內(nèi)陸山地地區(qū)內(nèi)驅(qū)型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向與戰(zhàn)略路徑
——以云南、貴州兩省為例

龍茂乾 歐陽鵬 盧慶強(qiáng)

一、引言

自新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實(shí)施以來，我國的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量得到大幅提升。2021年，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到64.7%，已接近世界中高收入國家的平均水平。然而，新型城鎮(zhèn)化在全國快速推進(jìn)的同時(shí)，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平省級(jí)層面差異大、發(fā)展不平衡的問題更加凸顯，特別是內(nèi)陸山地地區(qū)城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量與沿海平原地區(qū)仍存在較大差距。長期以來，內(nèi)陸山地地區(qū)地形條件受限、區(qū)位欠佳、交通不便、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后，是我國城鎮(zhèn)化率最低的地區(qū)，城鎮(zhèn)化動(dòng)力相對(duì)不足、城鎮(zhèn)化質(zhì)量亟待提高。

當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入快速發(fā)展的中后期，伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的分化（任遠(yuǎn)，2016），城鎮(zhèn)化速度將出現(xiàn)明顯換擋，其動(dòng)力機(jī)制、內(nèi)在邏輯和外在表征均發(fā)生重大變化，需要更加重視城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題（肖金成、劉?？?，2018），突出人本性、協(xié)同性、包容性和可持續(xù)性（陳明星、葉超、陸大道等，2019）。自黨的十九大提出高質(zhì)量發(fā)展理念以來，學(xué)界就提出以高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化助推現(xiàn)代化（陳迪宇、王政、張金萍，2020）。高質(zhì)量發(fā)展是以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標(biāo)的高效率、公平和綠色可持續(xù)發(fā)展（張軍擴(kuò)等，2019），強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面的均衡發(fā)展。學(xué)術(shù)界將高質(zhì)量發(fā)展理念與新型城鎮(zhèn)化結(jié)合，進(jìn)行了一系列的理念探討。方創(chuàng)琳（2019）指出新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是高質(zhì)量的城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、人居環(huán)境、城市管理和市民化的有機(jī)統(tǒng)一。高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)需要完善市場、政府及社會(huì)力量參與的治理策略（任碧云、郭猛，2021），要滿足人民群眾對(duì)公平正義、自由遷移、就業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境和共建共享等方面的需求（歐陽慧、李智，2021）。在高質(zhì)量發(fā)展理念的統(tǒng)領(lǐng)下，學(xué)者們結(jié)合新形勢新要求，圍繞市民化、城鎮(zhèn)化格局、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、相關(guān)制度改革等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行了深入討論（魏后凱、李玏、年猛，2020；中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所課題組，2020；張夢瑤，2021；程必定，2021）。也有學(xué)者從全國、省級(jí)層面構(gòu)建評(píng)價(jià)體系測度城鎮(zhèn)化質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)從整體上看，我國的城鎮(zhèn)化質(zhì)量不斷改善，但區(qū)域差距、省際差異明顯（趙玉、謝啟陽、丁寶根，2020；蘇紅鍵，2021；丁文珺、張錚，2021）。

有少量研究聚焦中西部地區(qū)、內(nèi)陸山地地區(qū)的城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題。云南、貴州、西藏等內(nèi)陸山地地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量得分靠后，與其他地區(qū)在城鎮(zhèn)化率、基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)一體化等方面有一定差距（李海英，2019）。針對(duì)內(nèi)陸山地地區(qū)，有學(xué)者提出要強(qiáng)化“省會(huì)都市圈+縣城和特色鎮(zhèn)”“兩端發(fā)力”的城鎮(zhèn)化形態(tài)，重視山地特色產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化的拉動(dòng)作用，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展（劉?？樠?、張燕，2020）。也有學(xué)者認(rèn)為，受地形和交通等因素影響，山地地區(qū)應(yīng)精準(zhǔn)配置“城—鎮(zhèn)—村”公共服務(wù)設(shè)施和土地資源，就近滿足城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)和就業(yè)需求（田健、曾穗平，2021），完善生態(tài)約束下的城鎮(zhèn)空間管控與規(guī)劃布局策略（肖禮軍，2017），以產(chǎn)業(yè)和公共服務(wù)共同促進(jìn)就近城鎮(zhèn)化（李玉雙等，2021）。周侃等（2020）指出內(nèi)陸山地貧困地區(qū)應(yīng)立足資源條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，完善城鎮(zhèn)體系和城鎮(zhèn)功能，探索重生態(tài)環(huán)境、重生態(tài)品質(zhì)、重百姓感受、重可持續(xù)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。針對(duì)“三區(qū)三州”等生態(tài)環(huán)境緊約束地區(qū)，文雯和王亞潔（2022）提出了基于特殊性的城鎮(zhèn)化模式轉(zhuǎn)型。上述研究強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局優(yōu)化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等，對(duì)地形受限和土地資源緊約束的山地地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有啟發(fā)意義。

