交通管制的內涵、性質及適用

邵祖峰

（湖北警官學院，湖北 武漢 430034）

交通管制，作為一種行政手段，目前經常出現(xiàn)在各種涉及道路交通管理的各級政府及其部門的公告當中，也成為各種媒體報道區(qū)域性交通管理行為的常用詞匯。這一用語的出現(xiàn)，極易讓人產生一種誤解，有時確實會給民眾日常出行帶來困擾。交通管制本意是作為一種臨時性的應急管理手段，但該用語卻不時被用作常態(tài)化手段，經常作為“限行”“禁止通行”等的代名詞，管理部門動輒發(fā)布“交通管制公告”。2008 年北京奧運會期間為緩解奧運交通的壓力，曾經發(fā)布諸多奧運期間實施交通管制措施通告[1]，如“單雙號出行”“奧運專用車道”“錯時上下班”“進京車輛管控”等通告；奧運結束后，這種管理措施部分還被多次使用或被長期保留，甚至轉變成常態(tài)化手段，并且依然大多以“交通管制”的面目出現(xiàn)。這種“措施”或“手段”用語在表意上的不嚴謹，在實踐中隨意使用，實際上已經背離了使用交通管制術語的初衷。因此，有必要梳理澄清一下，確保交通管制規(guī)范正確、使用合法。

一、交通管制的含義溯源及依據梳理

交通管制，由“交通”和“管制”兩個詞語組成，據此交通管制解釋的重點依然在“管制”一詞。從字面上看，“管制”就是“管理+控制”。因此，交通管制是交通管理措施與交通控制措施的集合，這是一種比較廣義的理解，但過于寬泛，可以說無所不包、無所不含。雖然與大家日?？谡Z上的表達比較接近，但作為一種正式的管理行為用語，依然需要明確其內涵，限定其外延。在此，需要將交通管制與交通限制、交通禁止、交通疏導、交通分流等區(qū)別開來。交通限制，是指道路交通管理部門依據職權的分工，結合區(qū)域道路交通管理需要，對某些車輛實行限制通行的措施，可以分為時間性限行、空間性限行、方向性限行、車種限行等禁行措施。交通禁止，是指道路交通管理部門依據管理需要對某些車輛實行禁止通行的措施，同樣可以分為上述四種類型的禁行措施。交通疏導，是指道路交通管理部門現(xiàn)場對道路擁堵路段或交叉路口實施的減緩擁堵程度的措施，主要包括交叉路口交通指揮、路段交通巡控管理等措施。交通分流，是指道路交通管理部門對可能發(fā)生或正在發(fā)生交通擁堵的路段，結合區(qū)域流量均衡原理，實行車輛交通流量分流的措施?？梢钥闯?，交通限制、交通禁止、交通疏導、交通分流等措施的本質，是一種常規(guī)的交通管理手段，不必要求出現(xiàn)是否緊急、突發(fā)或者某種特殊狀態(tài)。反觀交通管制，從狹義上看，它的實施需要有一定的先決條件，主要是面對特定事件或特殊狀態(tài)，需要對局部范圍內的交通實施禁止、限制或者分流等管控措施，以滿足特殊活動的需求或者消除可能發(fā)生的更大危險的次生災害。換言之，交通管制應對的是一種特殊狀態(tài)下臨時性的緊急措施。這一點，可以在后面的法律法規(guī)條文梳理中得到結論[2]。

與交通管制相關或相近的概念，還包括“管制”“現(xiàn)場管制”“現(xiàn)場封控”等。管制，從名詞屬性上看，是與拘役、有期徒刑等相對應的刑罰種類，對犯罪人在社區(qū)內進行行為受限制的懲罰措施；從動詞屬性上看，則是指管理與控制行為；有時作為限定詞，如“管制刀具”，則是指依法被處于受控或禁止擁有和使用的刃具?，F(xiàn)場管制，是指公安機關對嚴重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，如群體性事件或騷亂現(xiàn)場，依據上級公安機關和同級人民政府的準許，對事件現(xiàn)場根據情況所實行的管制措施，實行的手段包括強制驅散、強制帶離現(xiàn)場或者立即拘捕?，F(xiàn)場封控，諸如有時是針對案發(fā)現(xiàn)場，為了辦案的需要而對現(xiàn)場實施隔離保護的措施；有時則是針對疫情爆發(fā)區(qū)域，依據傳染病防治需要而實施的疾病阻斷傳播的措施?？梢钥闯?，交通管制與上述概念的內涵有明顯不同，針對對象、實施主體、實施條件與實施措施也存在明顯的區(qū)別。但是，不排除公安機關在具體某些特殊案事件的處置過程中，有時會將這些手段搭配組合使用，彼此存在著一種包含關系。

