鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下府際“委托—代理”關(guān)系的機(jī)會(huì)主義行為研究

張安琪

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，政府間的關(guān)系及行為至關(guān)重要。在梳理企業(yè)治理中“委托—代理”關(guān)系的三類(lèi)機(jī)會(huì)主義行為的基礎(chǔ)上，描述我國(guó)政府間的“委托—代理”情境，將企業(yè)治理中的“股東—經(jīng)理”“委托—代理”模型下的機(jī)會(huì)主義行為分析框架引入我國(guó)政府間機(jī)會(huì)主義行為的研究，進(jìn)而將此情境嵌入到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，發(fā)現(xiàn)由于我國(guó)特殊、復(fù)雜的鄉(xiāng)村情境，府際“委托—代理”關(guān)系更具復(fù)雜性，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施中依然存在三類(lèi)機(jī)會(huì)主義行為，即作為代理方基層政府的機(jī)會(huì)主義行為、作為委托方上級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為和二者合流行為。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;“委托—代理”;機(jī)會(huì)主義行為

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）18-0019-04

機(jī)會(huì)主義行為是指在信息不對(duì)稱(chēng)的情況下人們不完全如實(shí)地披露所有的信息及從事其他損人利己的行為[1]。這類(lèi)行為在政府機(jī)構(gòu)間造成了政府官員的道德陷阱問(wèn)題，即如果代理人的代理行為不能被委托人清楚地知道，代理人就會(huì)產(chǎn)生有利于自身利益而對(duì)委托人不利的行為傾向。這在行為經(jīng)濟(jì)學(xué)中被稱(chēng)為信息不對(duì)稱(chēng)或是隱藏行為，也籠統(tǒng)地稱(chēng)為“委托—代理”問(wèn)題。事實(shí)上，有學(xué)者認(rèn)為代理人對(duì)委托人的單向影響可被認(rèn)為是傳統(tǒng)的代理問(wèn)題，而廣義的“委托—代理”問(wèn)題理應(yīng)是“委托—代理”方的雙向影響和二者的合謀，以及由此產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)的統(tǒng)稱(chēng)。近年來(lái)，不斷有學(xué)者全面詳細(xì)地介紹“委托—代理”理論，并將該理論中傳統(tǒng)的“代理問(wèn)題”擴(kuò)展了到代理問(wèn)題、委托問(wèn)題和“委托—代理”利益合流的問(wèn)題，并將這三類(lèi)“委托—代理”問(wèn)題置于公司治理的框架中討論，描述了三類(lèi)問(wèn)題行為機(jī)會(huì)主義的情境及解決方案。但事實(shí)上，“委托—代理”關(guān)系不僅僅存在于企業(yè)管理領(lǐng)域，也廣泛存在于以政府為核心公共組織中。然而，受制于各國(guó)不同的政治體制，“委托—代理”的形式也必有所差別，在我國(guó)垂直分工的行政體制下，各級(jí)政府“委托—代理”關(guān)系有所不同。此外，黨的十九大之后，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略成為“三農(nóng)”問(wèn)題的總抓手，國(guó)家投入了巨大的人力、物力解決“三農(nóng)”問(wèn)題，而在這個(gè)過(guò)程中各級(jí)政府也難免“跑偏”，其表現(xiàn)形式與根源為何？基于此，有必要從政府間“委托—代理”關(guān)系入手，在鄉(xiāng)村振興的情境下，分析代理方——基層政府和委托方——中央政府的各類(lèi)機(jī)會(huì)主義行為。

