捕訴一體視閾下偵查監(jiān)督之實(shí)務(wù)困境及其破解
——以C 市Y 區(qū)人民檢察院“捕訴一體化”工作機(jī)制為例

朱志榮，胡澤斐，范志飛

（重慶市渝中區(qū)人民檢察院，重慶 400010）

2021 年6 月，中共中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窞闄z察機(jī)關(guān)加強(qiáng)法律監(jiān)督工作指明了方向、作出了部署，對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作提出了新的、更高標(biāo)準(zhǔn)的要求。《意見》明確指出，“進(jìn)入新發(fā)展階段，與人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的新需求相比，法律執(zhí)行和實(shí)施仍是亟需補(bǔ)齊的短板，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮還不夠充分”。依據(jù)《意見》精神，破除制約法律監(jiān)督工作開展的壁壘，努力提高包括偵查監(jiān)督在內(nèi)的法律監(jiān)督質(zhì)效，儼然已成為擺在檢察機(jī)關(guān)面前一道亟需解決的“必答題”。筆者從捕訴一體辦案機(jī)制對(duì)偵查監(jiān)督工作影響之辯為切入點(diǎn)，并對(duì)C 市Y 區(qū)人民檢察院捕訴一體辦案機(jī)制施行后偵查監(jiān)督工作的開展情況及存在的問題進(jìn)行分析研判，并有針對(duì)性地提出解決思路。

一、回顧：捕訴一體辦案機(jī)制對(duì)偵查監(jiān)督工作影響之辯

捕訴一體辦案模式改革引發(fā)了理論界及實(shí)務(wù)界關(guān)于捕訴分合之辯的熱烈討論，其中討論的焦點(diǎn)之一就包括捕訴一體辦案模式給偵查監(jiān)督工作帶來的是機(jī)遇還是挑戰(zhàn)。

贊成者認(rèn)為，一是捕訴一體提升訴訟效率的價(jià)值內(nèi)涵為偵查監(jiān)督工作的開展?fàn)幦×烁嗟臅r(shí)間。捕訴一體辦案模式下，由于同一案件的審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督等工作原則上由同一檢察官辦理，避免了對(duì)同一案件卷宗的重復(fù)審查[1]。刑事檢察部門辦案資源的整合，也解決了以往審查逮捕和審查起訴部門忙閑不均的問題，使有限的司法資源得以更有效地利用。上述因素都為了提高訴訟效率，能讓檢察官有更多的時(shí)間開展立案監(jiān)督和偵查活動(dòng)監(jiān)督工作。二是檢察官責(zé)任心的增強(qiáng)更有利于偵查監(jiān)督工作的開展。由于同一案件審查逮捕和審查起訴等工作由同一人辦理，一旦出現(xiàn)因案件質(zhì)量問題需追究司法責(zé)任，責(zé)任主體更為明確，也更有利于增強(qiáng)檢察官的責(zé)任心，檢察官更注重對(duì)案件質(zhì)量的把控，自然會(huì)投入更多的精力對(duì)偵查活動(dòng)的合法性進(jìn)行監(jiān)督。三是捕訴一體辦案模式助推偵查活動(dòng)監(jiān)督工作更及時(shí)、更高效。由于后續(xù)審查起訴工作仍由同一檢察官負(fù)責(zé)，為確保自己批準(zhǔn)逮捕的案件能順利起訴，檢察官會(huì)更注重審查逮捕階段偵查活動(dòng)的監(jiān)督，以便及時(shí)糾正偵查活動(dòng)違法行為[2]。

