邁向智慧應(yīng)急：組織愿景、運(yùn)作過程與發(fā)展路徑

陶振

（中共上海市委黨校 公共管理教研部，上海 200233）

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等信息技術(shù)的快速發(fā)展，如何科學(xué)運(yùn)用新一代信息技術(shù)為應(yīng)急管理插上“智慧”的翅膀，提高對重大風(fēng)險(xiǎn)感知的靈敏度、風(fēng)險(xiǎn)研判的準(zhǔn)確度與應(yīng)急響應(yīng)的及時(shí)度，是新時(shí)代健全完善應(yīng)急管理體系、提升應(yīng)急管理現(xiàn)代化水平的重要方向。習(xí)近平總書記指出，要適應(yīng)科技信息化發(fā)展大勢，以信息化推進(jìn)應(yīng)急管理現(xiàn)代化，提高監(jiān)測預(yù)警能力、監(jiān)管執(zhí)法能力、輔助指揮決策能力、救援實(shí)戰(zhàn)能力和社會動員能力［1］。可以說，智慧應(yīng)急是依靠信息化與智能化推進(jìn)應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，是應(yīng)急管理體系與應(yīng)急管理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。

一、研究回顧

現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新與數(shù)字產(chǎn)業(yè)融合為智慧應(yīng)急發(fā)展提供了有力的技術(shù)支撐。作為一種新興的應(yīng)急管理理念，國內(nèi)外目前對智慧應(yīng)急的系統(tǒng)研究成果尚不多見，理論界主要圍繞智慧應(yīng)急數(shù)字化技術(shù)、智慧應(yīng)急環(huán)境數(shù)字化、智慧應(yīng)急組織數(shù)字化等緯度逐漸形成了初步的智慧應(yīng)急研究框架。

其一，智慧應(yīng)急數(shù)字化技術(shù)研究。這一視角主要關(guān)注數(shù)字化技術(shù)在智慧應(yīng)急中的開發(fā)應(yīng)用，如地理信息技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)感知分析技術(shù)、應(yīng)急決策輔助技術(shù)等。地理信息技術(shù)致力于推動基于GIS（Geographic Information System）的應(yīng)急地理信息平臺建設(shè)，將常態(tài)應(yīng)急管理與非常態(tài)應(yīng)急救援中的風(fēng)險(xiǎn)源分布、各類應(yīng)急資源空間化，為應(yīng)急管理過程提供可視化資源保障［2］。風(fēng)險(xiǎn)感知分析技術(shù)主要涉及基于物聯(lián)網(wǎng)和在線感知的風(fēng)險(xiǎn)主動識別評估機(jī)制，包括多源風(fēng)險(xiǎn)信息的智能分析與辨識分級技術(shù)，對風(fēng)險(xiǎn)源的活動軌跡、傳導(dǎo)機(jī)制、擴(kuò)散程度等方面建立預(yù)測和評估模型，形成風(fēng)險(xiǎn)畫像清單，進(jìn)而輔助實(shí)施安全風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化分級管控［3］。應(yīng)急決策輔助技術(shù)關(guān)注如何借助物聯(lián)網(wǎng)和在線感知的大數(shù)據(jù)，搭建智能算法模型，進(jìn)行有效的應(yīng)急需求分析并提供決策優(yōu)化方案，重點(diǎn)包括基于海量情景感知數(shù)據(jù)的分析和數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、最優(yōu)決策方案選擇技術(shù)等。

其二，智慧應(yīng)急環(huán)境數(shù)字化研究。應(yīng)急管理活動是在一定的時(shí)空外部環(huán)境下開展的，現(xiàn)代應(yīng)急管理的外部環(huán)境在載體、結(jié)構(gòu)、空間、過程等方面都在加速數(shù)字化。智慧應(yīng)急環(huán)境數(shù)字化重點(diǎn)圍繞“人、機(jī)、物”等環(huán)境變量，關(guān)注如何將城市空間、城市部件、城市動態(tài)等外部環(huán)境因素全域全量數(shù)字化，利用數(shù)字孿生技術(shù)，在網(wǎng)絡(luò)空間構(gòu)建一個與物理世界相匹配的“孿生城市”，實(shí)現(xiàn)各類城市治理要素、對象、過程、結(jié)果等信息在一個平臺上全息全景呈現(xiàn)，以便對城市生命體征進(jìn)行全量、實(shí)時(shí)掌握和智能預(yù)警［4］。

