地方專項(xiàng)債運(yùn)行效率優(yōu)化研究

倪筱楠 鄭元順

專項(xiàng)債規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，不僅能夠作為專項(xiàng)資本金改善項(xiàng)目建設(shè)的資金來源以及資金結(jié)構(gòu)，而且能夠發(fā)揮拉動(dòng)投資的作用，推進(jìn)新基建、民生以及短板領(lǐng)域的建設(shè)，從而助力疫后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇。但是目前市場(chǎng)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)并不穩(wěn)定，導(dǎo)致債務(wù)預(yù)算管理的靈活性明顯降低，同時(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善，阻礙了地方專項(xiàng)債運(yùn)行效率的提升。本文從疫情下資金運(yùn)作現(xiàn)狀入手，通過發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債行作過程中存在的問題，尋找提高專項(xiàng)債資金支出效率的方法，打造“高效”債務(wù)。

一、地方專項(xiàng)債的相關(guān)闡述

地方專項(xiàng)債是指地方政府為了地方公益行項(xiàng)目的建設(shè)而發(fā)行，并約定在一定期限后，通過公益行項(xiàng)目產(chǎn)生的財(cái)政收入進(jìn)行償還的政府債券。地方專項(xiàng)債以地方性財(cái)政收入為擔(dān)保，其使用于九大領(lǐng)域。2022年4月13日，在國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，專項(xiàng)債的適用領(lǐng)域被再次擴(kuò)大，涵蓋了包括惠民生、解民憂等領(lǐng)域、新基建以及鄉(xiāng)村振興等短板領(lǐng)域。專項(xiàng)債券主要有以下三大特點(diǎn)：其一是封閉運(yùn)行，即與地方其他債務(wù)的投向與運(yùn)行保持相對(duì)獨(dú)立;其二是預(yù)算管理，項(xiàng)目產(chǎn)生的現(xiàn)金流要納入政府性基金預(yù)算管理;其三是自求平衡，即項(xiàng)目收益要覆蓋本息。

全球疫情蔓延，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)受到了嚴(yán)重沖擊，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”均受到了極大影響。為使財(cái)政政策更加積極有為，2020年3月27日，中共中央政治局會(huì)議上，再次明確了疫情下地方專項(xiàng)債券支持經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的地位。同年12月18日，就地方財(cái)政部門以及債券承銷部門等地方機(jī)構(gòu)，財(cái)政部從債券發(fā)行額度和期限、信用評(píng)級(jí)和信息披露、債券發(fā)行與托管等方面，再次明確提出，要提高地方專項(xiàng)債券的監(jiān)管力度，保證專項(xiàng)債券的運(yùn)行效率。

二、后疫情時(shí)代地方政府專項(xiàng)債規(guī)模變動(dòng)特征

我國(guó)地方專項(xiàng)債規(guī)模呈現(xiàn)出整體擴(kuò)張以及區(qū)域差異兩大特征。從地方政府專項(xiàng)債余額方面看，2019年至2021年期間，我國(guó)地方政府專項(xiàng)債余額從94378億元擴(kuò)大至166992億元，增長(zhǎng)率約為76.9%，總體規(guī)模出現(xiàn)了巨大的增漲。下圖是2017年至2021年間地方專項(xiàng)債規(guī)模以及地方債務(wù)總規(guī)模變動(dòng)情況。

另一方面，地區(qū)債務(wù)負(fù)擔(dān)差異十分顯著，我國(guó)給出的地方政府整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線為100%。而貴州、云南、遼寧等地債務(wù)率均超過了債務(wù)警戒線，天津市的債務(wù)率甚至高達(dá)153%。而廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其債務(wù)率普遍位于90%以下，從而不難看出欠發(fā)達(dá)地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其債務(wù)負(fù)擔(dān)更加嚴(yán)重。上圖是2017年至2021年間地方專項(xiàng)債規(guī)模以及地方債務(wù)總規(guī)模變動(dòng)情況[1]。

三、專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)大對(duì)疫后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的作用機(jī)制

