生態(tài)振興視域下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理問題與路徑

楊慶虎 ，饒再英

(貴州城市職業(yè)學(xué)院，貴州 貴陽 550025)

1 “三個起步”表明農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理還需要加強(qiáng)

1.1 農(nóng)村環(huán)境制度管理還處于起步階段

部分農(nóng)村雖居于深山、生活貧困，但當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境優(yōu)美。由于受到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活與農(nóng)村建設(shè)的影響，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境遭到了一定破壞。新形勢下生態(tài)振興還處于統(tǒng)籌謀劃階段，農(nóng)村環(huán)境管理工作制定還處于起步階段，未形成系統(tǒng)的針對性的農(nóng)村環(huán)境管理制度，對農(nóng)村環(huán)境管理工作指導(dǎo)性不夠。[3]目前，國家圍繞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理相繼出臺一系列的政策法規(guī)，其中具有代表性的如《環(huán)境保護(hù)稅法》《環(huán)境保護(hù)法》《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》以及《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》等。然而就生態(tài)振興與生態(tài)宜居要求而言，可以發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境法律法規(guī)中還沒有規(guī)定農(nóng)村環(huán)保工作責(zé)任主體、管理工作責(zé)任分工等，也沒有清晰界定農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任，導(dǎo)致法律法規(guī)在部分農(nóng)村環(huán)境管理中執(zhí)行力差。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村帶來了污染，環(huán)境管理和防治還需要解決好污染者、監(jiān)督者和管理者責(zé)任，但是農(nóng)民污染治理能力有限，現(xiàn)在還難以參與到環(huán)境管理工作中來。[4]比如，農(nóng)村居民生活會制造大量的污水、垃圾，畜禽養(yǎng)殖也會產(chǎn)生污染物，但是關(guān)于這幾方面的農(nóng)村環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)只包括6項，其在目前186項備案標(biāo)準(zhǔn)中的比重只有3.2%。另外，部分法規(guī)以及意見，諸如《農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問題治理總體規(guī)劃(2014—2018年)》與《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》等，針對農(nóng)業(yè)污染治理、農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境綜合治理等方面提出了具體的要求和內(nèi)容。結(jié)合統(tǒng)計信息分析表明，2017年中國農(nóng)村環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量為20余項，但是我國環(huán)境保護(hù)現(xiàn)行總標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)1833項，從占比情況來看不到2%。同時，結(jié)合實際情況，可以發(fā)現(xiàn)政策規(guī)劃主要是從國家層面和理論規(guī)定層面出發(fā)，從省域、市域、縣域以及鎮(zhèn)域?qū)用嬷贫ǖ木唧w實施辦法和方案并不多，使得農(nóng)村環(huán)境方面的國家政策和規(guī)劃停留在“高屋建瓴”方面，而難以精準(zhǔn)落地和實施，在農(nóng)村生活污水排放、農(nóng)業(yè)農(nóng)藥噴灑影響、農(nóng)村居民生活垃圾控制標(biāo)準(zhǔn)以及標(biāo)準(zhǔn)適用范圍等方面都還存在著不足之處，使得真正需要進(jìn)行的農(nóng)村環(huán)境管理在“做什么”“如何做”等方面“一頭霧水”，“不接地氣”的規(guī)劃和工作方案難以滿足農(nóng)村環(huán)境管理需要。

