RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則析論

方瑞安

（上海政法學(xué)院 國際法學(xué)院，上海 201701）

《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）由東盟十國以及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等國家簽署，旨在打造一個全面、現(xiàn)代、高質(zhì)量、互利互惠的自由貿(mào)易協(xié)定，其核心在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易和投資規(guī)則領(lǐng)域。根據(jù)RCEP第三條規(guī)定，該協(xié)定希望通過逐步取消締約方之間實質(zhì)上所有貨物貿(mào)易的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘，逐步實現(xiàn)締約方之間貨物貿(mào)易的自由化和便利化；逐步在締約方之間實現(xiàn)涵蓋眾多服務(wù)部門的服務(wù)貿(mào)易自由化，以促進實質(zhì)性取消締約方之間在服務(wù)貿(mào)易方面的限制和歧視性措施；在區(qū)域內(nèi)營造自由、便利和具有競爭力的投資環(huán)境，以增加締約方之間的投資機會，促進投資的增加、保護、便利化和自由化。

而在服務(wù)貿(mào)易自由化的進程中，電信服務(wù)貿(mào)易是極具參考價值的重要環(huán)節(jié)。這不僅是因為電信業(yè)是一國的經(jīng)濟“重鎮(zhèn)”，更是因為現(xiàn)代電信業(yè)已成為各行業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)及強大驅(qū)動力。與此同時，電信部門作為“社會主義市場經(jīng)濟中皇冠上的寶石”［1］，一直受到我國的高度重視。RCEP正式簽署以后，我國電信運營企業(yè)將在理論上能夠以較低成本進入締約國市場，破除該地區(qū)產(chǎn)業(yè)壟斷以促進產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，同時也能促進我國進一步開放電信市場，吸引更多來自RCEP區(qū)域內(nèi)和區(qū)域外的外商投資。當然，新規(guī)則必然帶來新挑戰(zhàn)，對RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則進行研究并且提前研判其對我國的挑戰(zhàn)就變得十分重要了。

目前國內(nèi)外關(guān)于電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的研究基本都著眼于《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》（GATS）電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則，且國內(nèi)電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則相關(guān)文獻多集中在我國加入世界貿(mào)易組織（WTO）前后，如2006年杜振華的著作《國際電信服務(wù)貿(mào)易》［2］，以及張漢林［3］、李建國［4］、俞冰［5］、王全興［6］等的研究成果，但目前尚無RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則相關(guān)研究成果。而國外文獻的情況也是類似的，研究電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的成果居多，如Marco C.E.J.Bronckers［7］、Harry G.Broadman［8］、Shinyi Peng［9］等的研究成果，以及研究WTO服務(wù)貿(mào)易第一案——2004年美墨電信服務(wù)案的研究成果，如J.Gregory Sidak［10］、Bj?rn Wellenius［11］、KOTERA Akira［12］等的研究成果，尚無具體研究RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的成果。

一、RCEP對電信服務(wù)貿(mào)易的規(guī)制

（一）RCEP服務(wù)貿(mào)易規(guī)則

RCEP的第八、九章分設(shè)服務(wù)貿(mào)易章和自然人臨時移動章，并在第八章后附上三個附件：金融服務(wù)、電信服務(wù)及專業(yè)服務(wù)，以及在協(xié)定附件中的服務(wù)具體承諾表。RCEP規(guī)定的服務(wù)貿(mào)易具體包括四種：自一締約方領(lǐng)土向任何其他締約方領(lǐng)土內(nèi)提供服務(wù)；在一締約方領(lǐng)土內(nèi)向任何其他締約方的服務(wù)消費者提供服務(wù)；一締約方的服務(wù)提供者通過在任何其他締約方領(lǐng)土內(nèi)的商業(yè)存在提供服務(wù)；一締約方的服務(wù)提供者通過在任何其他締約方領(lǐng)土內(nèi)的一締約方的自然人存在提供服務(wù)。服務(wù)貿(mào)易部分的核心義務(wù)包括市場準入義務(wù)、國民待遇、最惠國待遇及當?shù)卮嬖诹x務(wù)。

而自然人臨時移動章則是為了促進自然人臨時入境和臨時停留所作的承諾，該章中制定了締約方批準臨時入境和臨時停留許可的規(guī)則，提高人員流動的透明度。從涵蓋范圍上看，包括商務(wù)訪問者、公司內(nèi)部流動人員、人員配偶及家屬等。

RCEP的15個締約國中，8個國家（中國、新西蘭、柬埔寨、老撾、緬甸、菲律賓、泰國、越南）對服務(wù)貿(mào)易采取了正面清單方式承諾，7個國家（澳大利亞、日本、韓國、文萊、印度尼西亞、馬來西亞、新加坡）采取了負面清單方式承諾。以正面清單方式承諾的成員，未來將轉(zhuǎn)換為負面清單模式，即第十二條的“過渡”機制?？梢哉f，8個正面清單成員也納入了負面清單要素，包括“未來進一步自由化”（Future Liberalisation）承諾、最惠國待遇或透明度清單。考慮到發(fā)展水平的差異，RCEP對成員的正面清單與負面清單的過渡期有所區(qū)別。中國、新西蘭、泰國、菲律賓、越南不遲于協(xié)定生效后3年提交“不符措施建議承諾表”，并在6年內(nèi)完成。轉(zhuǎn)換后的負面清單，應(yīng)當以同等或更高水平的承諾實現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化。對于柬埔寨、老撾、緬甸，負面清單提交和完成時限可分別延長至協(xié)定生效后12年和15年。與正面清單模式相比，負面清單模式可以進一步提高服務(wù)貿(mào)易政策透明度，其現(xiàn)狀約束的棘輪機制，確保成員不得降低承諾水平，進一步開放服務(wù)市場［13］。