總體上看，現(xiàn)有關(guān)于城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的研究多是國家層面的宏觀思路探討，少有省級(jí)層面和內(nèi)陸山地地區(qū)的針對(duì)性研究。云南和貴州是我國典型的內(nèi)陸山地省份，兩省地域相鄰、自然地理?xiàng)l件相似，近年來城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，但城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍滯后于全國，城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨諸多現(xiàn)實(shí)約束，迫切需要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。本文以云南、貴州為例，總結(jié)內(nèi)陸山地地區(qū)城鎮(zhèn)化典型特征，辨析高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展導(dǎo)向，探討立足內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力、適應(yīng)地域差異性與匹配高質(zhì)量發(fā)展要求的內(nèi)驅(qū)型高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與耦合機(jī)制，提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略路徑，以打造具有中國特色城鎮(zhèn)化道路的地區(qū)樣本。

二、云貴兩省城鎮(zhèn)化典型特征及高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向

綜合已有研究觀點(diǎn)，城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵是以人為核心，因地制宜地促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局和人居環(huán)境的有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)匹配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、空間效益和生態(tài)效益的同步增長，滿足城鎮(zhèn)居民對(duì)美好生活的需要。受自然與區(qū)位條件限制，云貴兩省城鎮(zhèn)化地域性、階段性特征明顯，促進(jìn)質(zhì)量提升、堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先、引導(dǎo)有機(jī)集聚、實(shí)現(xiàn)詩意棲居，是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

1.城鎮(zhèn)化總體特征——水平低，增速快，人口流動(dòng)性強(qiáng)，應(yīng)促進(jìn)質(zhì)量提升

當(dāng)前，云貴兩省城鎮(zhèn)化發(fā)展有兩個(gè)典型特征：一是水平低、增速快。2021 年，云貴兩省的常住人口城鎮(zhèn)化率分別為51%、55%，分別比全國平均水平低13.7 個(gè)、9.7 個(gè)百分點(diǎn)。然而，2010—2020 年，云貴兩省的城鎮(zhèn)化率提升迅速，其中，貴州的城鎮(zhèn)化率共增長19.34個(gè)百分點(diǎn)，年均增長1.93個(gè)百分點(diǎn)，居全國第一（見圖1）。二是人口流出規(guī)模大，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿不強(qiáng)。2020年，貴州戶籍人口中的外出人口數(shù)量達(dá)到845 萬人，比2010 年增加127萬人，其中脫貧勞動(dòng)力外出務(wù)工人員達(dá)到335.6 萬人；云南外出農(nóng)民工數(shù)量達(dá)到596.9萬人，比2019年增加45.2 萬人。云貴兩省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意進(jìn)城務(wù)工、不愿意落戶的現(xiàn)象明顯，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市生活的能力不足。以貴州安順為例，在2988名農(nóng)村戶籍受訪者中，僅有30.8%的受訪者愿意把農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)戶口①。

云貴兩省城鎮(zhèn)化率的快速提升，主要得益于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展引發(fā)的城鄉(xiāng)人口遷移和易地扶貧搬遷政策帶動(dòng)的人口城鎮(zhèn)集中安置。特別是易地扶貧搬遷加速了云貴兩省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，改變了云貴兩省貧困落后地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展軌跡。“十三五”時(shí)期，云貴兩省易地扶貧搬遷人口分別達(dá)到100 萬人和188 萬人，占全國易地扶貧搬遷人口總數(shù)的28.8%（見圖2），貴州有183.45萬人集中安置在中心城市、縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)），為城鎮(zhèn)化率的提升貢獻(xiàn)了約5個(gè)百分點(diǎn)。下一階段的重點(diǎn)是推動(dòng)易地扶貧搬遷人口從實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)“住”到實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)“化”，真正實(shí)現(xiàn)市民化。

