、居務、生活服務的“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)通管”，更保留了基層治理的人文關懷和治理溫情。

（四）構建城市基層數(shù)字治理的規(guī)范體系

第一，制定一體化的數(shù)字治理規(guī)劃和制度體系。在國務院推進政務服務平臺移動端一體化建設背景下，以區(qū)縣政府為主體統(tǒng)管城市基層數(shù)字治理規(guī)劃的制定、執(zhí)行和監(jiān)管。在內(nèi)容上，區(qū)縣負責制定基層數(shù)字治理規(guī)劃和政務服務平臺、數(shù)字治理服務項目的管理辦法；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負責區(qū)域性的公共服務、社區(qū)居務、生活服務的數(shù)字化建設和運營。在載體上，區(qū)縣一級可建設政務信息系統(tǒng)、軟件應用、小程序等；基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的數(shù)字治理建設以微信公眾號、微信小程序、互聯(lián)網(wǎng)平臺融媒體賬號為主。在具體制度上，應吸納數(shù)字時代所需適配的相關制度要素，建立形態(tài)更為穩(wěn)固、內(nèi)容更加豐富的新型制度體系，建立包容項目制治理邏輯的制度體系，規(guī)范主體參與有序，優(yōu)化基層社會法治環(huán)境，形成行為規(guī)范意義上的“個體-組織-環(huán)境”的整體格局[22]，進而降低基層治理過程中的成本損耗，使基層治理組織更易應對外部潛在的強烈沖擊。

第二，執(zhí)行統(tǒng)一的技術標準。技術層面，需要確立數(shù)字治理和服務終端的建設和運營標準，對技術架構、接入組件、界面交互進行規(guī)范；建立數(shù)字治理終端全生命周期的質(zhì)量管理標準；對系統(tǒng)性能、應用管理、運行監(jiān)測等核心模塊加強規(guī)范。在治理層面，在數(shù)據(jù)搜集、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)應用、技術安全、技術倫理等方面，制定嚴格的安全規(guī)范，預防基層單位強勢推進人臉識別、數(shù)字門禁、移動終端的安全風險和倫理問題，做好治理服務終端數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡的安全防護、日常監(jiān)測、風險預警和應急處置。

第三，遵守數(shù)字治理的道德倫理。數(shù)字技術的應用應滿足以下關鍵要求：人的自主與監(jiān)督、透明度、社會和環(huán)境的福祉、可靠性和安全性、可追責性、隱私和數(shù)據(jù)治理、多樣性、非歧視性和公平性[23]。重點是要加強基層治理主體的技術倫理觀的塑造，通過線上與線下融合的數(shù)字治理兼顧到技術不可及群體，完善基層數(shù)字治理的監(jiān)管機制和責任機制。

（五）確立全體系的數(shù)字治理資源保障機制

第一，加強基于數(shù)據(jù)要素的基礎設施建設。數(shù)字技術基礎設施主要包括5G、物聯(lián)網(wǎng)、衛(wèi)星互聯(lián)網(wǎng)等網(wǎng)絡基礎設施，人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等新技術基礎設施，以及數(shù)據(jù)中心的算力基礎設施[24]。在多年來智慧城市建設行動中，城市信息化建設取得了巨大進步。今后的數(shù)字社會建設，應改變重建設輕運營、重硬件輕軟件的思維模式，對傳統(tǒng)的硬件基礎設施進行數(shù)字化的改造，建立面向云服務的數(shù)據(jù)中心，構建數(shù)字政府、城市大腦等服務數(shù)字治理的平臺型新基建。

第二，抓實城市基層治理數(shù)據(jù)資源中心的建設。城市基層治理數(shù)據(jù)資源中心，包含了城市基層社會地理要素、人口結構、建筑空間、組織主體、部件事件等基礎數(shù)據(jù)。應建立分級負責的基礎數(shù)據(jù)中心建設運營機制，國家、省、市分級構建基礎數(shù)據(jù)資源中心的內(nèi)容、架構、算法、標準和應用規(guī)范，以區(qū)縣政府為主體進行基礎數(shù)據(jù)庫的建設和應用對接，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道負責采集和更新數(shù)據(jù)。嚴控數(shù)字治理的預算審批，在預防數(shù)字治理一哄而上的同時，建立治理數(shù)據(jù)的分級分類應用審批制度，以更具開放度的治理數(shù)據(jù)分級、分類共享，為城市基層治理賦能、賦責、賦權。