其三，智慧應(yīng)急組織數(shù)字化研究。智慧應(yīng)急組織數(shù)字化研究重點(diǎn)關(guān)注如何搭建技術(shù)平臺來化解科層制管理下組織間信息流轉(zhuǎn)層級多、協(xié)調(diào)聯(lián)動難的問題，主要目標(biāo)是構(gòu)建集智能感知、監(jiān)測預(yù)警、資源整合、指揮決策、協(xié)同處置、災(zāi)后評估等于一體的全過程全時(shí)空的智慧應(yīng)急管理平臺。同時(shí)，也包括對智慧應(yīng)急微觀主體的數(shù)字化研究，探討如何推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)全要素的信息化建設(shè)。如有學(xué)者提出應(yīng)構(gòu)建“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)＋安全生產(chǎn)”體系，通過建設(shè)企業(yè)智慧化安全平臺和園區(qū)安全監(jiān)管平臺，對企業(yè)生產(chǎn)作業(yè)過程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)源、作業(yè)過程和安全教育培訓(xùn)實(shí)施信息化標(biāo)準(zhǔn)管理等［5］。

上述已有研究為我們提供了較為完整的智慧應(yīng)急管理理論分析框架，揭示了智慧應(yīng)急管理的重點(diǎn)領(lǐng)域與關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但已有研究分析視角仍過于碎片化，更強(qiáng)調(diào)技術(shù)應(yīng)用、管理對象變革的重要性，對影響智慧應(yīng)急發(fā)展的內(nèi)在管理與制度屬性的制約因素關(guān)注度不夠，缺乏對智慧應(yīng)急的整體性認(rèn)識。本文從危機(jī)全周期管理的視角出發(fā)，探討智慧應(yīng)急的組織愿景、平臺架構(gòu)、運(yùn)作過程、發(fā)展路徑等，試圖提供有關(guān)智慧應(yīng)急的整體性認(rèn)識圖景。

二、比較視域下智慧應(yīng)急的組織愿景

一般認(rèn)為，智慧應(yīng)急是利用人工智能、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)與城市應(yīng)急管理職能的深度融合，對突發(fā)事件進(jìn)行事前監(jiān)測與預(yù)警、事中響應(yīng)與處置、事后恢復(fù)與評估等全周期、全過程的智慧化應(yīng)急管理過程［6］。智慧應(yīng)急發(fā)展的重要愿景是賦予應(yīng)急管理過程更多的“自我感知”“自我判斷”與“自我調(diào)整”的能力，推動風(fēng)險(xiǎn)治理由人力密集型向人機(jī)交互型轉(zhuǎn)變、經(jīng)驗(yàn)判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變、被動處置型向主動發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變。相較于傳統(tǒng)應(yīng)急管理，智慧應(yīng)急在管理理念、信息集成、組織結(jié)構(gòu)、資源整合、指揮決策等方面均存在明顯差異（見表1）。

表1 比較視域下智慧應(yīng)急的組織愿景

在管理理念層面，傳統(tǒng)應(yīng)急管理較注重事件發(fā)生后的高效處置，以盡快控制事態(tài)和最大限度地降低事件損害程度為主要目標(biāo)，管理過程呈現(xiàn)出以事件處置為中心的被動—反應(yīng)型管理特征，容易產(chǎn)生重處置、輕預(yù)防的管理傾向。智慧應(yīng)急則更強(qiáng)調(diào)實(shí)施危機(jī)全周期、全過程管理的重要性，尤其重視充分利用廣覆蓋的感知設(shè)備體系，基于風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)狀況、自然地理、地質(zhì)條件、氣候氣象、歷史災(zāi)情等綜合數(shù)據(jù)，加強(qiáng)對各類風(fēng)險(xiǎn)源的實(shí)時(shí)、動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測預(yù)警，提供精準(zhǔn)化的各類災(zāi)情狀況評估信息，最大限度地從源頭預(yù)防和避免災(zāi)害事件的發(fā)生。