圖2 “十三五”時(shí)期各?。▍^(qū)、市）易地扶貧搬遷人口規(guī)模

新型城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，首要任務(wù)是市民化，需要統(tǒng)籌考慮人口的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、空間分布及流動(dòng)趨勢，聚焦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城市落戶、素質(zhì)技能提升、基本公共服務(wù)保障，使全體人民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。雖然云貴兩省的城鎮(zhèn)化水平提升較快，但受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的影響，云貴兩省城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的問題長期存在，具體表現(xiàn)在基本公共服務(wù)均等化水平不高、優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療供給不足等方面，城鎮(zhèn)化亟待由速度提升向質(zhì)量提升轉(zhuǎn)型，特別是提升重點(diǎn)群體的市民化質(zhì)量。

2.產(chǎn)業(yè)特征——底子薄，特色強(qiáng)，以資源能源開發(fā)為主，應(yīng)堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的自然歷史過程②。上述定義從城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展的角度，強(qiáng)調(diào)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化的促進(jìn)作用，揭示了城鎮(zhèn)化的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力——城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來就業(yè)機(jī)會(huì)的增加，人們?yōu)榱俗非蟾嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)和更高收入，選擇從鄉(xiāng)村進(jìn)入城市。由于云貴兩省自然和區(qū)位條件受限、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致本地就業(yè)機(jī)會(huì)不足，致使人口長期大規(guī)模外流。近年來，云貴兩省交通和開放水平明顯改善，資源稟賦和文化特色優(yōu)勢顯著發(fā)揮，促進(jìn)了兩地區(qū)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和就業(yè)崗位的增加，城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提升。

由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到自然地理?xiàng)l件、能源資源稟賦、交通及開放水平、產(chǎn)業(yè)政策、文化特色等因素的影響，云貴兩省產(chǎn)業(yè)發(fā)展的地域特征明顯。具體來看，自然地理方面，云貴兩省的山地丘陵面積分別占到全省總面積的93.6%和92.5%，能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)的土地資源少，這決定了云貴兩省不能走東中部平原地區(qū)大規(guī)模工業(yè)化道路。資源稟賦方面，云貴兩省水、能源、礦產(chǎn)、生物等資源豐富，是我國重要的能源資源儲(chǔ)備基地，資源開發(fā)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化效應(yīng)明顯，特色制造業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ?。例如，云南形成了煙草和能源兩大支柱產(chǎn)業(yè)，綠色鋁、綠色硅等先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展較快。交通與開放水平方面，云貴兩省均位于我國西南內(nèi)陸地區(qū)，區(qū)位相對(duì)閉塞，交通不便，但近年來，隨著高速公路、高速鐵路等大規(guī)模建設(shè)，云貴兩省的交通短板快速補(bǔ)齊，對(duì)外通道逐漸打通，對(duì)外開放水平得到明顯提升。2020 年，云南、貴州高速公路通車?yán)锍谭謩e達(dá)到8406 千米和7607 千米，總里程分列全國第2位和第5位。“十三五”期間，云貴兩省分別新增高速公路通車?yán)锍?400 千米和2479 千米，新增里程分列全國第1和第4位，占全國新增里程的18.4%（見圖3）。產(chǎn)業(yè)政策方面，在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)分工深化、全國產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的背景下，云貴兩省通過招商引資，承接?xùn)|部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，本地特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。例如，貴州遵義正安縣通過提供廠房、減免租金等優(yōu)惠政策吸引廣東吉他制造企業(yè)入駐，建設(shè)國際吉他產(chǎn)業(yè)園。2018 年，產(chǎn)銷吉他數(shù)量近600 萬把，產(chǎn)值60 億元以上，解決就業(yè)人口近1.4 萬人，60%的產(chǎn)品外銷歐美等地（丁玉冰，2019）。文化特色方面，云貴地區(qū)民族文化璀璨，古城古鎮(zhèn)古村星羅棋布，人文和山水特色鮮明，是人類精神文化遺產(chǎn)的人文寶庫。云貴兩省發(fā)揮文化特色，發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。

圖3 全國各?。▍^(qū)、市）“十三五”時(shí)期新增高速公路里程（單位：千米）

就業(yè)是民生之本，是發(fā)展之基，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為各類人群提供就業(yè)崗位、為城鎮(zhèn)建設(shè)提供資金，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要推動(dòng)力；反之，城鎮(zhèn)化也為工業(yè)化、服務(wù)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供巨大的消費(fèi)市場和勞動(dòng)力市場。針對(duì)就業(yè)崗位不足等問題，云貴等內(nèi)陸山地地區(qū)要以促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)、就地就近城鎮(zhèn)化為導(dǎo)向，堅(jiān)持就業(yè)優(yōu)先，打造就業(yè)容量大、就業(yè)質(zhì)量高、富有地域特色的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