否定者認(rèn)為，一是“合二為一”的監(jiān)督會(huì)削弱偵查活動(dòng)監(jiān)督力度。捕訴分離模式下，會(huì)有不同的檢察官分別在審查逮捕和審查起訴階段，對(duì)同一案件的偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，有兩次監(jiān)督機(jī)會(huì)。而在捕訴一體辦案模式下，由同一名檢察官對(duì)案件開展偵查監(jiān)督工作，監(jiān)督機(jī)會(huì)的減少會(huì)削弱偵查活動(dòng)的監(jiān)督力度。“不批捕把第一關(guān)、不起訴把第二關(guān)”的監(jiān)督模式會(huì)隨著捕訴一體辦案模式的施行而不復(fù)存在。二是批捕標(biāo)準(zhǔn)的提高會(huì)增加偵查監(jiān)督難度。捕訴一體辦案模式下，檢察官會(huì)以起訴的標(biāo)準(zhǔn)替代批準(zhǔn)逮捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，會(huì)變相提高批捕的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。隨著證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求的提高、證據(jù)搜集難度的增加，辦案機(jī)關(guān)在程序上違法的可能性增大，如更為隱蔽地濫用延長拘留期限規(guī)定等，該情況會(huì)增加偵查監(jiān)督的難度[3]。三是隨著辦案節(jié)奏的加快、思維的復(fù)雜化，致使檢察官無暇顧及偵查監(jiān)督事項(xiàng)。捕訴一體辦案模式下，同一案件檢察官既要辦理審查逮捕，又要辦理審查起訴，兩個(gè)不同程序證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的差異意味著檢察官在辦案過程中需要不斷地轉(zhuǎn)換思維模式，會(huì)導(dǎo)致以往只承擔(dān)案件某一程序辦理的檢察官不適應(yīng)這種“變速跑”的工作方式。此外，由于審查逮捕、審查起訴辦案期限不同，同一檢察官在同時(shí)辦理數(shù)件審查逮捕、審查起訴案件時(shí)會(huì)引發(fā)辦案節(jié)奏沖突問題，產(chǎn)生“一會(huì)快跑、一會(huì)慢跑”的不適感[4]。上述因素會(huì)使得檢察官疲于適應(yīng)新的辦案模式所產(chǎn)生的困擾，無暇顧及偵查監(jiān)督工作的開展。

二、審視：捕訴一體辦案模式施行后偵查監(jiān)督工作的開展情況

捕訴一體辦案模式的施行給偵查監(jiān)督工作帶來的究竟是機(jī)遇還是挑戰(zhàn)？實(shí)務(wù)中偵查監(jiān)督工作的開展情況是否與上文提到的各種聲音交相呼應(yīng)？該問題需通過對(duì)檢察機(jī)關(guān)施行捕訴一體后偵查監(jiān)督工作的實(shí)際情況進(jìn)行分析，然后予以解答。筆者所在的C市Y 區(qū)人民檢察院于2018 年9 月完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革，并開始施行捕訴一體辦案模式。作為基層檢察院，Y 區(qū)檢察院年均受理各類刑事案件近4 000 件，案多人少壓力大，現(xiàn)以該院情況為例，予以分析。

（一）Y 區(qū)檢察院捕訴一體辦案模式施行以來偵查監(jiān)督工作開展基本情況

筆者以監(jiān)督立案、撤案、糾正漏捕、漏訴、追訴漏罪、發(fā)出書面“糾正違法通知書”數(shù)量等指標(biāo)為樣本，從全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)提取2017 年9月至2021 年8 月上述指標(biāo)數(shù)據(jù)，對(duì)捕訴一體辦案模式施行前后偵查監(jiān)督工作的開展情況逐一進(jìn)行對(duì)比分析。

1.監(jiān)督立案、撤案工作情況

2018 年9 月至2019 年8 月，Y 區(qū)檢察院共監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案22 件，同比下降59.26%，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤案19 件，同比上升18.75%，監(jiān)督立（撤）案總數(shù)41 件，同比下降41.43%。2019 年9 月至2020 年8 月，2020 年9 月至2021 年8 月監(jiān)督立案、撤案工作數(shù)據(jù)對(duì)比（見圖1）。