為進一步明確把握和正確適用交通管制，將涉及交通管制等措施的實施的法律依據進行梳理，見表1。

此外，根據《道路交通事故處理程序規(guī)定》，公安機關視情可以對重特大交通事故現(xiàn)場實施交通管制。還有一種特殊管制是“疫情管制”或稱之為“區(qū)域封控”，這是由《中華人民共和國傳染病防治法》（本文簡稱《傳染病防治法》）第四十三條第二款所規(guī)定的，是指在突發(fā)傳染病公共衛(wèi)生應急事件時，省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定對本行政區(qū)域內的甲類傳染病疫區(qū)所實施的封鎖；但是，封鎖大、中城市的疫區(qū)或者封鎖跨省、自治區(qū)、直轄市的疫區(qū)，以及封鎖疫區(qū)導致中斷干線交通或者封鎖國境的，由國務院決定。對疫區(qū)封鎖的解除，由原決定機關決定并宣布。這種“區(qū)域封控”的措施，結合《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》（本文簡稱《突發(fā)事件應對法》）的需求，可以對交通實施管制，但這與常規(guī)狀態(tài)下的交通管制明顯不同。

二、交通管制法律屬性分析與爭議

從表1 可以看出，“交通管制”作為術語，在多個場合都有使用，但各針對的具體含義不盡一致。因戒嚴所常用的交通管制，具有明顯的軍事用語含義，雖然所針對人員、車輛的交通通行限制措施在行為上與其他的交通管制具有相似性，但已經超出了常規(guī)社會交通管理手段的范疇，沒有行為可訴性的討論余地。這里著重分析作為常規(guī)社會狀態(tài)管理手段的交通管制行為性質。交通管制作為一種行政管理手段，體現(xiàn)著公權力與私權利之間的博弈關系，從依法行政、合理行政的視角看待這一問題具有價值性[3][4]。當前，對上述法律屬性問題，理論界存在一定的爭議。

表1 交通管制及其相關措施實施法律依據

（一）交通管制的行為類型應進一步明確

交通管制，是指具備管制權限的管理主體，依據相關法律法規(guī)的授權，對道路交通參與主體發(fā)布的要求“為”與“不為”一定行為的命令。對違反者，根據其情節(jié)與后果嚴重程度，采取一定的行政強制措施和給予相應的行政處罰。就交通管制的整個行為過程來看，先有交通管制的通告發(fā)出，后有交通管制內容的具體執(zhí)行，再有違反規(guī)定的行政強制與行政處罰。

因此，對于交通管制的行為類型判斷，首先看行為主體及其行為。行為主體可以分為公安機關交通管理部門（交通安全型）、縣級以上公安機關（現(xiàn)場管制型）與地方人民政府（區(qū)域封控型），其行為均屬于行政機關的行政行為，這一點毋庸置疑。但是，對屬于抽象行政行為亦或具體行政行為，仍然存在一定的爭議。在交通管制通告發(fā)布的過程中，因是制定針對不特定群體具有交通行為約束力的規(guī)范性文件行為，說明這種交通管理行為具備抽象行政行為的屬性，當然不具備可復議性與可訴性。但是，在交通管制實施的過程中，這種管理行為有可能造成具體當事人權益的減損，由此會出現(xiàn)所謂“交通管制實施克減具體特定當事人的權益”狀況，于是就有可能成為具體行政行為而具備可訴性與可復議性。此外，也有學者認為，交通管制通告應是抽象行政行為，雖然交通管制在實施中可能觸及交通通行規(guī)則的違反行為，并由此產生后續(xù)的具體行政強制措施或行政處罰內容，且因其這種特定性圍繞行政強制與行政處罰而可以進行具體的行政復議或訴訟處理[5][6]。學者胡建淼認為，交通管制只是一種社會狀態(tài)而不是一種行為，對交通管制下的行政機關后續(xù)行為分情況進行討論與處理，不必拘泥于交通管制本身[7]。

