縣級(jí)政府應(yīng)急管理能力及影響因素研究
——基于河南省Z縣新冠肺炎疫情防控實(shí)踐

郭春輝，霍 堃

（安徽建筑大學(xué) 公共管理學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、引言

人類實(shí)踐活動(dòng)是復(fù)雜多樣的，自然界本身也存在著風(fēng)險(xiǎn)，雙重因素的交叉影響為社會(huì)的發(fā)展增添許多不確定性，從而導(dǎo)致公共危機(jī)事件頻發(fā)。公共危機(jī)事件的復(fù)雜性、不確定性和突發(fā)性對(duì)常規(guī)化運(yùn)行的行政體制產(chǎn)生了巨大的挑戰(zhàn)。2003年“非典”之后，我國(guó)政府應(yīng)急管理建設(shè)取得了跨越式的發(fā)展，制定了以“一案三制” （應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)急管理法制）為核心的應(yīng)急管理體系［1］。2019年底，新冠肺炎疫情蔓延全國(guó)。我國(guó)各級(jí)政府迅速成立了應(yīng)對(duì)疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從中央到地方構(gòu)建了嚴(yán)密高效的疫情防控體系?？h級(jí)政府處于整個(gè)疫情防控組織體系中基礎(chǔ)地位，其疫情防控能力直接影響國(guó)家總體疫情防控工作。

二、文獻(xiàn)回顧

近年來(lái)，政府應(yīng)急管理能力問(wèn)題引起了學(xué)者的高度關(guān)注。從橫向上看，縣級(jí)政府應(yīng)急管理對(duì)象涉及生態(tài)、社會(huì)、衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，環(huán)境領(lǐng)域的突發(fā)事件對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞力極強(qiáng)，但縣級(jí)政府在環(huán)境應(yīng)急管理預(yù)案的編制方面仍存在不足［2］，對(duì)于群體性突發(fā)事件，縣級(jí)政府要通過(guò)掌握預(yù)警、現(xiàn)場(chǎng)控制、輿論導(dǎo)向以及善后四種能力，及時(shí)化解社會(huì)矛盾［3］，同時(shí)，我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)，縣級(jí)政府的治理能力在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害中將面臨最直接的考驗(yàn)［4］。

應(yīng)急管理是風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)對(duì)處理和善后處理三個(gè)階段相互銜接、協(xié)同推進(jìn)的過(guò)程。風(fēng)險(xiǎn)管理主要包括事前預(yù)防和預(yù)警管理兩部分內(nèi)容，事前預(yù)防旨在防止和減少危機(jī)事件的發(fā)生［5］，外部環(huán)境的不斷變化對(duì)預(yù)警管理體制的建設(shè)提出了更高的要求，因而預(yù)警管理體制應(yīng)不斷改革與創(chuàng)新［6］。在應(yīng)對(duì)處理階段，政府要敢采取靈活機(jī)動(dòng)的方式應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件［7］。同時(shí)，隨著學(xué)習(xí)型政府的建設(shè)與發(fā)展，善后處理與學(xué)習(xí)也被視為政府應(yīng)急管理的重要內(nèi)容［8］。

但從總體上看，國(guó)內(nèi)學(xué)者研究還存在以下不足：一是就研究視角而言，大部分研究都是基于宏觀視角，以縣域政府為研究對(duì)象的文獻(xiàn)相對(duì)較少；二是就研究方法而言，實(shí)證研究相對(duì)較少。因此，本文對(duì)新冠肺炎疫情集中爆發(fā)期間居住在Z縣居民進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，基于風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)對(duì)處理和善后處理三個(gè)階段來(lái)選取變量，對(duì)Z縣政府的應(yīng)急管理能力進(jìn)行評(píng)價(jià)。

三、數(shù)據(jù)來(lái)源與樣本特征

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

Z縣共有3個(gè)街道、19個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和407個(gè)自然村，疫情首次在全國(guó)范圍擴(kuò)散以來(lái)，Z縣政府第一時(shí)間成立應(yīng)急防控指揮部。此次調(diào)研所選取的樣本涵蓋了Z縣的3個(gè)街道和16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共發(fā)放296份調(diào)查問(wèn)卷，回收288份，回收率為97.2%，剔除6份無(wú)效問(wèn)卷，有效問(wèn)卷最終為282份?？h級(jí)政府的應(yīng)急管理能力屬于隱性變量，其具體結(jié)果難以量化，而政府疫情防控效果是Z縣政府應(yīng)急能力的直接體現(xiàn)，因此本文選擇Z縣居民對(duì)于疫情防控效果的總體評(píng)價(jià)作為政府應(yīng)急能力的觀測(cè)值。