2.4 影響新生兒黃疸嚴(yán)重程度相關(guān)危險(xiǎn)因素的Logistic回歸分析 以新生兒黃疸病情輕重程度作為因變量，將胎齡、胎兒出生時(shí)體質(zhì)量、頭顱血腫、喂養(yǎng)方式、開奶時(shí)間、母嬰血型不合6因素作為回歸性分析的自變量，建立Logistic回歸模型。結(jié)果顯示:開奶時(shí)間、母嬰血型不合、喂養(yǎng)方式是新生兒黃疸病情嚴(yán)重程度的主要危險(xiǎn)因素(P<0.05)。見表3。

3.空間特征——規(guī)模小，分布散，要素資源向省會(huì)集聚，應(yīng)引導(dǎo)有機(jī)集聚

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程最典型的特征之一是強(qiáng)有力的政策引導(dǎo)，各級(jí)政府通過制定發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)化中心城市和城市群優(yōu)勢地位，配套“人地錢”相關(guān)政策等，以加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。上述政策確定了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域、建設(shè)載體和形態(tài)格局，投射在空間上即為城鎮(zhèn)化空間布局。城鎮(zhèn)化空間布局與人口遷移也有密切關(guān)系，即城鎮(zhèn)化空間布局及其變化是人口空間分布、自然增長及流動(dòng)在空間上的映射；反之，城鎮(zhèn)化空間布局優(yōu)化即政策調(diào)整，也會(huì)誘發(fā)人口遷移。

一般而言，城鎮(zhèn)化空間布局受到自然地理?xiàng)l件、人口變動(dòng)、交通區(qū)位、發(fā)展要素、宏觀政策等因素影響，云貴兩省在上述方面呈現(xiàn)出明顯的地域性和階段性。在自然地理?xiàng)l件方面，云貴兩省以山地丘陵為主，大部分地區(qū)不具備大規(guī)模、集中式城鎮(zhèn)建設(shè)的地形地質(zhì)條件，少數(shù)適宜地區(qū)在空間分布上較為分散、規(guī)模較小，以省會(huì)城市為中心的局部區(qū)域有較大的人口經(jīng)濟(jì)承載潛力。人口變動(dòng)方面，云貴地區(qū)人口總量穩(wěn)定增長，外出人口總量增加，但外出趨勢明顯減弱，外來人口總量增加，回流趨勢顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)人口梯度流動(dòng)將對(duì)城鎮(zhèn)布局帶來重構(gòu)效應(yīng)。交通區(qū)位方面，貴州境內(nèi)貴廣、滬貴、渝貴、成貴等高鐵建成通車，云南境內(nèi)滬昆、南昆高鐵開通，強(qiáng)化了這些地區(qū)與超大特大城市的聯(lián)系。內(nèi)外交通聯(lián)系的改善和區(qū)位優(yōu)勢的再造，將從基礎(chǔ)上改變各城鎮(zhèn)發(fā)展條件，不同區(qū)位的城鎮(zhèn)將繼續(xù)分化發(fā)展。城鎮(zhèn)發(fā)展要素方面，云貴兩省土地資源約束大，建設(shè)用地指標(biāo)緊缺、空間不均衡，同時(shí)政府債務(wù)重、風(fēng)險(xiǎn)高。2019 年，貴州、云南債務(wù)率分別達(dá)到148.5%和108.4%，分別位居全國第1位和第7位（見圖4），城鎮(zhèn)化融資能力弱，過去大規(guī)模投入的發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)型。宏觀政策方面，西部陸海新通道、西部大開發(fā)等重大戰(zhàn)略以及城市群、都市圈發(fā)展戰(zhàn)略都對(duì)兩省城鎮(zhèn)化空間布局帶來重要影響。加之云貴兩省近年來實(shí)施強(qiáng)省會(huì)戰(zhàn)略，將可能進(jìn)一步極化省域城鎮(zhèn)空間格局。