一、“委托—代理”關(guān)系下的機(jī)會(huì)主義行為

傳統(tǒng)的“委托—代理”理論通常側(cè)重于一個(gè)單向問(wèn)題，即代理人的行為機(jī)會(huì)主義地違背委托人的利益。然而，這種概念過(guò)于局限，無(wú)法充分描述“委托—代理”關(guān)系的所有方面。一直以來(lái)，針對(duì)傳統(tǒng)“委托—代理”問(wèn)題的批評(píng)聲不絕于耳。例如，道爾頓（Dalton.D.R.）等人認(rèn)為傳統(tǒng)的“委托—代理”問(wèn)題過(guò)于局限，“委托—代理”問(wèn)題應(yīng)該被更范圍地理解，他提出“委托—代理”理論應(yīng)納入企業(yè)社會(huì)責(zé)任和利益相關(guān)者理論等新概念和觀點(diǎn)[2]。事實(shí)上，可以看到，傳統(tǒng)的委托代理問(wèn)題更加偏向代理問(wèn)題，而隨著社會(huì)的發(fā)展，在很多領(lǐng)域尤其是公司治理中有悖于“代理問(wèn)題”情形越來(lái)越多。例如，傳統(tǒng)“委托—代理”問(wèn)題的機(jī)會(huì)主義行為中，其主體均指向了代理人，然而，在公司治理中，越來(lái)越多的委托人因短時(shí)主義而不合理地解雇代理人，以期公司股票的短期增長(zhǎng)[3]。因此，急需一個(gè)更全面的理論框架來(lái)解構(gòu)“委托—代理”關(guān)系中的機(jī)會(huì)主義行為。具體來(lái)講，“委托—代理”關(guān)系的行為機(jī)會(huì)主義問(wèn)題可以被擴(kuò)展為一個(gè)三向問(wèn)題：第一，代理人的行為機(jī)會(huì)主義地違背委托人的利益;第二，委托人的行為機(jī)會(huì)主義地違背代理人的利益;第三，代理人與委托人之間利益的匯合影響第三方即利益攸關(guān)方的利益。

（一）代理問(wèn)題

第一類(lèi)的代理問(wèn)題也是“委托—代理”關(guān)系中的傳統(tǒng)問(wèn)題，在公司治理中，“代理問(wèn)題”表現(xiàn)為對(duì)委托人的直接機(jī)會(huì)主義行為和給利益相關(guān)者帶來(lái)間接后果。具體表現(xiàn)為：代理人經(jīng)常忽略委托人的利益、代理人欺詐性的財(cái)務(wù)報(bào)告和代理人規(guī)避冒險(xiǎn)的行為[4]。特別是后兩者，間接影響到了除“委托—代理”方以外的更廣泛群體?？梢钥吹?，欺詐性財(cái)務(wù)報(bào)告的程度越大，商業(yè)信任的下降對(duì)投資、就業(yè)以及一般經(jīng)濟(jì)的不利影響就越大，對(duì)利益相關(guān)方和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響就越深。而高管過(guò)度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的行為也阻礙了技術(shù)的創(chuàng)新和社會(huì)的整體發(fā)展。

（二）委托問(wèn)題

第二類(lèi)的委托問(wèn)題指：如果相關(guān)收益超過(guò)預(yù)期成本，委托人將有動(dòng)機(jī)從事違背其代理人利益的機(jī)會(huì)主義行為。事實(shí)上，委托人較早解雇代理人的可能性大于其在合理情況下解雇代理人?！按砣耸欠癖唤夤?，取決于委托人注重的是長(zhǎng)期效應(yīng)還是短期效應(yīng)?！痹诂F(xiàn)實(shí)中，我們不難發(fā)現(xiàn)，越是注重長(zhǎng)期項(xiàng)目的代理人越有可能被提早解雇，這是由于委托人往往是短視主義者，尤其是當(dāng)公司效益短期內(nèi)不佳時(shí)，委托人解雇代理人的意愿往往是積極的，即使效益不佳的背后原因可能是模糊的。此外，股票市場(chǎng)對(duì)上市公司管理者的更換往往是積極敏感的，這一行為往往會(huì)帶來(lái)股票的短期增長(zhǎng)。