圖1 監(jiān)督立案、撤案工作情況

2.偵查活動(dòng)監(jiān)督工作情況

2018 年9 月至2019 年8 月，Y 區(qū)檢察院共受理審查逮捕案件1 193 件涉及1 523 人，同比下降1.32%和0.65%，共受理審查起訴案件1 892 件涉及2 368 人，同比上升5.69%，審查起訴案件平均辦案用時(shí)28.81 天，同比下降10.94%。糾正漏捕5 人，同比上升25%，糾正漏訴38 人，同比上升35.71%，糾正漏捕、漏訴率為1.82%①糾正漏捕、漏訴率及下文提到的偵查活動(dòng)違法監(jiān)督率均為最高人民檢察院《檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量主要評(píng)價(jià)指標(biāo)》中關(guān)于偵查監(jiān)督工作的核心評(píng)價(jià)指標(biāo)。糾正漏捕、漏訴率=糾正偵查機(jī)關(guān)遺漏提請(qǐng)逮捕的犯罪嫌疑人與遺漏同案犯人數(shù)之和占同期受理審查起訴人數(shù)之和；偵查活動(dòng)違法監(jiān)督率=書面糾正偵查活動(dòng)違法數(shù)占同期審查逮捕和審查起訴案件受理數(shù)之和的百分比。，同比上升36.84%，追捕漏罪43 條，發(fā)出“糾正違法通知書”50 份，同比上升56.25%，偵查活動(dòng)違法監(jiān)督率為1.62%，同比上升0.56%，2019 年9 月至2020 年8 月，2020 年9 月至2021 年8 月偵查活動(dòng)監(jiān)督工作數(shù)據(jù)對(duì)比（見表1）。

（二）捕訴一體辦案模式施行后偵查監(jiān)督工作開展情況分析

1.監(jiān)督立案工作有所弱化

相較于偵查活動(dòng)監(jiān)督，捕訴一體辦案模式的施行對(duì)立案、撤案監(jiān)督工作的影響較小，其影響主要體現(xiàn)為捕訴一體辦案模式蘊(yùn)含提高訴訟效率的價(jià)值，使得檢察官有更多的時(shí)間去開展立案、撤案監(jiān)督工作。通過表1 可以看出，捕訴一體辦案模式施行后的3 年，審查起訴案件平均辦案天數(shù)分別為28.81 天、34.47 天、25.11 天，雖在2019 年9 月至2020 年8月，審查起訴平均辦案期限呈現(xiàn)上升趨勢，但該情況主要受制于新冠肺炎疫情客觀因素影響，整體看來，捕訴一體辦案模式施行后，審查起訴平均辦案天數(shù)呈現(xiàn)下降趨勢，且降幅較大，但通過圖1 看來，立案、撤案監(jiān)督工作并未呈現(xiàn)好轉(zhuǎn)，監(jiān)督立案數(shù)量甚至呈現(xiàn)下滑趨勢。

2.偵查活動(dòng)監(jiān)督工作態(tài)勢總體向好

從表1 看來，糾正漏捕、追訴漏罪、發(fā)出“糾正違法通知書”數(shù)量較之捕訴一體辦案模式施行前，均呈現(xiàn)出上升趨勢，但糾正漏訴呈現(xiàn)下滑趨勢。偵查監(jiān)督工作整體向好的態(tài)勢也在一定程度上反映出捕訴一體辦案模式施行后，檢察官辦案責(zé)任心進(jìn)一步增強(qiáng)，更加重視辦案質(zhì)量，也更加注重對(duì)偵查活動(dòng)違法行為的糾正。就發(fā)出“糾正違法通知書”數(shù)量來看，捕訴一體施行后的3 年，發(fā)出“糾正違法通知書”數(shù)量分別為50 份、34 份、47 份，平均每個(gè)檢察官每年發(fā)出數(shù)量不到1 份，這與人均辦理近百件案件的辦案量不相匹配，因此，筆者認(rèn)為偵查活動(dòng)監(jiān)督仍有較大的提升空間。

表1 偵查活動(dòng)監(jiān)督工作情況

3.內(nèi)部工作開展有待平衡

雖捕訴一體模式施行后，偵查監(jiān)督工作整體呈現(xiàn)向好態(tài)勢，但仍存在內(nèi)部開展不平衡的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在少數(shù)檢察官辦理了多件監(jiān)督案件，也有部分檢察官辦理監(jiān)督案件為零的現(xiàn)象。此外，就制發(fā)“糾正違法通知書”的事項(xiàng)看來，多數(shù)集中在偵查取證程序違法、證據(jù)瑕疵等方面，如扣押財(cái)物未制作扣押決定書、辨認(rèn)程序違法等。此類事項(xiàng)通常會(huì)涉及到證據(jù)的合法性及證據(jù)能否被采信問題，因此，案件承辦人在審查案件時(shí)會(huì)對(duì)此類事項(xiàng)重點(diǎn)關(guān)注。對(duì)拘留等限制人身自由及查封、扣押、凍結(jié)等限制財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施的監(jiān)督明顯不足，這也是實(shí)務(wù)中普遍存在的問題[5]。如在對(duì)公安機(jī)關(guān)開展應(yīng)當(dāng)退還取保候?qū)彵ＷC金而未退還的專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)，存在部分案件應(yīng)退而未退保證金情況，長期存在忽略該監(jiān)督事項(xiàng)的情況。