1.2 農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境管理還處于起步階段

在生態(tài)振興的背景下，農(nóng)村地區(qū)持續(xù)推動垃圾治理、廁所革命與污水治理，但是從根本上來說歷史遺留問題多，目前農(nóng)村農(nóng)業(yè)環(huán)境管理還處于起步階段。[5]一方面，就農(nóng)村人居環(huán)境維度而言，對農(nóng)村環(huán)境綜合整治工程予以全面規(guī)劃。中央財政十幾年時間，對農(nóng)村環(huán)保工作開展提供安排了400多億元專項資金，針對農(nóng)村生活污水與生活垃圾實施集中處理，根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r新增或者安裝生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處理設(shè)施以及生活污水處理設(shè)施，2018年共計14萬個村莊、近2億人口享受到了環(huán)境綜合整治的效益。但是，廁所革命還沒有完全到位，將近一半的村莊還沒有無害化廁所，農(nóng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時旅游廁所也沒有發(fā)展起來，60%的村莊村民所產(chǎn)生的生活污水還是自由排放，還沒有得到治理和解決。[6]在農(nóng)村生活垃圾處理方面，主要是以簡單收集為主，還沒有分類收集和處理；另一方面，就農(nóng)業(yè)污染維度而言，全面的農(nóng)業(yè)面源污染治理還未實施，大多數(shù)僅在畜禽養(yǎng)殖、農(nóng)藥化肥使用和測土配方施肥等方面開展了相關(guān)工作，在一些具體指標(biāo)方面取得了成果。但是，從根本上來說，農(nóng)村村莊多、農(nóng)業(yè)面大、農(nóng)業(yè)面源污染覆蓋面廣，農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的污染物排放量具有基數(shù)大的特點，短期內(nèi)，農(nóng)業(yè)面源污染問題不能徹底解決。[7]

1.3 農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理隊伍建設(shè)還處于起步階段

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理是一項系統(tǒng)性和復(fù)雜化的工程，不僅需要生態(tài)環(huán)境管理宣傳隊伍、教育隊伍、監(jiān)督隊伍，還需要具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)和管理等專業(yè)知識的管理隊伍。但是，目前，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理隊伍建設(shè)還處于起步階段，無論是從數(shù)量上來看，還是從質(zhì)量方面來看，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理隊伍建設(shè)都存在著不足。一方面，從數(shù)量來看，基層鄉(xiāng)村環(huán)保機(jī)構(gòu)規(guī)模少于4000個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)人員規(guī)模少于15000人，專門從事農(nóng)村環(huán)境管理的工作人員不足，難以全面指導(dǎo)和解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理問題；另一方面，從質(zhì)量來看，具有環(huán)境保護(hù)和管理專業(yè)背景的從業(yè)人員不到20%，絕大部分環(huán)保工作人員是基層干部兼任。現(xiàn)階段，人員隊伍面臨諸多問題，表現(xiàn)為缺少專業(yè)知識與年齡斷層。新形勢下農(nóng)村環(huán)境管理不再是單純的環(huán)境保護(hù)，更多的是環(huán)境保護(hù)和綜合治理一起進(jìn)行，農(nóng)村環(huán)境管理工作量大，工作難度也非常大，現(xiàn)有的基層環(huán)保機(jī)構(gòu)和隊伍還難以精準(zhǔn)對接和滿足生態(tài)振興要求。[8]

2 “三個挑戰(zhàn)”顯示農(nóng)村生態(tài)環(huán)境管理面臨的問題

2.1 基層環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不足的挑戰(zhàn)

基層環(huán)境保護(hù)和管理具有覆蓋范圍廣、分散化等特點，但是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入又非常有限，資源難以平均分配，后期環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施管理運(yùn)行還需要持續(xù)性的資金投入，這是導(dǎo)致基層環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不足的重要表現(xiàn)。一方面，從農(nóng)村基層環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面來看，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入與城市投入差距較大，部分經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村落配備相應(yīng)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，也只是以垃圾桶為主，從根本上來說存在基本設(shè)施配備規(guī)模小、資源不均、實用性差等問題，村組缺乏相應(yīng)的垃圾清運(yùn)車輛，村民所產(chǎn)生的生活垃圾主要丟棄在竹林旁、路旁、農(nóng)田與河邊等地方，絕大部分沒有經(jīng)過無害化處理就被丟棄；另一方面，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行和維護(hù)管理需要持續(xù)性經(jīng)費(fèi)投入和人力資源投入，但是由于環(huán)保人員缺乏，導(dǎo)致垃圾難以有效及時清運(yùn)，后期運(yùn)轉(zhuǎn)和維護(hù)不到位使得農(nóng)村垃圾堆、污水惡臭等問題廣泛存在。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，從城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施配備情況來看，農(nóng)村嚴(yán)重滯后于城市，城市生活垃圾和污水處理率分別達(dá)到了94%和98%，而實現(xiàn)生活垃圾處理和生活污水處理的村莊所占的比例分別不到80%和30%，從村莊廁所革命情況來看仍然有30%的村莊還沒有改廁，差距仍然非常明顯。[9]