交通管制的行為類型討論，還涉及其行為與傳統(tǒng)行政行為（行政命令、行政征收、行政許可、行政確認、行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強制、行政給付、行政獎勵、行政裁決、行政合同、行政賠償）的類型界分[8][9]?？梢钥闯?，交通管制與行政命令、行政許可、行政處罰、行政強制、行政賠償之間關聯(lián)較大。依據行政命令的概念內涵，交通管制完全符合其特征，如有權行為主體作出（發(fā)布命令）要求相對人“為”與“不為”一定的行為，注意這是設定義務而不是賦權，并且設定的義務相對具體，違反命令者必然引起制裁等，將交通管制視為行政命令，在我國意味著對該行政命令不可進行復議或訴訟，只能通過其他途徑申請解決。交通管制意味著某些區(qū)域或路段或某些車輛禁止通行或限制通行，從管理的角度講上必然存在對部分車輛發(fā)放通行證之類的具體需求，那么交通管制就有可能與行政許可相關聯(lián)。行政許可的本意是普遍禁止或限制行為的特殊例外，但需要管理部門的特別準許，發(fā)放許可證管理。由此可以看出，交通管制與交通通行許可是內容對立且具有補充效應的兩種措施，并因通行許可的具體行政行為特性，使得其具備可復議性與可訴性，但并不意味著交通管制行為，同樣具有可復議性與可訴性，換言之，交通管制不是行政許可。同樣，類似分析交通管制與行政處罰、行政賠償之間的關系，因交通管制后交通參與人可能會違背交通管制規(guī)定內容，而違反相關的交通安全管理法規(guī)或治安類管理規(guī)范而被行政處罰，或者由此進一步形成當事人所遭受的損害，當事人可以因具體的行政處罰而提起行政賠償之訴，因而交通管制也是明顯不同于行政處罰，也不可因為交通管制而引起行政賠償。

綜上所述，我們認為交通管制屬于抽象行政行為，具有行政命令的性質，不具有可訴性與可復議性。

（二）交通管制發(fā)布與實施主體爭議

交通管制的實質內容是對管制區(qū)域內道路上的各類交通流予以管理與控制，使之符合發(fā)布單位的管理要求。按照交通管制的運行流程來看，先是有權單位的發(fā)布，涉及者知曉并遵照實施，相關下屬部門依照職責權限負責實施。因此，有發(fā)布單位與實施主體之分。從現(xiàn)有法律規(guī)范來看，交通管制的發(fā)布主體，涉及公安機關交通管理部門、公安機關、履行統(tǒng)一領導職責的人民政府。這些主體發(fā)布命令的依據不盡一致，公安機關交通管理部門的依據是《中華人民共和國道路交通安全法》（本文簡稱《道路交通安全法》）；公安機關的依據是《中華人民共和國人民警察法》（本文簡稱《人民警察法》），交通管制是現(xiàn)場管制的一部分內容；縣級以上人民政府發(fā)布的依據是《突發(fā)事件應對法》，包括新冠肺炎疫情期間的《傳染病防治法》等。既然有相對應的法律授權，上述主體理所當然都可以發(fā)布交通管制通告，只是選擇哪個部門發(fā)布需要看發(fā)布的條件與時機是否符合授權法律的相關規(guī)定。從表1 的具體條文內容來看，這些部門發(fā)布的前提條件不盡相同。

依據部門間職責權限的包含關系，上級機關能否替代下級部門發(fā)布交通管制通告呢？理論上，上級機關的權限與職責的確高于下級，完全可以替代下級實施管理，但從職責與功能負荷的角度而言，為確保各個機構正常履職與分級管理體制正常運轉，這種提級發(fā)布命令的做法顯然不可取，除非出現(xiàn)了地方性機構管理混亂、整肅無力的狀態(tài)（當然這種狀態(tài)幾乎不可能出現(xiàn)）。交通管制通告發(fā)出后，公安機關機關交通管理部門依據職責分工，理所當然成為交通管制命令的執(zhí)行者（實施者）；但需要指出的是，由于交通管制通告的發(fā)出背景與主體的不一樣，參與履職的主體也就不一樣，比如公安機關因治安秩序現(xiàn)場管控需要發(fā)出的交通管制執(zhí)行者，就應當包括除交警之外的其他警種；因疫情原因由政府發(fā)布的交通管制通告，其執(zhí)行者也應當有所擴大，而不僅僅是公安交通管理部門，還應當包括承擔疫情管理職責的所有部門。在這些部門中，交警因其專業(yè)的特殊性可能承擔更多的職責與任務。當然，交警與其他部門之間，圍繞交通封控需要進行多方面的協(xié)作。