圖4 2019年全國各?。▍^(qū)、市）債務(wù)率

各級(jí)城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化的空間載體，城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，科學(xué)布局、合理引導(dǎo)各級(jí)城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，將為各類人群提供發(fā)展平臺(tái)，有利于釋放城鎮(zhèn)化空間效益。云貴兩省城鎮(zhèn)空間布局以省會(huì)城市為核心、以城市群為主體形態(tài)，普通地級(jí)市規(guī)模均質(zhì)化，縣城和鎮(zhèn)規(guī)模普遍較小，面臨省會(huì)首位度過高、城市群一體化水平不高、空間組織模式“小而散”、小城鎮(zhèn)遍地開花等問題。未來，應(yīng)立足本地山地條件，把握交通改善、發(fā)展戰(zhàn)略布局等機(jī)遇，順應(yīng)人口變動(dòng)趨勢，科學(xué)合理地配置資源要素，引導(dǎo)人口、建設(shè)用地、資金等要素向重點(diǎn)地區(qū)和城鎮(zhèn)有機(jī)集聚，提高國土空間開發(fā)效能，構(gòu)建符合地域特色的城鎮(zhèn)化空間格局。

4.環(huán)境特征——山地型，生態(tài)優(yōu)，民族文化特色鮮明，應(yīng)實(shí)現(xiàn)詩意棲居

城市人居環(huán)境的改善，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的提升、生態(tài)環(huán)境的改善等，為城市居民生活提供品質(zhì)保障，增強(qiáng)了人口吸引力。一般而言，城市人居環(huán)境受自然地理?xiàng)l件、生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理、城市規(guī)劃建設(shè)管理水平、科技應(yīng)用、安全韌性水平、文化保護(hù)傳承等因素影響，云貴兩省自然條件本底優(yōu)越、文化特色鮮明，但硬件設(shè)施相對(duì)薄弱、短板有待補(bǔ)齊。自然地理方面，云貴兩省是長江上游重要的生態(tài)屏障，生態(tài)地位顯著，生態(tài)環(huán)境敏感，森林覆蓋率分別達(dá)到65%和60%。生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理方面，云貴兩省自然環(huán)境優(yōu)美，是我國生態(tài)文明建設(shè)先行地區(qū)，生態(tài)治理成效明顯。云南洱海、滇池等水質(zhì)持續(xù)改善，州市政府所在地城市空氣質(zhì)量優(yōu)良天數(shù)比率達(dá)到98.8%，貴州主要河流出境斷面水質(zhì)優(yōu)良率達(dá)到100%，綠色城市建設(shè)具有較好的自然基礎(chǔ)。城市規(guī)劃建設(shè)管理方面，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所限，云貴兩省與東部沿海平原地區(qū)還有較大差距，城市空間治理能力不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給仍存在諸多短板。科技應(yīng)用方面，云貴兩省新一代信息基礎(chǔ)發(fā)展、新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)不足，智慧城市建設(shè)有待加強(qiáng)。安全韌性水平方面，云貴兩省的城市抵御沖擊能力相對(duì)不強(qiáng)，重大風(fēng)險(xiǎn)防控能力和防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施體系有待完善。在文化保護(hù)傳承方面，云貴地區(qū)傳統(tǒng)文化和民族文化特色鮮明，特色文化生態(tài)建設(shè)基礎(chǔ)較好。

為滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，云貴等內(nèi)陸山地省份需要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)良和文化特色突出的優(yōu)勢，提高城鄉(xiāng)建設(shè)水平，提高城鎮(zhèn)綠色、宜居、智慧、安全水平，創(chuàng)造高品質(zhì)生活空間，實(shí)現(xiàn)詩意棲居。

三、云貴兩省地域特性與城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)力耦合分析

地域特性對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展具有基礎(chǔ)性作用，在很大程度上決定了城鎮(zhèn)化的啟動(dòng)條件與發(fā)展方向。城鎮(zhèn)化發(fā)展受到市場、政府、社會(huì)等動(dòng)力驅(qū)動(dòng)，各類主體對(duì)自然條件、資源稟賦等地域特性的合理利用，能夠有效激發(fā)動(dòng)力，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

1.內(nèi)陸山地地區(qū)與沿海、內(nèi)陸平原地區(qū)特征對(duì)比

表1 不同地區(qū)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)條件比較

2.基于內(nèi)陸山地地區(qū)地域特性的城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)力耦合分析

如表2 所示，基于地域特性與城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)力耦合分析，建立了內(nèi)陸山地地區(qū)城鎮(zhèn)化策略制定的簡要分析框架，探討立足內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力、適應(yīng)地域差異性與匹配高質(zhì)量發(fā)展要求的內(nèi)驅(qū)型高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與耦合機(jī)制。