（三）“委托—代理合謀”問(wèn)題

第三類(lèi)問(wèn)題即“委托—代理”的合流問(wèn)題，“當(dāng)結(jié)果或者業(yè)績(jī)可以準(zhǔn)確衡量時(shí)，委托人和代理人基于相同的結(jié)果導(dǎo)向的合同，可能會(huì)出現(xiàn)委托人和代理人利益匯合的情況。并且正如相互沖突的利益可能影響第三方一樣，利益匯合可能對(duì)可識(shí)別的第三方利益相關(guān)者和更廣泛的社會(huì)產(chǎn)生重大后果”[4]，我們將此稱(chēng)為“委托—代理”理論中的“第三類(lèi)問(wèn)題”（合流問(wèn)題）。這類(lèi)問(wèn)題的產(chǎn)生條件為：“委托—代理”雙方信息對(duì)稱(chēng)和雙方將成本轉(zhuǎn)嫁給第三方的收益大于轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方的收益。當(dāng)這兩個(gè)條件成立時(shí)，委托、代理雙方基于利益會(huì)產(chǎn)生直接的機(jī)會(huì)主義行為和間接的機(jī)會(huì)主義行為。直接的機(jī)會(huì)主義行為就是委托、代理雙方直接有意地從事機(jī)會(huì)主義行為，通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，直接機(jī)會(huì)主義行為可能是促成2007年美國(guó)金融危機(jī)的“幕后真兇”，在金融崩潰前，摩根大通的高管們捆綁和削減高風(fēng)險(xiǎn)和表現(xiàn)不佳的抵押貸款組合，創(chuàng)造了更復(fù)雜化的證券，這對(duì)于買(mǎi)家而言似乎更加合理。在此期間，代理人獲得了收益，因?yàn)樗麄兊难a(bǔ)償是以股權(quán)為基礎(chǔ)的，在相關(guān)信息公開(kāi)之前出售其股票的股東也從中受益。

二、我國(guó)府際關(guān)系的“委托—代理”情境

我國(guó)對(duì)“委托—代理”關(guān)系的研究始于20世紀(jì)80年代，彼時(shí)恰逢國(guó)有企業(yè)改革，學(xué)者們多通過(guò)定性的研究方法用“委托—代理”關(guān)系闡釋了國(guó)有企業(yè)改革中的諸多觀點(diǎn)和建議。隨著“委托—代理”理論的進(jìn)一步發(fā)展，定量研究逐步引入到“委托—代理”關(guān)系的研究。例如，2005年岳中志在“委托—代理”基礎(chǔ)模型中引入了能力系數(shù)和市場(chǎng)調(diào)研成本兩個(gè)要素，研究在信息不對(duì)稱(chēng)條件下的企業(yè)激勵(lì)機(jī)制[5]。2007年，盛方正等結(jié)合Stackelberg博弈和“委托—代理”的問(wèn)題，利用Stackelberg博弈理論建立“委托—代理”問(wèn)題的數(shù)學(xué)模型與方法[6]。可以看到，對(duì)“委托—代理”關(guān)系的研究經(jīng)歷了從對(duì)國(guó)外“委托—代理”關(guān)系的簡(jiǎn)單修正到多重“委托—代理”模型的構(gòu)建及中國(guó)情境的融入。在行政管理領(lǐng)域，其模型“主要應(yīng)用于上下級(jí)政府、政府和企業(yè)、社區(qū)以及公共權(quán)力領(lǐng)域”[7]。

（一）政府運(yùn)作過(guò)程中的“委托—代理”關(guān)系

“委托—代理”關(guān)系作為信息不對(duì)稱(chēng)條件下的契約關(guān)系，它積極活躍于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)特別是公司制領(lǐng)域中。“委托—代理”理論為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的諸多主體提供了管理的框架，這種框架可以進(jìn)一步表現(xiàn)為一種契約，通過(guò)這種契約，可以將參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人分為占有所有權(quán)的委托人和有經(jīng)營(yíng)權(quán)的代理人，占有所有權(quán)的人群委托具有經(jīng)營(yíng)能力的人根據(jù)自己的利益從事某些活動(dòng)，并以契約的形式授予代理人部分的裁量權(quán)。事實(shí)上，除經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外，“委托—代理”關(guān)系廣泛存在于人類(lèi)社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，其中公共領(lǐng)域的政府運(yùn)作過(guò)程同樣具有非常典型的“委托—代理”關(guān)系。

