農(nóng)村生活垃圾治理中政府與公眾參與問(wèn)題探討

薛蓉 蔡佳雯 周通

摘 要：農(nóng)村生活垃圾治理是改善農(nóng)村人居環(huán)境、促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵。目前，基層政府作為生活垃圾治理的單一主體，忽視了公眾參與的重要性，致使農(nóng)村生活垃圾治理治“標(biāo)”不治“本”。嘗試用囚徒困境理論來(lái)分析政府與公眾作為參與主體的博弈策略選擇，認(rèn)為增強(qiáng)公眾主動(dòng)參與能力，強(qiáng)化政府主動(dòng)引導(dǎo)行為，才能從源頭上提升農(nóng)村生活垃圾的治理效能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生活垃圾;治理;政府;公眾;囚徒困境

中圖分類(lèi)號(hào)：F323 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2022）18-0006-03

十九大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視改善農(nóng)村人居環(huán)境工作，明確要求開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案（2021—2025年）》，要求以全面提升農(nóng)村生活垃圾治理水平、推動(dòng)村容村貌整體提升為重點(diǎn)，動(dòng)員農(nóng)民群眾參與農(nóng)村生活垃圾治理[1]?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確提出要持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境，推進(jìn)農(nóng)村生活垃圾治理[2]。這一系列文件的出臺(tái)，為推動(dòng)農(nóng)村生活垃圾治理、加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)奠定了良好的政策環(huán)境。江蘇省南通市政府積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，深入解決農(nóng)村生活垃圾治理中的突出問(wèn)題并取得一定成效。然而公眾作為生活垃圾的生產(chǎn)者，卻沒(méi)有成為生活垃圾治理的主體。如何更長(zhǎng)久、有效地治理農(nóng)村生活垃圾，實(shí)現(xiàn)政府與公眾的協(xié)同合作，是當(dāng)前鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵問(wèn)題。

一、農(nóng)村生活垃圾治理中政府與公眾參與的囚徒困境模型分析

（一）農(nóng)村生活垃圾治理的囚徒困境模型構(gòu)建

本文表述博弈的基本要素有三個(gè)：參與人、策略和收益。

1.參與人。參與雙方為政府與公眾，分別以G（Government）和P（Public）表示?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第2條明確指出，本辦法適用于公民、法人和其他組織[3]。因此結(jié)合本文研究范圍，將“公眾”界定為參與農(nóng)村生活垃圾治理的公民、企業(yè)和社會(huì)組織。

2.策略集。政府的策略集用SG表示，公眾的策略集用SP表示。SG=（SG1，SG2），SG1表示政府選擇主動(dòng)引導(dǎo)公眾參與的策略，SG2表示政府選擇被動(dòng)接受公眾參與的策略;SP=（SP1，SP2），SP1表示公眾選擇主動(dòng)參與的策略，SP2表示公眾被動(dòng)參與的策略。

3.收益。假設(shè)政府與公眾雙方都擁有各自的私人成本，政府的私人成本為CG，公眾的私人成本為CP。那么當(dāng)政府選擇主動(dòng)引導(dǎo)策略時(shí)，需付私人成本CG，與此同時(shí)產(chǎn)生一個(gè)私人收益RG1和一個(gè)公共收益RG2。同理，當(dāng)公眾選擇主動(dòng)參與策略時(shí)，需付私人成本CP，與此同時(shí)產(chǎn)生一個(gè)私人收益RP1和一個(gè)公共收益RP2。如果政府選擇被動(dòng)接受策略或者公眾選擇被動(dòng)參與策略，那么兩者既無(wú)成本也無(wú)收益。