各締約國也作出了自然人臨時移動承諾，涉及商務(wù)訪問人員、公司內(nèi)部調(diào)動人員、合同服務(wù)提供者、安裝人員和服務(wù)人員、經(jīng)理與高級管理人員的配偶和家屬等。例如，中國對商務(wù)訪問人員、公司內(nèi)部調(diào)動人員、合同服務(wù)提供者、安裝人員和服務(wù)人員作出了準許臨時入境和居留承諾，對上述人員的配偶和家屬亦承諾在對等情況下給予臨時入境和居留。

（二）RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則

1.電信服務(wù)貿(mào)易的總括性規(guī)定。RCEP項下的電信服務(wù)貿(mào)易除要符合第八章服務(wù)貿(mào)易的一般性義務(wù)外，還需依照電信附件中的相關(guān)規(guī)則加以開展。RCEP電信附件是在所有現(xiàn)有的東盟“10＋1”自由貿(mào)易協(xié)定電信服務(wù)附件的基礎(chǔ)上，增加了監(jiān)管方法、國際海底電纜系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)元素的非捆綁、電桿與管線和管網(wǎng)的接入、國際移動漫游、技術(shù)選擇的靈活性等部分條款，并首次納入促進公開公平競爭和更好地維護消費者利益的條款，取得突破［14］。GATS簽署于20世紀90年代，彼時以移動通信為代表的新興電信服務(wù)類型尚未興起，進入21世紀后，因信息爆炸和技術(shù)革命而導(dǎo)致的電信技術(shù)快速迭代更使得GATS電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則難以適應(yīng)時代發(fā)展，而RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的先進性是對電信技術(shù)發(fā)展的規(guī)則需求的及時回應(yīng)?？傮w來說，RCEP電信附件共23條，包括定義、范圍、監(jiān)管方法、接入和使用、號碼攜帶、競爭保障、主要提供者給予的待遇、轉(zhuǎn)售、互聯(lián)互通（包括與公共電信網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)提供者相關(guān)的義務(wù)及與主要提供者相關(guān)的義務(wù)）、專用線路服務(wù)的提供和定價、共址、獨立電信監(jiān)管機構(gòu)、普遍服務(wù)、許可、稀缺資源的分配和使用（頻譜與號碼）、透明度、與國際組織的關(guān)系、國際海底電纜系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)元素的非捆綁、電桿與管線和管網(wǎng)的接入、技術(shù)選擇的靈活性、國際移動漫游、電信爭端解決機制。

2.正面清單成員電信服務(wù)貿(mào)易承諾表。從表1看，8個正面清單成員對電信服務(wù)貿(mào)易的市場準入承諾各有不同。

表1 正面清單模式成員電信服務(wù)市場準入承諾匯總表

（1）我國在RCEP中的電信服務(wù)貿(mào)易承諾與2001年《中國入世議定書》的附件九《中華人民共和國服務(wù)貿(mào)易具體承諾減讓表》中所列電信服務(wù)貿(mào)易承諾沒有任何差異。在電信服務(wù)的市場準入方面對增值電信服務(wù)和基礎(chǔ)電信服務(wù)中尋呼服務(wù)的跨境提供、商業(yè)存在形式有所限制：允許外國的服務(wù)提供者設(shè)立部分由外國投資者投資的企業(yè)，企業(yè)中的外資不得超過 50%，而對尋呼服務(wù)以外的基礎(chǔ)電信服務(wù)（移動話音和數(shù)據(jù)服務(wù)、國內(nèi)及國際業(yè)務(wù)）僅允許外國的服務(wù)提供者設(shè)立部分由外國投資者投資的企業(yè)，其中外資不得超過 49%。而我國對境外消費形式?jīng)]有限制。國民待遇方面，跨境提供、境外消費、商業(yè)存在均沒有限制。并且，我國承諾基礎(chǔ)電信服務(wù)承擔(dān)GATS框架下《參考文件》所包含的義務(wù)。

（2）新西蘭對電信服務(wù)的語音電話服務(wù)、分組交換數(shù)據(jù)傳輸服務(wù)、電路交換數(shù)據(jù)傳輸服務(wù)、電傳、電報、傳真、專線電路租用服務(wù)等基礎(chǔ)電信服務(wù)，電子郵件、語音郵件、在線信息和數(shù)據(jù)檢索、電子數(shù)據(jù)交換、增強/增值傳真服務(wù)、編碼和規(guī)程轉(zhuǎn)換及在線信息和數(shù)據(jù)處理等增值電信服務(wù)沒有限制，承諾“未來進一步自由化”。國民待遇方面，要求任何一家海外實體對新西蘭電信基礎(chǔ)設(shè)施公司（Chorus Limited）的持股比例均不得超過49%，且至少一半的董事必須是新西蘭公民。

（3）柬埔寨對增值電信服務(wù)沒有限制，對基礎(chǔ)電信服務(wù)商業(yè)存在的市場準入要求外資不得超過 49%。

（4）老撾對增值電信服務(wù)沒有限制，市場準入方面對基礎(chǔ)電信服務(wù)的跨境提供形式要求有線服務(wù)、地面移動服務(wù)和衛(wèi)星服務(wù)必須通過與在老撾設(shè)立并獲許可提供國際電信服務(wù)的法人的商業(yè)合作來提供服務(wù)，對基礎(chǔ)電信的商業(yè)存在形式要求外資參股比例不得超過60%。

