關(guān)于在市屬國有企業(yè)推動和落實(shí)總審計(jì)師制度的探索與思考

劉芳

[摘要]本文從充分認(rèn)識建立總審計(jì)師制度的必要性、北京市國有企業(yè)推動建立總審計(jì)師制度的現(xiàn)狀、對市屬國有企業(yè)建立總審計(jì)師制度的建議三方面進(jìn)行梳理分析，系統(tǒng)闡述總審計(jì)師制度在組織地位、職能權(quán)限、政策支持、人才儲備等方面應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化保障措施，穩(wěn)步推進(jìn)國有企業(yè)總審計(jì)師制度落實(shí)落地，更充分保障國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

[關(guān)鍵詞]總審計(jì)師制度? ?內(nèi)部審計(jì)? ?國有企業(yè)? ?路徑

內(nèi)部審計(jì)是國有企業(yè)規(guī)范管理、防范風(fēng)險、提高經(jīng)濟(jì)效益的重要制度安排。隨著企業(yè)戰(zhàn)略布局的延伸、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、業(yè)務(wù)多樣化和復(fù)雜性的提升，企業(yè)規(guī)范管理和風(fēng)險防控的難度相應(yīng)增加，對企業(yè)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作帶來新的挑戰(zhàn)，對建立企業(yè)總審計(jì)師制度提出新要求。黨中央、國務(wù)院一直高度重視內(nèi)部審計(jì)事業(yè)發(fā)展，審計(jì)署、國務(wù)院國資委等部門為推進(jìn)建立總審計(jì)師制度出臺一系列政策法規(guī)。2018年審計(jì)署發(fā)布《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，2020年國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于深化中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)施意見》，均明確提出國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立總審計(jì)師制度相關(guān)要求。2019年，北京市政府頒布《北京市內(nèi)部審計(jì)規(guī)定》，規(guī)定國有、國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立總審計(jì)師制度。2021年，北京市審計(jì)局與北京市國資委共同研究制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市管企業(yè)內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步明確要按照“成熟一個、推進(jìn)一個”的原則，在內(nèi)部審計(jì)工作基礎(chǔ)較好的企業(yè)中開展總審計(jì)師試點(diǎn)工作。由此可見，從黨委到政府、從中央到地方對推進(jìn)建立總審計(jì)師制度，形成廣泛共識，具備了法理基礎(chǔ)。

隨著國有企業(yè)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)和內(nèi)部審計(jì)工作重要性的日益凸顯，國內(nèi)總審計(jì)師制度逐步由理論探索階段過度到試點(diǎn)實(shí)踐階段。 2018年，國務(wù)院國資委組織8家中央企業(yè)開展總審計(jì)師試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)央企的引領(lǐng)帶動下，北京市相繼在6家國有企業(yè)啟動試點(diǎn)工作，試點(diǎn)企業(yè)邊實(shí)踐、邊總結(jié)，形成的經(jīng)驗(yàn)證明，建立總審計(jì)師制度符合對健全法人治理結(jié)構(gòu)，推動企業(yè)完善組織治理、改善經(jīng)營管理等方面能夠發(fā)揮積極有效作用。

一、充分認(rèn)識建立總審計(jì)師制度的必要性

建立總審計(jì)師制度是深入貫徹落實(shí)黨和國家有關(guān)審計(jì)工作決策部署的重要體現(xiàn)，是有效解決現(xiàn)階段內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督乏力問題、整合審計(jì)監(jiān)督力量的必然選擇，是提升內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督層次和監(jiān)督效能的重要途徑。

（一）建立總審計(jì)師制度，有利于加強(qiáng)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)

中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度要求把黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理高度統(tǒng)一、有機(jī)融合。建立總審計(jì)師制度能夠確保黨組織意圖在重大決策中得到體現(xiàn)，對于加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促落實(shí)，實(shí)現(xiàn)黨組織對內(nèi)部審計(jì)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)具有重要意義。