在信息集成層面，傳統(tǒng)應(yīng)急管理實(shí)行專業(yè)化與屬地化相結(jié)合的條塊分工管理方式，相關(guān)信息往往無序分散在多個條塊部門，組織間信息流轉(zhuǎn)層級多、流轉(zhuǎn)速度慢、信息失真等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，跨層級跨部門的信息整合難度大、效率低。智慧應(yīng)急主張通過建立跨部門共享應(yīng)急資源數(shù)據(jù)庫，把分散在各部門、各行業(yè)、各領(lǐng)域中涉及應(yīng)急管理的歷史數(shù)據(jù)與實(shí)時(shí)感知數(shù)據(jù)全量、實(shí)時(shí)、全覆蓋匯聚起來，以克服傳統(tǒng)應(yīng)急管理過程中信息過于分散的弊端。同時(shí)，通過標(biāo)準(zhǔn)化的信息接口和多重?cái)?shù)據(jù)挖掘分析技術(shù)，實(shí)現(xiàn)信息全面集成和跨部門的共享應(yīng)用。

在組織結(jié)構(gòu)層面，傳統(tǒng)應(yīng)急管理主要依賴正式的科層化組織體系開展分工合作，注重職能分工與層級節(jié)制，自上而下開展科層式管理，管理層級多、管理幅度小，組織鏈條的冗長容易產(chǎn)生部門主義與管理碎片化現(xiàn)象，組織響應(yīng)的靈敏度較低。智慧應(yīng)急以信息資源為紐帶、以動態(tài)調(diào)整的應(yīng)急過程或情景任務(wù)為主線，由統(tǒng)一的應(yīng)急指揮平臺開展跨層級跨部門的應(yīng)急協(xié)同，倡導(dǎo)組織結(jié)構(gòu)的扁平化與低重心管理，大大壓縮了指揮組織層級，消解了條塊部門分割帶來的碎片化影響，最大限度地實(shí)現(xiàn)應(yīng)急指揮結(jié)構(gòu)的扁平化，組織響應(yīng)的靈敏度高。

在資源整合層面，傳統(tǒng)應(yīng)急管理過程為適應(yīng)條塊分工的科層式管理，應(yīng)急資源儲備往往采取分行業(yè)、分部門的分類儲備思路，條線部門按照各自職能承擔(dān)了相應(yīng)的技術(shù)、隊(duì)伍和應(yīng)急資源儲備，如各級水務(wù)部門專門負(fù)責(zé)防汛防臺等極端自然災(zāi)害預(yù)防和處置的技術(shù)、隊(duì)伍資源等保障。分類儲備的優(yōu)勢在于儲備管理的專業(yè)化程度較高，有利于加強(qiáng)條線內(nèi)部的集中管理，但不足在于容易出現(xiàn)應(yīng)急資源儲備過于分散、儲備信息碎片化，條線部門與屬地管理部門間的應(yīng)急資源難以互聯(lián)互通，應(yīng)急資源整合難度大、效率低等管理弊端。智慧應(yīng)急支持多渠道多平臺的應(yīng)急資源接入方式，不改變條塊部門分類儲備的管理權(quán)限，通過建立集中統(tǒng)一的應(yīng)急資源儲備數(shù)據(jù)庫，打通條塊部門間的信息壁壘，將分散的政府、市場、社會等多方應(yīng)急資源進(jìn)行集中化管理和智能化匹配，并可依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)事件等級和影響程度，建立及時(shí)、高效、可擴(kuò)展、高伸縮性的應(yīng)急資源保障體系。