在上述假設(shè)條件下，將產(chǎn)生如下四種情形：第一，當(dāng)政府選擇主動(dòng)引導(dǎo)、公眾選擇主動(dòng)參與時(shí)，政府和公眾都將付出各自的私人成本，并分別產(chǎn)生各自的私人收益和公共收益，那么政府的最終受益為RG1+RG2+RP2-CG，公眾的最終受益為RP1+RP2+RG2-CP。第二，當(dāng)政府選擇主動(dòng)引導(dǎo)、公眾選擇被動(dòng)參與時(shí)，政府將付出私人成本CG，并產(chǎn)生私人收益RG1和公共收益RG2，公眾既不付出私人成本也不產(chǎn)生任何收益，那么政府的最終受益為RG1+RG2-CG，公眾的最終受益為RG2。第三，當(dāng)政府選擇被動(dòng)接受、公眾選擇主動(dòng)參與時(shí)，政府既不付出私人成本也不產(chǎn)生任何收益，公眾將付出私人成本CP，并產(chǎn)生私人收益RP1和公共收益RP2，那么政府的最終受益為RP2，公眾的最終受益為RP1+RP2-CP。第四，當(dāng)政府選擇被動(dòng)接受、公眾選擇被動(dòng)參與時(shí)，雙方均不付出私人成本，也不產(chǎn)生任何收益，那么雙方的受益均為0。政府與公眾囚徒困境博弈矩陣如表1所示。

由表1可知，在不同條件下，政府與公眾的占優(yōu)策略均不同。第一，當(dāng)滿足條件RG1+RG2+RP2-CG>RP2且RG1+RG2-CG>0時(shí)，即在RG1+RG2>CG的條件下，無(wú)論公眾選擇主動(dòng)或被動(dòng)策略，政府若選擇主動(dòng)引導(dǎo)策略就能獲得最大收益，此時(shí)，選擇主動(dòng)引導(dǎo)是政府的占優(yōu)策略;當(dāng)滿足條件RG1+RG2+RP2-CG<RP2時(shí)，即在RG1+RG2<CG的條件下，無(wú)論公眾選擇主動(dòng)或被動(dòng)策略，政府若選擇被動(dòng)接受就能獲得最大收益，此時(shí)，選擇被動(dòng)接受是政府的占優(yōu)策略。第二，同理，當(dāng)滿足條件RP1+RP2+RG2-CP>RG2且RP1+RP2-CP>0時(shí)，即在RP1+RP2>CP的條件下，選擇主動(dòng)參與是公眾的占優(yōu)策略;當(dāng)滿足條件RP1+RP2+RG2-CP<RG2且RP1+RP2-CP<0時(shí)，即在RP1+RP2<CP的條件下，選擇被動(dòng)參與是公眾的占優(yōu)策略。

（二）農(nóng)村生活垃圾治理的囚徒困境模型分析

1.產(chǎn)生（RG1+RG2+RP2-CG，RP1+RP2+RG2-CP）的情況分析。第一種情況顯示，當(dāng)政府與公眾雙方的收益均大于成本時(shí)，雙方均選擇主動(dòng)策略，為農(nóng)村生活垃圾治理貢獻(xiàn)自己的力量，從而達(dá)到相互合作的最佳效果。這種情況下，當(dāng)?shù)卣雠_(tái)的相關(guān)生活垃圾治理政策，公眾都愿意主動(dòng)學(xué)習(xí)了解，積極配合政府的工作。同理，當(dāng)公眾提出有針對(duì)性的意見(jiàn)或建議時(shí)，政府也會(huì)主動(dòng)采納并加以實(shí)施，切實(shí)提高農(nóng)村生活垃圾治理水平，從而雙方形成一個(gè)良好的合作伙伴關(guān)系，共同改善農(nóng)村人居環(huán)境質(zhì)量。