（二）建立總審計(jì)師制度，有利于健全內(nèi)部監(jiān)督體系

《北京市內(nèi)部審計(jì)規(guī)定》規(guī)定，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在單位主要負(fù)責(zé)人或者其授權(quán)的總審計(jì)師的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展內(nèi)部審計(jì)工作，不受單位內(nèi)部其他機(jī)構(gòu)和個人的干涉?？倢徲?jì)師在參與各項(xiàng)重大會議的過程中，能夠在重要決策形成前做到監(jiān)督前置，從源頭上有效防范風(fēng)險。同時，能夠發(fā)揮橋梁紐帶作用，推動內(nèi)部審計(jì)與監(jiān)事會、紀(jì)檢等內(nèi)部監(jiān)督力量貫通協(xié)同，形成監(jiān)督合力，提高監(jiān)督效能。

（三）建立總審計(jì)師制度，有利于提升內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量效率

總審計(jì)師可以充分發(fā)揮其在管理層級、政治站位、專業(yè)背景等方面的多重優(yōu)勢，統(tǒng)籌謀劃并引導(dǎo)實(shí)施全年重點(diǎn)審計(jì)項(xiàng)目，深化傳統(tǒng)審計(jì)業(yè)務(wù)，探索新興審計(jì)業(yè)務(wù)，將業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展到?jīng)Q策層關(guān)心的、亟需解決的、決定企業(yè)發(fā)展全局的各個領(lǐng)域，將自身職責(zé)權(quán)限和專業(yè)指導(dǎo)嵌入審計(jì)計(jì)劃管理、業(yè)務(wù)實(shí)施、質(zhì)量控制、審計(jì)整改等各個環(huán)節(jié)，在滿足審計(jì)全覆蓋要求的同時，不斷提升審計(jì)質(zhì)量、效率。

二、中央企業(yè)、北京市國有企業(yè)推動建立總審計(jì)師制度的現(xiàn)狀

近年來，北京市委、市政府高度重視市屬國有企業(yè)總審計(jì)師制度建設(shè)，在多家市屬國有企業(yè)推動試行設(shè)立總審計(jì)師崗位。

為進(jìn)一步推動國有企業(yè)總審計(jì)師制度建設(shè)，北京市審計(jì)局先后到8家市屬國有企業(yè)全面了解內(nèi)部審計(jì)工作開展情況，聯(lián)合北京市國資委組織部分市屬國有企業(yè)到兩家中央企業(yè)調(diào)研總審計(jì)師制度建立情況，組織10余家市屬國有企業(yè)召開內(nèi)部審計(jì)工作調(diào)研會，邀請審計(jì)署審計(jì)科研所、中國內(nèi)部審計(jì)協(xié)會等內(nèi)部審計(jì)領(lǐng)域的專家以及部分中央企業(yè)總審計(jì)師、市屬國有企業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人開展研討，為未建立相關(guān)制度的其他企業(yè)提供經(jīng)驗(yàn)和方案。

（一）總審計(jì)師制度試點(diǎn)實(shí)施以來總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)做法

1.保障黨組（黨委）、董事會對內(nèi)部審計(jì)直接領(lǐng)導(dǎo)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，8家中央企業(yè)和4家設(shè)立總審計(jì)師崗位的市屬企業(yè)均建立了由董事長或黨組（黨委）書記全面負(fù)責(zé)、總審計(jì)師協(xié)助管理的內(nèi)部審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，保證黨組（黨委）、董事會對內(nèi)部審計(jì)的直接領(lǐng)導(dǎo)更好地落到實(shí)處。

2.中央企業(yè)試點(diǎn)成果。某央企集團(tuán)一建立了審計(jì)聯(lián)席會工作機(jī)制，構(gòu)建“大監(jiān)督”格局，由總審計(jì)師負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)紀(jì)檢、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律、人事等審計(jì)聯(lián)席會成員，共商共議審計(jì)事項(xiàng)，共享審計(jì)成果;保持與國家審計(jì)、社會審計(jì)等外部監(jiān)督力量的緊密聯(lián)絡(luò)，做好支持配合工作。某央企集團(tuán)二將總審計(jì)師職責(zé)和權(quán)限規(guī)范嵌入審計(jì)計(jì)劃管理、審計(jì)程序管理、審計(jì)質(zhì)量控制、審計(jì)整改等具體流程，審計(jì)質(zhì)量顯著提升。