在政治實(shí)踐中，國(guó)家權(quán)力歸全體人民所有，但全體人民不可能全部親自參與管理國(guó)家具體事務(wù)，只能通過(guò)建立一個(gè)特殊的組織——政府，將管理國(guó)家的權(quán)力交給政府，由政府來(lái)管理國(guó)家的具體事務(wù)，由此就形成了政治領(lǐng)域的“委托—代理”關(guān)系。

（二）我國(guó)政府間的“委托—代理”的兩種情境

在不同國(guó)家，政治實(shí)踐中“委托—代理”關(guān)系的表現(xiàn)不盡相同。不同的政治制度形成了不同的“委托—代理”關(guān)系，在西方代議制民主下，政府與公民是一種直接的“委托—代理”關(guān)系，即不論地方還是中央官員與公民均為單層級(jí)的“委托—代理”關(guān)系。在我國(guó)，行政領(lǐng)域的“委托—代理”關(guān)系表現(xiàn)為一種復(fù)雜化的雙重“委托—代理”關(guān)系。第一，存在地方政府與中央政府之間的縱向“委托—代理”關(guān)系。垂直的人事激勵(lì)及黨政領(lǐng)導(dǎo)的隱性預(yù)算干預(yù)權(quán)力，形成了以府際關(guān)系為核心的縱向“委托—代理”關(guān)系。首先，在官員的任命和考評(píng)上，我國(guó)從中央到地方“垂直分工”的行政管理體系決定了官員任命和監(jiān)督也呈現(xiàn)出“下管一級(jí)”的特征。一些官員的任命和升遷來(lái)自上級(jí)部門(mén)，因此，上下級(jí)政府之間形成了較明顯的“委托—代理”關(guān)系。其次，在下級(jí)政府的財(cái)政上，由于多年來(lái)，中國(guó)政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不明晰，導(dǎo)致下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府財(cái)政撥付極為依賴(lài)。新中國(guó)成立以來(lái)，政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了“統(tǒng)收統(tǒng)支”“分灶吃飯”和分稅制改革。可以看到，我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了多次改革，形成了較好的改革成果。從數(shù)據(jù)上看，85%的政府支出是由地方政府完成的，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的情況下，下級(jí)政府的財(cái)政來(lái)源更加依賴(lài)中央政府各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付及財(cái)政撥款，地方財(cái)權(quán)獨(dú)立性的弱化導(dǎo)致上下級(jí)政府之間的“委托—代理”情節(jié)更加明顯。最后，中國(guó)傳統(tǒng)的“大政府”文化強(qiáng)化了上下級(jí)政府之間的“委托—代理”關(guān)系。兩千年的封建專(zhuān)制營(yíng)造了大一統(tǒng)的土壤，在大一統(tǒng)的國(guó)情背景下，官員“唯上”的觀念早已固化，在很多情況下，下級(jí)官員已然成為上級(jí)官員利益的代理方?？梢钥吹?，基于我國(guó)垂直分工的行政領(lǐng)導(dǎo)體系，上下級(jí)官員之間也存在著多層“委托—代理”關(guān)系，同時(shí)府際“委托—代理”關(guān)系中，公民是初始委托人，而下級(jí)政府（非基層政府）往往沒(méi)有直接面對(duì)公民，因此，此類(lèi)“委托—代理”關(guān)系可以認(rèn)為是二級(jí)“委托—代理”關(guān)系。第二，下級(jí)政府尤其是地方的基層政府往往面臨著上級(jí)政府和本地人民的雙重委托，其“委托—代理”關(guān)系更具復(fù)雜。在基層政府中，一方面要代理上級(jí)政府的大政方針，另一方面要直接面對(duì)初始委托人——居民的訴求。而在很多情況下，由于信息不對(duì)稱(chēng)、意見(jiàn)反饋渠道不暢通，上級(jí)政府往往很難兼顧到人民的廣泛利益，對(duì)于基層政府而言會(huì)出現(xiàn)居民和上級(jí)政府利益存在偏差的情況，即基層政府的初始委托人和二級(jí)委托人利益存在偏差的情況。