三、剖析：制約偵查監(jiān)督工作開展的因素分析

通過對(duì)捕訴一體辦案模式施行后偵查監(jiān)督工作開展情況的分析，整體來看，偵查監(jiān)督工作呈現(xiàn)出整體向好的趨勢，但仍存在立案監(jiān)督、糾正漏訴指標(biāo)數(shù)據(jù)下滑等問題，且存在以下制約因素。

（一）監(jiān)督理念需進(jìn)一步更新

理念是指導(dǎo)案件辦理的思想、靈魂，理念要與時(shí)俱進(jìn)、常思常新[6]。偵查監(jiān)督工作能力提升的關(guān)鍵因素在于辦案人員監(jiān)督理念的更新，在于辦案人員“在監(jiān)督中辦案”“在辦案中監(jiān)督”理念的樹立。目前，偵查監(jiān)督工作存在內(nèi)部開展不平衡的問題，在一定程度上反映出部分辦案人員監(jiān)督理念仍需進(jìn)一步更新。實(shí)踐中，部分辦案人員“重辦案輕監(jiān)督”的理念仍然存在，把案件辦理當(dāng)成“硬任務(wù)”，把偵查監(jiān)督工作當(dāng)成可做可不做的“軟任務(wù)”。部分辦案人員認(rèn)為，監(jiān)督就是挑刺，監(jiān)督會(huì)傷了和氣，糾錯(cuò)會(huì)傷了感情，不利于與公安機(jī)關(guān)之間工作的開展，“重配合、輕制約”的思想仍在一定程度上存在。

監(jiān)督事項(xiàng)點(diǎn)多面廣、紛繁復(fù)雜，偵查監(jiān)督平臺(tái)涵蓋了28 類、共436 個(gè)監(jiān)督項(xiàng)目。部分辦案人員雖已增強(qiáng)了監(jiān)督理念，但由于對(duì)監(jiān)督項(xiàng)目缺乏系統(tǒng)、全面、深入的掌握，開展監(jiān)督工作時(shí)做不到得心應(yīng)手，通常會(huì)陷入“巧婦難為無米之炊”的困境。這也是導(dǎo)致上述監(jiān)督工作較為被動(dòng)的原因之一。此外，捕訴一體辦案模式施行前，審查逮捕、審查起訴各業(yè)務(wù)部門的檢察官只需具備開展本部門職能業(yè)務(wù)所需素能，導(dǎo)致原先只負(fù)責(zé)審查起訴案件辦理的檢察官通常缺乏開展訴訟監(jiān)督工作所要求的辦案能力，該因素使得捕訴一體機(jī)制施行后，檢察官所需素能要求更高，需進(jìn)一步提升監(jiān)督能力。

（二）適應(yīng)辦案節(jié)奏變化

由于辦案節(jié)奏的不斷轉(zhuǎn)變以及審查逮捕、審查起訴辦案期限的不同，捕訴一體辦案模式施行后，檢察官在辦案過程中普遍感覺到思緒凌亂，且需較長時(shí)間才能適應(yīng)。捕訴分離辦案模式下，檢察官辦理同一案件可以有條不紊地進(jìn)行，辦案節(jié)奏容易掌控。反之，捕訴一體辦案模式使檢察官陷入疲于應(yīng)對(duì)辦理審查逮捕和審查起訴案件的境地，高強(qiáng)度的辦案節(jié)奏耗費(fèi)了檢察官大量的精力，使得辦案壓力劇增。在此情況下，雖辦案效率得以提升，但在高強(qiáng)度的辦案節(jié)奏下，檢察官在案件辦理結(jié)束后更易產(chǎn)生放松心態(tài)，進(jìn)而忽略對(duì)偵查活動(dòng)的監(jiān)督。