（二）樣本特征

1.調(diào)查對(duì)象的基本特征

為了使樣本更具有代表性，本次調(diào)查所選取的調(diào)查對(duì)象較為廣泛，調(diào)查對(duì)象的基本特征如表1所示。

表1 調(diào)查對(duì)象基本特征

2.居民對(duì)Z縣政府疫情防控效果評(píng)價(jià)情況

如圖1所示，有40.43%的居民認(rèn)為疫情防控效果非常好，38.65%的居民認(rèn)為疫情防控效果比較好，17.38%的居民認(rèn)為疫情防控效果一般，2.12%的居民認(rèn)為疫情防控效果比較差，1.42%的居民認(rèn)為疫情防控效果非常差。

圖1 居民對(duì)疫情防控效果的總體評(píng)價(jià)

（三）變量設(shè)置與模型選擇

1.變量設(shè)置

立足于Z縣政府應(yīng)急管理的實(shí)際水平，以公共危機(jī)事件的階段性和周期性為依據(jù)，選定14個(gè)影響Z縣政府疫情防控效果的因素，Z縣政府疫情防控效果作為被解釋變量，各個(gè)變量的具體賦值情況以及描述性統(tǒng)計(jì)分析如表2所示。

2.模型選擇

本文選擇多項(xiàng)有序Logistic回歸模型。該模型的具體表達(dá)式如下：

表2 模型變量設(shè)置及描述性統(tǒng)計(jì)

四、縣級(jí)政府應(yīng)急能力及其影響要素分析

（一）模型檢驗(yàn)

平行性檢驗(yàn)是檢驗(yàn)多項(xiàng)有序回歸模型的基本假設(shè)。該模型的-2倍對(duì)數(shù)似然值為302.957，P值為0.143＞0.05，通過(guò)了平行性檢驗(yàn)。McFaddeIl R2值為0.154,表明該模型整體擬合精度較好。

（二）模型回歸結(jié)果分析

利用Spss23.0軟件，以Z縣疫情防控效果為被解釋變量，以選定的14個(gè)影響因素為解釋變量，引入多項(xiàng)有序回歸模型，模型回歸結(jié)果如表3所示。

表3 Z縣政府疫情防控效果影響因素有序多分類Logistic 回歸模型估計(jì)結(jié)果

（續(xù)表3）

1.風(fēng)險(xiǎn)管理階段

由表3可知，是否參與應(yīng)急演練變量回歸系數(shù)為0.434，在10%的統(tǒng)計(jì)水平上對(duì)防控效果呈顯著的正向影響。政府定期組織居民參與應(yīng)急演練是風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容，是居民提升應(yīng)急能力的必要途徑。

疫情預(yù)警能力變量回歸系數(shù)為-0.408，該變量的回歸系數(shù)為負(fù)，在1%的水平上對(duì)疫情防控效果呈負(fù)向影響。這是由于預(yù)警管理一直是我國(guó)政府應(yīng)急管理過(guò)程中的短板，縣級(jí)政府的預(yù)警管理能力更為薄弱。

2.應(yīng)對(duì)處理階段

應(yīng)急反應(yīng)能力變量的回歸系數(shù)為0.482，在1%的統(tǒng)計(jì)水平上對(duì)疫情防控效果呈顯著的正向影響。政府快速的反應(yīng)能力對(duì)于有效控制疫情、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及緩解居民的恐慌具有重要的作用。

應(yīng)急工作中是否出現(xiàn)形式主義變量的回歸系數(shù)為-0.772，在1%的統(tǒng)計(jì)水平上對(duì)疫情防控效果呈顯著的負(fù)向影響。即出現(xiàn)防疫形式主義區(qū)域的居民對(duì)疫情防控效果的評(píng)價(jià)更低。

應(yīng)急人員是否緊缺變量的回歸系數(shù)為-0.450，在10%的統(tǒng)計(jì)水平上對(duì)疫情防控效果呈顯著的負(fù)向影響。在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，38.5%的居民認(rèn)為應(yīng)急人員緊缺，尤其是社區(qū)網(wǎng)格員和村莊卡點(diǎn)值班人員存在缺口。

應(yīng)急物資的供應(yīng)與保障能力變量的回歸系數(shù)為0.228，在10%的統(tǒng)計(jì)水平上對(duì)疫情防控效果呈顯著的正向影響。應(yīng)急物資是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情的重要的武器，是打贏疫情防控狙擊戰(zhàn)的基本物質(zhì)保障。

疫情信息管理能力變量的回歸系數(shù)為0.328，在5%的統(tǒng)計(jì)水平上對(duì)疫情防控效果呈正向影響。政府發(fā)布的疫情信息既要公開(kāi)透明，也要做到及時(shí)準(zhǔn)確。

3.善后處理階段

復(fù)工、復(fù)產(chǎn)推進(jìn)情況變量的回歸系數(shù)為0.295，在5%的統(tǒng)計(jì)水平上對(duì)疫情防控效果呈正向影響。由于新冠肺炎疫情對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活帶來(lái)了一定的沖擊，居民的就業(yè)受到一定的影響，急需恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)、生活秩序。