在我國(guó)，公共資源的初始委托人是全體人民，上下級(jí)政府間是“自上而下”的“委托—代理”關(guān)系，在中國(guó)的府際“委托—代理”情境中，人民是政府垂直分工體系下多層委托系列中的元委托，立法機(jī)構(gòu)獲得了人民的公權(quán)力，人民成為初始委托人。但在現(xiàn)實(shí)中，由于政治實(shí)踐的復(fù)雜性，人民很難真正實(shí)現(xiàn)和駕馭自身的委托權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在現(xiàn)行政府治理體制中，中央政府事實(shí)上代理著人民掌握著一切要素，成為真正的委托人。同時(shí)，一些基層政府由于處在行政層級(jí)的低層，具備接受上級(jí)政府和公眾雙重委托的可能性，這也使得基層政府的“委托—代理”關(guān)系更具復(fù)雜性。府際“委托—代理”雙方主要是指中央政府和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下府際“委托—代理”關(guān)系的機(jī)會(huì)主義行為

如前文所述，“委托—代理”關(guān)系下雙方存在著各種形式的機(jī)會(huì)主義行為，這種行為不僅存在于企業(yè)“委托—代理”層面，而且廣泛存在于政府間關(guān)系中。對(duì)于府際的“委托—代理”關(guān)系，其機(jī)會(huì)主義行為主要體現(xiàn)在地方政府的機(jī)會(huì)主義。特別是在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略情境下，地方政府作為代理人，出于政績(jī)等因素的考慮，往往傾向于做出損害委托人即中央政府的行為。同樣，這種行為也具有第三方負(fù)效應(yīng)，即損害利益相關(guān)者的利益。在我國(guó)鄉(xiāng)村振興中的機(jī)會(huì)主義代理問(wèn)題，損害了委托人和更廣泛的人民群眾利益。這種損失一方面體現(xiàn)在對(duì)廣大人民群眾的直接利益損失，另一方面體現(xiàn)在中央政府為此付出的監(jiān)督成本。而“委托—代理”雙方的合流問(wèn)題，在中國(guó)鄉(xiāng)村振興的情境下則是一種正外部性因素，即當(dāng)中央與地方政府目標(biāo)高度一致時(shí)，有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作的加速推進(jìn)。

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下地方政府與中央政府的“委托—代理”關(guān)系

中國(guó)政府間的“委托—代理”關(guān)系是一種多重“委托—代理”關(guān)系，而這種多重“委托—代理”關(guān)系嵌入至鄉(xiāng)村振興背景下時(shí)更具復(fù)雜性。這主要體現(xiàn)在：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，作為中國(guó)五級(jí)政府末梢的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行的復(fù)雜性。

1.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基層政府對(duì)于上級(jí)政府的假設(shè)性代理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國(guó)五級(jí)政府的末梢，國(guó)家的很多大政方針最終都是要通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來(lái)貫徹設(shè)施，然而在實(shí)際工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會(huì)表現(xiàn)出“上有政策，下有對(duì)策”的行為。例如，很多農(nóng)村政策發(fā)布后往往僅處于面板上，迫于地方壓力根本未施行。此外，鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，上級(jí)政府往往注重“硬指標(biāo)”的達(dá)成，這造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了迎合上級(jí)政府，只側(cè)重于硬指標(biāo)的營(yíng)造而忽視影響范圍更廣的“軟指標(biāo)”。

2.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于村民的假設(shè)性代理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)村居民的代理者、基層事務(wù)的管理者，理應(yīng)以實(shí)現(xiàn)公共利益為自身行動(dòng)的根本守則。然而在實(shí)際工作中地方政府往往表現(xiàn)出一定的利己性特征，更加重視自身利益的實(shí)現(xiàn)，而忽視了自身履行公共服務(wù)的職能。在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者區(qū)縣往往將自身的官員考核放在第一位，熱衷于招商引資、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)，而對(duì)公民的服務(wù)供給較為薄弱。