（三）監(jiān)督工作剛性不足

違法和責(zé)任應(yīng)當(dāng)具有必然聯(lián)系性，如果違法活動(dòng)無需承擔(dān)法律后果，就無法確保公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)不違法[7]。通常情況下，完整的法律規(guī)則應(yīng)由假定條件、行為模式、法律后果三方面要素構(gòu)成，但目前關(guān)于偵查監(jiān)督的法律條文，多數(shù)僅規(guī)定了行為模式，未規(guī)定相應(yīng)的法律后果，這是導(dǎo)致偵查監(jiān)督工作缺乏剛性的重要因素之一。整體來看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督整體上呈現(xiàn)建議性而非強(qiáng)制性的特點(diǎn)，如對(duì)偵查活動(dòng)違法行為，多是通過口頭、糾正違法通知書、檢察建議等方式糾正，很少有偵查人員被移送相關(guān)部門追究刑事責(zé)任的情況。由于口頭、書面糾正違法的方式缺乏強(qiáng)制力，自然不會(huì)引起公安機(jī)關(guān)的高度重視。對(duì)于監(jiān)督剛性不足問題，一方面導(dǎo)致在開展偵查監(jiān)督工作之前通常需要與偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)商，另一方面導(dǎo)致出現(xiàn)偵查機(jī)關(guān)收到糾正違法通知書后不予回復(fù)的情況，在一定程度上影響了承辦檢察官開展監(jiān)督工作的積極性。

監(jiān)督工作剛性不足原因還在于偵查監(jiān)督工作存在不規(guī)范的現(xiàn)象，部分檢察官仍以辦事而非辦案的心態(tài)辦理監(jiān)督案件，存在隨意啟動(dòng)監(jiān)督案件立案程序、調(diào)查核實(shí)走過場、文書質(zhì)量不高、案件未卷宗化、監(jiān)督方式適用不恰當(dāng)、跟蹤督促缺位、信息錄入不規(guī)范等現(xiàn)象，顯然不利于樹立監(jiān)督權(quán)威。

（四）監(jiān)督工作啟動(dòng)滯后

上文提到，偵查監(jiān)督工作在實(shí)務(wù)中存在監(jiān)督事項(xiàng)局限的問題，該局限主要存在于人身及財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制措施的適用方面。偵查活動(dòng)的秘密性是導(dǎo)致偵查活動(dòng)監(jiān)督的滯后性原因之一[8]。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查活動(dòng)違法的監(jiān)督，多是在審查逮捕、審查起訴階段通過審查卷宗、訊問犯罪嫌疑人等方式，也多為事后審查，且卷宗審查的方式顯然難以反映偵查活動(dòng)過程的全貌。由于除逮捕以外的強(qiáng)制措施均由偵查機(jī)關(guān)自主決定適用，導(dǎo)致偵查機(jī)關(guān)違法適用強(qiáng)制措施的情況較為常見，如將不符合延長拘留期限條件的案件違法延長拘留期限。對(duì)此情況，檢察機(jī)關(guān)只能在事后對(duì)已出現(xiàn)的違法情況進(jìn)行監(jiān)督，由于犯罪嫌疑人的人身自由或財(cái)產(chǎn)權(quán)已經(jīng)受到不可逆轉(zhuǎn)的損害，致使監(jiān)督工作的價(jià)值難以真正體現(xiàn)。