2.產(chǎn)生（RG1+RG2-CG，RG2）的情況分析。第二種情況顯示，當(dāng)政府的收益大于成本、公眾的收益小于成本時(shí)，政府選擇主動(dòng)引導(dǎo)策略，公眾選擇被動(dòng)參與策略。公眾的受教育程度低與環(huán)保意識(shí)薄弱是影響公眾成本—收益的主要原因，降低了公眾參與農(nóng)村生活垃圾治理的積極性。一方面，由于農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件和教育資源限制，農(nóng)村的青年勞動(dòng)力選擇外出務(wù)工，根據(jù)南通市第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)顯示，超過(guò)90%的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)人員受教育程度為初中及以下。在此情況下，他們對(duì)垃圾四分類(lèi)政策無(wú)法深入學(xué)習(xí)。另一方面，南通市統(tǒng)計(jì)局在開(kāi)展農(nóng)村人居環(huán)境整治專(zhuān)題調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，89.4%的村民認(rèn)為村民環(huán)保意識(shí)差是導(dǎo)致環(huán)境污染現(xiàn)象的首要原因，33.6%的村民在處理垃圾時(shí)選擇“混合垃圾倒入集中點(diǎn)”，其深層次的環(huán)境理念、思想、環(huán)境意識(shí)的養(yǎng)成方面還存在明顯的漏洞[4]。

3.產(chǎn)生（RP2，RP1+RP2-CP）的情況分析。第三種情況顯示，當(dāng)政府的收益小于成本、公眾的收益大于成本時(shí)，政府選擇被動(dòng)接受策略，公眾選擇主動(dòng)參與策略。政府治理模式單一與宣傳教育工作不到位是影響政府成本—收益的主要原因，這導(dǎo)致政府引導(dǎo)公眾參與農(nóng)村生活垃圾治理的能動(dòng)性不高。一方面，目前大部分村鎮(zhèn)的生活垃圾治理工作都是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，而政府在生活垃圾治理的財(cái)政投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的關(guān)注度明顯不足，忽視了公眾的主體作用，對(duì)公眾的參與缺乏有效引導(dǎo)。另一方面，在農(nóng)村生活垃圾治理的宣傳過(guò)程中，工作人員僅僅是張貼橫幅、布置宣傳欄，沒(méi)有深入農(nóng)民群眾進(jìn)行實(shí)質(zhì)性講解，以致公眾對(duì)生活垃圾治理工作態(tài)度冷漠。大部分村鎮(zhèn)在生活垃圾治理方面的相關(guān)政策條文尚未健全，無(wú)法對(duì)村民進(jìn)行全面、深入、系統(tǒng)的推廣教育。

4.產(chǎn)生（0，0）的情況分析。第四種情況顯示，當(dāng)政府和公眾的收益均小于成本時(shí)，雙方均選擇被動(dòng)策略。經(jīng)濟(jì)利益沖突與信任危機(jī)是影響雙方成本—收益關(guān)系的主要原因。一方面，在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)前提下，政府和公眾在面對(duì)生活垃圾治理時(shí)都會(huì)以自身利益為主，政府首先考慮到主動(dòng)組織公眾參與所需要的宣傳成本及治理成本較高[5]，而公眾在沒(méi)有迫切需求的情況下，考慮到主動(dòng)參與會(huì)消耗自身的時(shí)間和精力。因此，雙方選擇被動(dòng)策略均是出于對(duì)自身經(jīng)濟(jì)利益的考量。另一方面，政府與公眾缺乏對(duì)彼此的信任，政府對(duì)公眾的治理意見(jiàn)缺乏認(rèn)同，挫傷了公眾參與的積極性，也有損政府公信力。同時(shí)，公眾對(duì)政府工作提出的意見(jiàn)未得到及時(shí)回應(yīng)，這使其降低了對(duì)政府的信任度，逐漸處于“局外人”狀態(tài)。

二、農(nóng)村生活垃圾治理中政府與公眾實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)的路徑探析