表2 內(nèi)陸山地地區(qū)地域特性與城鎮(zhèn)化驅(qū)動(dòng)力耦合分析

具體來看，首先，政府在城鎮(zhèn)化發(fā)展中起到宏觀引導(dǎo)和底線管控作用?；趦?nèi)陸山地地區(qū)的地域特性，云貴兩省各級(jí)政府能夠通過強(qiáng)化空間開發(fā)管制，優(yōu)化調(diào)整城鎮(zhèn)化空間格局，以適應(yīng)自然地理?xiàng)l件，提高空間開發(fā)效益；通過改善交通條件，打通內(nèi)外開放通道，搭建開放平臺(tái)，以克服區(qū)位劣勢和優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間布局；通過保護(hù)和治理生態(tài)環(huán)境，健全生態(tài)產(chǎn)品保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，夯實(shí)生態(tài)本底；基于公共利益管控資源開發(fā)，制定產(chǎn)業(yè)政策，發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢；通過保護(hù)歷史文化和民族文化，推動(dòng)文化傳承創(chuàng)新，建設(shè)人文城市；通過優(yōu)化公共服務(wù)供給和基礎(chǔ)設(shè)施布局，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，加快城鄉(xiāng)融合發(fā)展。其次，市場在城鎮(zhèn)化發(fā)展中起到配置資源的決定性作用?；趦?nèi)陸山地地區(qū)資源稟賦和生態(tài)優(yōu)勢，云貴兩省各類市場主體能夠通過利用交通條件的改善、開放水平的提升，擴(kuò)大產(chǎn)品和服務(wù)的市場，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化分工；通過開發(fā)各類生態(tài)資源，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值；通過開發(fā)利用各類資源能源，形成特色產(chǎn)業(yè)體系，帶動(dòng)就業(yè)；通過依托文化特色，形成有活力的文化和旅游市場；通過參與城鄉(xiāng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)資本、人才、技術(shù)等要素在城鄉(xiāng)間的雙向流動(dòng)。最后，在社會(huì)驅(qū)動(dòng)力方面，人們會(huì)為了享受城市的教育醫(yī)療等公共服務(wù)（龍茂乾、項(xiàng)冉、張踐祚，2016），追求更好的生活環(huán)境和品質(zhì)而遷移；在城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村人口也會(huì)為了給子女提供更好教育、改善居住條件等向城鎮(zhèn)遷移、在城鎮(zhèn)落戶。云貴兩省城鎮(zhèn)化速度較快，需要優(yōu)化公共服務(wù)布局、強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，以適應(yīng)和引導(dǎo)城鄉(xiāng)人口遷徙。

綜合來看，內(nèi)陸山地省份城鎮(zhèn)化從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，是遵循城鎮(zhèn)化規(guī)律、增強(qiáng)發(fā)展動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)“人—產(chǎn)—城—環(huán)境”高效耦合的過程。轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵是發(fā)揮政府、市場和社會(huì)驅(qū)動(dòng)力，探索契合本地資源稟賦，彰顯山地優(yōu)勢特色，更好滿足人民美好生活需要的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑。

四、云貴兩省城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略路徑

云貴兩省應(yīng)突出以人為核心的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化導(dǎo)向，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局和人居環(huán)境三大重點(diǎn)，明確戰(zhàn)略路徑，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量城鎮(zhèn)就業(yè)、高效能空間格局和高品質(zhì)人居環(huán)境（見圖5）。

圖5 內(nèi)陸山地地區(qū)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)

