濟(jì)南市建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的迫切性和對(duì)策探討

楊雪純，沈忠明

(西南大學(xué) 商貿(mào)學(xué)院，重慶 402460)

1 濟(jì)南市推進(jìn)建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的時(shí)代動(dòng)因

1.1 新農(nóng)村建設(shè)仍然存在著較大提升空間

黨的十九大以來(lái)關(guān)于鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略的要求，從總體規(guī)劃層面來(lái)看，鄉(xiāng)村建設(shè)取得了巨大的成功：鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得巨大成果，農(nóng)民收入增長(zhǎng)速度穩(wěn)步提升；我國(guó)鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，農(nóng)民大眾對(duì)更好生活的需求得到了滿足；糧食總產(chǎn)量總體呈動(dòng)態(tài)上升趨勢(shì)，連續(xù)5年超過(guò)6.5萬(wàn)萬(wàn)噸以上，不僅能夠自給，還能向外出口，為國(guó)家收入增加做出了巨大貢獻(xiàn)。但是從總體局勢(shì)為起點(diǎn)來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，在規(guī)范鄉(xiāng)村規(guī)劃、人與自然和諧共生、保護(hù)和傳承傳統(tǒng)村落文化、村政等方面都有著較大改善空間。濟(jì)南市的新農(nóng)村建設(shè)同樣存在著較大的提升空間。

1.2 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元化問(wèn)題突出

20世紀(jì)70年代以來(lái)，改革開(kāi)放之風(fēng)大大促進(jìn)了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。人民生活不斷改善，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率增長(zhǎng)迅速，城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)問(wèn)題逐年改善。然而，改進(jìn)情況未能達(dá)到理想水平：由于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在是長(zhǎng)期以來(lái)的持久性問(wèn)題，根深蒂固，短期內(nèi)難以根除。因此，這一問(wèn)題的長(zhǎng)期存在導(dǎo)致鄉(xiāng)村居民與城鎮(zhèn)居民的收入差距仍在進(jìn)一步擴(kuò)大，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)間的矛盾整體激化。因而國(guó)家十分重視這一問(wèn)題的解決，出臺(tái)多項(xiàng)助農(nóng)惠農(nóng)政策，多措并舉，在諸多方面取得了較為顯著的成效。但在當(dāng)前來(lái)看，我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于失衡狀態(tài)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化舉步維艱。

根據(jù)黨的十九屆全國(guó)代表大會(huì)報(bào)告，“基本實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”被視為2020—2035年的發(fā)展目標(biāo)，進(jìn)一步明確了從“總體實(shí)現(xiàn)”到“基本實(shí)現(xiàn)”的行動(dòng)計(jì)劃和行動(dòng)路線，提出了更具前瞻性的發(fā)展思路和更加務(wù)實(shí)的發(fā)展目標(biāo)[1]。近段時(shí)間以來(lái)，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)建設(shè)取得了顯著成果，城市與鄉(xiāng)村居民在醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面得到了廣泛落實(shí)。即使這樣，城市與鄉(xiāng)村在基本就業(yè)、基本養(yǎng)老、基本生活等方面保障水平的差距仍是城鄉(xiāng)融合問(wèn)題被動(dòng)的關(guān)鍵，特別是在教育和衛(wèi)生保健方面存在嚴(yán)重的缺陷。究其原因，有如下兩方面：一方面，我國(guó)農(nóng)村人均受教育年限僅為7年，遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)水平，教育起步晚、發(fā)展慢，對(duì)新生事物的認(rèn)知較晚，這是鄉(xiāng)村文化教育水平提升速度整體落后于同期城鎮(zhèn)的主要原因。另一方面，城市人口相較于鄉(xiāng)村人口，對(duì)自己身體素質(zhì)與體格康健的要求較高，愿意消費(fèi)先進(jìn)的醫(yī)療器械與技術(shù)，使得城鎮(zhèn)市民愿意從事相關(guān)工作，從而城市醫(yī)療人力資源充足，城鄉(xiāng)人力資源調(diào)配差距加大，并最終影響了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)協(xié)調(diào)的進(jìn)展。

