培育社會資本：村莊撤并政策執(zhí)行優(yōu)化路徑
——以浙江省T縣為例

陳英英，操家齊

（寧波大學(xué) 法學(xué)院，浙江 寧波 315211）

一、問題的提出

村莊撤并是一種將多個(gè)毗鄰村莊整合在一起，重建村委會或居委會、整合集體經(jīng)濟(jì)與土地，建立新型社區(qū)的探索，旨在改善百姓生產(chǎn)生活環(huán)境、提高服務(wù)質(zhì)量、合理規(guī)劃村莊。其政策的出發(fā)點(diǎn)是為百姓著想，執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了“一刀切”“強(qiáng)迫農(nóng)民上樓”等不當(dāng)現(xiàn)象。全國人大常委員會于2021年通過的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，以及第七次人口普查中4.9億的人戶分離數(shù)據(jù)［1］，都表明村莊撤并在鄉(xiāng)村振興中依舊有存在的必要性，是實(shí)施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、助力鄉(xiāng)村振興的重要政策工具。因此，如何優(yōu)化村莊撤并政策執(zhí)行、確保政策有效落地至關(guān)重要。

二、文獻(xiàn)回顧與理論基礎(chǔ)

（一）文獻(xiàn)回顧

近年來，學(xué)者們對于村莊撤并的研究主要圍繞“為什么撤并”“如何撤并”“撤并效果”三個(gè)問題開展?！盀槭裁闯凡ⅰ奔创迩f撤并的驅(qū)動因素，主要包括城鄉(xiāng)融合的時(shí)代與現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要，土地“增減掛鉤”政策的支持，利益主體的差異化需求［2］。“如何撤并”即村莊撤并的模式選擇，既有聯(lián)合式兼并、擴(kuò)張式兼并、扶貧式兼并的操作模式［3］，又有自拆自建式、商業(yè)開發(fā)式、社企共建式的運(yùn)行模式［4］，其中市場與行政是推動村莊撤并的基本力量［5］?！俺凡⑿Ч狈譃檎磧擅?。村莊撤并有益于優(yōu)化資源配置、完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村居住環(huán)境［6］；但在實(shí)踐過程中對農(nóng)民的既得利益產(chǎn)生消極影響［7］，容易造成農(nóng)民身份認(rèn)同感與心理歸屬感的缺失［8］。學(xué)者們由此形成贊成、反對抑或中立的態(tài)度。對此，筆者持贊成態(tài)度。村莊撤并不能“一刀切”，要因地制宜，循序漸進(jìn)。當(dāng)前的焦點(diǎn)應(yīng)該是“如何撤并”，要優(yōu)化村莊撤并的政策執(zhí)行路徑，選擇合適的撤并模式。已有學(xué)者從政府、農(nóng)民等多元主體的視角對村莊撤并模式進(jìn)行了剖析，本研究則從社會資本的角度對村莊撤并政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑進(jìn)行探討。

（二）理論基礎(chǔ)

20世紀(jì)80年代，社會資本理論興起，帕特南從組織角度出發(fā)構(gòu)建了社會資本的三個(gè)特征——信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，并提出社會資本是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府績效的關(guān)鍵因素［9］。社會資本的善用可以激勵(lì)村干部認(rèn)真履職、強(qiáng)化政策執(zhí)行力［10］，通過平衡法律制度與村規(guī)民約重建鄉(xiāng)村秩序［11］；社會資本存量不足或者濫用則會導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的失衡［12］。

信任分為以血緣、地緣為基礎(chǔ)的特殊信任和以共同信仰為基礎(chǔ)的普遍信任，它是社會資本的核心，也是搭建政府與公民在政策執(zhí)行中建立互動合作關(guān)系的橋梁。高的信任度有利于培育村民對村莊撤并政策的認(rèn)同感。規(guī)范包括含法律合同等成文形式的正式制度和涵蓋互惠規(guī)范、村規(guī)民約、道德倫理等形式的非正式制度，它為村莊撤并政策執(zhí)行提供了制度保障與監(jiān)督約束。網(wǎng)絡(luò)包括橫向的公民參與網(wǎng)絡(luò)和縱向的科層制網(wǎng)絡(luò)，它是村莊撤并政策執(zhí)行中信息互動的渠道與民主參與的平臺。