3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基層政府的官僚作風(fēng)。馬克斯·韋伯認(rèn)為，按照科層制模型建立起來(lái)的政府機(jī)構(gòu)分工明晰、運(yùn)作高效。我國(guó)政府作為典型的科層制結(jié)構(gòu)政府除了分工明晰之外，同樣具有政府組織官僚化的現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是明顯，從基層政府的歷史演進(jìn)來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有從“集權(quán)者”向“服務(wù)者”演變的趨勢(shì)[8]，存在從“什么都要管”向“什么都不想管”演變的趨勢(shì)。這表現(xiàn)在：首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)待上級(jí)文件的實(shí)施幾乎是照本宣科，基本是按照上級(jí)文件的原文轉(zhuǎn)發(fā)，并不考慮本地區(qū)的實(shí)際情況。其次，在鄉(xiāng)村振興的過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了掌握一定的資源始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，不鼓勵(lì)、不允許其他主體的參與。最后，作為戰(zhàn)略的具體實(shí)施者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往較為僵化、刻板，較少?gòu)淖陨矶ㄎ怀霭l(fā)，因地制宜，因地施策。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下府際“委托—代理”關(guān)系的機(jī)會(huì)主義行為

由于信息不對(duì)稱(chēng)，上下級(jí)政府間往往存在著各種形式的機(jī)會(huì)主義行為，以地方代理問(wèn)題為主，夾雜著中央政府的委托問(wèn)題。同時(shí)，“委托—代理”雙方機(jī)會(huì)主義行為的“合流”也相應(yīng)嵌入到了我國(guó)鄉(xiāng)村振興的情境中。

1.代理方機(jī)會(huì)主義：基層政府的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。理論上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)力實(shí)施過(guò)程中首要注意的應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民公眾利益的最大化，基層政府作為中央政府在地方設(shè)立的下屬機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略下，承擔(dān)了上級(jí)政府下派的繁重任務(wù)，然而如前文所述，現(xiàn)如今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往傾向于“服務(wù)型”政府，其管理欲望和管理能力逐漸下降，在政績(jī)考核的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻擔(dān)負(fù)著全方位的職能，其被賦予的行政壓力較大。在實(shí)際的工作流程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了應(yīng)對(duì)上級(jí)政府的壓力，往往致力于目標(biāo)考核的完成，極易出現(xiàn)“數(shù)字出官，官出數(shù)字”的現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為重上級(jí)關(guān)心的數(shù)據(jù)而輕實(shí)際的公眾需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往熱衷于制造漂亮的鄉(xiāng)村治理數(shù)據(jù)，導(dǎo)致數(shù)據(jù)“失真”。此外，中國(guó)府際間的多層級(jí)治理結(jié)構(gòu)下，各層級(jí)的信息是不對(duì)稱(chēng)的，特別是基層政府，其具有落實(shí)中央政策和維護(hù)、發(fā)展本地利益的雙重職責(zé)，基層政策在實(shí)際上也面對(duì)著多重的“委托—代理”“合同”。而由于政府間信息的不對(duì)稱(chēng)、政府行政層級(jí)鏈條的冗長(zhǎng)，高層級(jí)的政府往往對(duì)基層政府的具體行為無(wú)法全面了解。因此，基層政府在鄉(xiāng)村工作中極易利用在信息鏈中的優(yōu)勢(shì)地位實(shí)現(xiàn)對(duì)相關(guān)信息的控制，以應(yīng)對(duì)上級(jí)政府，以此產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