在指揮決策層面，傳統(tǒng)應(yīng)急管理中的指揮決策遵循科層化組織權(quán)威原則，主要依賴上級主管部門和高層級行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行指揮決策。指揮決策過程較依賴歷史案例的處置經(jīng)驗(yàn)和少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志判斷，應(yīng)急指揮決策中經(jīng)驗(yàn)式管理特征較為明顯，決策的模糊化和主觀化較強(qiáng)，精準(zhǔn)度有限。智慧應(yīng)急倡導(dǎo)從有限信息的經(jīng)驗(yàn)式?jīng)Q策向基于大數(shù)據(jù)研判的科學(xué)化決策轉(zhuǎn)變。一方面，智慧應(yīng)急管理過程結(jié)合視頻感知、衛(wèi)星感知、物聯(lián)感知、互聯(lián)網(wǎng)輿情等實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，完善自然災(zāi)害、事故災(zāi)難等突發(fā)事件的發(fā)展演變與風(fēng)險(xiǎn)分析模型，提升綜合研判會商和輔助決策能力。另一方面，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，智慧應(yīng)急管理平臺可利用自身信息收集和數(shù)據(jù)挖掘優(yōu)勢，綜合歷史案例處置、現(xiàn)場感知信息和事態(tài)趨勢預(yù)判等方面的信息為應(yīng)急決策提供智能輔助支撐，生成包括指揮方案、救援方案、保障方案等一系列智能決策建議方案，實(shí)現(xiàn)從模糊化經(jīng)驗(yàn)式?jīng)Q策向精準(zhǔn)化智慧化指揮決策轉(zhuǎn)變。

三、智慧應(yīng)急的平臺架構(gòu)與運(yùn)作過程

（一）智慧應(yīng)急的平臺架構(gòu)

智慧應(yīng)急平臺是智慧應(yīng)急體系的指揮中樞與賦能載體，主要由風(fēng)險(xiǎn)感知體系、時(shí)空數(shù)據(jù)資源庫、業(yè)務(wù)應(yīng)用端、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、安全運(yùn)維體系等構(gòu)成，可以滿足動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與預(yù)警發(fā)布、數(shù)據(jù)融合與空間服務(wù)、災(zāi)害協(xié)同指揮處置、日常業(yè)務(wù)支撐的常態(tài)化與非常態(tài)化的管理需求等（見圖1）。

圖1 智慧應(yīng)急平臺的基本架構(gòu)

1.風(fēng)險(xiǎn)感知體系。風(fēng)險(xiǎn)感知體系主要圍繞“人、機(jī)、物”等因素和“環(huán)境”變量，綜合運(yùn)用人工巡查與各類智能感知設(shè)備對各類風(fēng)險(xiǎn)源開展實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)測，基于多維、海量、全息數(shù)據(jù)的匯集，實(shí)現(xiàn)城市生命體征的全量、實(shí)時(shí)掌握和智能預(yù)警。風(fēng)險(xiǎn)感知體系建設(shè)的重點(diǎn)是形成以自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、城市公共安全運(yùn)行和應(yīng)急處置現(xiàn)場為一體的態(tài)勢感知體系，統(tǒng)籌各類物聯(lián)感知端平臺，在建筑物、道路、供水、電力、燃?xì)?、環(huán)境監(jiān)測點(diǎn)、氣象監(jiān)測站等涉及城市治理的重點(diǎn)設(shè)施部署物聯(lián)感知神經(jīng)元，拓展形成城市治理風(fēng)險(xiǎn)感知體系。