（三）交通管制與交通分流、交通限制等之間的關系問題

交通管制，作為一種專業(yè)術語，有其特定的法律內涵，明顯不同于交通分流、交通疏導、交通限制（禁止）[10]。盡管從交通管理與控制的角度看，交通管制與交通分流、交通疏導、交通限制之間具有相似性，甚至前者可以包含后面的三個管控方式，甚至會使用到后面的三個措施。但是，交通管制與交通分流、交通疏導、交通限制還是屬于不同類型的管理措施。可以說，交通管制包含交通分流、交通疏導與交通限制，甚至是交通禁止，但后面的三個措施之間的界限分明，絕對不能等同交通管制。交通管制具有明顯的應急性、臨時性與嚴肅性的特征，屬于非常規(guī)化的管理措施；但交通分流、交通疏導、交通限制則是常規(guī)化的管理手段，甚至可以較長時間使用，比如單雙號限制、禁止貨車進城、城市道路禁摩限電、分時段的禁止橋隧通行、橋隧限高架、繞行分流等。從相對于交通參與人的權益損害而言，交通管制措施的影響相對較大，因其具有臨時突發(fā)性，會使得當事人暫時無所適從，交通順暢出行的預期受阻。從依法管理道路交通的角度而言，我們認為，交通管制不僅具備工程技術內涵，更是一個嚴謹的法律術語；交通限制也具備類似的特征；交通分流與交通疏導則更具備工程管理的技術內涵，相對而言其法律的嚴謹性不足，很少有把它們看成一種法律用語的場合。因此，交通管制與交通分流、交通疏導、交通限制等之間有著明顯的目的與手段的關系。后面的三者則是被視為并列的工程技術管理手段。

三、交通管制使用中存在的問題及其原因

交通管制，具有鮮明的法律嚴謹性特征，說明其使用有著嚴格的規(guī)定。但是，因對這種討論性的缺失，在很多場合只是被看成一種管理技術手段，因而存在濫用、誤用的情形，隱藏其后的原因也多種多樣。

（一）交通管制濫用問題

在早期，交通管制使用的場合很多，出于某種安全方面的考慮，對于部分或者全部交通路段的車輛和人員通行進行控制，如集會游行、大型運動會、道路橋梁建設、救災搶險、執(zhí)行重要警衛(wèi)任務等。交通管制相對于其他交通管理手段，給出行的社會公眾帶來的不利影響也最為嚴重，因而需要有嚴格的前提條件與審批程序。交通管制的濫用問題，一方面是次數多且頻繁，另一方面是由“濫用”向“亂用”轉變?！盀E用”意味著次數多。以北京為例，作為政治經濟文化中心，具有一定級別的領導人出行、外國元首來訪時必須采用一定交通警衛(wèi)，伴隨而來的就是出現(xiàn)不斷的沿途交通管制。交通警衛(wèi)的模式，如果一味地上行下效，就會被濫用，地方交警就會苦不堪言。在這種具有一定級別的重大國事活動中表現(xiàn)出一定的禮儀無可厚非，但頻繁而不加區(qū)別地使用交通管制就會打破“公權力”與“私權利”之間的平衡，就會侵蝕老百姓的通行權益。經過激烈爭論之后，國家有關部門出臺了領導出行輕車簡從的相關規(guī)定。北京奧運會安保期間的交通管制措施和各種大型群眾性活動諸如演唱會、博覽會、廣交會活動期間的交通管制措施以及歷年“政協(xié)人大兩會”期間的交通管制措施，都已經成為百姓生活日常交通出行受限的常態(tài)?！皝y用”主要是指使用交通管制的情形與場合不合適，如根本不需要使用“交通管制”，只需要局部路口或路段加強疏導與指揮即可，但為體現(xiàn)規(guī)格與氣氛，要求公安交通管理部門實施交通管制。這些活動小到諸如演唱會、球賽、某一重要建筑物或商業(yè)體、工業(yè)園的開業(yè)剪彩儀式，凡是涉及到可能會因群眾性聚集影響到活動中心部分重要人物出行順暢的情形，都有可能會通過非正規(guī)的特別程序，請求公安交通管理部門對部分路段實行交通管制，有的甚至還采用“交通管制公告”的公文方式對外宣告。

