普惠金融視域下征信替代數(shù)據(jù)的功能分析與治理進(jìn)路

尚博文

（北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871）

習(xí)近平總書記指出：“共同富裕是社會主義的本質(zhì)要求，是中國式現(xiàn)代化的重要特征?！盵1]促進(jìn)全體人民共同富裕是一項長期任務(wù)，實現(xiàn)共同富裕的基礎(chǔ)是豐盈的財富基礎(chǔ)。從金融領(lǐng)域來看，普惠金融能夠顯著促進(jìn)共同富裕，在收入提升和縮小差距方面作用效果明顯[2]，是實現(xiàn)共同富裕的重要手段和機(jī)制，逐漸成為新時代對金融系統(tǒng)的全新要求。從普惠金融的發(fā)展來看，金融活動自身特性與金融抑制政策等因素的存在，加劇了以成本收益和信息對稱問題為核心的金融排斥（financial exclusion）①效應(yīng)。而我國長期存在的金融抑制政策，亦會在成本收益和信息對稱兩個方面使普惠金融可得性難度進(jìn)一步提升。傳統(tǒng)征信體系建設(shè)幫助解決信息不對稱、降低金融交易成本并助推普惠金融發(fā)展已成為一種共識，但傳統(tǒng)征信體系存在其固有局限性，最突出的問題是難以覆蓋普惠金融視野下的“白戶”，還存在銀行傳統(tǒng)風(fēng)控模式與普惠金融可得性不匹配的問題。

替代數(shù)據(jù)（alternative data）是在基本信息、借貸信息之外，通過數(shù)字技術(shù)可獲取的、具備判斷個人和企業(yè)信用狀況的數(shù)據(jù)②。本文認(rèn)為，征信替代數(shù)據(jù)助力普惠金融可得性提升的邏輯，本質(zhì)上在于數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素的價值創(chuàng)造迭代以及社會信用體系的轉(zhuǎn)型升級，最終建立推動普惠金融發(fā)展的“征信替代數(shù)據(jù)社會契約”。在實踐中，征信替代數(shù)據(jù)存在著采集行為亂象，還暴露出數(shù)據(jù)集聚之下的價值創(chuàng)造與數(shù)據(jù)安全問題。征信替代數(shù)據(jù)是推動實現(xiàn)普惠金融可得性的重要推動力，本文通過探尋征信替代數(shù)據(jù)存在的多元控制結(jié)構(gòu)、厘清數(shù)據(jù)集聚與規(guī)?；碌墓伯a(chǎn)品特性，為征信替代數(shù)據(jù)推動實現(xiàn)普惠金融、助力共同富裕構(gòu)建現(xiàn)實進(jìn)路。

一、普惠金融在傳統(tǒng)征信體系下的實現(xiàn)困境

（一）金融排斥效應(yīng)下的普惠金融

聯(lián)合國在國際小額信貸年（2005 年）的宣傳文本中首次提出“普惠金融”（financial inclusion）一詞，其基本含義是能夠以可負(fù)擔(dān)的成本有效而全方位地為所有社會成員提供金融服務(wù)[3]，核心在于幫助全體社會成員獲取公平的金融交易機(jī)會。普惠金融的界定方式眾多，但其最基本的度量指標(biāo)是金融可得性，客觀層面反映在金融產(chǎn)品的覆蓋密度方面，主觀層面則是金融服務(wù)在總?cè)丝谥械墨@得比率[4]。實踐中，金融活動自身特性與金融抑制政策等因素的存在，引發(fā)了以成本收益和信息不對稱問題為核心的金融排斥效應(yīng)，使得普惠金融可得性難以實現(xiàn)。

從“金融”自身來看，金融既是一種資源配置方式，也是一種戰(zhàn)略性的稀缺資源，天生就具備馬太效應(yīng)，使社會中的弱勢個體或企業(yè)受到不同程度的金融排斥。尤其是在我國，金融行業(yè)屬于需要持牌經(jīng)營的特許行業(yè)[5]，提供融資服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)只有獲得監(jiān)管部門許可才能開辦，金融市場中的金融活動同樣也處于事前控制之下[6]。由此，我國長期存在的這種金融抑制政策會阻礙金融資源分配公平，加深金融排斥程度。

具體來看，金融排斥效應(yīng)會在成本收益和信息對稱兩個方面對普惠金融產(chǎn)生負(fù)面影響。一方面，成本收益反映了金融服務(wù)遵循其商業(yè)邏輯的理論可能性：金融覆蓋長尾群體收集特定個體、小微企業(yè)客戶信息的成本過高，收益若無法覆蓋其服務(wù)成本（人力、資本、技術(shù)、風(fēng)控等），就會導(dǎo)致政策引導(dǎo)下的“運(yùn)動式”普惠金融難以具備可持續(xù)性[7]。另一方面，即使在理論上普惠金融服務(wù)能夠覆蓋成本，信息不對稱現(xiàn)象的存在仍然會使普惠金融難以具備現(xiàn)實可能性。在信息不對稱之下，金融機(jī)構(gòu)不具備衡量前述長尾群體信用狀況的有效指標(biāo)，會使其難以識別信貸市場中的“劣幣”，缺乏向貧困群體、小微企業(yè)、偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)的動力，進(jìn)而產(chǎn)生逆向選擇（adverse selection）與道德風(fēng)險（moral hazard）兩類問題，引發(fā)可得性缺失的惡性循環(huán)。