3.北京市屬企業(yè)試點(diǎn)成果。（1）北京某集團(tuán)一作為國資委系統(tǒng)率先實(shí)行總審計(jì)師制度的標(biāo)桿單位，堅(jiān)持理論與實(shí)踐創(chuàng)新并進(jìn)，通過落實(shí)黨對內(nèi)部審計(jì)工作的直接領(lǐng)導(dǎo)，保證審計(jì)工作不偏離政治方向;通過建立以內(nèi)部審計(jì)為核心的大監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約;通過創(chuàng)建審計(jì)共享中心，促進(jìn)審計(jì)上下聯(lián)動、內(nèi)外協(xié)同，實(shí)現(xiàn)審計(jì)資源高效調(diào)配，提升審計(jì)質(zhì)量效率。3年來，在集團(tuán)總審計(jì)師的指導(dǎo)推動下，審計(jì)部參與新建和修訂公司制度及業(yè)務(wù)操作流程300余項(xiàng)，累計(jì)完成各類審計(jì)項(xiàng)目300余項(xiàng)，發(fā)現(xiàn)問題、被采納審計(jì)意見與建議近500條，資產(chǎn)規(guī)模、營業(yè)收入、經(jīng)濟(jì)效益等關(guān)鍵指標(biāo)均有所提升。（2）北京某集團(tuán)二積極轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，從“查錯防弊，片斷式審計(jì)”向“客戶導(dǎo)向、驅(qū)動業(yè)務(wù)成功，基于全流程的系統(tǒng)性審計(jì)（效能審計(jì)）”轉(zhuǎn)變，通過優(yōu)化“端到端流程管理模式”滿足客戶需求，提高全流程審計(jì)效能。效能審計(jì)從客戶、產(chǎn)品、產(chǎn)線效能提升等方面提出有效建議，優(yōu)化產(chǎn)品企劃、研發(fā)、采購、生產(chǎn)制造、銷售等核心業(yè)務(wù)流程，大大提升了服務(wù)戰(zhàn)略客戶的價值。（3）北京某銀行設(shè)立首席審計(jì)官，注重優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，提升審計(jì)人員專業(yè)勝任能力。在首席審計(jì)官帶領(lǐng)下，組織審計(jì)人員開展課題研究30余項(xiàng)，多篇論文獲獎，審計(jì)部負(fù)責(zé)人獲“全國內(nèi)部審計(jì)先進(jìn)工作者”榮譽(yù)稱號，審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)成效顯著。

幾家企業(yè)的試點(diǎn)成果表明，總審計(jì)師在堅(jiān)決貫徹黨和政府部署要求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)內(nèi)部審計(jì)工作，嚴(yán)格把控內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量效率等方面積極履職、發(fā)揮作用，為國有企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

（二）總審計(jì)師制度試點(diǎn)實(shí)施以來存在的困難與原因分析

1.主要困難。目前，北京有5家國有企業(yè)建立了總審計(jì)師制度，其中4家設(shè)置了總審計(jì)師崗位，總審計(jì)師制度推進(jìn)仍存在困難。具體表現(xiàn)為：多數(shù)市屬國企內(nèi)部審計(jì)在整個監(jiān)督體系中層次還不高，內(nèi)審機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人尚未躋身企業(yè)高級管理層，內(nèi)部審計(jì)工作雖然由董事長或總經(jīng)理總體負(fù)責(zé)，但實(shí)際上由副總經(jīng)理、總會計(jì)師、總經(jīng)濟(jì)師等其他高級管理人員分管，這種既是運(yùn)動員，又是裁判員，級別不對稱、職責(zé)不相容的組織架構(gòu)設(shè)置在某種程度上影響了內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性和獨(dú)立性，使得內(nèi)部審計(jì)在參與企業(yè)管理層重大決策的研究和決定的過程中受到干擾，審計(jì)工作多為事后監(jiān)督，制約了內(nèi)部審計(jì)事前預(yù)警和事中管控監(jiān)督作用的發(fā)揮。