（二）交通管制誤用問題

“誤用”的本意就是錯誤使用。交通管制的錯誤使用表現(xiàn)在兩個方面。一是使用情形不對。依據前文對交通管制措施適用法律法規(guī)來看，只有根據《道路交通安全法》《人民警察法》《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》等規(guī)定才能夠實施交通管制措施，但并不包括集會游行示威、大型運動會、道路橋梁建設（施工路段管理）等情形，交通警衛(wèi)必要時可以采用的交通管制，則屬于一種特別規(guī)定，這里不再討論，但需要指出的是交通警衛(wèi)同樣不可以濫用。其實，這些情形出現(xiàn)后，只需加強沿途和事故現(xiàn)場的交通疏導與指揮即可，也可以采用一定的繞行、分流等交通限制手段，但不必采取交通管制措施。這種“誤用”是對交通管制與交通限制內涵的區(qū)分不清楚所致。二是使用過程的交通管制文書用語不當，究竟是使用“交通管制公告”，還是使用“交通管制通告”？依照公文格式體例的要求看，通告是在一定范圍內公布應當遵守或周知的事項時使用的公文；公告適用于向國內外宣布重要事項或者法定事項。有的地方還寫成“交通管制通報”（通報是上級把有關的人和事告知下級的公文）。這些都屬于公文格式體例的誤用。

（三）問題其后的原因分析

交通管制被濫用或誤用的原因表現(xiàn)在多個方面。一是人們從觀念上只是簡單地認為交通管制只是一種工程技術手段，是對交通流的再組織管理，以達到交通秩序管理的目的，而較少認為它是一種行政管理手段，更沒有意識到交通管制實施后對相關交通參與主體的權利限制問題。二是法律法規(guī)對交通管制規(guī)定不是很詳細，其含義相當模糊，致使在執(zhí)行中走樣。比如，《道路交通安法》第三十九條、第四十條，雖然規(guī)定的前置條件大體相同，但對所使用的措施到底是“疏導、限制、禁止”，還是“交通管制”，表述得不夠清楚。兩者的差異在哪里？“遇有嚴重影響交通安全的情況”的“嚴重”應如何判斷？“可以采取交通管制措施”中的“可以”的判斷標準又是什么？《道路交通安全法》提及的交通管制，與其他法律提出的涉及交通管制內容的法條之間的關系是什么？這些都缺少相應的下位規(guī)范性文件予以說明，還包括交通管制的目的與宗旨、職責與權限、處置原則、管制方式、責任追究與監(jiān)督均未規(guī)定。還有一些地方的下位法即道路交通安全法實施辦法曲解上位法的規(guī)定，有的增加交通管制的適用情形，比如《北京市實施〈中華人民共和國道路交通安全法〉辦法》第三十八條規(guī)定：“遇有重大國事、外事活動，公安機關交通管理部門可以采取臨時交通管制措施；舉辦大型群眾性活動，需要公安機關交通管理部門采取交通管制措施的，公安機關交通管理部門應當在采取管制措施三日前向社會公告?！比枪矙C關交通部門及相關上級部門缺少“官輕民本”的思想，自由裁量的空間太大。交通管制作為一種道路交通行政管理手段，其發(fā)布是由公權力部門單向發(fā)出，很少有征求涉及相關交通利益群體的意見，存在一定的“官本位”思想，在開展道路交通管制時容易漠視普通公民的合法權益，甚至有的以損害或犧牲公民權利來換取行政上的預期效應，對當事人所遭受的因交通管制帶來的損失也缺少相應的補償制度設計，自由裁量上的任性也就無所限制[11]。