（二）傳統(tǒng)征信體系推動金融普惠的局限性

傳統(tǒng)征信體系建設(shè)幫助解決信息不對稱問題、降低金融交易成本并助推普惠金融發(fā)展已成為一種共識[8]。征信體系提高了金融資源配置的效率，信用報告、信用評級等服務(wù)的出現(xiàn)優(yōu)化了金融業(yè)務(wù)流程，降低了金融機(jī)構(gòu)交易成本，提升了普惠金融可得性實現(xiàn)的理論可能性。此外，征信體系還彌補(bǔ)了金融服務(wù)市場中信息提供的缺失，通過識別個人基本信息、歷史借貸信息，向金融機(jī)構(gòu)提供信貸弱勢群體的基本畫像，提升金融資源的供給水平。

然而，傳統(tǒng)征信體系也存在其固有局限性，最突出的問題是難以完全覆蓋普惠金融視野下的“白戶”。截至2020 年年末，中國人民銀行征信系統(tǒng)已收錄11 億自然人、6092.3 萬戶企業(yè)及其他組織，其中小微企業(yè)3656.1萬戶、個體工商戶1167萬戶[9]，但目前仍有8000 萬戶小微企業(yè)、3500 萬名畢業(yè)生和6000萬名低保人員是信用白戶[10]。上述缺少歷史信用檔案、借貸記錄的個人以及經(jīng)營流水并不豐富的小微企業(yè)共同構(gòu)成了我國金融市場中的白戶。信用白戶在我國數(shù)量眾多，在金融市場上具備極為重要的影響力，能否消除信用白戶直接影響到普惠金融可得性的實現(xiàn)。

此外，傳統(tǒng)征信體系下還存在著銀行傳統(tǒng)風(fēng)控模式與普惠金融可得性不匹配的問題。普惠金融領(lǐng)域的信貸需求有著“點多面廣”“短小頻快”的特點，但是銀行對普惠領(lǐng)域的信貸業(yè)務(wù)尚未形成針對性、差異化的授信和風(fēng)控體系，傳統(tǒng)抵押貸款模式仍占相當(dāng)比例，普惠金融服務(wù)面臨信息獲取難、服務(wù)成本高、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)等問題，致使銀行發(fā)放小微企業(yè)貸款的內(nèi)生動力不足。

二、普惠金融視域下的征信替代數(shù)據(jù)及其功能

（一）征信替代數(shù)據(jù)的含義界定

替代數(shù)據(jù)也被稱為非傳統(tǒng)性數(shù)據(jù)（non-traditional data），從國際法源來看，國際征信委員會（International Committee of Credit Reporting）將替代數(shù)據(jù)定義為通過技術(shù)平臺收集并可隨時獲得的數(shù)字化信息[11]。世界銀行（The World Bank）認(rèn)為尚未形成較為統(tǒng)一的替代數(shù)據(jù)定義，而“通過數(shù)字手段獲得大量的數(shù)據(jù)”則是現(xiàn)有定義中的一種共識[12]。美國金融消費(fèi)者保護(hù)局（Consumer Financial Protection Bureau）對其的使用是描述性而非規(guī)范性意義上的，認(rèn)為傳統(tǒng)數(shù)據(jù)和替代數(shù)據(jù)之間可能沒有涇渭分明的界限[13]。

在國內(nèi)法源下，2021年9月出臺的《征信業(yè)務(wù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第三條重構(gòu)了信用信息的定義③，其概念界定范圍較為寬泛，征信替代數(shù)據(jù)的確可以納入第三條的“其他相關(guān)信息”之中。不過，目前學(xué)界尚未對替代數(shù)據(jù)作出統(tǒng)一定義。通過梳理國際、國內(nèi)的相關(guān)資料，本文認(rèn)為，征信替代數(shù)據(jù)是一種在個人基本數(shù)據(jù)、借貸數(shù)據(jù)等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)之外的，通過數(shù)字技術(shù)可獲取并具備判斷個人和企業(yè)信用狀況的數(shù)據(jù)類型。

此外，學(xué)界對于征信替代數(shù)據(jù)與大數(shù)據(jù)征信的概念普遍存在混淆適用，厘清概念也有助于更好地理解征信替代數(shù)據(jù)的功能作用。本文認(rèn)為，應(yīng)從個人、企業(yè)兩類信用主體的二分視角來理解：在個人征信市場中，征信替代數(shù)據(jù)是一種在獲取、存儲、管理、分析方面大大超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)替代數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)集合，與大數(shù)據(jù)的概念在本質(zhì)上是一致的。也即排除了個人基本數(shù)據(jù)、銀行等持牌金融機(jī)構(gòu)借貸數(shù)據(jù)之外的任何數(shù)據(jù)，倘若其經(jīng)收集與處理后能用于識別和判斷個人信用狀況，都應(yīng)屬于征信替代數(shù)據(jù)的范疇。而在企業(yè)征信市場中，如小微企業(yè)的水電氣、電信等基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用、稅務(wù)繳費(fèi)記錄等，其本質(zhì)上就是各行政、司法部門處的傳統(tǒng)數(shù)據(jù)，而今不過主要是以政務(wù)數(shù)據(jù)等電子化形式再現(xiàn)。因此，這些政務(wù)數(shù)據(jù)在嚴(yán)格意義上并非屬于“大數(shù)據(jù)”的范疇，僅是在互聯(lián)網(wǎng)時代的一種政務(wù)數(shù)據(jù)電子化，并能夠用來綜合判斷企業(yè)的日常經(jīng)營與整體信用狀況。