（5）緬甸對商業(yè)存在形式中除電傳、電報外的基礎(chǔ)電信服務(wù)及增值電信服務(wù)中的增強/增值傳真服務(wù)（包括儲存和發(fā)送、儲存和檢索）要求外資參股比例不超過70%（根據(jù)緬甸投資委員會第15/2017號通知和相關(guān)部門現(xiàn)行規(guī)定）。

（6）菲律賓對電信服務(wù)貿(mào)易的限制較多。市場準入方面，菲律賓對基礎(chǔ)電信服務(wù)的跨境提供形式要求通過與持牌運營商的商業(yè)合作來提供服務(wù)，商業(yè)存在形式共有10項要求：A.菲律賓國會授予的特許經(jīng)營權(quán)；B.菲律賓國家電信委員會頒發(fā)的公共便利和必要性證書（CPCN）；C.允許外資比例不超過40%；D.不允許轉(zhuǎn)售私人租賃線路；E.專用租用線路服務(wù)不得連接到公共網(wǎng)絡(luò)（PSTN）；F.回電、回撥和其他類似的方案不作授權(quán)；G.電信服務(wù)視無線電頻率的供應(yīng)和有效利用而定；H.只有經(jīng)過適當授權(quán)和認證的電信、廣播或有線電視實體才能訪問衛(wèi)星空間段服務(wù)提供商；I.在平等考慮所有因素后，應(yīng)優(yōu)先考慮菲律賓衛(wèi)星運營商提供特許經(jīng)營實體的空間段容量要求；J.在菲律賓提供衛(wèi)星空間段服務(wù)應(yīng)以互惠安排為基礎(chǔ)。市場準入方面，菲律賓對增值電信服務(wù)的跨境提供形式不作承諾，對商業(yè)存在形式要求：A.外資參股比例不得超過40%；B.必須在菲律賓監(jiān)管機構(gòu)注冊，但不允許建立自己的網(wǎng)絡(luò)。國民待遇方面，菲律賓要求商業(yè)存在形式中，董事會中的非菲律賓公民人數(shù)應(yīng)與外資總份額成比例且所有高管和經(jīng)理必須是菲律賓公民。

（7）泰國要求任何擬在泰國經(jīng)營電信業(yè)務(wù)的法人應(yīng)根據(jù)泰國《電信業(yè)務(wù)法》（Telecommunication Business Act B.E.2544）的第七條第一款規(guī)定，從指定的國家部門獲得許可證，且許可證僅授予根據(jù)泰國法律法規(guī)正式成立的服務(wù)供應(yīng)商。市場準入方面，泰國對基礎(chǔ)電信服務(wù)和增值電信服務(wù)的跨境提供和境外消費形式作出要求：通信應(yīng)通過獲得正式許可的供應(yīng)商運營的泰國網(wǎng)關(guān)；有關(guān)服務(wù)的提供須經(jīng)雙方正式許可的供應(yīng)商同意。商業(yè)存在形式要求外資參股不得超過注冊資本的70%。

（8）越南對基礎(chǔ)電信服務(wù)和增值電信服務(wù)的跨境形式作出要求：有線和移動地面服務(wù)通過與在越南設(shè)立并獲許可提供國際電信服務(wù)的法人的商業(yè)合作來提供服務(wù)。基于衛(wèi)星的服務(wù)根據(jù)與在越南獲得正式許可的越南國際衛(wèi)星服務(wù)供應(yīng)商達成的商業(yè)協(xié)議提供服務(wù)，提供給以下機構(gòu)的基于衛(wèi)星的服務(wù)除外：離岸或海上業(yè)務(wù)客戶、政府機構(gòu)、設(shè)施服務(wù)供應(yīng)商、廣播和電視廣播公司、官方國際組織代表處、外交代表和領(lǐng)事館，有權(quán)使用衛(wèi)星地面站的高科技和軟件開發(fā)園區(qū)；被許可使用衛(wèi)星地面站的跨國公司。在商業(yè)存在形式中，要求除虛擬專用網(wǎng)絡(luò)（VPN）的基礎(chǔ)電信服務(wù)、基礎(chǔ)電信服務(wù)中的虛擬專用網(wǎng)絡(luò)（VPN）服務(wù)、增值電信服務(wù)中非基于設(shè)施的服務(wù)外資占比分別限制在65%、70%和65%；基于設(shè)施的服務(wù)外資占比分別限制在49%、49%和50%。

3.負面清單成員電信服務(wù)和投資保留及不符措施承諾表。負面清單成員關(guān)于電信服務(wù)貿(mào)易的限制情況如下。

（1）澳大利亞未作限制。

（2）日本要求如果無日本國籍的自然人、外國政府或其代表、外國法人或外國實體直接或間接持有的表決權(quán)比例總和達到或超過三分之一，則日本電報電話公司不得在其股東名冊中輸入姓名和地址；任何不具有日本國籍的自然人不得擔(dān)任日本電報電話公司、日本電報電話東公司和日本電報電話西公司的董事會成員或?qū)徲嫀煛?/p>