（一）改善疫情下項(xiàng)目建設(shè)資金來源以及資金結(jié)構(gòu)

專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)張能夠有效緩解疫情期間融資成本高的問題，并且能夠改善資金來源，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)。一方面，疫情影響下應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)以及資金周轉(zhuǎn)率較低，從而導(dǎo)致在建項(xiàng)目在債務(wù)清償期時(shí)，流動(dòng)資金很難彌補(bǔ)債務(wù)空洞，形成資金斷裂，加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。專項(xiàng)債發(fā)行擴(kuò)大能夠有效補(bǔ)給流動(dòng)資金，提高在建項(xiàng)目的償債能力。另一方面，金融機(jī)構(gòu)一年期以及五年期貸款基準(zhǔn)利率均超過了專項(xiàng)債券平均利率，因此顯著降低了項(xiàng)目的融資成本。同時(shí)專項(xiàng)債的債務(wù)期限比較長(zhǎng)，加之一次到期還本付息以及可持續(xù)發(fā)行等優(yōu)點(diǎn)，因此是疫情期間政府融資的重要途徑。

（二）通過擴(kuò)寬債券適用范圍推動(dòng)短板領(lǐng)域項(xiàng)目立項(xiàng)

疫情沖擊下，各行各業(yè)都面臨著成本上升、市場(chǎng)萎縮、融資困難等問題，消費(fèi)者的投資熱情也受到極大的影響。以基建行業(yè)為例，大批建設(shè)項(xiàng)目存在著人員流動(dòng)受限、物資調(diào)動(dòng)困難以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)較少等問題，從而導(dǎo)致行業(yè)融資難、融資成本高等困境。2022年4月12日，在新一年的政府工作報(bào)告中指出，專項(xiàng)債不僅要繼續(xù)用于九大領(lǐng)域，而且要合理擴(kuò)大適用范圍，新的適用范圍包括民生、新基建以及短板領(lǐng)域。專項(xiàng)債適用領(lǐng)域的擴(kuò)大，能夠發(fā)揮撬動(dòng)作用，直接拉動(dòng)地方固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)，發(fā)揮穩(wěn)投資作用，推動(dòng)新基建、民生等領(lǐng)域項(xiàng)目立項(xiàng)。

四、規(guī)模擴(kuò)大背景下地方專項(xiàng)債運(yùn)行效率提升的困境

疫情期間專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)張能夠有效促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)。但在宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的條件下，專項(xiàng)債預(yù)算管理靈活性明顯降低，很難應(yīng)對(duì)資金不足以及債務(wù)期限與項(xiàng)目進(jìn)度不匹配的問題。同時(shí)專項(xiàng)債的監(jiān)管機(jī)制仍需進(jìn)一步優(yōu)化，因此專項(xiàng)債運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。

（一）預(yù)算管理不靈活影響專項(xiàng)債運(yùn)行效率提升

在進(jìn)入運(yùn)營(yíng)主體之前，專項(xiàng)債的融資渠道并未與項(xiàng)目管理實(shí)現(xiàn)對(duì)接，這也就導(dǎo)致了專項(xiàng)債在進(jìn)行預(yù)算發(fā)行之前，其融資規(guī)模以及給付進(jìn)度可事先確定。在宏觀環(huán)境保持穩(wěn)定的情況下，此種債券運(yùn)行模式是沒有問題的，但是如果外部環(huán)境發(fā)生變化，項(xiàng)目推進(jìn)很有可能會(huì)遇到問題。其一，疫情下項(xiàng)目建設(shè)面臨著停工、物料調(diào)動(dòng)問題，進(jìn)一步提升了建設(shè)成本，如果專項(xiàng)債預(yù)算管理缺乏靈活性，那么就很難應(yīng)對(duì)資金不足以及債務(wù)期限與項(xiàng)目進(jìn)度不匹配的問題。其二，近期以能源資源為代表的大宗商品交易價(jià)格波動(dòng)較大，導(dǎo)致項(xiàng)目成本急速增長(zhǎng)，在未進(jìn)行債務(wù)預(yù)算調(diào)整的情況下，對(duì)專項(xiàng)債的可持續(xù)性提出了挑戰(zhàn)。