1.3 城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向差異巨大

我國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國(guó)，農(nóng)業(yè)發(fā)展水平長(zhǎng)期處于世界前列。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義工業(yè)化迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，然而由于鄉(xiāng)村對(duì)外界經(jīng)濟(jì)接觸較為欠缺，因而造成城市第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速而鄉(xiāng)村第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯不前，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)差距迅速擴(kuò)大；20世紀(jì)70年代，新時(shí)期發(fā)展序幕的徐徐拉開(kāi)，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新升級(jí)提供了一個(gè)新的思路，這一時(shí)期二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為迅速，鄉(xiāng)村第一產(chǎn)業(yè)與其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在勞動(dòng)生產(chǎn)率方面差異依然較大，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的以農(nóng)為主，導(dǎo)致其他產(chǎn)業(yè)較為落后。這一現(xiàn)象在當(dāng)前新時(shí)代發(fā)展下有所緩解。比如，當(dāng)前國(guó)家所提倡的扶貧由“輸入血液”到“自主造血”，引導(dǎo)當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展采用現(xiàn)代化生產(chǎn)方式及營(yíng)銷手段，提高了商品生產(chǎn)率，獲得更大效益。盡管如此，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍有進(jìn)一步上升完善的空間，如鄉(xiāng)村人才缺口巨大，對(duì)專業(yè)高質(zhì)量人才回鄉(xiāng)助農(nóng)吸引不足等問(wèn)題，這些都需要進(jìn)一步思考。

2 濟(jì)南市城鄉(xiāng)融合試驗(yàn)區(qū)的區(qū)位條件

2.1 區(qū)位優(yōu)勢(shì)

2.1.1 自然條件

濟(jì)南市坐落于山東省內(nèi)中部偏西，地處黃河出山口形成的沖積平原之上。相較于西南地區(qū)的試驗(yàn)區(qū)來(lái)說(shuō)，平原面積遼闊，土壤肥沃，可利用土地面積大，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)提供充足的土地資源。同時(shí)，濟(jì)南市地質(zhì)構(gòu)造獨(dú)特，泉水豐饒，因此一直被人們稱為“泉水之鄉(xiāng)”，是鮮有的坐擁山、泉、湖、城四大元素的城市，為濟(jì)南市城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)旅游資源的開(kāi)發(fā)做出了巨大貢獻(xiàn)，為濟(jì)南市鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)的發(fā)展掃清了障礙。

2.1.2 經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件

濟(jì)南市試驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)具有規(guī)模大、發(fā)展水平較高的特征；以棉花、小麥和玉米等為主的經(jīng)濟(jì)作物，輔之以獨(dú)具鄉(xiāng)田旅游特色的花卉、植被等觀光植物，在農(nóng)業(yè)互補(bǔ)性方面具有天然優(yōu)勢(shì)[2]，為發(fā)展集一二三產(chǎn)業(yè)于一體的循環(huán)創(chuàng)意農(nóng)業(yè)打下了優(yōu)良基礎(chǔ)，也為試驗(yàn)區(qū)相關(guān)政策的積極推進(jìn)提供了良好的條件。

從社會(huì)建設(shè)的角度來(lái)看，濟(jì)南市長(zhǎng)期在山東省詩(shī)歌辭誦、儒家文化的多元影響下，具有鄉(xiāng)村習(xí)俗的優(yōu)良傳承。在社會(huì)秩序的維護(hù)中，存在著多元發(fā)展的特征，同時(shí)該地鄉(xiāng)村中也存在著部分黨政組織提供政策支持，為城鄉(xiāng)融合掃清障礙。

2.2 劣勢(shì)

一是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)起步晚，發(fā)展慢，難以支撐本地經(jīng)濟(jì)前進(jìn)。濟(jì)南市試驗(yàn)區(qū)相對(duì)于市區(qū)落后閉塞，特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不完善，阻礙了地方特色經(jīng)濟(jì)的大規(guī)模發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化深度不足。二是濟(jì)南市試驗(yàn)區(qū)基本公共服務(wù)建設(shè)供給不到位，包括水利、電力、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等方面；三是隨著當(dāng)前中國(guó)社會(huì)老齡化嚴(yán)重，加之鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯于城鎮(zhèn)地區(qū)，省內(nèi)外各大城市對(duì)青少年勞動(dòng)力需求量大，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力及知識(shí)分子外出工作，導(dǎo)致鄉(xiāng)村“空心化”“留守普遍化”現(xiàn)象出現(xiàn)，人才大量流失，城鄉(xiāng)融合發(fā)展工作宣傳困難。