（3）韓國要求基于設(shè)施的公共電信服務(wù)許可證或非基于設(shè)施的公共電信服務(wù)注冊只能授予根據(jù)韓國法律成立的法人。基于設(shè)施的公共電信服務(wù)的許可證不得授予或由根據(jù)韓國法律成立的被外國政府、外國人或被視為外國人的實體總共持有總投票權(quán)股份的49%以上的法人。外國政府、外國人或被視為外國人的實體合計不得持有公共電信服務(wù)設(shè)施供應(yīng)商總投票權(quán)股份的49%以上。此外，外國政府、外國人或被視為外國人的實體不得成為韓國電信公司的最大股東，除非其持有韓國電信公司總投票權(quán)股份少于5%。外國政府或其代表、外國人不得獲得或持有無線電臺執(zhí)照。外國人不得向韓國提供跨境公共電信服務(wù)，除非通過與在韓國獲得許可的公共電信服務(wù)供應(yīng)商的商業(yè)合作來提供服務(wù)。

（4）文萊要求外國國民或企業(yè)不得在文萊境內(nèi)提供文萊要求許可證的電信服務(wù)，除非他們在文萊保持實際業(yè)務(wù)存在；他們通過與文萊持牌運營商的商業(yè)合作提供此類服務(wù)；通過與文萊國民或企業(yè)的合資企業(yè)，該外國國民或企業(yè)不擁有超過51%的股權(quán)；如出于必要，他們將用于提供公共電信網(wǎng)絡(luò)或公共電信服務(wù)的傳輸設(shè)備安置在文萊境內(nèi)。外國國民或企業(yè)不得從事與電信服務(wù)有關(guān)的活動，除非它們符合可能規(guī)定的任何履約要求。

（5）印度尼西亞將電信服務(wù)貿(mào)易切分為四類：一是公眾交換電話業(yè)務(wù)、電話會議業(yè)務(wù)、流動電話業(yè)務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)接入業(yè)務(wù)區(qū)域及全國尋呼業(yè)務(wù)、公眾收費電話業(yè)務(wù)語音郵件業(yè)務(wù)、電子郵件業(yè)務(wù)。以合資企業(yè)的形式通過商業(yè)存在形式提供服務(wù)，合資企業(yè)中外國人擁有的股權(quán)不超過35%。二是可視文本服務(wù)、文件傳輸服務(wù)、家庭遙測報警、娛樂服務(wù)、管理信息服務(wù)、計算機時間共享服務(wù)。以合資企業(yè)的形式通過商業(yè)存在形式提供服務(wù)，必須符合以下條件：外國人在合營企業(yè)中的持股比例不得超過35%；某些省份或地區(qū)的服務(wù)供應(yīng)受到經(jīng)濟需要檢驗；僅向封閉用戶群提供服務(wù)；禁止網(wǎng)絡(luò)服務(wù)供應(yīng)商連接其他網(wǎng)絡(luò)以提高確定性，允許跨境提供服務(wù)。三是電子數(shù)據(jù)交換（EDI）。以合資企業(yè)的形式通過商業(yè)存在形式提供服務(wù)，合資企業(yè)中外國人不超過70%的股權(quán)，至多49%通過外國直接投資，其余比例通過其他機制。四是電路交換公共數(shù)據(jù)網(wǎng)業(yè)務(wù)、分組交換公共數(shù)據(jù)網(wǎng)業(yè)務(wù)、專用租用電路業(yè)務(wù)、電傳業(yè)務(wù)、電報業(yè)務(wù)、傳真業(yè)務(wù)、移動蜂窩電話業(yè)務(wù)、專用網(wǎng)絡(luò)服務(wù)、儲存及檢索、聯(lián)機信息及數(shù)據(jù)庫檢索、互聯(lián)網(wǎng)接達服務(wù)區(qū)域及全國傳呼服務(wù)、公眾收費電話服務(wù)語音郵件服務(wù)、電子郵件服務(wù)及電子信箱、視頻文本服務(wù)、文件傳輸服務(wù)、家庭遙測報警、娛樂服務(wù)、管理信息服務(wù)、聯(lián)機信息和數(shù)據(jù)處理（包括交易處理）。以合資企業(yè)的形式通過商業(yè)存在形式提供服務(wù)，合資企業(yè)中外國人不超過51%的股權(quán)。

（6）新加坡《公司法》（2006年修訂版）第五十章要求基于設(shè)施的運營商和基于服務(wù)的運營商必須在本地注冊成立。“基于設(shè)施的運營商”是指運營商在其自己的財產(chǎn)范圍外，部署任何形式的電信網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)和設(shè)施，向第三方（包括其他持牌電信運營商、商業(yè)客戶或公眾）提供電信服務(wù)。“基于服務(wù)的運營商”是指向任何經(jīng)新加坡信息通信媒體發(fā)展局（IMDA）許可的基于設(shè)施的運營商（FBO）租賃電信網(wǎng)絡(luò)元素（如傳輸容量和交換服務(wù)），或?qū)BO的電信服務(wù)轉(zhuǎn)售給第三方，以便提供自己電信服務(wù)的運營商。發(fā)放的許可證數(shù)量只受到資源限制的限制，例如無線電頻譜的可用性。鑒于頻譜限制，有意部署基于無線技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)的各方可通過招標或拍賣程序獲發(fā)使用無線電頻譜的牌照。