本文在已有研究的基礎(chǔ)上，基于浙江省T縣的調(diào)研資料，分別從信任、規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)三個(gè)層面出發(fā)構(gòu)建村莊撤并政策執(zhí)行的分析框架，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，探討不足之處，進(jìn)而提出村莊撤并政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

三、社會資本視角中村莊撤并的政策執(zhí)行：以T縣為例

浙江省T縣位于東南沿海地區(qū)，早在2004年初，T縣就已實(shí)施過村莊撤并項(xiàng)目，將713個(gè)村并為490個(gè)村。但是當(dāng)時(shí)只是在行政區(qū)劃上實(shí)現(xiàn)了村莊合并，村集體資產(chǎn)并未發(fā)生轉(zhuǎn)移調(diào)整。2020年，T縣依據(jù)上級要求推進(jìn)村莊撤并，將行政村數(shù)量由490個(gè)調(diào)整為358個(gè)，組建1個(gè)新社區(qū)，于2020年9月有序完成村莊撤并工作。其成功的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，其中的不足之處也需要正視。

（一）T縣村莊撤并政策執(zhí)行的成功之處

浙江省T縣在村莊撤并過程中堅(jiān)持政府主導(dǎo)，挖掘現(xiàn)有的社會資本，利用村域內(nèi)的特殊信任進(jìn)行村民說服工作，利用互惠規(guī)范設(shè)置硬性的制度要求與優(yōu)渥的激勵(lì)政策，利用科層體制動員參與，多項(xiàng)因素共同推動村莊撤并有效執(zhí)行。

1.特殊的社會信任構(gòu)建情感認(rèn)同

村莊撤并主體間的社會信任可以增強(qiáng)村民對政策的認(rèn)同感，走出集體行動的困境。T縣特殊的社會信任主要指村民對具有較高威望的村莊能人、精英們的信任，后二者將村民與工作小組緊密相連?！班l(xiāng)賢治村”是T縣基層治理的一大特色，返鄉(xiāng)在鄉(xiāng)的鄉(xiāng)賢精英將他們的個(gè)人魅力以及自身資源轉(zhuǎn)化為集體社會資本，積極響應(yīng)并村號召，以身作則，以家人親戚為中心開始溝通與說服工作，逐步延伸到普通村民，助力村莊撤并的政策宣傳與解讀。

2.正式的制度要求提供規(guī)范保障

硬性的正式制度要求能夠?qū)Υ迩f撤并政策的利益相關(guān)者進(jìn)行制約，為其提供制度保障，以達(dá)到順利并村、并賬的目標(biāo)。如表1所示，近幾年各級政府頒布多項(xiàng)政策文件，用以指導(dǎo)村莊撤并政策的執(zhí)行，在此基礎(chǔ)上，T縣因地制宜制定詳細(xì)的政策意見與實(shí)施方案等村莊撤并的正式制度，在金錢、人力、技術(shù)等方面提供幫助。通過“并村獎(jiǎng)勵(lì)40萬”“并賬獎(jiǎng)勵(lì)30萬”等各種激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)村民和村組織積極參與，進(jìn)而保障村莊撤并工作的可持續(xù)開展。在政策的硬性規(guī)定下，村莊撤并嚴(yán)格按照制度和程序進(jìn)行，做到98.27%的平均表決同意率［13］。