2.時(shí)空數(shù)據(jù)資源庫。時(shí)空數(shù)據(jù)資源庫通過打通數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)服務(wù)與應(yīng)用等全鏈路，構(gòu)建公共安全數(shù)據(jù)體系，為風(fēng)險(xiǎn)防控動態(tài)化、監(jiān)測預(yù)警智能化提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。具體而言，一是依托城市空間地理底圖和各類圖層信息，匯聚城市生產(chǎn)、生活、治理中的各類風(fēng)險(xiǎn)信息和不同管理部門的救災(zāi)減災(zāi)數(shù)據(jù)，疊加“一標(biāo)多實(shí)”各類城市運(yùn)行管理要素?cái)?shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)各類地理數(shù)據(jù)資源的有序關(guān)聯(lián)，構(gòu)建安全風(fēng)險(xiǎn)時(shí)空大數(shù)據(jù)庫。二是對接應(yīng)急資源儲備單位和相關(guān)管理部門，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急隊(duì)伍、應(yīng)急物資、救援設(shè)備、應(yīng)急專家等各類減災(zāi)救災(zāi)資源數(shù)據(jù)的集中匯聚，并在地理圖層上標(biāo)注出危險(xiǎn)源、防護(hù)目標(biāo)、救援力量、物資儲備、避難場所等相關(guān)信息，形成應(yīng)急資源“一張圖”，同時(shí)保證數(shù)據(jù)線上線下實(shí)時(shí)或定期更新。三是充分利用分類智能化建模、知識圖譜等技術(shù)，建立仿真模擬分析系統(tǒng)，對各類風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測數(shù)據(jù)、災(zāi)害事故信息進(jìn)行綜合分析研判，對風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的環(huán)境和物件分布狀況精準(zhǔn)畫像，匯聚建設(shè)智能算法倉庫，打造一批監(jiān)測預(yù)警、監(jiān)管執(zhí)法、指揮救援等業(yè)務(wù)模型和應(yīng)急管理知識圖譜，提升應(yīng)急平臺智能化分析研判能力。

3.業(yè)務(wù)應(yīng)用端。業(yè)務(wù)應(yīng)用端是智慧應(yīng)急平臺多功能的應(yīng)用界面，實(shí)行PC端、移動應(yīng)用端、指揮大屏等多屏（端）的聯(lián)動操作，實(shí)現(xiàn)“一屏全面感知、一鍵指揮調(diào)度”。業(yè)務(wù)應(yīng)用端主要面向城市公共安全的不同領(lǐng)域，以風(fēng)險(xiǎn)精準(zhǔn)防控為目標(biāo)，匯聚安全風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢感知、智能預(yù)警、值班值守、資源調(diào)度、安全監(jiān)管、指揮決策等多項(xiàng)功能，實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防、事發(fā)研判、事中救援、事后評估等不同階段業(yè)務(wù)功能的全覆蓋。從業(yè)務(wù)應(yīng)用端的類型來看，包括綜合應(yīng)用和專題應(yīng)用兩大方面。綜合應(yīng)用是要構(gòu)建集情報(bào)匯聚、決策支撐、指揮調(diào)度為一體的應(yīng)急指揮信息系統(tǒng)，涵蓋常態(tài)管理和應(yīng)急指揮兩大領(lǐng)域，滿足值班值守、業(yè)務(wù)管理、分析展示、應(yīng)急會商、應(yīng)急決策、指揮調(diào)度、信息發(fā)布、指揮演練等應(yīng)急管理綜合業(yè)務(wù)需求。專題應(yīng)用則以實(shí)現(xiàn)應(yīng)急細(xì)分領(lǐng)域的某項(xiàng)特定功能為目標(biāo)，如災(zāi)害防范防治、地震災(zāi)害、?；鹿省⑸只馂?zāi)、防汛防臺等專題，結(jié)合不同地區(qū)典型災(zāi)害發(fā)生規(guī)律，構(gòu)建相應(yīng)的災(zāi)害專題輔助決策系統(tǒng)，融合災(zāi)害影響范圍與趨勢預(yù)測、物資匹配與調(diào)度等，為災(zāi)害的專題化處置提供全方位支撐。需要指出的是，業(yè)務(wù)應(yīng)用端的功能設(shè)置不是固定靜態(tài)的，可隨外部風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，具備良好的擴(kuò)展性。