（7）在馬來西亞，提供電信服務(wù)的許可證根據(jù)服務(wù)的性質(zhì)可分為個人許可證和類別許可證。以下人員或人員類別將沒有資格申請個人許可證：根據(jù)馬來西亞《公司法2016》（Act777 CompaniesAct2016）定義的外國公司；個人或獨資企業(yè)；合伙企業(yè)；部長不時決定的其他人員或人員類別。下列人員或人員類別將沒有資格成為類別被許可人：不是永久居民的外國人；根據(jù)馬來西亞《公司法2016》定義的外國公司。外國人不允許申請內(nèi)容應(yīng)用服務(wù)提供商（CASP）服務(wù)，這是應(yīng)用服務(wù)提供商的一個特殊子集，包括衛(wèi)星廣播、訂閱廣播、地面免費空中電視或地面廣播。負責(zé)通信和多媒體的部長可以出于正當理由或公共利益的需要，允許上述任何一方申請注冊為上述任何被許可方。

二、RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則與GATS、CPTPP的比較

從比較研究的視角來看，RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則在結(jié)構(gòu)體例、服務(wù)類型、談判方式、爭端解決等多個方面形成了對GATS電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的全面超越。2021年9月16日，中國正式提出申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP），CPTPP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則相較RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則要更為細致與全面，可以說代表了當今世界電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的最高水平，從比較法的視角對比分析RCEP與GATS、CPTPP的電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則，既有助于明晰RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的開放水平，也能為我國日后加入CPTPP提供鏡鑒。

（一）結(jié)構(gòu)體例

從結(jié)構(gòu)體例看，RCEP的電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則與GATS的框架更為接近，都是以附件形式呈現(xiàn)，但是RCEP電信附件的內(nèi)容更為豐富。GATS電信附件有7個條款，即便包含《參考文件》所列保護競爭、互聯(lián)互通、普遍服務(wù)、許可證發(fā)放保持透明、獨立監(jiān)管、稀缺資源分配與使用公正的六大原則，亦無法與RCEP電信附件相比擬。而CPTPP辟電信專章規(guī)定了電信服務(wù)貿(mào)易，非以服務(wù)貿(mào)易章的附件形式呈現(xiàn)。CPTPP電信服務(wù)專章共26個條款，并設(shè)2個附件，RCEP條款涉及內(nèi)容與CPTPP電信服務(wù)條款內(nèi)容更為接近。

（二）談判方式

從談判方式看，GTAS對電信服務(wù)貿(mào)易采取的是正面清單談判模式，RCEP采取的是“正面＋負面清單”談判模式，而CPTPP采取了完全負面清單談判模式。僅從談判模式看，RCEP的開放程度居中，并沒有實現(xiàn)對CPTPP的超越。但RCEP借鑒了東亞合作的過往成功經(jīng)驗，充分考慮后進國家利益，采取了與CPTPP不同的措施，允許部分國家根據(jù)合理的時間表作出高標準承諾，即中國等8個國家對服務(wù)貿(mào)易開放采用正面清單管理方式，承諾于協(xié)定生效后6年內(nèi)轉(zhuǎn)化為負面清單［15］。

（三）服務(wù)類型

從服務(wù)類型看，GATS簽署時尚處于20世紀90年代，彼時以移動通信等為代表的新興電信服務(wù)類型尚未出現(xiàn)。GATS電信附件中關(guān)于公共電信傳輸網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的實質(zhì)性規(guī)定僅有第五條，《參考文件》則規(guī)定了六大原則，內(nèi)容抽象。而RCEP與CPTPP的電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則符合電信領(lǐng)域新興服務(wù)類型與技術(shù)革新，相較GATS彌補了電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則的滯后性。僅從定義部分來看，RCEP就新增互聯(lián)互通、國際移動漫游服務(wù)、號碼攜帶、物理共址等新服務(wù)，而CPTPP第十三條第一款也設(shè)有商業(yè)移動服務(wù)、國際移動漫游服務(wù)、號碼攜帶、物理共址、互聯(lián)網(wǎng)互通參考報價、虛擬共址的定義。具體服務(wù)內(nèi)容上，RCEP與CPTPP的規(guī)則內(nèi)容非常接近，都涉及公共電信網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)的接入與使用、號碼接入/攜帶、互聯(lián)互通、攜號轉(zhuǎn)網(wǎng)、轉(zhuǎn)售、共址、稀缺資源的分配和使用、國際海底電纜系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)元素的非捆綁、電桿與管線和管網(wǎng)的接入和國際移動漫游等。

（四）監(jiān)管主體

GATS與RCEP并未設(shè)立專門的電信服務(wù)貿(mào)易監(jiān)管機構(gòu)，而CPTPP則創(chuàng)新設(shè)立了電信委員會，由每一締約方的政府代表組成。并且，正是由于電信服務(wù)貿(mào)易所依托的技術(shù)的高速迭代性質(zhì)，電信委員會還應(yīng)對電信領(lǐng)域技術(shù)和監(jiān)管發(fā)展情況作出回應(yīng)，以保證CPTPP電信服務(wù)專章與締約方、服務(wù)供應(yīng)商和終端用戶保持持續(xù)相關(guān)性。這種監(jiān)管機制既能最大限度地保證監(jiān)管獨立性，還能推動電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則緊跟科技的發(fā)展步伐，具有非常矚目的價值。