3 濟(jì)南市推進(jìn)建設(shè)城鄉(xiāng)融合試驗(yàn)區(qū)的迫切性

3.1 回應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略要求

2021年2月21日，黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二○三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中強(qiáng)調(diào)，必須優(yōu)先解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民的問(wèn)題，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程。這一建議為濟(jì)南市解決鄉(xiāng)村振興問(wèn)題做出了總體規(guī)劃，為當(dāng)前和未來(lái)城鄉(xiāng)的良好融合鋪平了道路。同時(shí)也有利于加強(qiáng)濟(jì)南市黨對(duì)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)濟(jì)南黨委和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)書記對(duì)城鄉(xiāng)一體化的重視程度。為早日達(dá)成“十四五”時(shí)期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的總體要求，濟(jì)南市政府全面進(jìn)行體制機(jī)制完善工作，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理、統(tǒng)籌規(guī)劃，加強(qiáng)黨委農(nóng)村工作指導(dǎo)小組建設(shè)以及工作體制構(gòu)造，為最高質(zhì)量推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化融合發(fā)展進(jìn)程助力。

3.2 帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

國(guó)家改革方案中提出，要在全國(guó)范圍內(nèi)踐行發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，細(xì)化到各省、各市、各區(qū)縣。濟(jì)南市政府及城鄉(xiāng)居民對(duì)此積極響應(yīng)、貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅(jiān)定創(chuàng)新是國(guó)家整體發(fā)展的核心。落戶制度的推進(jìn)能夠合理配置農(nóng)村空余土地資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)，對(duì)發(fā)展報(bào)告中提出的加強(qiáng)土地所有權(quán)和改變?nèi)龣?quán)分置制度的要求做出了有力的回應(yīng)，帶動(dòng)了一二三產(chǎn)業(yè)間的間接效益，使得農(nóng)民產(chǎn)量得到提高、改善生活質(zhì)量的能力增強(qiáng)，農(nóng)民權(quán)利也得到了更好的保護(hù)，一定程度上推進(jìn)土地資源的規(guī)范化使用。

發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是增強(qiáng)服務(wù)功能、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同富裕進(jìn)程、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集約化專業(yè)化的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，搭建城中村改造合作平臺(tái)，有助于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步拓展；同時(shí)，對(duì)于開(kāi)發(fā)社會(huì)體系以及修改增加利益的機(jī)制也十分關(guān)鍵。建立協(xié)調(diào)一致的平臺(tái)，能夠?yàn)榇龠M(jìn)工業(yè)和鄉(xiāng)村的發(fā)展以及傳統(tǒng)文化、文化遺產(chǎn)的傳承助力。特色園區(qū)與小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)，有助于區(qū)域生態(tài)工業(yè)的發(fā)展、旅游業(yè)和旅游業(yè)的創(chuàng)造價(jià)值的增加以及高度熟練人才的培訓(xùn)，同時(shí)也有利于鄉(xiāng)村就業(yè)、產(chǎn)業(yè)整合及資源開(kāi)發(fā)[3]。建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，有助于鄉(xiāng)土特色的充分展示和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的推進(jìn)，城市與鄉(xiāng)村的差異越大，特色互動(dòng)性與體驗(yàn)性就越強(qiáng)。

3.3 促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)環(huán)境改善

濟(jì)南市政府公布濟(jì)青片區(qū)發(fā)展對(duì)策與方案，該方案致力于土地資源的充分利用、落戶制度的完善、特色小鎮(zhèn)的打造。這一決定的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)新型農(nóng)業(yè)科技的推廣，使得農(nóng)民群眾進(jìn)行專業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)，對(duì)于農(nóng)村經(jīng)營(yíng)方式的調(diào)整、創(chuàng)造地方就業(yè)機(jī)會(huì)、保障社會(huì)安寧祥和、共同打造良好社會(huì)環(huán)境等有著良好的社會(huì)效益。