表1 村莊撤并相關(guān)政策 （節(jié)選）

3.科層制網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政治動員

村莊撤并中的社會網(wǎng)絡(luò)包含了縱向的科層制動員網(wǎng)絡(luò)和橫向的公民參與網(wǎng)絡(luò)。T縣組織黨委負(fù)責(zé)人及鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員等成立以縣委書記為負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)小組，堅(jiān)持黨建引領(lǐng)，發(fā)揮聯(lián)村干部的協(xié)調(diào)作用，構(gòu)建“3+1+X”的工作網(wǎng)絡(luò)體系，將村莊撤并的總目標(biāo)逐層分解細(xì)化，落實(shí)工作責(zé)任制。通過科層制網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行政治動員，將村莊撤并納入基層干部與村“兩委”的績效考核中，明確村莊撤并的政治地位，將其放在當(dāng)前工作的首要任務(wù)的位置，驅(qū)動各部門及相關(guān)人員為完成任務(wù)而形成較大的工作合力，并調(diào)動政府資源為村莊撤并提供基礎(chǔ)支撐。在此背景下，村“兩委”干部與聯(lián)村干部采取廣播通知、橫幅標(biāo)語宣傳、上門講解、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等多種措施動員村民參與村莊撤并。

（三）村莊撤并政策執(zhí)行存在的不足之處

雖然T縣村莊撤并已順利完成，但是某些社會資本存量的不足也對政策的有效執(zhí)行產(chǎn)生了阻礙作用，例如，具有局限性的普遍社會信任、不完善的非正式制度、較為薄弱的公民參與網(wǎng)絡(luò)。

1.普遍社會信任具有局限性

農(nóng)村社會“差序格局”的存在，導(dǎo)致社會信任的范圍局限于村莊群體內(nèi)部，而且表現(xiàn)為以特殊的信任為主，而缺乏對群體外人員的普遍信任，這無疑給村莊撤并工作的開展帶來難度。村莊撤的后果并不僅包括居住地的改變，也包括村委班子與村集體經(jīng)濟(jì)的合并。T縣的村莊撤的形式并不僅有強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、弱弱相助，也有以強(qiáng)扶弱，其中以強(qiáng)扶弱形式的村莊撤并工作矛盾最多。經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的村莊村民擔(dān)心自己的股份分紅會被稀釋或者承擔(dān)本不該承擔(dān)的債務(wù)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱的村莊村民則既想提高當(dāng)前的生活質(zhì)量又擔(dān)心會受到強(qiáng)村的歧視；原村委成員能否在新村村委班子中占有一席之地，關(guān)系到自己在新村的未來發(fā)展。在缺乏長期接觸的背景下，村民只信任本村的干部與鄉(xiāng)賢精英，對外村的人員依舊心懷忌憚，由此導(dǎo)致新村干部選舉面臨困難。同時(shí)，由于2004年的村莊撤并效果不佳，村民對此次村莊撤并期望與積極性不高，對并村帶來的好處產(chǎn)生懷疑；部分村干部也由于并村后將面臨職位和薪資變動,以及基于和村民形成“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的角度而對村莊撤并產(chǎn)生質(zhì)疑。

2.非正式制度尚未完善

完善健全的非正式制度可以對人們的行為起到隱形的約束作用，比如完善的村規(guī)民約、族規(guī)等有利于村莊撤并政策法規(guī)的實(shí)施，減少村莊撤并的執(zhí)行成本，提高并村效率。當(dāng)非正式制度處于不完善的狀態(tài)時(shí)，機(jī)會主義與潛規(guī)則盛行，宗族勢力借機(jī)抬頭，就會導(dǎo)致村莊撤并政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差，影響干群合作。隨著考核時(shí)間的臨近與壓力的增大，基層干部會在上級政府默許的范圍內(nèi)，采取某些機(jī)會主義策略，軟硬兼施，不斷上門“磨”，游說村民同意并村，或者采取行政強(qiáng)制措施，例如“經(jīng)濟(jì)上斷奶”等來推進(jìn)政策執(zhí)行。其后果是，雖然完成了考核任務(wù)，卻損害了政府形象，造成干群關(guān)系緊張的局面。