2.委托方機(jī)會(huì)主義：信息結(jié)構(gòu)洞下，上級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為?！敖Y(jié)構(gòu)洞”是指社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的某個(gè)或某些個(gè)體僅和些個(gè)體發(fā)生直接聯(lián)系，但與其他個(gè)體不發(fā)生直接聯(lián)系，無(wú)直接聯(lián)系或關(guān)系間斷的現(xiàn)象，從網(wǎng)絡(luò)整體看好像網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)了洞穴。伯特認(rèn)為，“個(gè)性（或組織）的最佳策略是在群體的結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)中找尋結(jié)構(gòu)洞，接著跨越結(jié)構(gòu)洞，使原來(lái)沒(méi)有關(guān)系的群體形成聯(lián)結(jié)，而個(gè)體（或組織）本身成為信息流動(dòng)的媒介（或稱(chēng)中介者）?！盵9]在中國(guó)府際之間同樣存在著結(jié)構(gòu)洞現(xiàn)象，由于中央政府出臺(tái)的各類(lèi)鄉(xiāng)村政策是基于全國(guó)整體情況，往往缺乏對(duì)地方實(shí)際情況的了解，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是基層信息的實(shí)際接收者，處于中央政府政策和鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況的連接樞紐。因此，在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要執(zhí)行上級(jí)政策又要面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際需求。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾和上級(jí)政府的雙重“委托—代理”。在很多情況下，鄉(xiāng)村的實(shí)際信息難以及時(shí)準(zhǔn)確地反映到中央，而是由地方政府掌握，因此在縱向的府際“委托—代理”關(guān)系中極易形成地方鄉(xiāng)村治理的“結(jié)構(gòu)洞”。這種“結(jié)構(gòu)洞”現(xiàn)象的存在衍生出了一系列的委托問(wèn)題。上級(jí)政府為了政績(jī)，往往容易做出最有利于自身的決策，常常背離地方實(shí)際，盲目將自身利益放大到不恰當(dāng)?shù)母叨?，向地方攤派任?wù)，造成基層工作量驟增，發(fā)展目標(biāo)脫離鄉(xiāng)村實(shí)際，損害鄉(xiāng)村利益，作為委托方的上級(jí)政府，其機(jī)會(huì)主義行為便由此產(chǎn)生。由于我國(guó)人事行政體制的特殊性，上級(jí)政府在對(duì)下級(jí)政府進(jìn)行委托時(shí)具有財(cái)政措施和人事晉升兩方面的決定權(quán)。尤其是在縱向的“委托—代理”關(guān)系中，一些基層政府在鄉(xiāng)村振興工作中容易產(chǎn)生“應(yīng)聲蟲(chóng)”問(wèn)題，即對(duì)上級(jí)政府提出的離譜目標(biāo)和要求，并未做出質(zhì)疑和反饋，而由于信息的結(jié)構(gòu)洞的存在，上級(jí)政府往往出于鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展而熱衷于提出口號(hào)，地方政府也受短期升遷的驅(qū)使積極響應(yīng)口號(hào)而放棄反映本地實(shí)際情況。由此，上級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為的影響便產(chǎn)生了，若此危機(jī)不能妥善處理，會(huì)使得風(fēng)險(xiǎn)在干部隊(duì)伍中滋生，產(chǎn)生一系列問(wèn)題，加大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的難度。

3.“委托—代理”的合謀：府際“委托—代理”的“應(yīng)聲蟲(chóng)”現(xiàn)象。前文論述了鄉(xiāng)村振興過(guò)程中中國(guó)府際間的委托問(wèn)題和代理問(wèn)題，在公司治理模型下，“委托—代理”關(guān)系中還存在有“委托—代理”雙方的第三類(lèi)問(wèn)題即合流問(wèn)題。“第三類(lèi)問(wèn)題”在我國(guó)鄉(xiāng)村振興情境下的府際關(guān)系中同樣存在，多表現(xiàn)為：上級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為得到基層政府的無(wú)條件的應(yīng)聲。這也被美國(guó)學(xué)者普倫德加斯特稱(chēng)為“委托—代理”關(guān)系中的“yes man”現(xiàn)象，即“應(yīng)聲蟲(chóng)現(xiàn)象”，下級(jí)揣摩上級(jí)的意圖，無(wú)條件響應(yīng)上級(jí)的機(jī)會(huì)主義行為。前文所述，上級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為是普遍存在的，建立在這一基礎(chǔ)上，如若基層政府面對(duì)上級(jí)政府的行為采取合作而非博弈的對(duì)策，上下級(jí)政府間“委托—代理”的合謀便會(huì)產(chǎn)生。這也是基層政府面對(duì)雙重“委托—代理”時(shí)，向上級(jí)委托方傾斜的表現(xiàn)。可以看到，如若作為代理人的基層政府與作為委托人的上級(jí)政府合謀的收益遠(yuǎn)超過(guò)代理方違背作為原始委托方的全體村民的成本，那么上下級(jí)政府的合謀便可形成。我國(guó)現(xiàn)行政治體制下，官員的財(cái)政和升遷都由上一級(jí)政府掌握，而同級(jí)的人大的作用較為薄弱，這也導(dǎo)致了在政策的制定、決策的執(zhí)行、方案的選取等方面基層政府不是真正從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)，而是看上級(jí)政府眼色行事，滿(mǎn)足上級(jí)主觀偏好，迎合上級(jí)的機(jī)會(huì)主義行為，表現(xiàn)出代理人和委托人共謀的機(jī)會(huì)主義傾向。

