韌性理論視角下城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機制研究

陳夢真，劉曉民

(重慶大學(xué)，重慶 400044)

1 文獻(xiàn)綜述與研究理論框架

(1)文獻(xiàn)綜述?！绊g性”(resilience)一詞來源于拉丁語“resilio”，有時也被譯為彈性、抗逆力、復(fù)原力等，這一概念最初源于物理工程領(lǐng)域，1973年，霍林(Holling)將其引入生態(tài)系統(tǒng)，并定義為“系統(tǒng)所擁有的應(yīng)對外來沖擊，且在危機出現(xiàn)時仍能維持其主要結(jié)構(gòu)和功能運轉(zhuǎn)的能力”。

韌性理論與應(yīng)急管理研究。自2010年開始，“抗逆力”的概念和理念逐漸得到應(yīng)急管理領(lǐng)域的廣泛關(guān)注和認(rèn)可，基于韌性視角的危機管理至今仍是熱點議題。我國學(xué)界最早以“韌性社區(qū)”為題的文獻(xiàn)發(fā)表于2015年，比國外晚了十多年，且成果較少，多為對國外理論成果的引介，在公共管理領(lǐng)域，社區(qū)韌性是韌性在社會系統(tǒng)研究中的最新理念。在社區(qū)韌性與應(yīng)急管理的關(guān)系方面，建設(shè)具有復(fù)原力的社區(qū)是應(yīng)急管理學(xué)科的標(biāo)志，已被美國國家公共行政管理學(xué)院(NAPA)認(rèn)可為公共管理的“最大挑戰(zhàn)”之一?？梢姡g性治理是城市社區(qū)應(yīng)急管理的新向度。

社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機制。一般學(xué)術(shù)界認(rèn)為應(yīng)急管理機制可以定義為：涵蓋了事前、事發(fā)、事中和事后的突發(fā)事件應(yīng)對全過程中各種系統(tǒng)化、制度化、程序化、規(guī)范化和理論化的方法與措施。且應(yīng)急管理體制內(nèi)含機制，機制的建設(shè)與實施要受到體制和法制保障，而應(yīng)急管理機制的建設(shè)對于體制建設(shè)也具有反作用，有利于彌補體制建設(shè)中的滯后性。我國自組建了應(yīng)急管理部以來，現(xiàn)行應(yīng)急管理體制實際上形成了“三駕馬車”的格局。而社區(qū)應(yīng)急管理體制機制本質(zhì)上是與國家應(yīng)急管理體制機制一脈相承的，這是應(yīng)急管理的頂層設(shè)計在基層社區(qū)的實踐，且實際中呈現(xiàn)出高度契合的狀態(tài)。更具體地說，城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機制屬于應(yīng)急管理機制的一部分，是對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對。

綜上所述，以韌性理論為基礎(chǔ)對城市社區(qū)應(yīng)急管理進(jìn)行探討是國內(nèi)外應(yīng)急管理領(lǐng)域研究的新向度，而國內(nèi)與此相關(guān)的研究較少，尤其是聚焦公共衛(wèi)生版塊的案例研究。因此，文章運用多案例實證研究剖析疫情結(jié)合的城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理存在的困境及其韌性，再根據(jù)現(xiàn)有政策需求提出完善城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機制的針對性措施。

(2)研究理論框架。文章借鑒了Pfefferbaum等人提出的CART 量表、胡曼等人提出的中文版CART量表，還參考了經(jīng)典Norris社區(qū)韌性模型，構(gòu)建出包含三個維度、六個范疇的理論研究框架(見圖1)。再選取重慶市的三個城市社區(qū)進(jìn)行多案例研究，分別編碼為X街道H社區(qū)、L街道S社區(qū)、J鎮(zhèn)L社區(qū)。

圖1 城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機制研究理論框架

2 多案例實證研究：城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理實踐

(1)聯(lián)系與關(guān)懷。帕特南認(rèn)為社會資本包括信任、規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)，社會資本可以提升社會效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，增加政治民主。文章選取的社區(qū)韌性維度中的“聯(lián)系與關(guān)懷”實則是社會資本的內(nèi)涵之一，具體來說主要包括以下兩個副范疇(見表1)。