同時(shí)，歷史遺留問題的存在給了不同宗族拒絕合并的借口。村莊撤并意向征集過程中摩擦頻發(fā)，T縣政府在派出駐村小組協(xié)調(diào)無果后，根據(jù)實(shí)際情況放棄調(diào)整方案，將精力與資金投入其他村莊。在新村干部選舉過程中，也存在宗族勢力抬頭、拉幫結(jié)派的現(xiàn)象，一些參選者通過給予互惠互利的前景承諾或者道德約束獲得選票，影響了選舉的公平與效率。能否妥善解決歷史上的積怨和村派系間矛盾的問題，在很大程度上也制約著村莊撤并是否能夠有序推進(jìn)。

3.公民參與網(wǎng)絡(luò)較為薄弱

公民參與網(wǎng)絡(luò)是公民參與民主政治與基層治理，實(shí)現(xiàn)政府與村民的信息溝通與反饋的主要手段。雖然浙江省依靠“最多跑一次”“村民說事”等制度改革走在民主的前列，但是有的地區(qū)的公民參與網(wǎng)絡(luò)仍舊不完善，存在薄弱的地方。首先，部分村民參與意識薄弱，參與動力不足。加之村莊撤并的時(shí)間過短，過程較急，只有3個(gè)月的期限，導(dǎo)致部分村民尚未完全了解村莊撤并的利弊，就出于對鄉(xiāng)賢精英的特殊信任而贊成并村。還有部分村民認(rèn)為與己無關(guān)，態(tài)度冷淡，不關(guān)心合并的時(shí)間、形式、程序，甚至許多村民不知道村莊即將被合并，這無疑給要求完成100%政策知曉率的工作目標(biāo)增加了難度。其次，部分村民意愿無法得到真正表達(dá)與尊重。雖然政府通過橫幅宣傳、上門講解、網(wǎng)絡(luò)微信、動員大會等多種形式宣傳講解村莊撤并政策的必要性與可行性，動員村民參與其中，但是這種政府主導(dǎo)的動員，極易導(dǎo)致村民被動同意，無法實(shí)現(xiàn)村民真正的民主參與權(quán)利。最后，社會力量參與不足。T縣此次村莊撤并由政府主導(dǎo)，缺乏市場力量與第三部門等社會組織的參與，村莊撤并的成本皆由地方政府負(fù)擔(dān)，縣域內(nèi)的社會資源無法得到充分利用，極易為并村的后續(xù)發(fā)展埋下隱患。

四、村莊撤并政策執(zhí)行的優(yōu)化路徑

根據(jù)上述分析可知，村莊撤并政策的有效執(zhí)行，需要政府在現(xiàn)有社會資本的基礎(chǔ)上重建和培育新的社會資本。加強(qiáng)政府管理、擴(kuò)大信任半徑、增強(qiáng)政策認(rèn)同度，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)、合理引導(dǎo)互惠規(guī)范，培育和支持社會組織，激勵(lì)村民參與村莊撤并。

（一）強(qiáng)化政府服務(wù)意識，培育普遍社會信任

社會信任是村莊撤并有序開展的基礎(chǔ)，村民對政府的信任程度決定其對村莊撤并政策的認(rèn)同度，進(jìn)而影響政策實(shí)施效果。村莊撤并既包括自上而下的推進(jìn)，也包括自下而上的反饋，是政府與村民雙向互動的過程，需要雙方群體的信任。政府在推進(jìn)村莊撤并時(shí)，需要加強(qiáng)干部培訓(xùn)，強(qiáng)化政府服務(wù)意識，深入了解并村政策。在宣傳時(shí)為村民答疑解惑，增強(qiáng)溝通交流。實(shí)現(xiàn)村莊撤并相關(guān)政策信息公開公示，鼓勵(lì)村民監(jiān)督舉報(bào)，杜絕投票選舉時(shí)的暗箱操作。樹立政府公信力，培育普遍的社會信任。