4.標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系是智慧應(yīng)急平臺建設(shè)、管理、運(yùn)行的基本標(biāo)準(zhǔn)和主要規(guī)范，涵蓋組織運(yùn)行、技術(shù)規(guī)范、信息安全、運(yùn)行保障等方面。組織運(yùn)行主要涉及平臺自身內(nèi)部管理，如智慧應(yīng)急平臺建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立、主要工作機(jī)構(gòu)、職責(zé)劃分及人員組成、績效考核管理辦法等。技術(shù)規(guī)范注重建章立制，加強(qiáng)平臺技術(shù)規(guī)范管理和提供相應(yīng)的技術(shù)設(shè)施設(shè)備保障，如明確建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、提供智能化信息采集設(shè)備、通信鏈路裝備、通信終端、現(xiàn)場指揮裝備、輔助保障裝備等。信息安全主要是對數(shù)據(jù)采集、流通、使用過程中可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀評估、定級，主要內(nèi)容包括健全數(shù)據(jù)安全風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和使用規(guī)范，健全風(fēng)險(xiǎn)評估、安全審查、日常監(jiān)控等機(jī)制。運(yùn)行保障主要是建立科學(xué)、高效的應(yīng)急管理信息化項(xiàng)目審批機(jī)制，并落實(shí)項(xiàng)目資金保障，按照項(xiàng)目輕重緩急，優(yōu)先安排財(cái)政資金用于智慧應(yīng)急平臺開發(fā)應(yīng)用。

5.安全運(yùn)維體系。安全運(yùn)維體系是保障智慧應(yīng)急平臺運(yùn)行安全的底層支撐，主要包括制度、管理和技術(shù)等緯度。制度層面的安全保障主要表現(xiàn)為健全一系列有關(guān)應(yīng)急數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)開放、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)應(yīng)用與安全隱私保護(hù)方面的制度保障和政策規(guī)范。管理層面的安全保障重點(diǎn)表現(xiàn)為明確平臺數(shù)據(jù)安全管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、制定數(shù)據(jù)信息共享應(yīng)用規(guī)則、健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬糾紛解決機(jī)制、增強(qiáng)平臺管理部門風(fēng)險(xiǎn)防范意識、健全平臺內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)管理的體制機(jī)制等。技術(shù)層面的安全保障包括硬件和軟件兩個緯度。硬件層面主要涉及關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施（通信系統(tǒng)、服務(wù)器、主機(jī)、網(wǎng)絡(luò)、云資源等）、物理空間（場地及周邊環(huán)境）、人員操作（指揮人員、操作人員、第三方服務(wù)人員等）等方面的安全風(fēng)險(xiǎn)保障。軟件層面集中表現(xiàn)在數(shù)據(jù)信息安全保障方面，包括增強(qiáng)數(shù)據(jù)開放共享中的兼容性、明確數(shù)據(jù)采集規(guī)范與共享應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)、增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全防控能力等。