2.2 農(nóng)業(yè)粗放式管理模式的挑戰(zhàn)

受多方面因素影響，粗放型農(nóng)業(yè)一直是農(nóng)村尤其是山區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要模式，粗放型種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的影響，生態(tài)振興視域下急需解決因農(nóng)業(yè)管理模式引發(fā)的各種生態(tài)環(huán)境矛盾。這一傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)管理模式使得植被覆蓋率明顯降低，并增加了水土流失問題的嚴(yán)重性，影響到農(nóng)村生態(tài)功能，農(nóng)村焚燒作物秸稈現(xiàn)象廣泛存在，化肥農(nóng)藥主要依靠于農(nóng)民經(jīng)驗使用，缺乏科學(xué)的測量和指導(dǎo)，加劇了空氣污染和環(huán)境污染，化肥與農(nóng)藥中含有一些無法消解的殘留成分，下雨過程中容易伴隨雨水進(jìn)入到人們飲用水源中，不僅破壞了生態(tài)環(huán)境，也影響了村民的飲水安全。粗放式農(nóng)業(yè)管理模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)簡單粗放，農(nóng)業(yè)投入品沒有得到充分利用，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面源污染反復(fù)堆積、積重難返。[10]從目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營情況來看，主要以養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)為主。全國農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖業(yè)規(guī)模化養(yǎng)殖比例不到40%。

2.3 農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)制不健全的挑戰(zhàn)

一方面，受傳統(tǒng)生活方式的影響，村民對環(huán)保的認(rèn)識較淺，亂扔垃圾、亂堆雜物、亂倒污水等問題廣泛存在，新形勢下對農(nóng)村環(huán)境整治項目和工作不了解、不支持、不保護(hù)，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施投入后使用效率不高、愛護(hù)不夠；另一方面，新農(nóng)村建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步增大了農(nóng)村環(huán)境管理難度，村莊空心化使得環(huán)境管理保護(hù)穩(wěn)定性差，農(nóng)民以外出務(wù)工為主，難以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。此外，農(nóng)村環(huán)保仍然以基層政府為主，但是政府部門在農(nóng)村環(huán)境管理方面的作用發(fā)揮不足，職能人員環(huán)保協(xié)調(diào)配合還不夠，加上人力資源、資金投入和管理技術(shù)滯后難以有效開展環(huán)境管理。二是農(nóng)村污染治理機(jī)制缺乏。新形勢下僅靠農(nóng)村環(huán)境保護(hù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理，但是從現(xiàn)實情況來看還沒有可借鑒的治理模式，還沒有因地制宜的包括環(huán)境管理思路、治理技術(shù)等在內(nèi)的方案和實施方法，“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”模式還難以適應(yīng)每個農(nóng)村環(huán)境管理，農(nóng)村生活垃圾“進(jìn)城”不僅會滋生城市垃圾處理設(shè)施供需問題和風(fēng)險，偏遠(yuǎn)山區(qū)垃圾運(yùn)輸也會增加環(huán)境管理成本，還有部分地區(qū)直接將垃圾填埋和焚燒處理，進(jìn)一步加劇了環(huán)境隱患和農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染問題。三是農(nóng)村環(huán)境保護(hù)宣傳教育機(jī)制不健全。農(nóng)村環(huán)境管理和保護(hù)需要一定的技術(shù)幫扶和支撐，這就需要宣傳教育，讓農(nóng)村更為積極地融入環(huán)境污染治理工作之中。然而，目前農(nóng)民傳統(tǒng)思想根深蒂固，環(huán)保意識和能力較為缺乏，而農(nóng)村環(huán)境管理人員的缺乏又使得環(huán)境保護(hù)宣傳教育不足，即使部分農(nóng)民想?yún)⑴c進(jìn)來也“一頭霧水”。