四、準確理解法條語言，嚴格適用交通管制

（一）堅持依法行政相關原則，防止交通管制濫用

行政法作為現(xiàn)代法治國家依法治國的利器，行政法的原理與精髓在于圍繞行政過程的正確實施所制定的各項原則，這種原則有利于人們在具體法條應用過程中所面臨的語焉不詳或者尚未具體規(guī)定的領域時，能夠作出準確的判斷與具體選擇。在實施交通管制過程中，必須堅持合法行政原則、合理行政原則、程序正當原則和利益保護原則。一是堅持合法行政原則，即要求在交通管制實施過程中，一定要有相關的法律依據，而不能突破法律的規(guī)范去自行制定某一規(guī)范性文件，避免下級機關超范圍、超規(guī)格使用交通管制措施。二是堅持合理行政原則，即要求行政主體在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的范圍內實施交通管制行為，還要求考慮這種行為是否符合公平正義的法律理性。曾經有人提議，將2008 年奧運會期間的單雙號限行規(guī)則長期保留，則遭到了諸多人的批評。因為它違背了比例原則，將道路的公共屬性與個人通行的私權利之間分離，且形成了新的不平等問題，把管理者“公權力”的任性發(fā)揮到極致。三是堅持程序正當原則，即要求通過程序性事項以保證公民的決策參與權、知情權與建議權。對于城市道路中的具有長期效應的交通限制決策，需要求在實施前告知，便于涉及的當事人出行早作變通，但告知并不是提前征集意見，依然是單向性的管理行為。對于交通管制的實施，《道路交通安全法》沒有規(guī)定有關提前告知的條款，這可能是考慮到需要適用交通管制的事件有的具有突發(fā)性，以致有權實施交通管制的公安機關暫時難以提前通告。但是，在很大程度上，這種未予提前告知行為也許與當局者的交通管理水平存在很大的關系，很可能損害公民涉及管制區(qū)域的通行權利，因而需要加以提前限定與優(yōu)化交通管制程序。四堅持利益保護原則，因為交通管制對通行權益具有一定的損害性，需要嚴格限定交通管制的時間與范圍，一般還需要提供一定的補救措施，以最大限度地減少損失。

（二）加強法律素養(yǎng)與修為，防止交通管制誤用與亂用

交通管制的決策是人的行為，是由法律授權的機關部門，如為維護交通安全的公安機關交通管理部門、防治社會治安秩序嚴重惡化的公安機關或者突發(fā)事件情況下的縣級以上人民政府，做出決策并及時發(fā)布。因此，決策者的法律素養(yǎng)與修為，決定其是否能夠高效、準確、嚴謹地依法判斷交通管制事實的前提條件、程序性事項以及后期的安排是否合理。這些素養(yǎng)包括自身如何理解法律條文并對外作出正確的解釋，甚至是圍繞法條的缺陷而創(chuàng)造性地提出補救建議的能力。比如，圍繞大型活動的開展，能否正確實施部分應急性、臨時性的行政管理措施，作為承辦地的地級市政府一般是缺少相應權限的，需要省級及其以上的人大予以立法授權，為下級市政府的規(guī)范性文件制定提供依據。2019 年武漢市承辦軍運會，為保證圍繞軍運會設置的各項管理措施得到法律授權，特提請湖北省第十三屆人大常務委員會第八次會議審議通過《關于授權省和設區(qū)的市、自治州人民政府為保障第七屆世界軍人運動會籌備和舉辦工作規(guī)定臨時性行政措施的決定》[12]。通過這種概括性授權后，武漢市政府制定了一系列的軍運會安保措施，包括諸如軍運會專用道設置、軍運會場地周邊交通管制方案。但是，這種概括性授權做法，依然受到了部分研究者的批評。他們認為，作為省人大的授權依然沒有滿足有關交通管制上位法律的條件限制性要求。其實，為了防止交通管制措施的誤用與亂用，關鍵的做法依然還在于管理者需要學會如何正確解釋與運用現(xiàn)行法律法規(guī)。