4 濟(jì)南市城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的基本思路及對(duì)策

4.1 基本思路

2021年3月19日，《山東濟(jì)青局部片區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)建方案》公布，濟(jì)南市政府積極響應(yīng)國(guó)家政策，并對(duì)土地建設(shè)、安裝制度、村莊建設(shè)等進(jìn)行實(shí)踐研究。為城鄉(xiāng)一體化建立可持續(xù)的政治機(jī)制和制度是現(xiàn)代化的優(yōu)先事項(xiàng)之一，濟(jì)南市政府積極致力于發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，重點(diǎn)在城市和農(nóng)村地區(qū)住房的改善、提高城市宜居性和美麗村莊的民居建設(shè)，通過(guò)促進(jìn)農(nóng)村振興、提升城市宜居水平、打造建設(shè)美麗村居等加快城鄉(xiāng)融合進(jìn)程，深入實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)綜合發(fā)展，以期達(dá)到促進(jìn)鄉(xiāng)村振興、深入貫徹城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的效果。

4.2 對(duì)策

4.2.1 促進(jìn)城鄉(xiāng)住房條件改善

2020年，山東省全面放寬大城市落戶限制，濟(jì)南市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局積極響應(yīng)，在綜合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)優(yōu)先執(zhí)行，放寬對(duì)農(nóng)業(yè)人口遷移和定居的制約，給予金融、社會(huì)保障，鼓勵(lì)落戶。這一做法，使得鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的依法落戶得到了保障，有助于轉(zhuǎn)移過(guò)剩的農(nóng)村勞動(dòng)力，同時(shí)也有助于緩解城市勞動(dòng)力不足的壓力，在一定程度上有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)。

城鄉(xiāng)土地資源的有效利用是資源合理配置的重要組成部分。同年5月，濟(jì)南市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局強(qiáng)調(diào)，我們必須堅(jiān)持總基調(diào)穩(wěn)步增長(zhǎng),深入實(shí)施改造老舊住宅區(qū)、舊建筑改造和出租住房建設(shè),多向發(fā)展努力，不斷改善人民的生命安全。濟(jì)南市政府在棚改舊改方面成果顯著，取得了“百日清零”的戰(zhàn)績(jī)，產(chǎn)生的優(yōu)秀成果與政府組織的多方努力是分不開(kāi)的：首先，為這一重大舉動(dòng)增設(shè)文件，提供制度保障，達(dá)到每日、每月對(duì)其工作進(jìn)行總結(jié)反思；其次，濟(jì)南市人民政府堅(jiān)持在任何時(shí)候都把人民的利益放在所有利益的最前列，極力打造人民舒心、百姓放心的服務(wù)型政府，獲得了廣大市民支持；最后，濟(jì)南市人民政府對(duì)受到該整改項(xiàng)目影響的人民群眾進(jìn)行妥善安置，加快安置房建設(shè)，保質(zhì)保量。濟(jì)南市政府的這一系列舉措，為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化做出了重要貢獻(xiàn)。

4.2.2 提升城市宜居水平

宜居城市是人民對(duì)美好生活的向往。濟(jì)南市把城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境建設(shè)置于至關(guān)重要的位置，并將城市質(zhì)量作為工作重點(diǎn)。2021年4月，濟(jì)南市城市品質(zhì)提升百日攻堅(jiān)戰(zhàn)打響，城管局、水利局等多部門攜手共進(jìn)，在修整破舊路面、治理排水設(shè)施、垃圾分類治理、占道經(jīng)營(yíng)等19個(gè)常見(jiàn)問(wèn)題上進(jìn)行精細(xì)化整治突破，有助于增加城鄉(xiāng)居民生活舒適度，提高城市和農(nóng)村居民的生活水平和幸福指標(biāo)，切實(shí)感受到城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的魅力所在。

4.2.3 打造建設(shè)美麗村居

打造建設(shè)美麗村居，有助于農(nóng)村人民群眾生活工作環(huán)境的改善以及鄉(xiāng)村振興政策的進(jìn)一步推進(jìn)。濟(jì)南市政府在保持原有的山、泉、村生態(tài)環(huán)境資源的基礎(chǔ)之上，結(jié)合當(dāng)?shù)卮緲愕拿耧L(fēng)民俗，以當(dāng)?shù)鼐哂袣v史文化價(jià)值的山川河湖為資源優(yōu)勢(shì)和文化特色，力圖打造集觀光體驗(yàn)、傳統(tǒng)村居保護(hù)、農(nóng)家餐飲、娛樂(lè)休閑為一體的綜合體。這一系列決策深入貫徹了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄?，對(duì)于增加鄉(xiāng)村居民收入、提高居民生活水平具有巨大成效。