3 生態(tài)振興視域下“三個典型”推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境管理對策

3.1 以“云南普洱市分區(qū)使用模式”為引領(lǐng)，強(qiáng)化農(nóng)村環(huán)境設(shè)施建設(shè)

首先，整合力量、加強(qiáng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。一方面，嚴(yán)格按照要求逐步落實生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，強(qiáng)化農(nóng)村污水處理與垃圾治理監(jiān)督檢查和指導(dǎo)服務(wù)，由生態(tài)環(huán)境部門牽頭，以每季度為間隔，開展污水處理設(shè)施檢查和記錄監(jiān)察情況，引導(dǎo)村民在做好污水收集、垃圾分類和設(shè)備運(yùn)行工作，秉承先處理后外排原則進(jìn)一步強(qiáng)化氧化塘建設(shè)。[11]另一方面，財政補(bǔ)助資金和村民自籌相結(jié)合支持污水垃圾設(shè)施建設(shè)，并成立專門的管理委員會，提供公益崗位打掃垃圾和組織清運(yùn)。其次，開展村規(guī)民約、改善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施。以村規(guī)民約為引領(lǐng)，在環(huán)境衛(wèi)生、水系保護(hù)等多個方面形成了公約，引導(dǎo)村民提升環(huán)境管理和保護(hù)意識的基礎(chǔ)上，根據(jù)實際情況在安置點新增或改善有氧化塘污水處理設(shè)施、可回收和不可回收垃圾收集池，提供垃圾運(yùn)送車輛并定期組織垃圾運(yùn)送處置，在安置點新增沖水廁所，為防止新環(huán)境、新污染奠定基礎(chǔ)。最后，強(qiáng)化環(huán)境管理隊伍建設(shè)，實現(xiàn)環(huán)境管理設(shè)施最大化利用。嚴(yán)格按照農(nóng)村環(huán)境保護(hù)規(guī)劃內(nèi)容，配置村級環(huán)境管理隊伍，實施分區(qū)處理。在農(nóng)村垃圾治理方面，以市級、縣城為核心延伸至周圍附近的村，堅持“戶分類、村收集轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”來開展環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施配置；另外少數(shù)偏遠(yuǎn)然而條件符合的村莊，可在無害化處理原則下開展直接收集處理與防滲掩埋工作。在農(nóng)村污水處理方面，以市域、縣城和城鎮(zhèn)為核心，建設(shè)統(tǒng)一化和集中性的生活污水收集管網(wǎng)，以城鎮(zhèn)污水集中處理系統(tǒng)為核心集中使用；對于其他規(guī)模較大的村莊來說，直接加強(qiáng)集中污水處理設(shè)施建設(shè)；而對于其他規(guī)模小的村莊來說，以某個區(qū)域為核心，將地理位置相近的多個村莊統(tǒng)一起來，以“連片處理”為原則開展生活污水處理設(shè)施建設(shè)；而對于地理位置偏遠(yuǎn)，同時區(qū)域相對較為分散的村莊而言，可集中建設(shè)并裝備小型分散式污水處理。學(xué)習(xí)借鑒云南省普洱市農(nóng)村環(huán)境管理做法，可以有效地解決農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施不足的問題。

3.2 以“內(nèi)蒙古鄂爾多斯市五個行動”為引領(lǐng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治