（二）征信替代數(shù)據(jù)推動金融普惠的路徑分析

1.整體功能：“征信替代數(shù)據(jù)社會契約”

進(jìn)入數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為新型國家重大戰(zhàn)略資源，是繼勞動、土地、資本等之后的又一重要生產(chǎn)要素。從國際政府間組織所倡導(dǎo)的數(shù)據(jù)治理及其功能來看，其關(guān)鍵是實現(xiàn)數(shù)據(jù)的價值、安全和公平追求。世界銀行2021年發(fā)布的副題為“數(shù)據(jù)改善生活”的《世界發(fā)展報告》即為最好詮釋：世行呼吁建立新的“數(shù)據(jù)社會契約”（social contract for data），并提出了良好的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)[14]：一是保障所有利益相關(guān)方數(shù)據(jù)權(quán)利和權(quán)益，增強(qiáng)數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)的可信度；二是推動數(shù)據(jù)使用和針對不同用途的再利用；三是通過投資和監(jiān)管創(chuàng)造一個公平的競爭環(huán)境。

通過世行的這一理論棱鏡審視征信替代數(shù)據(jù)，其功能實現(xiàn)關(guān)鍵是建立能夠推動普惠金融發(fā)展的“征信替代數(shù)據(jù)社會契約”?！罢餍盘娲鷶?shù)據(jù)社會契約”中存在正、負(fù)兩項循環(huán)：隨著征信替代數(shù)據(jù)的共享和利用，信用數(shù)據(jù)服務(wù)和信用大數(shù)據(jù)分析帶來的益處和價值在大幅增加；與此同時，征信數(shù)據(jù)被濫用的風(fēng)險也會逐步上升。普惠金融可得性實現(xiàn)的過程，需要重復(fù)進(jìn)行征信替代數(shù)據(jù)的共享和利用，背后是公眾的自愿參與，但持續(xù)發(fā)生的數(shù)據(jù)濫用將會使公眾喪失對數(shù)據(jù)交流所依賴的系統(tǒng)、法規(guī)和制度的信任，致使其拒絕自愿參與數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造過程。由此，整個數(shù)據(jù)治理體系將陷入信任度缺失、數(shù)據(jù)價值難以利用的負(fù)面循環(huán)。繼承自霍布斯、洛克提出的社會契約思想，“征信替代數(shù)據(jù)社會契約”意味著需要在數(shù)據(jù)創(chuàng)建、再利用和共享過程中的所有參與者達(dá)成一種共識，促成并增進(jìn)金融機(jī)構(gòu)、信用白戶、全體社會公民之間的信任，推動形成普惠金融可得性持續(xù)提升的正向循環(huán)。

2.具體路徑：數(shù)據(jù)價值與信用升級

征信替代數(shù)據(jù)推動普惠金融發(fā)展的兩條具體路徑，分別是數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造迭代以及社會信用體系的轉(zhuǎn)型升級。

第一，從數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造來看，征信體系中征信替代數(shù)據(jù)的廣泛運(yùn)用使得信用數(shù)據(jù)來源不再匱乏單一，解決白戶“從零到一”信用評價的最大難題，充分提高貸款獲得的可能性。使用行為數(shù)據(jù)或是公共部門的數(shù)據(jù)，能夠替代歷史借貸數(shù)據(jù)、對之前沒有過信貸經(jīng)歷的個人和企業(yè)作出信用判斷，例如通過在校成績、獲獎和相關(guān)志愿活動、社交網(wǎng)絡(luò)信用評分等數(shù)據(jù)，判定應(yīng)屆畢業(yè)生的信用狀況。由此，征信替代數(shù)據(jù)推動普惠金融從只能夠完成“從一到萬”的信用狀況評價，到能夠消除信用白戶、實現(xiàn)“從零到一”的可得性縱深發(fā)展。

第二，從社會信用體系的轉(zhuǎn)型升級來看，替代數(shù)據(jù)能夠滿足金融機(jī)構(gòu)信用評價、風(fēng)控系統(tǒng)的合規(guī)需求?！霸龊瘛卑讘舻男庞脵n案，能夠推動金融普惠理論上的可能性提升，但是否愿意投放、能否長期持續(xù)投放，則還需符合金融機(jī)構(gòu)自身的商業(yè)邏輯。從事征信業(yè)務(wù)的科技公司采集替代數(shù)據(jù)并向金融機(jī)構(gòu)推送信用報告、風(fēng)險預(yù)警等信息，能夠持續(xù)滿足金融機(jī)構(gòu)對借款客戶精準(zhǔn)畫像、密切動態(tài)跟蹤的需要，完善現(xiàn)代征信業(yè)下銀行風(fēng)控體系。金融機(jī)構(gòu)征信數(shù)據(jù)的廣度和深度得以擴(kuò)展，信息的關(guān)聯(lián)度得到增強(qiáng)，使金融機(jī)構(gòu)能夠充分判斷企業(yè)的經(jīng)營狀況與個人的替代信用狀況，進(jìn)而完成社會信用體系的深度轉(zhuǎn)型升級。研究表明，通過替代數(shù)據(jù)給金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)，營銷、審貸、貸后管理的成本得以降低，其不良貸款率甚至低于金融機(jī)構(gòu)常規(guī)統(tǒng)計的不良貸款率[15]。