（五）監(jiān)督線索來源渠道較窄

知情權(quán)是刑事立案監(jiān)督有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。目前，立案、撤案監(jiān)督工作的線索主要來源于案件審查、公安機(jī)關(guān)臺(tái)賬查閱、當(dāng)事人控告反映。由于刑事立案的決定權(quán)在公安機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)很難全面掌握公安機(jī)關(guān)立案、撤案的情況，對(duì)公安機(jī)關(guān)立案后又撤案及立案后未報(bào)捕、未移送審查起訴的案件尤其缺乏有效監(jiān)督。相對(duì)于其他線索來源，查閱公安機(jī)關(guān)臺(tái)賬是一種積極、主動(dòng)的監(jiān)督方式，是全面了解公安機(jī)關(guān)立案情況的最佳方式。但由于公安機(jī)關(guān)立案臺(tái)賬信息量龐大，適用該監(jiān)督方式需要耗費(fèi)較多人力及時(shí)間，實(shí)踐中，該監(jiān)督方式并未成為檢察機(jī)關(guān)常用的監(jiān)督方式，通常只在專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)中使用。就當(dāng)事人控告反映線索來看，由于社會(huì)公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督職權(quán)缺乏了解，當(dāng)事人控告反映的線索較少。目前，大多數(shù)檢察院雖然已建立“兩法銜接”平臺(tái)，但從實(shí)踐效果來看，通過該平臺(tái)發(fā)現(xiàn)的刑事案件線索甚少，平臺(tái)運(yùn)行效果并不理想。

（六）考核機(jī)制不盡合理

捕訴一體辦案模式施行前，偵查監(jiān)督工作主要由審查逮捕部門負(fù)責(zé)主抓，加之偵查監(jiān)督工作的考核也是評(píng)價(jià)審查逮捕部門工作成效的重要依據(jù)，不存在責(zé)任推卸問題。捕訴一體機(jī)制施行后，由于偵查監(jiān)督工作分散到多個(gè)刑事檢察部門，責(zé)任不夠明確，導(dǎo)致出現(xiàn)部門之間相互推諉的現(xiàn)象。即使將該項(xiàng)工作歸于某一部門牽頭負(fù)責(zé)，但也會(huì)存在其他部門不予配合的情況，使得監(jiān)督工作在一定程度上受到影響。此外，雖監(jiān)督工作是一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，但上級(jí)考核是對(duì)全院整體的考核，并非針對(duì)檢察官個(gè)人的考核。對(duì)檢察官個(gè)人而言，由于缺乏開展監(jiān)督工作相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，依然存在部分檢察官將監(jiān)督工作當(dāng)做“軟任務(wù)”的情況。

四、展望：完善偵查監(jiān)督工作的建議

依據(jù)上述分析，制約偵查監(jiān)督工作成效的因素，既包括捕訴一體辦案模式施行后產(chǎn)生的新因素，也有施行前存在已久的因素；既有立法上的因素，也有相關(guān)配套機(jī)制不健全的因素。筆者認(rèn)為，因捕訴一體辦案模式施行產(chǎn)生的辦案節(jié)奏不適應(yīng)問題，隨著時(shí)間的推移會(huì)得到有效解決。至于有關(guān)偵查監(jiān)督的法律條文大多只規(guī)定行為模式，未規(guī)定法律后果方面的問題，必須通過立法才能予以解決。因此，如何在現(xiàn)有法律框架內(nèi)提升偵查監(jiān)督工作的質(zhì)效，就成為了當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)急需解決的重點(diǎn)。筆者認(rèn)為，目前可從提升監(jiān)督能力、打造監(jiān)督剛性條件、拓寬監(jiān)督線索來源途徑、完善考評(píng)機(jī)制等方面完善相關(guān)配套措施，不斷提升偵查監(jiān)督工作成效。

（一）加強(qiáng)專業(yè)化監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

1.加強(qiáng)培養(yǎng)檢察官監(jiān)督履職能力

為提高檢察官發(fā)現(xiàn)線索、調(diào)查核實(shí)、監(jiān)督糾正等基本能力，可以通過集中業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、經(jīng)驗(yàn)交流、業(yè)務(wù)競賽、邀請(qǐng)專家授課等方式，加強(qiáng)培養(yǎng)檢察干警、尤其是原公訴部門干警監(jiān)督業(yè)務(wù)能力，更新監(jiān)督工作理念，改變目前存在的“不善監(jiān)督”的狀況。同時(shí)，針對(duì)性地開展偵查監(jiān)督平臺(tái)應(yīng)用專項(xiàng)培訓(xùn)，使檢察干警能全方位把握偵查監(jiān)督平臺(tái)的工作內(nèi)容，熟悉監(jiān)督平臺(tái)的運(yùn)用，不斷提高檢察干警借助科技手段開展偵查監(jiān)督工作的能力。