（一）政府主動(dòng)引導(dǎo)是前提

1.加大環(huán)保宣傳力度。政府部門(mén)要組織宣講者根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)際情況，精心準(zhǔn)備宣講內(nèi)容，用通俗易懂的語(yǔ)言向公眾傳輸其精神實(shí)質(zhì)，結(jié)合具體案例分析，提高公眾對(duì)環(huán)保知識(shí)的接受程度。同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)新宣傳方式，利用村廣播、村部宣傳欄、宣傳手冊(cè)等開(kāi)展形式多樣的宣傳教育活動(dòng)，以公眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式進(jìn)行宣傳，在潛移默化中增強(qiáng)引導(dǎo)效果，讓“垃圾需分類(lèi)”的觀念深入人心。村鎮(zhèn)干部也可以通過(guò)廣泛宣傳文明生活知識(shí)，讓更多村民自覺(jué)加入到長(zhǎng)效管理行列中，利用村鎮(zhèn)廣播每日定點(diǎn)播放文明行為準(zhǔn)則、布置公益廣告、設(shè)置醒目標(biāo)語(yǔ)，發(fā)動(dòng)網(wǎng)格員、志愿者分片區(qū)入戶走訪，向村民宣傳文明生活好習(xí)慣，積極營(yíng)造文明城市長(zhǎng)效管理的濃厚氛圍。

2.完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。良好的人居環(huán)境建設(shè)離不開(kāi)穩(wěn)定的資金投入，地方政府應(yīng)加大財(cái)政資金的投入力度，完善農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)村生活垃圾的資金占比結(jié)構(gòu)，實(shí)施環(huán)衛(wèi)保潔一體化，全面設(shè)置四分類(lèi)垃圾桶及便利性四分類(lèi)垃圾亭試點(diǎn)，幫助公眾科學(xué)準(zhǔn)確地進(jìn)行垃圾投放，完善生活垃圾收集、轉(zhuǎn)運(yùn)、處置，將已分類(lèi)的垃圾進(jìn)行二次分揀并實(shí)行無(wú)害化處理。例如，2020年南通市某區(qū)農(nóng)村已建立286處垃圾分類(lèi)宣傳陣地，配備可回收物收集車(chē)73輛，有害垃圾收集車(chē)26輛，其他垃圾三輪電動(dòng)車(chē)483輛;配備保潔員2 177個(gè)，農(nóng)戶垃圾小分類(lèi)桶106 492只;全區(qū)農(nóng)村有序開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)，持續(xù)改善全區(qū)農(nóng)村人居環(huán)境面貌。

3.完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)高度重視農(nóng)村生活垃圾治理工作，成立“垃圾革命”專(zhuān)項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，鼓勵(lì)村鎮(zhèn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)調(diào)整工作方向，有序向垃圾分類(lèi)“自覺(jué)化”目標(biāo)推動(dòng)。結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”思維，構(gòu)建一個(gè)面向公眾的農(nóng)村生活垃圾治理信息平臺(tái)，在國(guó)家法律允許的最大限度內(nèi)，將農(nóng)村生活垃圾污染現(xiàn)象置于公眾的公開(kāi)監(jiān)督之下，將違規(guī)行為暴露在公眾的視野范圍之內(nèi)，根據(jù)“誰(shuí)污染，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，強(qiáng)化農(nóng)村生活垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如，開(kāi)創(chuàng)“網(wǎng)格+河長(zhǎng)制信息平臺(tái)”巡防新模式，通過(guò)APP數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上報(bào)情況，確保在公眾的監(jiān)督之下，做到農(nóng)村生活垃圾污染源全披露。同時(shí)通過(guò)“門(mén)前三包”等制度明確村民責(zé)任，嚴(yán)格按照各村鎮(zhèn)任務(wù)清單和考評(píng)辦法抓好村部周邊垃圾治理工作，提高整治標(biāo)準(zhǔn)，有重點(diǎn)開(kāi)展工作，確保村莊環(huán)境干凈、整潔、有序。