1.特色產(chǎn)業(yè)支撐高質(zhì)量城鎮(zhèn)就業(yè)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件是與本地資源稟賦相契合，云貴兩省可以依托氣候、生物、農(nóng)產(chǎn)品、民族文化、能源、礦產(chǎn)等生態(tài)和資源方面的優(yōu)勢，運(yùn)用體制和科技杠桿撬動(dòng)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)增長點(diǎn)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)就業(yè)容量。第一，近年來，云貴兩省分別形成了“綠色能源、綠色食品、健康生活目的地”和“酒、茶、藥、煙、食品”特色產(chǎn)業(yè)名片，可以通過加強(qiáng)要素保障、延展產(chǎn)業(yè)鏈、完善產(chǎn)業(yè)政策等措施，進(jìn)一步擴(kuò)大特色產(chǎn)業(yè)就業(yè)規(guī)模。發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，大力發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展新材料、新能源、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。對(duì)接?xùn)|部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，積極承接符合本地資源稟賦的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。引進(jìn)有實(shí)力的龍頭企業(yè)和經(jīng)營主體，培育壯大社區(qū)經(jīng)濟(jì)，在集中安置點(diǎn)因地制宜建設(shè)投資規(guī)模較小、吸納就業(yè)較多的“微工廠”，健全產(chǎn)業(yè)發(fā)展和搬遷群眾的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，提升易地扶貧搬遷人口可持續(xù)生計(jì)能力。第二，文化魅力和生態(tài)特色是云貴兩省靚麗的名片，應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮云貴兩省的文化和生態(tài)資源優(yōu)勢，大力發(fā)展旅游和大健康產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)大旅游業(yè)就業(yè)容量。為打造全域旅游目的地，云貴兩省應(yīng)加快完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，積極創(chuàng)建國際康養(yǎng)旅游示范區(qū)，推動(dòng)健康產(chǎn)業(yè)與旅游、體育、文化、教育等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，打造智慧景區(qū)，提升旅游智慧化水平。第三，云貴兩省均擁有特色鮮明的傳統(tǒng)手工藝非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，可以依托現(xiàn)代科技和創(chuàng)新手段賦能油紙傘、手工苗銀、苗族蠟染、大理扎染、建水紫陶、傣錦等傳統(tǒng)手工業(yè)發(fā)展，將美觀性、實(shí)用性與手工制品的高品質(zhì)和獨(dú)特創(chuàng)意相結(jié)合，走中高端定制化路線，滿足多樣化、個(gè)性化的市場需求，提升產(chǎn)品附加值，積極塑造特色手工藝品牌，形成“高端設(shè)計(jì)+特色手工藝+電商物流+旅游”的產(chǎn)業(yè)鏈條。

2.有機(jī)集聚塑造高效能空間格局

在符合資源環(huán)境承載能力的前提下，云貴兩省應(yīng)順應(yīng)人口經(jīng)濟(jì)集聚規(guī)律和趨勢，積極響應(yīng)國家政策引導(dǎo)，按照適度集聚、先易后難、分步推進(jìn)的原則，遵循“以圈帶群、有機(jī)集聚”的思路，科學(xué)合理配置資源要素，提高國土空間開發(fā)利用效能，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間格局。第一，“以圈帶群”，聚焦推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主要抓手，近期引導(dǎo)都市圈率先發(fā)展，中遠(yuǎn)期帶動(dòng)城市群加快發(fā)展?！笆奈濉睍r(shí)期，云貴兩省應(yīng)積極引導(dǎo)昆明、貴陽轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，不以提高城市首位度為目標(biāo)，而是聚焦增強(qiáng)省會(huì)城市先進(jìn)制造研發(fā)、科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、貿(mào)易服務(wù)等功能，合理疏解中心城區(qū)一般性制造業(yè)、區(qū)域性物流基地、專業(yè)市場等非核心功能，輻射帶動(dòng)都市圈內(nèi)部城鎮(zhèn)發(fā)展。待昆明、貴陽都市圈綜合實(shí)力明顯增強(qiáng)，同城化水平顯著提高，且具備更大輻射作用的情況下，再逐步帶動(dòng)滇中、黔中城市群發(fā)展。第二，城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)有適當(dāng)?shù)募?，但不是攤大餅式的集聚，而是“有機(jī)集聚”，即向都市圈集聚，向市州中心城市集聚，向重要交通樞紐城鎮(zhèn)集聚，向資源環(huán)境承載能力高和國土開發(fā)適應(yīng)性好的地區(qū)集聚。因此，“有機(jī)集聚”有兩方面的含義：一是引導(dǎo)資源要素適度向昆明、貴陽等大城市和各市州中心城市集聚，促進(jìn)大中城市形成集聚經(jīng)濟(jì)，提高綜合承載能力。二是引導(dǎo)生產(chǎn)要素向交通區(qū)位優(yōu)越、發(fā)展基礎(chǔ)較高、發(fā)展?jié)摿^大的縣城和小城鎮(zhèn)集聚，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)空間、產(chǎn)業(yè)空間和綜合交通網(wǎng)絡(luò)的高效耦合。