2.原因分析。究其原因，政策制度頂層設(shè)計(jì)不夠完善，缺少規(guī)范性的實(shí)施細(xì)則和操作指引，總審計(jì)師的職級任免、考核薪酬、職責(zé)權(quán)限等尚無明確規(guī)定，企業(yè)對建立總審計(jì)師制度的意義和重要性認(rèn)識不夠，實(shí)踐中可以借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)較少，導(dǎo)致總審計(jì)師制度建設(shè)進(jìn)程緩慢。

三、對市屬國有企業(yè)建立總審計(jì)師制度的建議

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，借助政府推動

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)是國有企業(yè)的根與魂?？倢徲?jì)師作為協(xié)助黨組織和董事會貫徹落實(shí)黨和國家重大方針政策、全面管理企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作的高級管理人員要始終堅(jiān)持黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)這一重大政治原則不動搖，在審計(jì)計(jì)劃、實(shí)施、報告、整改全過程中集中體現(xiàn)黨的意志、落實(shí)黨的要求，發(fā)揮黨組織的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)作用，著力提高精準(zhǔn)落實(shí)黨的大政方針的能力和水平。

國有企業(yè)要自覺接受行業(yè)監(jiān)管部門的指導(dǎo)、監(jiān)督，積極參與政府部門組織的政策宣講和培訓(xùn)交流，關(guān)注追蹤總審計(jì)師制度的運(yùn)行效果，借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，提升企業(yè)管理水平，借助政府引領(lǐng)和服務(wù)，在政府與企業(yè)的良性互動中，推動總審計(jì)師制度在國有企業(yè)深化落實(shí)。

（二）強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)部門間溝通協(xié)作

貫徹落實(shí)《北京市內(nèi)部審計(jì)規(guī)定》和北京市委審計(jì)委員會相關(guān)會議要求，完善總審計(jì)師制度相關(guān)法規(guī)制度，推動企業(yè)總審計(jì)師制度落實(shí)。建議國資、審計(jì)、組織等相關(guān)部門多方聯(lián)動，加強(qiáng)協(xié)調(diào)溝通，出臺建立總審計(jì)師制度的指導(dǎo)性政策文件，明確國有企業(yè)建立總審計(jì)師制度的目標(biāo)、原則和必要性，針對企業(yè)總審計(jì)師的職級任免、考核薪酬、職責(zé)權(quán)限等關(guān)鍵內(nèi)容制定細(xì)則規(guī)定，為建立健全總審計(jì)師制度提供政策保障。

（三）結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)試點(diǎn)工作開展

借鑒中央企業(yè)試點(diǎn)成功經(jīng)驗(yàn)，綜合考慮市屬國企的單位規(guī)模、改革進(jìn)度、內(nèi)部審計(jì)工作開展情況等因素，分階段分層級推進(jìn)建立總審計(jì)師制度，明確試點(diǎn)工作要求，及時查找問題，做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。鼓勵有條件的市屬企業(yè)率先建立總審計(jì)師制度，發(fā)揮行業(yè)引領(lǐng)作用，做好先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的宣傳和推廣，提高國有企業(yè)對建立總審計(jì)師制度的思想認(rèn)識，為總審計(jì)師制度擴(kuò)大試點(diǎn)營造良好環(huán)境。

（四）加大監(jiān)管力度，加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查

國資監(jiān)管部門要加強(qiáng)對試點(diǎn)企業(yè)實(shí)施建立總審計(jì)師制度工作的監(jiān)管，了解掌握建立總審計(jì)師制度工作步驟程序和組織管理情況，適時聽取總審計(jì)師任期內(nèi)履職情況及重點(diǎn)工作情況匯報，組織做好對試點(diǎn)工作的考核評估。審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對總審計(jì)師履職和內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量的監(jiān)督檢查，對總審計(jì)師領(lǐng)導(dǎo)下的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，確保建立總審計(jì)師制度取得實(shí)效。

（作者單位：北京市審計(jì)局，郵政編碼：100078，電子郵箱：852003568@qq.com）

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