（三）現(xiàn)有征信替代數(shù)據(jù)治理的突出問題

受益于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的制度優(yōu)勢，我國征信對替代數(shù)據(jù)的使用已經(jīng)走在世界前列。但與此同時，替代數(shù)據(jù)助力普惠金融過程中的諸多現(xiàn)實問題逐漸顯現(xiàn)。總體而言，這些問題可以劃分為兩類：一是征信替代數(shù)據(jù)采集行為及其市場結(jié)構(gòu)的亂象，二是數(shù)據(jù)規(guī)?；嵘?shù)據(jù)集聚之下的價值創(chuàng)造與數(shù)據(jù)安全問題。

從征信替代數(shù)據(jù)采集行為及其市場結(jié)構(gòu)的亂象來看，大數(shù)據(jù)征信機(jī)構(gòu)以金融科技公司為主體，其中有較多從事數(shù)據(jù)服務(wù)但游離于監(jiān)管之外的數(shù)據(jù)服務(wù)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)中涉及的信息采集、整理、保存、加工和提供沒有明確的規(guī)定，既會產(chǎn)生信息主體合法權(quán)益的侵權(quán)風(fēng)險，又難以保證數(shù)據(jù)采集質(zhì)量[16]。傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)由于不具備較強(qiáng)的數(shù)據(jù)分析能力，在與科技公司開展深入合作時難以對合作流程進(jìn)行實質(zhì)監(jiān)督，導(dǎo)致征信替代數(shù)據(jù)存在泄露、濫用風(fēng)險；而后者則得以控制豐富的客戶和消費(fèi)者數(shù)據(jù)，借由數(shù)據(jù)與算法的“標(biāo)準(zhǔn)化”實現(xiàn)更強(qiáng)大的平臺規(guī)模效應(yīng)，成為大型平臺科技公司④。

從數(shù)據(jù)規(guī)模化提升、數(shù)據(jù)集聚之下的價值創(chuàng)造與數(shù)據(jù)安全問題來看，一方面，存在著信用數(shù)據(jù)共享的問題。當(dāng)前各類征信替代數(shù)據(jù)大多分布在工商、稅務(wù)等政府部門尤其是在市場化的個人征信公司中，個人征信公司對征信替代數(shù)據(jù)的壟斷成為突出問題。征信數(shù)據(jù)壟斷可以作兩層理解：一是對征信數(shù)據(jù)這一要素進(jìn)行壟斷；二是基于數(shù)據(jù)要素的壟斷——各類經(jīng)營個人征信業(yè)務(wù)的大型金融科技公司，通過控制數(shù)據(jù)來獲得預(yù)測和控制消費(fèi)者行為的能力以及由此帶來的經(jīng)濟(jì)效益[17]，并依托于數(shù)據(jù)控制和處理優(yōu)勢成為強(qiáng)勢主體，向接受金融服務(wù)的弱勢消費(fèi)者及整個社會分配風(fēng)險。再加上不同類別數(shù)據(jù)之間的相互交易與互聯(lián)互通難度較大，數(shù)據(jù)共享的愿景更加難以實現(xiàn)。另一方面，數(shù)據(jù)規(guī)?；嵘龓砹藬?shù)據(jù)安全問題。一些大型金融科技公司掌握著海量征信替代數(shù)據(jù)，對國家利益、社會公共利益造成了深遠(yuǎn)影響。長久以來征信替代數(shù)據(jù)治理中“紅綠燈”邊界的缺失，也帶來了2022 年《政府工作報告》所述“資本無序擴(kuò)張”問題。

三、征信替代數(shù)據(jù)的結(jié)構(gòu)拆解與屬性分析

（一）結(jié)構(gòu)拆解：多元控制結(jié)構(gòu)

我國《個人信息保護(hù)法》的建構(gòu)理念源自個人數(shù)據(jù)“自決”論，其前提是數(shù)據(jù)處理需要得到數(shù)據(jù)主體的同意，意即個人享有對自己數(shù)據(jù)的支配權(quán)⑤。經(jīng)由“用戶同意”的數(shù)據(jù)“自決”成為數(shù)據(jù)處理的法定基礎(chǔ)，但數(shù)據(jù)自決論在理論與現(xiàn)實中均顯現(xiàn)出其局限性。

在理論方面，數(shù)據(jù)對個人而言雖有利益聯(lián)系，但自決實際仍難以被證明是一種對個人數(shù)據(jù)的支配性權(quán)利。數(shù)據(jù)不具備稀缺性，更不應(yīng)該作為一種支配權(quán)存在[18]。此外，高度的信息自決權(quán)究竟包括哪些個人數(shù)據(jù)并不明晰[19]。而自決論下的“知情同意”機(jī)制，也存在著強(qiáng)制披露機(jī)制失效的問題[20]。