3.依山就勢營造高品質(zhì)人居環(huán)境

云貴兩省具有得天獨(dú)厚的自然生態(tài)本底條件和山地景觀特色，未來應(yīng)強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)，建設(shè)宜居城鎮(zhèn)，在更高水平上營造體現(xiàn)天人合一理念、獨(dú)具山地特色魅力、實(shí)現(xiàn)詩意棲居愿景的美好人居環(huán)境。第一，在生態(tài)保護(hù)方面，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展，構(gòu)建整體連續(xù)的區(qū)域生態(tài)安全格局，深入推進(jìn)山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)和治理，擦亮云貴兩省青山、碧水、凈土、藍(lán)天生態(tài)名片。同時(shí)，建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，分區(qū)分類引導(dǎo)地方生態(tài)資源產(chǎn)品化、產(chǎn)業(yè)化。第二，在城鎮(zhèn)宜居建設(shè)方面，注重山地城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共服務(wù)體系構(gòu)建、文化特色保護(hù)與營造。修復(fù)城市生態(tài)空間，依托山水林田湖等自然基底，建設(shè)城市生態(tài)綠色廊道，推進(jìn)山地城市綠道網(wǎng)絡(luò)、沿山生態(tài)休閑帶、景觀視廊、天際線等要素的整體設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)城市與自然山水有機(jī)融合。加強(qiáng)城市環(huán)境保護(hù)，完善垃圾處理、供排水等市政基礎(chǔ)設(shè)施體系。提升城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、托育、文化、體育等公共服務(wù)供給能力和服務(wù)品質(zhì)，打造15分鐘社區(qū)生活圈。統(tǒng)籌各類支持性政策和資金，發(fā)揮省市縣三級(jí)政府在營造支持性環(huán)境、提供公共物品等方面的作用，以搬遷安置點(diǎn)為單元，完善公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社區(qū)服務(wù)體系，加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)，完善就業(yè)服務(wù)體系，完善勞務(wù)輸出人群服務(wù)保障體系。增強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)韌性能力，提升城市精細(xì)化治理水平。實(shí)施城市更新行動(dòng)，探索適合山地城市的老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)、城中村“三區(qū)一村”改造模式，建設(shè)智慧社區(qū)，打造一批高品質(zhì)生活空間。傳承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和民族特色文化，加強(qiáng)市州特色文化風(fēng)貌發(fā)展指引，建設(shè)一批魅力彰顯的人文城市。

五、結(jié)語

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路、完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，需要順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，深入考察適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展要求的城鎮(zhèn)化動(dòng)力機(jī)制與地域特色路徑。本研究在堅(jiān)持以人為核心，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局和人居環(huán)境有機(jī)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)匹配的新型城鎮(zhèn)化總體方略的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步結(jié)合自然地理、區(qū)位條件、發(fā)展階段、發(fā)展導(dǎo)向等的差異性與獨(dú)特性，探討了順應(yīng)城鎮(zhèn)化內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力和地域差異性的中國特色城鎮(zhèn)化道路的地區(qū)樣本。

我國地域差別巨大，因地制宜推進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，是國家宏觀政策制定、地方戰(zhàn)略實(shí)施的必然選擇。以云南、貴州為代表的內(nèi)陸山地省份，自然地理?xiàng)l件受限、經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高，同時(shí)生態(tài)地位重要、資源能源富集、少數(shù)民族集聚、文化特色突出，需要立足自然地理和資源稟賦條件，發(fā)揮政府、市場和社會(huì)作用，聚焦重點(diǎn)群體推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，突出就業(yè)導(dǎo)向，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐能力，按照“以圈帶群”和有機(jī)集聚的思路完善空間布局，依山就勢營造高品質(zhì)人居環(huán)境，立足內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力、適應(yīng)地域差異性與匹配高質(zhì)量發(fā)展要求的內(nèi)驅(qū)型高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，因地制宜地走出一條“人—產(chǎn)—城—環(huán)境”要素高效高質(zhì)耦合的中國內(nèi)陸山地地區(qū)新型城鎮(zhèn)化特色道路。

城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的系統(tǒng)研究、路徑選擇與政策設(shè)計(jì)也是一項(xiàng)長期而艱巨的重大任務(wù)。提高市民化質(zhì)量、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐、完善空間布局、改善人居環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域，均離不開體制機(jī)制和政策改革創(chuàng)新。破解城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的制度性瓶頸，開展系統(tǒng)性、針對(duì)性的研究與實(shí)踐，是需要進(jìn)一步研究探討的理論問題和現(xiàn)實(shí)課題。

（致謝：北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總體五所副所長謝宇、國家發(fā)展和改革委員會(huì)國土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員鄭國楠對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)，特此致謝。）

注釋

①數(shù)據(jù)來源于2020 年10—11 月發(fā)放的安順市城鄉(xiāng)居民網(wǎng)上調(diào)查問卷。②定義來源于《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》。