（五）爭端解決

GATS對電信服務(wù)貿(mào)易的爭端解決并沒有作特別規(guī)定，因此需要適用WTO的爭端解決機制。RCEP對電信服務(wù)貿(mào)易的爭端解決是有特別規(guī)定的，其在電信附件第二十三條中規(guī)定了每一締約方的公共電信網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)提供者可以訴諸另一締約方的電信監(jiān)管機構(gòu)或爭端解決機構(gòu)，并且每一締約方需要保證公共電信網(wǎng)絡(luò)或服務(wù)提供者能夠針對裁決或決定提起復(fù)議。而CPTPP則在第二十六條第三款（行政程序）和第二十六條第四款（復(fù)審和上訴）的基礎(chǔ)上，還設(shè)計了“追償”“復(fù)議”和“司法審查”三種救濟手段。相較之下，CPTPP的電信服務(wù)貿(mào)易爭端解決機制更為復(fù)雜，也更為完善。

三、RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則下我國面臨的挑戰(zhàn)及對策

（一）RCEP框架下電信合作的市場準入困難及其針對性突破

RCEP電信附件中明確提及締約方認識到電信網(wǎng)絡(luò)與服務(wù)的全球兼容性和互操作性的重要性，全球電信合作也是我國在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域進一步推動市場開放、完善監(jiān)管體制、開展經(jīng)貿(mào)合作的重要組成。而我國提出的構(gòu)建全球能源互聯(lián)網(wǎng)倡議，短期力主全面加強各國智能電網(wǎng)建設(shè)和國內(nèi)電網(wǎng)建設(shè)，跨國聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)重要突破，長期實現(xiàn)跨洲聯(lián)網(wǎng)，形成“五橫五縱”“七橫七縱”乃至“九橫九縱”的聯(lián)網(wǎng)格局［16］，更需要全球電信合作作為基礎(chǔ)保障。

但是我們可以看到，各國均把電信市場看作國家命脈。即便是負面清單成員，除卻澳大利亞，其余6國都對電信服務(wù)貿(mào)易的跨境提供和商業(yè)存在形式提出了較為嚴格的限制，更不談?wù)媲鍐纬蓡T基本都要求通過與本國持牌運營商的商業(yè)合作來提供電信服務(wù)，并對商業(yè)存在形式中的外資持股比例提出了上限，且在基礎(chǔ)電信服務(wù)中尤甚，甚至菲律賓對電信服務(wù)的跨境提供都未作承諾。正因如此，我國想要跨境提供或者在RCEP其他成員國內(nèi)設(shè)置商業(yè)還是存在一定難度的，基本上仍需依托RCEP成員國內(nèi)持牌電信運營商提供電信服務(wù)。從各國承諾來看，正面清單成員中新西蘭、東盟國家的緬甸、泰國、越南開放程度相對較高，負面清單成員中澳大利亞、新加坡的開放程度相對較高。

我國可優(yōu)先與上述國家開展電信合作，并且有針對性地在某些細分電信服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)先突破。如為柬埔寨、緬甸、澳大利亞、日本、新加坡等國提供基礎(chǔ)電信服務(wù)、增值電信服務(wù)，以及為老撾提供增值電信服務(wù)等，我國是能夠取得電信運營許可證的，相較于依托RCEP成員國內(nèi)持牌電信運營商提供電信服務(wù)有更強的獨立性和商業(yè)業(yè)務(wù)開展空間。就商業(yè)存在而言，如在柬埔寨、澳大利亞、新加坡設(shè)立提供基礎(chǔ)電信服務(wù)、增值電信服務(wù)的商業(yè)存在，以及在老撾、泰國設(shè)立提供增值電信服務(wù)的商業(yè)存在，在緬甸設(shè)立商業(yè)存在提供除電傳、電報外的基礎(chǔ)電信服務(wù)以及增值電信服務(wù)中的增強/增值傳真服務(wù)（包括儲存和發(fā)送、儲存和檢索），在越南設(shè)立商業(yè)存在提供非基于設(shè)施的基礎(chǔ)電信服務(wù)、增值電信服務(wù)等，我國電信企業(yè)能取得控股權(quán)?？梢姡陔娦磐顿Y的議題上，整體上以緬甸、泰國、柬埔寨為代表的RCEP北部國家的電信市場準入和外資持股比例限制趨于友好，這也與學(xué)者提出的“穩(wěn)南重北”的投資策略相合［17］。

（二）我國電信法規(guī)的隱性貿(mào)易壁壘風(fēng)險及其完善建議

更進一步說，外資進入我國電信市場除RCEP附件二《中國服務(wù)具體承諾表》中列明的外資股份占比限制外，更核心的反而是潛在的國內(nèi)法規(guī)限制。我國現(xiàn)行電信相關(guān)法律主要是行政法規(guī)《中華人民共和國電信條例》《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》，國務(wù)院規(guī)范性文件《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)信息產(chǎn)業(yè)部等部門關(guān)于進一步加強電信市場監(jiān)管工作意見的通知》等，部門規(guī)章《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可管理辦法》《電信用戶申訴處理辦法》《公用電信網(wǎng)間互聯(lián)管理規(guī)定》及部門規(guī)范性文件《工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委關(guān)于電信業(yè)務(wù)資費實行市場調(diào)節(jié)價的通告》《信息產(chǎn)業(yè)部關(guān)于加強外商投資經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)管理的通知》等［18］。有關(guān)外資市場準入的重要條件，或者更具體地說，取得許可的重要前置要件是《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》第五條即“外商投資電信企業(yè)的注冊資本應(yīng)當符合下列規(guī)定：（一）經(jīng)營全國的或者跨省、自治區(qū)、直轄市范圍的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為10億元人民幣；經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為1000萬元人民幣；（二）經(jīng)營省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；經(jīng)營增值電信業(yè)務(wù)的，其注冊資本最低限額為100萬元人民幣”。這一外資注冊資本最低限額要求首先當然沒有違反國民待遇原則，畢竟根據(jù)2009年《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》，對國內(nèi)企業(yè)申請經(jīng)營基礎(chǔ)、增值電信業(yè)務(wù)的也是同等注冊資本最低限額要求①參見《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》第五條及第六條。。