（三）做好相關法律解釋，創(chuàng)設交通管制適用良好環(huán)境

法律條文在后期實施過程中，不可避免會遇到許多新情況，在法律的應用過程中就需要結合法律制定的宗旨目的，在法律解釋體系框架內，由有權部門進行及時解釋。從涉及交通管制相關的法律條文來看，其立法時間相對久遠，基本上沒有相關的法律性解釋文件。一是交通管制作為行政性手段，大家默認其是公安機關的重要職責與權力，只要公安機關做出了實施行為，就認為是合理的，很少有人反思其是否存在非法性（除非這一措施牽涉到本人的切身具體利益），更何況交通管制一般是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)。二是多年以來很少有人主動糾正“凡是公安機關交通管理部門實施的分流、限行、禁行等都是交通管制”這一錯誤說法，以致交通管制公告或通告很常見。這里很必要厘清交通限制與交通管制的區(qū)分，即二者表現(xiàn)在所依據的條文不同、目的不同、前提依據不同，采取措施也不盡相同。前者依據《道路交通安全法》第三十九條，公安機關交通管理部門針對道路交通秩序保暢通，根據道路和交通流量的具體情況進行裁量，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施；遇有大型群眾性活動、大范圍施工等情況，需要采取限制交通的措施，或者作出與公眾的道路交通活動直接有關的決定，并且應當提前向社會公告。后者則是依據《道路交通安全法》第四十條，公安機關交通管理部門針對道路交通安全情況，遇有自然災害、惡劣氣象條件或者重大交通事故等嚴重影響交通安全的情形，采取其他措施難以保證交通安全時，公安機關交通管理部門可以實行交通管制。所謂的其他措施，是指“由交通警察現(xiàn)場指揮、疏通、引導交通或使用人工消除障礙等措施”。但是，對如何判斷“嚴重影響交通安全”則缺少相應的說明性指導文件作為依據；對條文中的“等外”情形缺乏明確的判斷依據，即無法斷定交通安全影響的嚴重性，也導致了許多大型群眾活動（如體育比賽與文藝演出）經常性地采用交通管制措施。正是兩種措施之間的語意模糊以及相關解釋性文件的缺乏，本意為交通限制的措施卻被包裝成為交通管制，而且這種僅適用于公共道路上的管制措施也在一些企事業(yè)單位、高等校園內出現(xiàn)，動輒實施所謂的交通管制。交通管制這種僅由具有公權力機關行使的權力不時被亂用、誤用。這說明上述法律條文有作出進一步解釋的必要性，也需要社會公眾正確理解交通管制措施。

（四）強化城市交通科學管理，減少不必要交通管制

從法律的本意上看，交通管制是作為特殊情形下的應急處置措施，具有類似于“最后一道防線”的作用，屬于盡可能備而不用的終極處置手段?！兜缆方煌ò踩ā返谒氖畻l還特別強調，當采取其他交通限制類的措施無效時，才可以選擇使用交通管制。但是，從現(xiàn)實的情況來看，交通管制或者非正確使用的交通管制的情形越來越多，以致大家逐漸喪失分辨力，出現(xiàn)交通限制與交通管制混同現(xiàn)象，從而使法律語言的嚴肅性缺失。為此，我們認為，一方面需要規(guī)范兩類措施的使用情形與條件；另一方面則需要以普通百姓出行整體利益最大化為視角，盡可能減少交通管制措施的使用?；膺@種交通管制措施使用頻率的唯一正常渠道是不斷提升城市道路交通秩序管理水平。在城市布局與功能組團、道路路網基礎設施建設、路段路口的正規(guī)化標準化、城市道路交通需求與出行誘導管理、基于大數據與實時聯(lián)網信息交通運行流管理、特殊時間段、時間點的路面監(jiān)控等方面，整體性對城市道路交通秩序實現(xiàn)精細化管理水平予以全面提升。通過強化城市道路基礎設施的建設，為某些特殊事件如大型群眾性商業(yè)活動和體育賽事、重大國際外事等活動創(chuàng)造交通便利條件。除此之外，還需要提高公安交通管理部門日常運行中的交通管理能力。要求具備對特殊條件下的交通管理與組織能力，諸如對異常天氣、特殊事件下的交通組織與疏導能夠及時生成新的運行方案；對各種大型群眾活動的交通組織與管理具備指導能力，并能夠提供相應的技術支持；對特殊事件下諸如新冠肺炎疫情下的特殊交通管理，要能夠依據上級部門的要求，做好配合性區(qū)域防控工作。需要指出的是，公安交通管理部門配合疫情防控工作，采取交通管理措施的依據是《突發(fā)事件應對法》《傳染病防治法》，而非《道路交通安全法》[13]?？傊?，作為城市道路交通管理者，只有不斷提升城市道路交通管理科學化水平，加大現(xiàn)代信息技術的應用，整體推進，全社會協(xié)同治理，才有可能逐漸減少交通管制的使用。

五、結語

對交通管制措施與交通限制等措施之間的差異性進行梳理，有助于我們認清楚兩者之間的不同，有利于將作為應急性手段的交通管制與常規(guī)交通管理措施的“交通疏導、指揮、分流、禁行、限行”區(qū)分開來，做到正確使用，防止不加區(qū)分的混同使用而誤導民眾，使來自基層的群眾監(jiān)督喪失辨別力；也要督促政府及其相關部門合法使用交通管制措施，通過不斷提升城市自身交通治理能力，減少交通管制使用的幾率。