一是因地制宜開展畜禽標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖及糞污綜合利用行動。加強(qiáng)財政資金投入，支持各村莊畜禽標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖的基礎(chǔ)上，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖場和示范場建設(shè)，并投入一定比例的資金解決養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施建設(shè)；以環(huán)境保護(hù)“三同時”制度為引領(lǐng)，加強(qiáng)規(guī)模養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖專業(yè)戶等運(yùn)營審核審批，加速規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場整改進(jìn)程，根據(jù)養(yǎng)殖實際需要，建立一批廢棄物處理利用設(shè)施，基于“糞便墊料回用”“污水肥料化利用”以及“糞污專業(yè)化能源利用”，擴(kuò)大畜禽糞污綜合利用技術(shù)的應(yīng)用場景。二是開展秸稈焚燒及綜合利用行動。[12]以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立秸稈焚燒巡查小組，圍繞農(nóng)作物秸稈、雜草、生活垃圾等開展持續(xù)性的督導(dǎo)巡查，開展廣泛的秸稈焚燒宣傳教育，通過車輛、標(biāo)語等多種宣傳方式教育村民認(rèn)識到秸稈焚燒的危害以及如何正確利用秸稈，向村民詳細(xì)介紹具體的利用途徑，例如生產(chǎn)沼氣、秸稈養(yǎng)畜、過腹還田和秸稈青貯，實現(xiàn)源頭化解、農(nóng)牧結(jié)合的防污染模式。三是開展地膜減控與回收利用行動。充分調(diào)研考證開展控膜行動，組織開展農(nóng)用地膜回收利用示范點，推進(jìn)廢舊農(nóng)膜利用加工廠、村級回收點、地膜殘留長期監(jiān)測點等工程建設(shè)。四是開展農(nóng)藥科學(xué)使用與病蟲害防治行動。以農(nóng)藥減量為原則，以科學(xué)使用為導(dǎo)向，推進(jìn)專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格執(zhí)行綠色防控政策，建立統(tǒng)防統(tǒng)治服務(wù)組織，擴(kuò)大高效植保機(jī)械的使用范圍，加速蔬菜病蟲綠色防控示范區(qū)與農(nóng)作物病蟲綠色防控示范區(qū)的建設(shè)工作，做好農(nóng)藥使用記錄，強(qiáng)化農(nóng)藥經(jīng)營點監(jiān)管。五是開展農(nóng)業(yè)節(jié)水與化肥面源污染防治行動。以滴灌技術(shù)為核心加強(qiáng)水肥一體化示范區(qū)建設(shè)，推廣使用新型水溶肥，實施旱作區(qū)高效節(jié)水節(jié)肥，布局土壤墑情監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)站與土壤墑情監(jiān)測點，每隔一段時間應(yīng)實施農(nóng)田土壤墑情監(jiān)測工作。另外，實施化肥零增長行動，重點實施智能配肥、水溶性肥料、機(jī)械深施、緩控釋肥、精準(zhǔn)施肥等。

3.3 以“陜西安康市生態(tài)示范”模式為引領(lǐng)，完善農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)制

一是構(gòu)建環(huán)保管理宣傳和參與機(jī)制。以普法、講法活動為行動，開展系統(tǒng)的環(huán)保理論教育、環(huán)境保護(hù)宣傳，鼓勵引導(dǎo)農(nóng)民因地制宜探索環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理措施，整合力量來發(fā)展環(huán)境保護(hù)技術(shù)。二是構(gòu)建環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。以生態(tài)文明建設(shè)項目為引領(lǐng)做好環(huán)保提前介入機(jī)制和公眾參與監(jiān)督機(jī)制，實施環(huán)境保護(hù)信息和環(huán)境污染級別與危害信息公開，以轄區(qū)為基礎(chǔ)成立環(huán)境質(zhì)量責(zé)任制，在基層工作中進(jìn)一步落實環(huán)保與執(zhí)法監(jiān)督工作。三是形成資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要求根據(jù)實際情況建立專門的財政環(huán)保預(yù)算機(jī)制，落實好生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)，探索生態(tài)補(bǔ)償征收與生態(tài)修復(fù)治理，讓社會力量參與到環(huán)境管理。四是形成并持續(xù)優(yōu)化環(huán)境保護(hù)考核機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制，讓環(huán)境管理和環(huán)境保護(hù)成為干部政績考核的重要選項，激勵各級領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)管理。安康市在陜西省政策規(guī)劃下形成了一系列環(huán)境管理機(jī)制，這還需要結(jié)合各個農(nóng)村實際情況去完善，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理示范，打造農(nóng)村環(huán)境管理樣板對厚植生態(tài)振興基礎(chǔ)意義重大。