（二）信息披露機(jī)制不規(guī)范影響專項(xiàng)債運(yùn)行效率提升

就以往專項(xiàng)債項(xiàng)目所披露信息而言，仍存在著信息質(zhì)量缺陷、監(jiān)管不嚴(yán)、信息不全面等問題，同時(shí)不同省市以及地區(qū)對(duì)于信息披露的口徑不一致，難以滿足投資者的要求。我國(guó)現(xiàn)行專項(xiàng)債項(xiàng)目并未與一般債券分開發(fā)行，兩者界限不明確，導(dǎo)致特定項(xiàng)目的收入開源難以區(qū)分，并且對(duì)于專項(xiàng)債運(yùn)行效率監(jiān)督力度微弱，導(dǎo)致無法監(jiān)控債務(wù)周期以及風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)[2]。如，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家專項(xiàng)債信息披露機(jī)制包括債券律師或者獨(dú)立律師嚴(yán)格審核、經(jīng)銷商與投資者之間的信息傳遞，債務(wù)存續(xù)期內(nèi)公開向社會(huì)進(jìn)行信息披露等步驟，真正做到了公開透明、大眾參與，也只有這樣才能有效優(yōu)化專項(xiàng)債運(yùn)行效率，降低風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)。

（三）專項(xiàng)債資金用途不明確影響專項(xiàng)債運(yùn)行效率提升

部份縣市級(jí)政府將債務(wù)融資視作融資新渠道，任意改變專項(xiàng)債資金用途，且對(duì)于這些資金并未采取有效的監(jiān)督措施。在使用的過程中，資金“透明度”問題一直飽受質(zhì)疑從而難免產(chǎn)生壞賬風(fēng)險(xiǎn)。2020年9月16日，根據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院出版《中國(guó)政府透明度2020》顯示，地方政府債務(wù)管理制度公開情況有待提升，在報(bào)告中統(tǒng)計(jì)的125家縣市級(jí)政府單位中，僅有47家政府公開了本級(jí)政府采用的債務(wù)資金管理制度、方法以及措施，11家政府單位直接轉(zhuǎn)發(fā)了上級(jí)規(guī)定的債務(wù)資金管理制度，剩余政府單位未發(fā)布任何相關(guān)制度[3]。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)體系待完善影響專項(xiàng)債運(yùn)行效率提升

目前，我國(guó)專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)體系仍然存在缺陷。其一，專項(xiàng)債績(jī)效管理并未落實(shí)具體責(zé)任主體。在專項(xiàng)債監(jiān)督過程中只有財(cái)政部門履行職責(zé)，而如審計(jì)部門等其他相關(guān)部門，在績(jī)效監(jiān)督中，無法發(fā)揮獨(dú)立性與權(quán)威性。其二，盡管很多地方政府都實(shí)行了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估檢測(cè)方法，但是只將注意力集中在控制專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模，并沒有考慮到地區(qū)發(fā)展水平差異以及債務(wù)償還能力差異。其三，各級(jí)地方政府專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)估機(jī)制并沒有得到規(guī)范和統(tǒng)一，而自行設(shè)計(jì)的評(píng)估體系，很難保證績(jī)效評(píng)估的統(tǒng)一性以及評(píng)估結(jié)果的可比性，專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)估體系優(yōu)化完善的關(guān)鍵應(yīng)該從廣度與深度兩方面入手，不僅要考慮全國(guó)所有地區(qū)的全覆蓋，也要保證責(zé)任分配具體、不留死角。