但是，一方面，外商投資電信企業(yè)的注冊資本最低限額并沒有在RCEP的服務(wù)貿(mào)易承諾表中列明，也沒有如緬甸一般在承諾表中提及“遵守現(xiàn)行規(guī)章制度的規(guī)定”，而我國在RCEP服務(wù)貿(mào)易承諾表中的“涵蓋的貨物檢驗服務(wù)，但不包括貨物檢驗服務(wù)中的法定檢驗服務(wù)”及“技術(shù)測試和分析服務(wù)”部門中都有提及類似限制②對“技術(shù)測試和分析服務(wù)”的外資企業(yè)市場準入，我國允許已在其本國從事檢驗服務(wù)三年以上的外國服務(wù)提供者，可以在注冊資本不少于350000美元的情況下，設(shè)立從事技術(shù)測試、分析和貨物檢驗的部分由外國投資者投資的公司。對“涵蓋的貨物檢驗服務(wù)，但不包括貨物檢驗服務(wù)中的法定檢驗服務(wù)”外資企業(yè)市場準入，我國允許在本國從事檢驗服務(wù)三年以上的外國服務(wù)提供者設(shè)立注冊資本不低于350000美元的部分由外國投資者投資的企業(yè)，從事技術(shù)檢測、分析和貨物運輸檢驗。，故而存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。并且，根據(jù)RCEP第八章第五條“市場準入”的要求，對于作出市場準入承諾的部門，不論是根據(jù)RCEP第八章第七條“具體承諾表”作出具體承諾，還是根據(jù)第八條“不符措施承諾表”遵守不符措施，一締約方都不得在其一地區(qū)或在其全部領(lǐng)土內(nèi)采取或維持以限制外國股權(quán)最高百分比或者限制單個或總體外國投資總額的方式限制外國資本的參與。因此某種程度上說，在服務(wù)貿(mào)易承諾表中列明這一外國投資總額最低限制都是必要的。另一方面，RCEP第八章第十五條“國內(nèi)法規(guī)”的第五款第二項中規(guī)定，“為保證與資質(zhì)要求和程序、技術(shù)標準和許可要求相關(guān)的措施不對服務(wù)貿(mào)易構(gòu)成不必要的壁壘，在認識到能夠進行監(jiān)管以及采用新的與服務(wù)的提供相關(guān)的法規(guī)以實現(xiàn)其政策目標的同時，每一締約方應(yīng)當努力保證其采取或維持的此類措施不得超過為保證服務(wù)質(zhì)量所必需的限度”。此處“保證服務(wù)質(zhì)量所必需的限度”需作何種理解、具體尺度如何，我國的外資注冊資本最低限額是否可能超越這一限度，我們暫時無法得出明確的結(jié)論，須待實踐發(fā)展給出更有價值的參考，目前僅可從電信服務(wù)的一些具體方式上來審視。以轉(zhuǎn)售為例，這是一種典型的“非基于設(shè)施的服務(wù)”，系從現(xiàn)有的設(shè)施運營商處租借必要的基礎(chǔ)設(shè)施來提供服務(wù)，RCEP不少成員國都在服務(wù)貿(mào)易承諾表中單獨給予了其相對低的限制。但毫無疑問，我國的外資電信企業(yè)如僅提供轉(zhuǎn)售服務(wù)，仍需滿足注冊資本最低限額。這就帶來一個疑問，“基于設(shè)施的服務(wù)”與“非基于設(shè)施的服務(wù)”所需的投資成本迥異，但都建立在相同的投資條件之上，這在某種程度上首先是否構(gòu)成RCEP電信附件第八條“轉(zhuǎn)售”中的“不合理或歧視性條件或限制”③RCEP電信附件第八條規(guī)定：“每一締約方可以依照其法律法規(guī)，基于促進競爭或有利于終端用戶長期利益的需要，決定主要提供者必須提供何種公共電信服務(wù)的轉(zhuǎn)售。當一締約方?jīng)Q定一項服務(wù)必須由主要提供者提供轉(zhuǎn)售時，該締約方應(yīng)當保證其領(lǐng)土內(nèi)的任何主要提供者不對上述服務(wù)的轉(zhuǎn)售施加不合理或歧視性條件或限制?！?，其次便是上文述及的，是否可能超越了“保證服務(wù)質(zhì)量所必需的限度”。

因此，一個當前可行性相對高的做法是后續(xù)在我國承諾表中補充列明這一外資注冊資本最低限額，避免相關(guān)違約風(fēng)險。當然，長期來看，在不準備降低最低注冊資本要求的前提下，也可以對我國《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》中的注冊資本限制進行細化，區(qū)分“基于設(shè)施的服務(wù)”與“非基于設(shè)施的服務(wù)”，對于“基于設(shè)施的服務(wù)”可視情況維持現(xiàn)有限制，而對于“非基于設(shè)施的服務(wù)”則可以考慮適當降低注冊資本要求。