表1 “聯(lián)系與關(guān)懷”維度資料編碼

如案例分析所示，基本上呈現(xiàn)出目前積累社區(qū)資本的方式大多是通過舉辦各種活動，而隨著新媒體時代的到來，活動也采取了線下為主、線上線下相結(jié)合的方式，以最大程度涵蓋不同年齡層的社區(qū)居民，但仍存在較明顯的少、中青年群體在社區(qū)建設(shè)中缺位的現(xiàn)象，這不利于社區(qū)公共精神的培育，同時，社區(qū)社會資本的積累還會受到社區(qū)性質(zhì)的影響。這些問題使得突發(fā)事件背景下的社區(qū)應(yīng)急動員存在難度加大、對社區(qū)自有資源利用不足等問題，進(jìn)而降低了社區(qū)韌性。

(2)受災(zāi)的管理。2010年，人民網(wǎng)輿情監(jiān)測室首次提出“黃金4小時”的概念，這與韌性的“快速性”特征也相契合。文章選取的社區(qū)韌性中的“災(zāi)害的管理”維度，具體來說主要包括以下兩個副范疇(見表2)。文章發(fā)現(xiàn)在全周期的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過程中“疾病預(yù)防控制機制”與“應(yīng)急物資保障機制”還存在完善的空間。具體來說，在疾病預(yù)防控制機制方面，目前城市社區(qū)的日常的環(huán)境衛(wèi)生清潔工作是依托于社區(qū)內(nèi)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，但部分城市社區(qū)尤其是老舊社區(qū)沒有物業(yè)或者是物業(yè)組織處于松散的狀態(tài)。在應(yīng)急物資保障機制方面，雖然我國已建立“橫向到邊、縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系，但應(yīng)急保障物資的儲備機構(gòu)卻不與之相匹配，基層社區(qū)應(yīng)急預(yù)案中規(guī)定其應(yīng)急物資來源主要靠上級政府的調(diào)撥，社區(qū)居委會缺少常態(tài)化的專項公共衛(wèi)生應(yīng)急經(jīng)費。

表2 “災(zāi)害的管理”維度資料編碼

(3)信息與溝通。文章選取的社區(qū)韌性中“信息與溝通”維度主要包括如果發(fā)生突發(fā)事件，社區(qū)會提供如何應(yīng)對的相關(guān)信息、社區(qū)與居民進(jìn)行信息溝通的方式與途徑兩個副范疇(見表3)。

表3 “信息與溝通”維度資料編碼

從信息溝通體系的構(gòu)建角度來說，需要多主體的參與，社區(qū)的參與在基層應(yīng)急管理中十分重要，尤其在此次新冠肺炎疫情防控中，基層社區(qū)作為防控主戰(zhàn)場，社區(qū)層面危機管理信息溝通機制的有效性就顯得尤為重要。但通過實證分析發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)危機信息與溝通機制還存在一些問題，例如內(nèi)部信息平臺的缺乏、采用線上方式導(dǎo)致部分社區(qū)老年人被動處在信息網(wǎng)絡(luò)之外、應(yīng)急科普宣傳工作還有待進(jìn)一步加強以及信息公開與隱私保護(hù)之間的潛在矛盾。綜上所述，三個城市社區(qū)都堅守住了疫情防控的底線，沒有出現(xiàn)社區(qū)傳播，且都經(jīng)歷了“暫時紊亂—順應(yīng)恢復(fù)—適應(yīng)或稍有超越事前環(huán)境”的韌性路徑。在韌性理論視角下，三個城市社區(qū)也都面臨社區(qū)應(yīng)急動員機制不完善、疾病預(yù)防控制機制不健全、應(yīng)急信息管理與溝通機制有待提升等現(xiàn)實困境。