從現(xiàn)實層面看，征信替代數(shù)據(jù)更難言是完全處在個人控制之下，而是存在一種多元控制的格局。如圖1所示，以個人征信替代數(shù)據(jù)為例，征信替代數(shù)據(jù)從個人在日?；顒雍徒鹑诮灰谆顒又挟a(chǎn)生，個人是征信替代數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者、一級控制者。銀行、證券公司、保險公司在內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)是征信替代數(shù)據(jù)的二級控制者，涉及用戶的金融資產(chǎn)、負(fù)債、交易數(shù)據(jù)等各類數(shù)據(jù)。但實踐中，金融機(jī)構(gòu)往往缺乏數(shù)據(jù)挖掘能力，無奈出讓數(shù)據(jù)控制權(quán)[21]，金融機(jī)構(gòu)與第三方征信等科技公司合作趨熱。個人征信公司憑借金融機(jī)構(gòu)合作外包交付的替代數(shù)據(jù)，以及金融科技集團(tuán)公司或關(guān)聯(lián)方之間對公民個人使用各類軟件數(shù)據(jù)的收集分析，成為個人征信數(shù)據(jù)的三級控制者，也是實踐中最大限度挖掘利用數(shù)據(jù)價值的控制方[22]。最后，跨機(jī)構(gòu)、跨平臺全量交易數(shù)據(jù)的平臺（如銀聯(lián)、網(wǎng)聯(lián)等）和人民銀行征信、百行征信等征信數(shù)據(jù)平臺成為個人征信數(shù)據(jù)的四級控制者。企業(yè)征信同樣如此，如前所述，企業(yè)征信替代數(shù)據(jù)實際上是傳統(tǒng)政務(wù)、司法信息的電子化形式，地方各行政、司法部門、各行業(yè)組織是企業(yè)征信替代數(shù)據(jù)的二級控制者，央行征信數(shù)據(jù)平臺是三級控制者，同樣具備多元控制結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實格局。

圖1 個人征信替代數(shù)據(jù)的多元控制結(jié)構(gòu)

厘清征信替代數(shù)據(jù)中的多元控制結(jié)構(gòu)是數(shù)據(jù)良法善治的前提。進(jìn)一步來看，“控制”并非簡單提供金融服務(wù)，其實質(zhì)代表著對征信替代數(shù)據(jù)的支配。以金融機(jī)構(gòu)與個人征信公司的合作為例，多元控制結(jié)構(gòu)下的數(shù)據(jù)控制轉(zhuǎn)移，并非僅是征信替代數(shù)據(jù)由一方到另一方的簡單分包或共同開發(fā)，實踐中暴露出的是金融機(jī)構(gòu)將信息科技管理和風(fēng)險控制等核心環(huán)節(jié)外包給個人征信公司的弊病。金融機(jī)構(gòu)及其控制之下的數(shù)據(jù)實際被其分包委托的征信公司所支配，而機(jī)構(gòu)自身無法在技術(shù)上監(jiān)督個人征信公司，從而引發(fā)數(shù)據(jù)收益分配、風(fēng)險損失責(zé)任分擔(dān)之間的難以協(xié)同等各項問題。

（二）屬性分析：公共產(chǎn)品維度

習(xí)近平總書記提出，要加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)和實體經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展，推進(jìn)重點領(lǐng)域數(shù)字產(chǎn)業(yè)發(fā)展[23]。金融基礎(chǔ)設(shè)施是為各類金融活動提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的系統(tǒng)及制度安排，處于金融市場的中樞地位，是需要國家向公民提供的公共產(chǎn)品。主張自由放任的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)亦認(rèn)可集體行動困難在國家安全、社會安全、司法制度等產(chǎn)品提供中的存在，故國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起提供最低限度公共服務(wù)的義務(wù)。薩繆爾森（Paul Samuelson）最早區(qū)分了公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品，認(rèn)為“每個人對公共產(chǎn)品的消費(fèi)都不會導(dǎo)致其他人對該產(chǎn)品消費(fèi)的減少”[24]。公共產(chǎn)品的最重要特征是非排他性（non-excludability）和 消 費(fèi) 的 非 競 爭 性（non-rival-ness）；布 坎 南（Buchanan）認(rèn)為薩繆爾森等人所定義的公共產(chǎn)品屬于“純公共產(chǎn)品”，認(rèn)為在現(xiàn)實中大量存在介于公共和私人產(chǎn)品之間的“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”或“混合商品”[25]。

就數(shù)據(jù)自身的屬性來看，有觀點認(rèn)為數(shù)據(jù)即是公共產(chǎn)品，但這一論斷并未清晰地認(rèn)識到數(shù)據(jù)要素性質(zhì)隨規(guī)模的變化趨勢：

其一，單個自然人的個人數(shù)據(jù)本身并無價值[26]，個人數(shù)據(jù)只有經(jīng)過匯總和處理后才有價值，且其“期權(quán)”價值隨著數(shù)據(jù)規(guī)模和詳細(xì)程度上升⑥。因此，單個人的征信替代數(shù)據(jù)自然難以稱得上公共產(chǎn)品。