村莊撤并并不是一種運(yùn)動式治理，而是一項(xiàng)關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略安排。為增強(qiáng)村民的政策認(rèn)同和新村的歸屬感，提升官民信任度，政府必須保證新村公共服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滿足村民生產(chǎn)生活的需求，村委干部人員配備科學(xué)化、民主化，在物質(zhì)上和精神上給予保障與尊重，確保并村后經(jīng)濟(jì)更發(fā)達(dá)、治理更有效、決策更民主，讓百姓享受到村莊撤并后的政策優(yōu)惠，看到居住環(huán)境的改善，體驗(yàn)辦事效率的提升。

（二）完善正式制度保障，重塑非正式制度

具有權(quán)威性與合法性的正式制度是推動村莊撤并政策執(zhí)行的保障。當(dāng)前我國必須在堅(jiān)持農(nóng)民主體性、維護(hù)農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上，制定相關(guān)法律法規(guī)，明確村民參與村莊撤并的規(guī)則、程序。確保村民參與投票的權(quán)利，強(qiáng)化村莊撤并的立法保障；完善村莊撤并的監(jiān)督與責(zé)任追究制度以及村“兩委”、集體資產(chǎn)的調(diào)整細(xì)則，為后續(xù)新村的發(fā)展提供健全的法律保障。具有隱形約束作用的非正式制度需要重塑完善，取其精華去其糟粕。既要重塑非正式制度，合理利用互惠規(guī)范，讓宗族中有威嚴(yán)、有公信力的長老、族長在村莊撤并中發(fā)揮說服溝通的作用，同時(shí)也要防止宗族勢力抬頭，杜絕新村選舉中出現(xiàn)拉幫結(jié)派的現(xiàn)象。

（三）培育公民參與意識，搭建合作共治平臺

利用社會文化培育公民文化，消除“官本位”思想的影響。強(qiáng)化公民主體意識與參與意識，明確公民權(quán)利，引導(dǎo)公民自發(fā)參與村莊撤并。合理利用社會資源，鼓勵(lì)精英返鄉(xiāng)治村，加強(qiáng)第三部門等社會組織的培育，引導(dǎo)民間組織和社會力量助力村莊撤并。拓寬村莊撤并參與渠道，以村民委員會為核心，搭建政府支持、村民參與、社會協(xié)同的合作共治的平臺。擴(kuò)大村民的參與權(quán)，整合人力資源與物資資源，為村莊撤并提供人力支持與物質(zhì)保證。號召在外工作或經(jīng)商的中青年精英群體回鄉(xiāng)參與村莊建設(shè)，和已有的鄉(xiāng)賢、黨員一起組織動員村民，為村莊撤并工作的開展以及后續(xù)新村發(fā)展輸入新鮮血液。

五、結(jié)語與討論

村莊撤并政策是鄉(xiāng)村振興的重要抓手，需要嚴(yán)格規(guī)范程序，絕對不能“一刀切”“強(qiáng)迫農(nóng)民上樓”。本研究從社會資本的視角出發(fā)，對浙江省T縣村莊撤并的政策執(zhí)行過程進(jìn)行分析。歸納其成功的原因：特殊的社會信任、硬性的正式制度要求和科層網(wǎng)絡(luò)的政治動員。發(fā)現(xiàn)存在的不足：具有局限性的普通信任、不完善的非正式制度和較為薄弱的公民參與網(wǎng)絡(luò)。本研究提出了從培育和重構(gòu)社會資本出發(fā)優(yōu)化村莊撤并政策執(zhí)行的路徑，例如，在尊重百姓意愿的前提下，因地制宜，利用特殊信任、培育普通信任、擴(kuò)大信任半徑，加強(qiáng)立法保障、完善正式制度保障、重塑非正式制度，拓寬參與渠道、培育公民參與意識和搭建合作共治平臺，破解執(zhí)行難題。當(dāng)然，社會資本并非影響村莊撤并政策執(zhí)行的唯一因素，各參與主體的利益需求、當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、財(cái)政情況、文化風(fēng)俗等都會對其產(chǎn)生影響，需要進(jìn)行補(bǔ)充研究。