五、結(jié)論與對(duì)策

（一）研究結(jié)論

1.事前預(yù)警能力有待進(jìn)一步提升

在外部環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)與內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)相互交加的背景下，政府進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理顯得格外重要。Z縣的整體預(yù)警能力，尤其是組織居民參與應(yīng)急演練能力相對(duì)薄弱，根據(jù)調(diào)查結(jié)果可知，僅16%的居民參與過(guò)應(yīng)急演練。

2.事中處置能力有待進(jìn)一步加強(qiáng)

Z縣在短期內(nèi)充分調(diào)動(dòng)了各方的積極性，有效遏制了新冠肺炎疫情在縣域內(nèi)的傳播速度，但不可忽視的是，形式主義仍然存在，主要表現(xiàn)為文牘作風(fēng)，違背了疫情防控的初衷。

3.事后補(bǔ)救能力有待進(jìn)一步提高

事后補(bǔ)救是收尾環(huán)節(jié)。Z縣政府在防止疫情反彈的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了各項(xiàng)政策平穩(wěn)有序的恢復(fù)社會(huì)生產(chǎn)、生活秩序，但Z縣政府事后補(bǔ)救措施有待進(jìn)一步完善，如對(duì)重點(diǎn)人群缺乏必要的心理疏導(dǎo)。

（二）政策建議

1.加強(qiáng)應(yīng)急知識(shí)的宣傳，推進(jìn)應(yīng)急演練常態(tài)化和制度化

我國(guó)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》 規(guī)定，縣鄉(xiāng)級(jí)政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)定期開(kāi)展應(yīng)急知識(shí)的宣傳活動(dòng)和應(yīng)急演練。Z縣級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)要積極動(dòng)員社會(huì)組織、企事業(yè)單位，提升居民的參與應(yīng)急演練的意愿；應(yīng)對(duì)應(yīng)急演練進(jìn)行事后回顧、學(xué)習(xí)和評(píng)估，不斷提升應(yīng)急演練的實(shí)用性和針對(duì)性，避免應(yīng)急演練的形式主義傾向。

2.加快應(yīng)急人才隊(duì)伍建設(shè)，提高應(yīng)急隊(duì)伍的專業(yè)性

立足于Z縣應(yīng)急隊(duì)伍的發(fā)展現(xiàn)狀，政府亟待建設(shè)一支科學(xué)化、專業(yè)化和現(xiàn)代化的應(yīng)急隊(duì)伍，從根本上提升應(yīng)急管理能力。一方面要以培養(yǎng)應(yīng)急人才為根本抓手，綜合使用多種培訓(xùn)方式，推動(dòng)應(yīng)急管理培訓(xùn)常態(tài)化，從而提高培訓(xùn)的效果；另一方面要將專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和社會(huì)隊(duì)伍有機(jī)結(jié)合，使政府的專業(yè)應(yīng)急隊(duì)伍和社會(huì)應(yīng)急隊(duì)伍形成強(qiáng)大的合力。

3.建設(shè)應(yīng)急管理信息平臺(tái)，提升應(yīng)急管理信息化水平

應(yīng)急管理信息平臺(tái)作為應(yīng)急管理部的溝通樞紐和聯(lián)絡(luò)助手，是實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的重要依托。具體來(lái)看，一是要加快縣域范圍通信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。加快實(shí)現(xiàn)縣域范圍內(nèi)衛(wèi)星、無(wú)線網(wǎng)絡(luò)的全覆蓋，使政府部門(mén)、企事業(yè)單位、以及社會(huì)組織之間實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。二是堅(jiān)持統(tǒng)一指揮。應(yīng)急管理局要充分發(fā)揮好“信息庫(kù)”的輔助決策作用，通過(guò)統(tǒng)一調(diào)度、指揮和協(xié)調(diào)，力求實(shí)現(xiàn)應(yīng)急信息以及資源的共享，以應(yīng)急管理信息化引領(lǐng)應(yīng)急管理的現(xiàn)代化。

4.構(gòu)建科學(xué)的應(yīng)急管理能力評(píng)估機(jī)制，提升善后學(xué)習(xí)的能力

應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)估是政府績(jī)效管理的重要分支，是政府總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)、補(bǔ)齊短板的重要路徑。一方面要構(gòu)建科學(xué)、合理且可行的應(yīng)急管理評(píng)估體系，從風(fēng)險(xiǎn)管理、應(yīng)對(duì)處理以及善后處理三個(gè)維度構(gòu)建應(yīng)急管理績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；另一方面要加快制定應(yīng)急管理案例信息庫(kù)，從思想上認(rèn)識(shí)到應(yīng)急管理案例信息庫(kù)的重要性，深入調(diào)研，全面、真實(shí)地還原公共危機(jī)事件，并將其應(yīng)用到應(yīng)急管理的全過(guò)程，提高應(yīng)急管理案例庫(kù)的利用效率。