其二，數(shù)據(jù)的集聚具備較高價值，但并非公共產(chǎn)品。數(shù)據(jù)的集聚是指金融機(jī)構(gòu)、征信機(jī)構(gòu)對征信替代數(shù)據(jù)的采集匯總，這一集聚形式的價值創(chuàng)造是非守恒性的，所有數(shù)據(jù)產(chǎn)生的總價值往往大于所有單個數(shù)據(jù)價值的總和[27]。但是，多元控制結(jié)構(gòu)下的征信替代數(shù)據(jù)集聚天然具備高度排他性。以個人征信公司為例，其基于數(shù)據(jù)開發(fā)出的算法工具或是分析結(jié)果，是公司運(yùn)營與產(chǎn)品推廣的核心價值所在。雖然數(shù)據(jù)集聚存在能夠被多方共同使用的理論可能，但每多一次基于相同數(shù)據(jù)范圍的價值創(chuàng)造，數(shù)據(jù)集聚價值的稀缺性便會隨之減弱。市場主體不愿放棄其信息優(yōu)勢和形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)的機(jī)會，征信替代數(shù)據(jù)完全不具備成為公共產(chǎn)品的現(xiàn)實可能性。從另一個角度思考，將數(shù)據(jù)的集聚認(rèn)定為公共產(chǎn)品也會阻礙和損害數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新。

其三，以國家提供公共產(chǎn)品的視角審視征信替代數(shù)據(jù)，如圖2所示，在數(shù)據(jù)量級達(dá)到相當(dāng)巨大的規(guī)模后，兩類征信替代數(shù)據(jù)控制者實質(zhì)上構(gòu)成了金融基礎(chǔ)設(shè)施。第一類是國家構(gòu)建的金融數(shù)據(jù)平臺，例如中國人民銀行征信中心、金融基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中心等，具備完全的非競爭性和非排他性，屬于純公共產(chǎn)品范疇；第二類是如螞蟻、騰訊集團(tuán)等提供信用服務(wù)的大型科技公司，實質(zhì)上屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品性金融基礎(chǔ)設(shè)施。

圖2 征信替代數(shù)據(jù)性質(zhì)隨規(guī)模提升而改變

提供信用服務(wù)的大型科技公司依靠其海量數(shù)據(jù)和龐大的生態(tài)體系，以占據(jù)主導(dǎo)地位的優(yōu)勢覆蓋了全國絕大多數(shù)用戶，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)資源內(nèi)部高度整合[28]。如支付寶、微信支付通等產(chǎn)品取代銀聯(lián)進(jìn)行跨行資金結(jié)算，支配海量用戶的生產(chǎn)經(jīng)營和生活支出，實質(zhì)性發(fā)揮了消費(fèi)金融和基礎(chǔ)性征信的功能。從數(shù)據(jù)濫用風(fēng)險來看，其威脅到的也是國家金融體系安全和社會公共利益。因此，提供信用服務(wù)的大型科技公司所建立的跨界生態(tài)科技體系，本質(zhì)上是一種社會化的金融基礎(chǔ)設(shè)施，是一種排他性較強(qiáng)但競爭性較弱的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)按國家金融基礎(chǔ)設(shè)施和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的要求進(jìn)行規(guī)制。

四、征信替代數(shù)據(jù)推動普惠金融實現(xiàn)的現(xiàn)實進(jìn)路

（一）構(gòu)建多元控制結(jié)構(gòu)下的多主體協(xié)同共治體系

多元控制結(jié)構(gòu)下的多主體協(xié)同共治體系構(gòu)建，是征信替代數(shù)據(jù)推動普惠金融發(fā)展的外部保障。黨的十九屆四中全會著重強(qiáng)調(diào)，要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人共享的社會治理共同體”。針對征信替代數(shù)據(jù)形成的多元控制格局，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建起“征信+科技”“政府+市場”“全國+地方”多層次發(fā)展的多主體協(xié)同共治體系。

第一，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)以中國人民銀行為中心的征信業(yè)務(wù)監(jiān)管體系。金融市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬中國人民銀行職能，應(yīng)堅持《辦法》對個人征信業(yè)務(wù)許可制、企業(yè)征信和信用評級業(yè)務(wù)備案制的規(guī)定⑦，將利用金融信貸信息的各類征信機(jī)構(gòu)統(tǒng)一納入管理，并建立中國人民銀行牽頭、反壟斷執(zhí)法個人信息保護(hù)等多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。此外，還需在現(xiàn)有三家個人征信持牌機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上發(fā)放更多個人征信牌照，盡快規(guī)范并推動個人征信市場在持牌經(jīng)營要求下發(fā)展。

第二，發(fā)揮地方征信行業(yè)協(xié)會自律協(xié)調(diào)規(guī)制功能。行業(yè)自律組織是中國人民銀行征信監(jiān)管的重要協(xié)助力量，能夠搭建市場主體溝通和協(xié)調(diào)的平臺，也可作為科技公司提升內(nèi)控水平、強(qiáng)化自我治理的有力推手。應(yīng)推動行業(yè)協(xié)會向上反映行業(yè)訴求、向下提供各類服務(wù)，有效推動各類規(guī)制政策及配套制度落地。特別是在征信糾紛解決中，行業(yè)協(xié)會較為完善的糾紛處理、協(xié)調(diào)溝通功能在一定程度上能解決政府和市場失靈的問題[29]。

第三，在政府規(guī)制、行業(yè)協(xié)會自律管理之外，推動中小微企業(yè)、金融科技公司以及各類地方信用示范園區(qū)等機(jī)構(gòu)參與治理，發(fā)揮各類主體的優(yōu)勢互補(bǔ)與功能配合作用，促成較為良好的信用生態(tài)循環(huán)。此外，還需加強(qiáng)對征信市場各方的宣傳教育，拓寬社會群體的監(jiān)督渠道，提升征信機(jī)構(gòu)與數(shù)據(jù)主體的信息保護(hù)意識。

