深圳市福利彩票公益金管理使用分析

羅偉倫

(深圳市居民家庭經(jīng)濟狀況核對中心，廣東 深圳 518038)

1 深圳市福利彩票公益金管理工作機制

2011年，經(jīng)市編委批準，在深圳市民政局財務管理中心加掛深圳市福利彩票公益金管理中心牌子，核定編制為4人(現(xiàn)已并入深圳市居民家庭經(jīng)濟狀況核對中心)，負責深圳市福彩公益金日常管理工作。一直以來，深圳市福彩公益金管理嚴格執(zhí)行公益金使用管理的政策規(guī)定，以“規(guī)范、科學、高效、誠信”的工作理念，不斷建立和完善相關規(guī)程，有章可依、有序管理和有所創(chuàng)新。

1.1 有章可依

2004年，深圳市根據(jù)財政部、民政部《社會福利基金使用管理暫行辦法的通知》(財社字〔1998〕124號)的精神，制定出臺了《深圳市福利彩票公益金使用管理暫行辦法》。隨著《新預算法》等有關文件的出臺，深圳市福彩公益金管理緊跟形勢，制定了《深圳市福利彩票公益金管理辦法》《深圳市福彩公益金資助項目市區(qū)分成方案》《深圳市福利彩票公益金資助項目評審工作實施細則》《深圳市福利彩票公益金資助項目績效評價管理辦法》四個文件。為創(chuàng)新深圳市福彩公益金管理流程，理順福彩公益金管理體制提供制度保障，真正使深圳市福彩公益金管理做到有章可依。

1.2 有序管理

目前，深圳市福彩公益金管理從項目單位提出申請—市民政局福彩公益金管理部門初審—組織項目評審組成員評審—市民政局局務會審議—市財政局復核—市人大批復—后續(xù)監(jiān)督管理，做到環(huán)環(huán)相扣，程序嚴密，組織高效。

1.3 有所創(chuàng)新

1.3.1 適應部門預算改革的要求，優(yōu)化管理體制，實現(xiàn)與部門預算同步編制、同步執(zhí)行

根據(jù)《新預算法》的規(guī)定，舊的評審程序預算批準晚，造成福彩公益金資金撥付進度慢，影響當年福彩公益金項目的執(zhí)行，已不能適應新的管理需要。因此，為規(guī)范和加強深圳市福利彩票公益金籌集、分配和使用管理，完善市區(qū)分成體制，健全福利彩票公益金管理和監(jiān)督機制，提高資金使用績效，市民政局與市財政委聯(lián)合制定《深圳市福利彩票公益金管理辦法》(深財規(guī)〔2015〕12號)，并于2015年9月29日在深圳市人民政府公報上發(fā)布,按照事權(quán)財權(quán)匹配原則，實行市區(qū)分成，區(qū)一級項目由區(qū)財政及區(qū)民政統(tǒng)籌安排，市本級不再評審區(qū)級項目，同時優(yōu)化市本級項目的評審程序，做到與部門預算同步編制、同步下達、同步執(zhí)行。

1.3.2 福彩公益金的使用機制有所突破

突破傳統(tǒng)民政范圍和領域，跨部門使用公益金，一是支持社會工作在婦女、兒童、教育、醫(yī)療、殘疾人服務等領域開展服務；二是整合各項資源，淡化民政色彩，打造跨部門、去行政、強化公共服務的社會福利項目；三是加大福彩公益金對養(yǎng)老服務業(yè)的支持。

2 深圳市福彩公益金資助項目使用情況

深圳市福彩公益金嚴格按照“扶老、助殘、救孤、濟困”的宗旨。近五年來，福彩公益金資助各類項目約208個、共計約25億元。這些項目在社會領域上都發(fā)揮積極的作用，有效支持了深圳市社會福利和公益事業(yè)的發(fā)展，在保障民生、促進社會公平、維護社會穩(wěn)定和提升市民幸福指數(shù)方面起到了拾遺補缺的作用。

深圳市福彩公益金可使用規(guī)模從2014年的76822.22萬元增加到2015年的81429.55萬元，增長約6%。2016年由于《新預算法》的出臺，對未使用完的福彩公益金沉淀資金將按照一定比例調(diào)劑到一般公共預算等原因，深圳市福彩公益金可使用規(guī)模相比2015年有所下降，為50807.9萬元。隨后繼續(xù)穩(wěn)步增長至2018年的58302.5萬元。據(jù)此，近五年來，深圳市福彩公益金可使用規(guī)模呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。如圖1所示。

圖1 福彩公益金可使用規(guī)模

表1 2014—2018年深圳市福彩公益金資助項目分配情況

從圖1可知，2014—2018年，資助項目金額最大的類別為社會福利類，分別為35040.5萬元、33355.1萬元、35901.92萬元、34217.81萬元、35749.83萬元，占當年總資助金額比例為67.85%、69.62%、72.98%、69.98%和62.15%?？傮w來說，2014—2016年占比呈上升趨勢，2018年下降至62.15%，主要是因為2018年社區(qū)建設類項目及基建類項目資助金額相比以前年度有大幅增加。