（五）問責(zé)機(jī)制不健全影響專項(xiàng)債運(yùn)行效率提升

我國(guó)地方政府債務(wù)問責(zé)體系正處于新興階段，其發(fā)展過程中還存在許多問題，從而影響監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。首先權(quán)責(zé)配置不明確，目前多部門合作監(jiān)管的機(jī)制已經(jīng)初步建立，但是相互之間的職權(quán)劃分仍不夠清晰。很容易導(dǎo)致協(xié)商成本提高以及問責(zé)效率低下。其次主體責(zé)任類型不統(tǒng)一同樣導(dǎo)致無法清晰地介定責(zé)任。具體表現(xiàn)在對(duì)責(zé)任主體的稱謂極具多樣化，例如“主要負(fù)責(zé)人”“負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”以及“負(fù)有直接責(zé)任”等[4]。最后，地方人大的監(jiān)督職能在實(shí)踐中被嚴(yán)重削弱，其原因主要包括地方人大自身監(jiān)督力度不強(qiáng)以及債務(wù)“透明性低”。

五、地方專項(xiàng)債運(yùn)行效率提升的建議

（一）提高預(yù)算管理靈活性保證專項(xiàng)債運(yùn)行效率

在專項(xiàng)債資金發(fā)行過程中，必須要注意專項(xiàng)債資金與項(xiàng)目之間匹配度的問題，保證資金交接過程順利，避免出現(xiàn)資金項(xiàng)目空缺、項(xiàng)目與專項(xiàng)債資金錯(cuò)位等問題。其一，在發(fā)行之前應(yīng)當(dāng)確定績(jī)效目標(biāo)，并對(duì)資金預(yù)算進(jìn)行合理評(píng)估，為了防止資金周轉(zhuǎn)中出現(xiàn)余、缺、空等問題，可以提前簽訂項(xiàng)目合同。在資金預(yù)算過程中，必須保證預(yù)算與項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)相一致。其二，疫情下項(xiàng)目建設(shè)所需的原料以及能源等物資的價(jià)格可能會(huì)發(fā)生較大波動(dòng)，因此必須將地方項(xiàng)目的生產(chǎn)成本作為項(xiàng)目選取的指標(biāo)之一，從而保證專項(xiàng)債項(xiàng)目質(zhì)量。

（二）完善資金信息披露機(jī)制保證專項(xiàng)債運(yùn)行效率

保證專項(xiàng)債信息披露公開透明，有利于了解資金去向，避免腐敗貪污問題。首先，地方政府公開專項(xiàng)債務(wù)資金在外發(fā)行額、發(fā)行期限、發(fā)行利率、當(dāng)月還本付息情況以及債務(wù)余額情況，從而接受大眾監(jiān)督。同時(shí)對(duì)于大眾關(guān)注的專項(xiàng)債項(xiàng)目必須進(jìn)行標(biāo)記，方便投資者獲取信息。其次，相關(guān)部門必須建立自有專項(xiàng)債資金信息管理平臺(tái)，來公布專項(xiàng)債資金發(fā)行余額、利率水平等動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，從而讓專項(xiàng)債項(xiàng)目全生命周期的信息呈現(xiàn)在市場(chǎng)和投資者面前，為監(jiān)管部門及社會(huì)公眾的監(jiān)督提供便利。[5]最后，地方政府和資金使用單位必須制定專項(xiàng)債資金使用制度以及信息披露制度，監(jiān)控專項(xiàng)債資金風(fēng)險(xiǎn)，讓資金流向公開、透明。

（三）增強(qiáng)資金監(jiān)管力度保證專項(xiàng)債運(yùn)行效率

從政府以及社會(huì)兩方面發(fā)力，共同致力于提升地方政府專項(xiàng)債資金的監(jiān)督管理。首先，政府必須完善信息公開法規(guī)，兼顧疫情防控與專項(xiàng)債資金風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)系，對(duì)于流放于市場(chǎng)的專項(xiàng)債資金必須進(jìn)行動(dòng)態(tài)化監(jiān)控，隨時(shí)關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)度，識(shí)別實(shí)施過程中的細(xì)微風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)立預(yù)警機(jī)制。另外，由于隱性債務(wù)難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，因此很多縣市上報(bào)的債務(wù)總額并不準(zhǔn)確，部份存在著多記、漏記的現(xiàn)象。對(duì)于此類違規(guī)資金必須通過國(guó)家專業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行一一核實(shí)，從廣度上做到全覆蓋，從深度上必須追究每筆債務(wù)的協(xié)議金額、融資成本、債務(wù)期限與償債來源，降低隱性債務(wù)對(duì)于債務(wù)統(tǒng)計(jì)造成的不良影響。