2.發(fā)揮上級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督業(yè)務(wù)指導(dǎo)作用

上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可通過定期調(diào)研分析、出臺(tái)監(jiān)督工作規(guī)范化指引文件、重大監(jiān)督案件督辦等方式，實(shí)時(shí)掌握下級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)對(duì)下級(jí)檢察院辦理監(jiān)督案件的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時(shí)解決下級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作中存在的困難。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)還可通過篩選發(fā)布監(jiān)督典型案例、總結(jié)推廣先進(jìn)監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)等方式，強(qiáng)化對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)，不斷提升檢察干警監(jiān)督工作的能力。

3.探索成立偵查監(jiān)督專業(yè)辦案組

針對(duì)監(jiān)督工作的特點(diǎn)，可適度分離辦案與監(jiān)督職能，探索成立專業(yè)監(jiān)督辦案組，專門負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)、跟蹤督促等監(jiān)督工作，以優(yōu)化訴訟監(jiān)督資源配置，理順監(jiān)督工作職能，加強(qiáng)監(jiān)督工作的專業(yè)性。

（二）提升監(jiān)督工作規(guī)范化管理水平

1.建立監(jiān)督工作規(guī)范化模式

偵查監(jiān)督工作存在不規(guī)范、質(zhì)量不高的問題是導(dǎo)致監(jiān)督權(quán)威不足、缺乏剛性的重要因素。對(duì)此，應(yīng)將監(jiān)督工作方式由辦事模式轉(zhuǎn)向辦案模式，通過落實(shí)監(jiān)督工作案件化辦理模式，提升監(jiān)督工作辦理的規(guī)范化程度。監(jiān)督工作案件化辦理可按照普通案件實(shí)體、證據(jù)、程序三要素的要求，形成以線索受理開始，以案卷歸檔結(jié)束的全程留痕、可追溯的流程規(guī)制[9]。具體流程應(yīng)包括：線索發(fā)現(xiàn)或受理—初查研判—立案—調(diào)查核實(shí)—決定監(jiān)督—跟蹤反饋—復(fù)議復(fù)核—結(jié)案歸檔等。據(jù)筆者了解，目前山東、湖南等地已出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理進(jìn)行規(guī)范，取得了良好的效果。

2.強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用

對(duì)于涉嫌違法的事實(shí)，《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》明確規(guī)定了訊問、詢問犯罪嫌疑人、詢問辦案人員等十項(xiàng)調(diào)查核實(shí)方式，對(duì)履行監(jiān)督職責(zé)提供了法律依據(jù)。但由于實(shí)踐中存在對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)依據(jù)不足的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致“不愿用、不配合”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。值得注意的是，中共中央印發(fā)的《意見》對(duì)檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督事項(xiàng)的調(diào)查核實(shí)工作提出了更高要求，且明確了其他有關(guān)單位和個(gè)人的協(xié)助配合義務(wù)，為檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的運(yùn)用提供了堅(jiān)實(shí)保障，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)大膽且積極地將調(diào)查核實(shí)權(quán)在監(jiān)督工作中運(yùn)用。

3.通過自行偵查權(quán)的運(yùn)用樹立監(jiān)督權(quán)威

不可否認(rèn)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的劃離對(duì)檢察機(jī)關(guān)的對(duì)外監(jiān)督造成了一定影響，但目前檢察機(jī)關(guān)仍具有對(duì)司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的侵害公民人身權(quán)利、損害司法公正的十四類犯罪的偵查權(quán)限。機(jī)動(dòng)偵查權(quán)的存在為檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)提供了保障[10]。筆者認(rèn)為，對(duì)符合機(jī)動(dòng)偵查權(quán)啟動(dòng)條件的犯罪行為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)果斷立案偵查，這即是依法履職的應(yīng)有之義。