殘疾人事業(yè)項目是福彩公益金資助項目重要組成部分，屬于“助殘”部分的使用宗旨。2014—2018年，深圳市福彩公益金資助殘疾人事業(yè)項目金額分別為6292.28萬元、6806.46萬元、6587.87萬元、6114.8萬元、5514.42萬元?？傮w趨勢是先增長后下降。原因是福彩公益金在2016年起有所下降，其次是2017年市區(qū)分成后，各區(qū)對區(qū)級福彩公益金有更多的自主權(quán)，殘疾人項目很大一塊由區(qū)級殘保金或者財政資金補充。

3 福利彩票公益金管理中存在的問題

3.1 福彩公益金分配缺乏制度性約束

福彩公益金分配是資金管理的首要環(huán)節(jié)，直接決定公益金的流向，從實踐看主要存在兩方面的問題：一是福彩公益金分配結(jié)構(gòu)不盡合理。福彩公益金分配遵循“扶老、助殘、救孤、濟困”的發(fā)行宗旨及其他社會福利事業(yè)項目，但對于四類項目在福彩公益金分配中的占比沒有明確規(guī)定。從近五年分配情況看，福彩公益金資助其他社會福利事業(yè)項目比重過大。如投入社工類項目的資金，從2014年占總預算金額的15.76%到2018年的28.8%。尤其在市區(qū)分成的第一年(2017年)，此類項目占市本級福彩公益金分配金額高達44.68%；二是創(chuàng)新性不足，挖掘項目能力不高。從近五年(2014—2018年)項目分布情況看，80%左右的項目均為延續(xù)性項目。項目創(chuàng)新性不足，導致這五年以來項目結(jié)構(gòu)都趨于相同，缺乏活力。此外，部分項目分類界限不清、分配比例靈活性較大、支出零碎、導向性作用不突出。

3.2 部分福彩公益金項目使用效率效果偏低

一是存在部分空頭項目導致資金閑置。部分基建項目事先爭取資金，福彩公益金到位后，由于配套資金未到位或者發(fā)改未批復等原因，無法按期實施項目，導致福彩公益金長期閑置，影響資金使用效率;二是擅自改變福彩公益金用途。有些項目在設計時并沒有科學考慮各方因素，導致某些福彩公益金無法支出，改變資金用途；三是項目績效考核手段不足。部分福彩公益金資助項目產(chǎn)生的社會效益偏低，預期目標與實際產(chǎn)生的效果有較大的差異，造成資金浪費。

3.3 福彩公益金新項目開發(fā)力度不足

民政部以及省民政廳有關文件規(guī)定，福彩公益金投入養(yǎng)老服務業(yè)金額占總資助金額需達50%以上。雖然從近五年情況看，深圳市福彩公益金資助養(yǎng)老服務業(yè)占比均超過50%，但僅限于以前延續(xù)性項目資助體量較大。在剔除社區(qū)黨群服務中心項目后，2014—2018年深圳市投入養(yǎng)老服務業(yè)福彩公益金占當年福彩公益金投入總額僅為25.79%、21.77%、22.78%、25.97%和29.60%，顯示出深圳市福彩公益金投入養(yǎng)老服務業(yè)后勁不足，亟待福彩公益金申報單位開發(fā)新項目。同時，也反映出各級福彩公益金管理部門對福彩公益金投入養(yǎng)老業(yè)項目的宣傳有待加強。

4 福利彩票公益金管理存在問題的整改意見

4.1 立足福彩公益金使用宗旨，突出福彩公益金導向性作用，保障深圳市福彩公益金項目健康發(fā)展

針對市本級福彩公益金項目分配結(jié)構(gòu)不盡合理的現(xiàn)狀，按照福彩公益金“扶老、助殘、救孤、濟困”的發(fā)行宗旨及國務院有關福彩公益金投入養(yǎng)老服務業(yè)比例不低于55%的規(guī)定，結(jié)合市本級養(yǎng)老方向公益金項目投入偏低的現(xiàn)狀，建議在市本級福彩公益金中拿出一部分資金就養(yǎng)老福利領域向社會征集項目。相關業(yè)務處室可以根據(jù)征集來的項目，結(jié)合深圳市業(yè)務發(fā)展需求，加大此類項目的投入，讓福彩公益金發(fā)揮種子基金的作用。

4.2 積極構(gòu)建全方位督查體系，提高福彩公益金使用的合法性和有效性

一是加大項目后續(xù)監(jiān)管，必要時將委托第三方獨立機構(gòu)開展審計和績效評價，如發(fā)現(xiàn)問題將立即上報，對該項目申報單位進行提醒并在以后年度適當降低資助金額。二是加強績效評價，將按照《深圳市福利彩票公益金資助項目績效評價管理辦法》的規(guī)定聘請第三方機構(gòu)對市本級福彩公益金項目開展績效評價工作，進一步加大深圳市福彩公益金績效評價力度。

4.3 把握工作重點，加大福彩公益金項目開發(fā)力度

項目是福彩公益金投放的有效載體，社會福利事業(yè)發(fā)展要落實到具體的項目上。沒有項目，尤其是沒有一批好項目，福彩公益金作用就無從談起，就會成為無本之木。一是要加大福彩公益金使用宗旨的宣傳，特別是對“扶老”事業(yè)的政策宣傳。提高項目申報單位開發(fā)養(yǎng)老項目的積極性和使命感；二是定期舉行福彩公益金項目培訓會，加強項目申報單位財務水平。引導項目申報單位在資金使用上，按照財政有關規(guī)定加快資金支出進度，及時發(fā)揮資金社會經(jīng)濟效益，提高項目運作社會化、精細化和科學化水平。