四、總結(jié)與展望

可以看到，鄉(xiāng)村振興下的政府間“委托—代理”關(guān)系必然充斥著各類(lèi)機(jī)會(huì)主義行為，類(lèi)似于公司治理下“委托—代理”關(guān)系的機(jī)會(huì)主義行為，政府間的“委托—代理”關(guān)系同樣存在著“委托—代理”的“三類(lèi)問(wèn)題”，即代理問(wèn)題、委托問(wèn)題、合謀問(wèn)題。這三類(lèi)問(wèn)題在鄉(xiāng)村振興的情境下呈現(xiàn)出不同的機(jī)會(huì)主義行為，這直接影響著我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)。要解決以上問(wèn)題，根本上來(lái)講還是應(yīng)從政府職能的轉(zhuǎn)型入手。通過(guò)梳理中國(guó)基層政府職能的歷史演進(jìn)脈絡(luò)可以發(fā)現(xiàn)基層政府職能的轉(zhuǎn)型已成必然。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、生活富裕等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)根本在于解決農(nóng)民問(wèn)題，中國(guó)傳統(tǒng)的基層治理中，實(shí)行的是“縱向到底，橫向到邊的管理模式”。下級(jí)政府和上級(jí)政府在社會(huì)治理中充當(dāng)?shù)慕巧就墸缮系较赂觾A向于充當(dāng)“掌舵者”的角色。從我國(guó)基層政府的角色的演進(jìn)中可以看到，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段，基層政府主要定格為人民公社。在人民公社時(shí)期，“公社”既是鄉(xiāng)村生產(chǎn)的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者又是執(zhí)行者，人民公社既要貫徹國(guó)家大政方針又要將村民更加密集地組織起來(lái)。到了改革開(kāi)放時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立，彼時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然受到人民公社時(shí)期的慣性和計(jì)劃生育、征稅制度的影響，這一階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然被賦予了較大的行政權(quán)力。隨后，隨著稅制的改革、計(jì)劃生育政策的放寬，基層政府的“狠角色”逐漸軟化，其權(quán)力逐漸收縮。從基層政府的角色演變中可以看到，基層政府逐漸從“無(wú)限政府”向小政府、有限政府轉(zhuǎn)變。而在這種轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，基層政府的有限性和中央政府的無(wú)限性在鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)路徑上勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)的偏差，特別是二者均有可能做出偏離原始委托人即公眾的公共利益的行為。因此，在當(dāng)下鄉(xiāng)村振興的大背景下，如何促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終保持鄉(xiāng)村“服務(wù)者”的角色，如何重新定位基層政府和上級(jí)政府在“委托—代理”模型下的職能，如何將實(shí)現(xiàn)十九大報(bào)告提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型相契合，以此消除鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下各級(jí)政府的機(jī)會(huì)主義行為，將會(huì)是未來(lái)府際“委托—代理”關(guān)系研究的應(yīng)有之路。

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