（三）我國電信監(jiān)管的獨立性、必要性問題及其改進

RCEP電信附件第十二條規(guī)定了“獨立電信監(jiān)管機構(gòu)”，要求每一締約方應(yīng)當保證，其電信監(jiān)管機構(gòu)獨立于任何公共電信服務(wù)提供者，并且不對其負責(zé)。每一締約方應(yīng)當保證，其電信監(jiān)管機構(gòu)作出的監(jiān)管決定和所使用的程序，對所有市場參與者是公平的。類似的，CPTPP第十三條第十六款也規(guī)定了每一締約方應(yīng)保證，其電信監(jiān)管機構(gòu)與任何公共電信服務(wù)供應(yīng)商分離且不對其負責(zé)。為保證電信監(jiān)管機構(gòu)的獨立性和公正性，每一締約方應(yīng)保證，其電信監(jiān)管機構(gòu)不在任何公共電信服務(wù)的供應(yīng)商中享有財務(wù)權(quán)益或維持經(jīng)營或管理角色。

當然，RCEP電信附件第三條同時明確，締約方認識到競爭市場在為電信服務(wù)的供應(yīng)提供廣泛選擇和增進消費者福利方面的價值，而且如存在有效競爭，可能無須進行監(jiān)管。為此，締約方認識到監(jiān)管需求和方法因市場而異，以及每一締約方可以決定如何實施本附件規(guī)定的義務(wù)。對此，締約方認識到一締約方可以進行直接監(jiān)管，無論是該締約方預(yù)測市場中可能出現(xiàn)的問題，或者是解決市場中已經(jīng)出現(xiàn)的問題；或者依靠市場力量的作用，特別是在具有或可能具有競爭性或者較低門檻的市場部門，例如無自有網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的電信服務(wù)提供者提供的服務(wù)。可見電信服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的監(jiān)管是為了保障有效競爭，監(jiān)管除需要滿足獨立性的要求外，還需滿足必要性要求。

長期以來，我國電信業(yè)的監(jiān)管獨立性受到一些國家、國際組織的擔(dān)憂，如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在多年以前就對中國電信業(yè)發(fā)表了類似的觀點①參見OECD，Review of the Development and Reform of the Telecommunications Sector in China，DSTI /ICCP (2002) 6 /FINAL （13 March 2003）。。中國基礎(chǔ)電信服務(wù)市場目前主要由三家大的提供商（中國移動、中國電信和中國聯(lián)通）占據(jù)，三家都提供固話和移動服務(wù)且都為國家所有。這三家公司的國家持有股權(quán)的所有者是國資委，而不是工信部。但是，國資委和工信部都密切參與提供者的經(jīng)營。2008年，工信部會同財政部和發(fā)改委，從已有的六家提供者中選出這三家主要提供者，指定中國聯(lián)通的網(wǎng)絡(luò)出售給中國電信，決定中國網(wǎng)通和中國聯(lián)通合并，中國衛(wèi)通和中國電信合并及中國鐵通和中國移動合并②參見工信部、發(fā)展改革委和財政部三部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化電信體制改革的通告》。。上述公司內(nèi)部高級管理人員的調(diào)動，以及工信部或相關(guān)機構(gòu)的高級政府官員在政府和基礎(chǔ)電信部門職位之間的調(diào)整，是一種較為普遍的做法。目前，隨著《中華人民共和國電信條例》第四條“電信監(jiān)督管理遵循政企分開、破除壟斷、鼓勵競爭、促進發(fā)展和公開、公平、公正的原則”的深化落實，我國電信業(yè)的監(jiān)管獨立性和必要性勢必得到有效改善，這樣就能最大限度地符合RCEP電信附件的要求，打消RCEP其他成員國的疑慮，為未來加入CPTPP做好準備。

四、結(jié)語

綜上來看，RCEP電信服務(wù)貿(mào)易規(guī)則緊跟電信技術(shù)的發(fā)展狀態(tài)，更新了非常多具有時代科技特征的內(nèi)容，在市場準入方面也有巨大的進步，可以說相比于GATS電信附件而言有了全方位的超越，無愧其全面、現(xiàn)代、高質(zhì)量、互利互惠的目標。但我們必須同時意識到，電信業(yè)的開放往往與國家安全密切相關(guān)，并且其市場格局相對緊湊，外資進入的難度是非其他服務(wù)貿(mào)易部門可比的，這在RCEP各成員國的服務(wù)貿(mào)易承諾表中有明顯體現(xiàn)，這也給我國與RCEP其他成員國開展電信合作帶來了不容忽視的市場準入門檻。這造成我國對外進行電信服務(wù)貿(mào)易的跨境提供和商業(yè)存在都有著較為嚴格的限制，基本都不得不通過與別國持牌運營商的商業(yè)合作來提供電信服務(wù)，并在商業(yè)存在中普遍存有持股比例上限。對此，我們可以考慮對部分開放程度較高的RCEP其他成員國及其細分業(yè)務(wù)領(lǐng)域優(yōu)先開展電信合作，并有針對性地突破。而我國自身亦對電信部門的外資市場準入有區(qū)別于RCEP其他成員國的前置許可條件即外商投資電信企業(yè)的注冊資本最低限額，這在RCEP框架下有可能帶來一些問題，后續(xù)不妨在我國承諾表中補充列明這一外資注冊資本最低限額，避免相關(guān)違約風(fēng)險。并且，可以在未來《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》修訂或制定《中華人民共和國電信法》中區(qū)分“基于設(shè)施的服務(wù)”與“非基于設(shè)施的服務(wù)”，對于“非基于設(shè)施的服務(wù)”適當降低注冊資本要求。最后，我國電信業(yè)的監(jiān)管仍有獨立性和必要性的改善空間，值得未來持續(xù)關(guān)注。