3 城市社區(qū)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機制的優(yōu)化路徑

(1)增強社區(qū)聯(lián)系與關(guān)懷，強化社區(qū)應(yīng)急動員機制。在此次新冠肺炎疫情防控中，以社區(qū)黨組織為核心的政治動員、黨員起模范帶頭作用的志愿型動員以及強調(diào)企業(yè)社會責(zé)任的市場動員都發(fā)揮了重要作用。但在用“治理型”社會動員來彌補行政動員的弊端方面，應(yīng)急動員機制也顯現(xiàn)出一些現(xiàn)實困境，例如難以做到“平戰(zhàn)結(jié)合”應(yīng)急動員模式的快速切換等問題。對此，文章提出構(gòu)建以黨建為引領(lǐng)的治理型應(yīng)急動員模式的優(yōu)化路徑。一是要明確主次，以黨政動員為主，自主動員為輔。建議可以將應(yīng)急教育融入基層黨組織建設(shè)之中，組建定期的學(xué)習(xí)機制來學(xué)習(xí)應(yīng)急管理知識和進(jìn)行社區(qū)應(yīng)急預(yù)案的演練，將其固定化為社區(qū)黨建活動的重要內(nèi)容之一，再通過與社區(qū)內(nèi)各個組織進(jìn)行黨委共建來實現(xiàn)多主體參與的社區(qū)應(yīng)急和政社協(xié)同。二是促進(jìn)政黨動員與志愿服務(wù)有機結(jié)合，構(gòu)建中國特色應(yīng)急動員形態(tài)。針對疫情防控，民政部在3月18日印發(fā)了《志愿服務(wù)組織和志愿者參與疫情防控指引》，其中有強調(diào)志愿者對社區(qū)疫情防控的參與，可見，兩者的結(jié)合是符合我國國情和現(xiàn)實需求的。

(2)消滅風(fēng)險致災(zāi)因子，加強社區(qū)疾病預(yù)防控制機制。一方面，依托“愛國衛(wèi)生運動”和“健康中國”戰(zhàn)略，做好常態(tài)化的疾病防控治理工作。黨的十九大報告中明確提出：“堅持預(yù)防為主，深入開展愛國衛(wèi)生運動，倡導(dǎo)健康文明生活方式，預(yù)防控制重大疾病?！痹谝咔榉揽剡M(jìn)入常態(tài)化之后，愛國衛(wèi)生運動在疾病預(yù)防控制中的作用也一直備受重視；另一方面，作為我國應(yīng)急管理基本法的《突發(fā)事件應(yīng)對法》正在進(jìn)行修訂，基層社區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案也應(yīng)該與時俱進(jìn)，需要貫徹應(yīng)急管理部提出的“三變化三強化”的總體思路，具體需要做到以下三點：一是保持整體框架結(jié)構(gòu)不變，堅持全周期管理，增強操作性和實用性；二是要重視符合自身情況的風(fēng)險分析，落實“一社區(qū)一政策”的工作原則；三是堅持社區(qū)黨組織在應(yīng)急管理工作中的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。

(3)善用數(shù)字技術(shù)賦能，創(chuàng)新社區(qū)應(yīng)急信息管理與溝通機制。相比較2003年的“非典”疫情，現(xiàn)階段我國的人工智能、5G等數(shù)字技術(shù)深度融入人民的生產(chǎn)生活之中，例如此次疫情防控中，辟謠平臺、疫情地圖等應(yīng)用發(fā)揮了重要作用，數(shù)字技術(shù)賦能為應(yīng)急管理信息與溝通機制的完善提供了新思路。對此，本文認(rèn)為可以從加強應(yīng)急科普工作來創(chuàng)新社區(qū)應(yīng)急信息管理與溝通機制。

2020年9月18日應(yīng)急管理部等5部委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強突發(fā)事件應(yīng)急科普宣教工作的意見》，其中強調(diào)要依托社區(qū)管理力量、志愿者等，不斷推進(jìn)基層應(yīng)急科普宣教工作。社區(qū)應(yīng)急科普不僅能夠?qū)崿F(xiàn)線上線下相結(jié)合，還能以常態(tài)化的方式提升社區(qū)居民應(yīng)急防范意識，具有較強的實用性。同時，還需要不斷創(chuàng)新宣教手段，挖掘“互聯(lián)網(wǎng)+科普”形式是創(chuàng)新社區(qū)應(yīng)急信息管理與溝通機制的實際需求與未來趨勢。此外，需要著重注意數(shù)字技術(shù)賦能情況之下自帶的弊端，避免“落下”社區(qū)的老年人群體，警惕高效的信息溝通與保護(hù)居民隱私權(quán)之間的矛盾。

4 結(jié)論

為了貫徹實施2021年全國應(yīng)急工作會議上提出的要把“制定實施基層應(yīng)急能力提升計劃”作為年度工作重點之一，做到強化社區(qū)應(yīng)急動員機制、加強社區(qū)疾病預(yù)防控制機制、創(chuàng)新社區(qū)應(yīng)急信息管理與溝通機制等顯得尤為重要，這要求從增強社區(qū)聯(lián)系與關(guān)懷、消滅風(fēng)險致災(zāi)因子、善用數(shù)字技術(shù)賦能等路徑出發(fā)，促進(jìn)韌性社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)、提升后疫情時代基層應(yīng)急能力，從而進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。