（四）建立全方位績(jī)效評(píng)估體系專項(xiàng)債運(yùn)行效率

專項(xiàng)債績(jī)效評(píng)價(jià)體系的建立需從事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)管理四個(gè)維度考慮。事前績(jī)效評(píng)估主要對(duì)項(xiàng)目是否屬于專項(xiàng)債資金項(xiàng)目、收益是否符合預(yù)期、是否為公益性項(xiàng)目等三方面，從而判斷一個(gè)項(xiàng)目是否合規(guī)。設(shè)置績(jī)效目標(biāo)通過考慮項(xiàng)目投入產(chǎn)出比、建設(shè)時(shí)間、融資資金的償債能力，分析項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出與效果，并進(jìn)行量化。績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控要求管理者在資金運(yùn)行過程中以預(yù)算目標(biāo)為重點(diǎn)，嚴(yán)格把握資金運(yùn)行進(jìn)度。績(jī)效評(píng)價(jià)管理要求項(xiàng)目單位要圍繞項(xiàng)目收益率、償債資金來源、債券風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等內(nèi)容，科學(xué)合理設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為項(xiàng)目單位債務(wù)預(yù)算、債務(wù)融資計(jì)劃調(diào)整做出重要參考依據(jù)，從而合理設(shè)立下一年度專項(xiàng)債券限額。

（五）健全問責(zé)機(jī)制保證專項(xiàng)債運(yùn)行效率

清晰的權(quán)責(zé)分配機(jī)制與人大監(jiān)督體系的強(qiáng)化是問責(zé)機(jī)制發(fā)揮效用的必要構(gòu)件。首先，權(quán)責(zé)配置以《預(yù)算法》為基礎(chǔ)，通過協(xié)商合作的理念對(duì)于財(cái)政部門的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行統(tǒng)一，其目的是解決責(zé)任主體范圍重合，職權(quán)劃分不清晰的問題，從而有效提高問責(zé)效率，降低協(xié)商成本。其次嚴(yán)格規(guī)定責(zé)任主體的稱謂性名詞，建議將多種稱謂進(jìn)行整合，留同存異，并對(duì)每種稱謂進(jìn)行清晰定義，避免因稱謂不同而造成責(zé)任落實(shí)不統(tǒng)一。最后，必須優(yōu)化地方人大的組織架構(gòu)，加強(qiáng)專業(yè)人員配備，提高地方人大的獨(dú)立性。

六、結(jié)論

專項(xiàng)債券擴(kuò)容對(duì)于穩(wěn)定當(dāng)下下行的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)具有重大的作用，但是其運(yùn)行效率的提升仍然是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的任務(wù)，“預(yù)算管理-資金投向-項(xiàng)目推進(jìn)-績(jī)效評(píng)價(jià)”的一體化機(jī)制仍有待完善。提升專項(xiàng)債的指出效率，必須緊抓三個(gè)匹配：首先是“項(xiàng)目與預(yù)算匹配”，在進(jìn)行預(yù)算管理之前，必須對(duì)專項(xiàng)債項(xiàng)目進(jìn)行全面、綜合地評(píng)價(jià)與考察。其次是“項(xiàng)目與績(jī)效匹配”，資金的信息監(jiān)督機(jī)制以及績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制必須足夠透明，保證對(duì)資金的動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。最后是“預(yù)算與績(jī)效匹配”，在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)后，必須對(duì)項(xiàng)目的預(yù)算管理進(jìn)行反評(píng)價(jià)，用績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果來修正預(yù)算管理存在的問題。

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作者單位：倪筱楠，沈陽大學(xué)商學(xué)院，教授;鄭元順，沈陽大學(xué)商學(xué)院，碩士。