（三）拓寬監(jiān)督線索來源途徑

1.充分發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室的作用

2016 年11 月，北京市首家派駐公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心檢察室成立，派駐檢察室的成立帶動(dòng)了北京市偵查監(jiān)督工作尤其是立案監(jiān)督工作的快速發(fā)展[11]。派駐檢察室的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為更高層級(jí)的監(jiān)督和協(xié)作機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。2021 年10 月，最高人民檢察院和公安部聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的意見》，明確規(guī)定人民檢察院與公安機(jī)關(guān)共同設(shè)立“偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室”，推進(jìn)雙方監(jiān)督制約和協(xié)作配合機(jī)制建設(shè)。目前，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室已在全國檢察機(jī)關(guān)普遍設(shè)立。由于有專門的檢察官辦案組長期駐守在派駐檢察室，偵查監(jiān)督開始的時(shí)間節(jié)點(diǎn)可從批準(zhǔn)逮捕階段前移至公安機(jī)關(guān)立案階段，實(shí)現(xiàn)了變事后監(jiān)督為同步監(jiān)督，也改變了以往被動(dòng)監(jiān)督的局面。此外，由于駐守檢察官能查閱公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心信息平臺(tái)，能及時(shí)掌握立案后未報(bào)捕、未起訴案件的信息情況，無疑擴(kuò)大了立案監(jiān)督信息的來源?；谝陨显颍瑱z察機(jī)關(guān)應(yīng)將偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室的建設(shè)作為提升偵查監(jiān)督質(zhì)效的重點(diǎn)工作，充分發(fā)揮偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室的平臺(tái)機(jī)制優(yōu)勢，拓展監(jiān)督線索來源。同時(shí)，推動(dòng)提升公安執(zhí)法和檢察監(jiān)督規(guī)范化水平。

2.充分運(yùn)用“兩法銜接”平臺(tái)

“兩法銜接”平臺(tái)運(yùn)行已久，但由于缺乏專人管理、行政執(zhí)法信息錄入不及時(shí)等因素，實(shí)踐中，“兩法銜接”平臺(tái)運(yùn)行效果欠佳。為充分發(fā)揮“兩法銜接”平臺(tái)的效果，可指派專人定期對(duì)“兩法銜接”平臺(tái)進(jìn)行查詢匯總，并督促行政執(zhí)法部門規(guī)范行政違法信息的錄入時(shí)限和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)現(xiàn)可能涉嫌犯罪的行政處罰線索，可指派檢察官及時(shí)介入，對(duì)相關(guān)線索進(jìn)行核實(shí)。

（四）構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)督業(yè)績考評(píng)機(jī)制

目前，缺乏對(duì)檢察官監(jiān)督工作開展情況的單獨(dú)考評(píng)機(jī)制是導(dǎo)致監(jiān)督積極性不高的重要因素之一。對(duì)此，可將監(jiān)督工作納入檢察官業(yè)績考評(píng)指標(biāo)，作為年底績效考核的重要依據(jù)?？荚u(píng)指標(biāo)的設(shè)定應(yīng)注重以下幾個(gè)方面。

第一，應(yīng)將監(jiān)督案件納入案件質(zhì)量評(píng)查范圍?？蓮谋O(jiān)督事項(xiàng)是否準(zhǔn)確，案件辦理程序是否規(guī)范等方面對(duì)監(jiān)督案件進(jìn)行評(píng)查，并將案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果作為考核的基礎(chǔ)依據(jù)。

第二，應(yīng)同時(shí)注重監(jiān)督案件辦理的數(shù)量和效果。任何一項(xiàng)考核，數(shù)量都是最基礎(chǔ)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，將監(jiān)督案件辦理數(shù)量作為監(jiān)督工作基本評(píng)價(jià)指標(biāo)的同時(shí)，還應(yīng)注重監(jiān)督效果的考核，依據(jù)案件的監(jiān)督效果的層次設(shè)置不同的評(píng)分等次，如對(duì)追訴漏罪分別被判處3 年以下有期徒刑、3 年以上有期徒刑的，應(yīng)設(shè)置不同的加分值。

第三，應(yīng)同時(shí)注重對(duì)應(yīng)監(jiān)督而未監(jiān)督案件的考核。在對(duì)未開展監(jiān)督工作的案件進(jìn)行評(píng)查時(shí)，應(yīng)注重對(duì)是否存在應(yīng)監(jiān)督而未監(jiān)督的事項(xiàng)進(jìn)行檢查，對(duì)存在該類事項(xiàng)的，應(yīng)進(jìn)行否定性評(píng)價(jià)，視情況扣除相應(yīng)的分值。