（二）激發(fā)以共享為價值取向的數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造

公私部門各自及其之間的征信替代數(shù)據(jù)共享，是普惠金融實現(xiàn)的價值之源。私營部門是征信替代數(shù)據(jù)的主要控制者，控制大量數(shù)據(jù)會產(chǎn)生相當(dāng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，且會給數(shù)據(jù)持有者帶來經(jīng)濟(jì)或政治方面的“數(shù)據(jù)權(quán)力”[14]。表面上，重復(fù)或共享使用并不會折損數(shù)據(jù)自身價值，但實質(zhì)仍然會讓原有控制主體在市場中喪失信息優(yōu)勢。因此，私營部門不愿與其他機(jī)構(gòu)分享、出售和交換數(shù)據(jù)的根本原因，正是在于不愿放棄形成“數(shù)據(jù)權(quán)力”的可能性。例如，我國“花唄”“借唄”數(shù)據(jù)早期遲遲未與“百行征信”等基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行互聯(lián)互通是如此；美國亞馬遜只賺取微薄的利潤，并以低于成本的價格尋求成為關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施亦是經(jīng)典一例[30]。此外，征信替代數(shù)據(jù)在采集、傳輸、交換等各個環(huán)節(jié)均面臨風(fēng)險，數(shù)據(jù)流通的規(guī)范性、兼容性不足也是一大阻力。

黨的十九屆四中全會明確指出，要加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，依法保護(hù)個人信息。從單個數(shù)據(jù)到數(shù)據(jù)集聚、再到海量征信替代數(shù)據(jù)，隨規(guī)?；潭忍嵘臄?shù)據(jù)價值是數(shù)據(jù)控制多次轉(zhuǎn)移實現(xiàn)的。積極踐行共享理念是最大程度完成數(shù)據(jù)價值挖掘創(chuàng)造的前提，也是實現(xiàn)多元控制結(jié)構(gòu)中各方共贏的必由之路。

一方面，對于提供信用服務(wù)的大型科技公司來說，其本質(zhì)上提供了準(zhǔn)公共產(chǎn)品性金融基礎(chǔ)設(shè)施，應(yīng)當(dāng)將其納入宏觀審慎管理，并按照國家金融基礎(chǔ)設(shè)施和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的要求對其進(jìn)行監(jiān)管，以大數(shù)據(jù)穿透式監(jiān)管推動其互聯(lián)互通與數(shù)據(jù)共享。同時，有兩項互補(bǔ)的政策工具可以應(yīng)對“數(shù)據(jù)權(quán)力”：一是變革現(xiàn)有《反壟斷法》對市場支配地位的認(rèn)定方式；二是制定完善的事前政策，促進(jìn)征信替代數(shù)據(jù)公司之間的充分競爭。

另一方面，“十四五”規(guī)劃提出要“建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制和交易平臺”。完善的數(shù)據(jù)資源產(chǎn)權(quán)與交易流通機(jī)制，能夠發(fā)揮金融基礎(chǔ)設(shè)施在信息流通、安全保護(hù)方面的優(yōu)勢，激勵私營部門進(jìn)行數(shù)據(jù)資源采集、處理和共享。目前，我國第一家金融數(shù)據(jù)港已于2021 年7 月在上海浦東開港。在建設(shè)金融數(shù)據(jù)交易所過程中，應(yīng)當(dāng)通過多方安全計算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)、差分隱私、聯(lián)盟鏈等技術(shù)保障數(shù)據(jù)使用權(quán)交易，實現(xiàn)數(shù)據(jù)可用不可見、數(shù)據(jù)不動價值等的深層次征信替代數(shù)據(jù)共享⑧。

（三）完善以分類分級為標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)安全保障

習(xí)近平總書記指出：“金融安全是國家安全的重要組成部分，是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。”[31]征信替代數(shù)據(jù)的價值創(chuàng)造有賴于包含數(shù)據(jù)安全在內(nèi)的社會信用度整體提升，完善的數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)是征信替代數(shù)據(jù)推動普惠金融實現(xiàn)的內(nèi)生動力。

征信替代數(shù)據(jù)的上位概念，是《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實施辦法》和《個人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》（以下簡稱《規(guī)范》）規(guī)定的金融數(shù)據(jù)⑨。如表1所示，數(shù)據(jù)分類分級的理念已在現(xiàn)有規(guī)制體系中有所體現(xiàn)?，F(xiàn)行金融數(shù)據(jù)分類分級體系在數(shù)據(jù)升降級方式等部分存在亮點，但在數(shù)據(jù)重要性判斷依據(jù)方面值得進(jìn)一步思考。例如，《規(guī)范》根據(jù)敏感程度將數(shù)據(jù)從高到低分為C3、C2、C1三個類別，但C3類別信息的損害后果局限于個人金融數(shù)據(jù)主體自身的安全，未體現(xiàn)規(guī)模化的個人金融數(shù)據(jù)對公共利益、國家安全的可能影響。