（二）公眾主動(dòng)參與是關(guān)鍵

1.增強(qiáng)公眾主體意識(shí)。農(nóng)村居民層面，要認(rèn)識(shí)到農(nóng)村人居環(huán)境保護(hù)的主要力量是廣大農(nóng)民，他們生于斯，長(zhǎng)于斯，對(duì)農(nóng)村的發(fā)展最為了解，要充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，使其主動(dòng)做到廣泛參與、有序參與，這樣才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾的高效治理。民營(yíng)企業(yè)層面，要加強(qiáng)村企聯(lián)建，將生活垃圾的分類(lèi)、收集、運(yùn)輸、分揀、處置等項(xiàng)目交由企業(yè)負(fù)責(zé)。例如，南通市L鎮(zhèn)與江蘇海泰市容環(huán)境服務(wù)有限公司簽訂鎮(zhèn)村生活垃圾外包項(xiàng)目，實(shí)行專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化保潔管理，在此期間投資35萬(wàn)余元，購(gòu)進(jìn)了7輛農(nóng)村垃圾運(yùn)輸車(chē)及1輛鏟車(chē)用于農(nóng)村垃圾收運(yùn)，目前已正式投入使用，增加了生活垃圾外運(yùn)量。社會(huì)組織層面，要充分發(fā)揮其橋梁紐帶作用，了解村民的環(huán)境訴求，維護(hù)其環(huán)境權(quán)益，整合社會(huì)資源，提升組織影響力。

2.強(qiáng)化基層組織作用。村民自治組織作為基層的群眾自治組織，在農(nóng)村生活垃圾治理中起著舉足輕重的作用，良好的村民自治能賦予鄉(xiāng)村治理活力與生命力，有效實(shí)現(xiàn)村民的自我管理。村委會(huì)應(yīng)組織成立并完善村規(guī)民約領(lǐng)導(dǎo)小組，探索道德評(píng)議獎(jiǎng)懲機(jī)制，開(kāi)展“環(huán)保榜樣”評(píng)選活動(dòng)，通過(guò)發(fā)放獎(jiǎng)金、禮品等方式對(duì)積極參與的村民進(jìn)行物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。定期組織舉辦美麗庭院、文明農(nóng)戶等評(píng)選活動(dòng)，用榜樣示范引領(lǐng)村民，激發(fā)村民內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)村民保護(hù)人居環(huán)境的榮譽(yù)感，讓村民在潛移默化的熏陶中增強(qiáng)環(huán)保行為的自覺(jué)性。黨員干部也要主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，引導(dǎo)村民相互監(jiān)督，提醒、勸導(dǎo)不文明行為，共同營(yíng)造健康宜居環(huán)境，助力提升農(nóng)村“顏值”。

3.樹(shù)立綠色生活理念。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)《綠色生活創(chuàng)建行動(dòng)總體方案》，明確指出應(yīng)主動(dòng)踐行綠色生活方式，節(jié)約用電用水，不浪費(fèi)糧食，減少使用一次性塑料制品，盡量采用公共交通方式出行，實(shí)行生活垃圾減量分類(lèi)[6]。公眾應(yīng)樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，轉(zhuǎn)變消費(fèi)理念，減少一次性產(chǎn)品和包裝盒的使用，多使用再生材料的制品，在源頭處減少農(nóng)村垃圾產(chǎn)量，達(dá)到減少生活垃圾的效果。鼓勵(lì)公眾以綠色環(huán)保理念打造生態(tài)宜居家園，貫徹共建、共治、共享理念，基本實(shí)現(xiàn)人居環(huán)境整潔、舒適、安全、美麗的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1] ?農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動(dòng)方案[N].人民日?qǐng)?bào)，2021-12-06（001）.

[2] ?中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》[N].人民日?qǐng)?bào)，2018-09-27（001）.

[3] ?環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2015-07-22（003）.

[4] ?郭紅燕.我國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與現(xiàn)狀、問(wèn)題及對(duì)策[J].團(tuán)結(jié)，2018，（5）：22-27.

[5] ?趙素琴.公眾參與農(nóng)村環(huán)境治理存在的問(wèn)題及途徑[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2020，（7）：40-42.

[6] ?國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《綠色生活創(chuàng)建行動(dòng)總體方案》[J].能源研究與利用，2019，（6）：6.