表1 現(xiàn)有金融及網(wǎng)絡(luò)行業(yè)數(shù)據(jù)分級體系對比

首先，在宏觀理念層面，應(yīng)推動征信替代數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)由業(yè)務(wù)視角向重要性視角的轉(zhuǎn)變。2021 年出臺的《數(shù)據(jù)安全法》取代了《網(wǎng)絡(luò)安全法》中以“網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營者”為主體的模式，以國家作為數(shù)據(jù)分類分級的主體，這一轉(zhuǎn)變凸顯了國家對數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的認(rèn)識和管理思路的升級[32]。沿此思路審視征信替代數(shù)據(jù)，公共產(chǎn)品的提供者由公共部門擴(kuò)展至掌握海量數(shù)據(jù)的科技公司，科技公司作為金融公共基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，具備影響國家和公共利益的現(xiàn)實可能性。因此，應(yīng)當(dāng)推動征信替代數(shù)據(jù)分類分級標(biāo)準(zhǔn)由金融機(jī)構(gòu)、征信公司自身業(yè)務(wù)處理視角，向影響國家、社會公共利益的視角轉(zhuǎn)移。

其次，數(shù)據(jù)分類分級的前提是征信機(jī)構(gòu)類別的劃分，應(yīng)在《辦法》現(xiàn)有全持牌要求之上先建立機(jī)構(gòu)分級持牌機(jī)制，持一級牌照的征信機(jī)構(gòu)可以收集全部征信數(shù)據(jù)，持二級牌照的征信機(jī)構(gòu)需要在中國人民銀行進(jìn)行備案，并只能夠收集征信替代數(shù)據(jù)。

再次，在具體分級分類規(guī)則層面應(yīng)采取“正面分級+負(fù)面清單”的模式。一是正面分級標(biāo)準(zhǔn)，以類別與規(guī)模二分法判斷替代數(shù)據(jù)所含價值，并按所含價值與關(guān)系利益劃分國家核心征信替代數(shù)據(jù)、重要征信替代數(shù)據(jù)、一般征信替代數(shù)據(jù)。二是級別之間的關(guān)聯(lián)，應(yīng)引入《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)分類分級指引》規(guī)定的數(shù)據(jù)重要性“升降級”機(jī)制，將替代數(shù)據(jù)體量增加、大量多維替代數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)等作為數(shù)據(jù)重要性升級信號，將數(shù)據(jù)公開與披露、發(fā)生特定事件導(dǎo)致脫敏等作為降級標(biāo)志。并且，對于允許采集的數(shù)據(jù)，還要對數(shù)據(jù)進(jìn)行信用性和可控性考量，綜合判斷確定可采集數(shù)據(jù)的范圍與標(biāo)準(zhǔn)化流程。三是應(yīng)將包括《個人信息保護(hù)法》規(guī)定的個人敏感數(shù)據(jù)、價值較低的數(shù)據(jù)以及處理行為極易侵犯個人數(shù)據(jù)權(quán)利等數(shù)據(jù)類型排除在數(shù)據(jù)處理范圍之外，構(gòu)建起征信數(shù)據(jù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)處理負(fù)面清單制度。

注釋：

①金融排斥是指個人或者企業(yè)獲取金融服務(wù)的途徑有限。See Sharon Collard，Elaine Kempson&Claire Whyley，Tackling Financial Exclusion-An Area-based Approach，The Policy Press，2011，at Introduction.

②“信息”“數(shù)據(jù)”兩概念并無實質(zhì)意義上的區(qū)別，在本文語境下對兩概念進(jìn)行交替使用。

③《征信業(yè)務(wù)管理辦法》第三條，將信用信息界定為“依法采集，為金融等活動提供服務(wù)，用于識別判斷企業(yè)和個人信用狀況的基本信息、借貸信息、其他相關(guān)信息，以及基于前述信息形成的分析評價信息”。

④根據(jù)金融穩(wěn)定理事會（Financial Stability Board，F(xiàn)SB）的定義，大型科技公司是指具有廣泛建立的客戶網(wǎng)絡(luò)并使用其平臺來促進(jìn)金融服務(wù)的大型技術(shù)公司。參見FSB. FinTech and market structure in financial services：Market developments and potential financial stability implications，https：//www.fsb.org/wp-content/uploads/P140219.pdf.

⑤如歐洲基于人格尊嚴(yán)、美國基于隱私保護(hù)的個人數(shù)據(jù)保護(hù)理論，GDPR的第21條和第22條也賦予數(shù)據(jù)主體對個人信息的高度自決權(quán)。

⑥個人活動、產(chǎn)品、事件和行為中收集到的原始數(shù)據(jù)本身沒有價值，而一旦經(jīng)過匯總、處理和變現(xiàn)、或用于社會目的，就能產(chǎn)生價值。UNCTAD.Digital Economy Report 2021：Cross-border Data Flows and Development， https：//unctad.org/webflyer/digital-economy-report-2021.

⑦《征信業(yè)務(wù)管理辦法》第四條規(guī)定：從事個人征信業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法取得中國人民銀行個人征信機(jī)構(gòu)許可；從事企業(yè)征信業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理企業(yè)征信機(jī)構(gòu)備案；從事信用評級業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法辦理信用評級機(jī)構(gòu)備案。

⑧參見中國人民銀行《金融科技發(fā)展規(guī)劃（2022—2025年）》。

⑨《中國人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實施辦法》第二十八條，以及《個人金融信息保護(hù)技術(shù)規(guī)范》第3.2條。