（二）全周期管理下智慧應(yīng)急的運(yùn)作過程

“全周期管理”又稱“全生命周期管理”（Life Cycle Management），源于產(chǎn)品生命周期理論，其基本涵義可以通俗理解為對商品或者更廣義的物品實(shí)施“從搖籃到墳?zāi)埂保–radle-to-Grave）的全過程管理。全周期管理以系統(tǒng)論、控制論、協(xié)同論、自組織論等為理論基礎(chǔ)，主張對管理對象實(shí)施全流程、全要素、全方位管理［7］。與傳統(tǒng)管理相比，全周期管理將管理過程視為一個動態(tài)、開放、生長的生命體，是管理主體與客體、結(jié)構(gòu)與功能、局部與整體、過程與結(jié)果等諸多要素深度協(xié)同的有機(jī)體。全周期管理要求管理功能的發(fā)揮不應(yīng)局限于單一職能與局部環(huán)節(jié)，需要從系統(tǒng)要素、結(jié)構(gòu)功能等層面進(jìn)行全周期、全過程統(tǒng)籌，以確保管理過程環(huán)環(huán)相扣、管理要素協(xié)同配合、管理主體職責(zé)清晰、系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)有序高效。具體到危機(jī)管理領(lǐng)域，全周期管理主張應(yīng)按照危機(jī)事件的發(fā)生、發(fā)展、演化和消亡的全生命周期來實(shí)施全過程管理，并由此形成危機(jī)管理的階段理論。1978年，美國全國州長聯(lián)合會（NGA）在編制《綜合應(yīng)急管理：州長指南》的應(yīng)急準(zhǔn)備項(xiàng)目報(bào)告中，將危機(jī)管理過程按時(shí)間緯度劃分為危機(jī)前預(yù)防（Prevention）、危機(jī)前準(zhǔn)備（Preparation）、危機(jī)爆發(fā)期響應(yīng)（Response）、危機(jī)結(jié)束期恢復(fù)（Recovery）四個階段，簡稱“PPRR”模型，提出了傳統(tǒng)的危機(jī)四階段劃分理論。后來，美國聯(lián)邦安全管理委員會對四階段劃分內(nèi)容作了局部調(diào)整，改為減緩（Mitigation）、準(zhǔn)備（Preparation）、響應(yīng)（Response）、恢復(fù)（Recovery），簡稱“MPRR”模型［8］。

智慧應(yīng)急的運(yùn)作過程與危機(jī)周期管理理論具有內(nèi)在的一致性，可概括為“情景感知—監(jiān)測預(yù)警—分級響應(yīng)—評估恢復(fù)”四個主要環(huán)節(jié)，分別在突發(fā)事件的事前、事發(fā)、事中與事后形成基于情景與問題導(dǎo)向的反饋循環(huán)，構(gòu)成完整的風(fēng)險(xiǎn)防范與處置的管理閉環(huán)（見圖2）。

圖2 全周期管理下智慧應(yīng)急的運(yùn)作過程

情景感知階段重點(diǎn)是開展突發(fā)事件事前的風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)感知識別，以構(gòu)建“平時(shí)＋戰(zhàn)時(shí)”為一體的風(fēng)險(xiǎn)感知體系為目標(biāo)，覆蓋安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、城市運(yùn)行以及應(yīng)急處置現(xiàn)場的態(tài)勢感知“一張網(wǎng)”，為事故災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警和指揮救援提供數(shù)據(jù)支撐。智慧應(yīng)急平臺借助物聯(lián)網(wǎng)和云計(jì)算等信息技術(shù)匯聚多渠道的災(zāi)情信息、各類感知數(shù)據(jù)、現(xiàn)場態(tài)勢信息、歷史管理數(shù)據(jù)等，進(jìn)行分類管理研判，形成動態(tài)化的應(yīng)急管理需求，實(shí)現(xiàn)“看得見、能感知”［9］。

監(jiān)測預(yù)警階段對應(yīng)的是突發(fā)事件的事發(fā)環(huán)節(jié)。智慧應(yīng)急平臺基于情景感知與歷史形成的數(shù)據(jù)信息，研判各類突發(fā)事件的孕災(zāi)、防災(zāi)、減災(zāi)、救災(zāi)的關(guān)鍵要素，建立和完善風(fēng)險(xiǎn)辨識評估、監(jiān)測預(yù)警閾值以及事件發(fā)展趨勢的各類算法模型，形成三維立體預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)，為日常監(jiān)管、應(yīng)急救援與災(zāi)后評估提供及時(shí)、精準(zhǔn)和高效的預(yù)測預(yù)警信息。

分級響應(yīng)涉及危機(jī)全周期管理的事中應(yīng)急響應(yīng)階段。智慧應(yīng)急平臺綜合運(yùn)用事發(fā)現(xiàn)場的實(shí)時(shí)感知數(shù)據(jù)、應(yīng)急資源儲備數(shù)據(jù)、應(yīng)急力量分布狀況、數(shù)字化預(yù)案信息、應(yīng)急專家?guī)斓荣Y源，依據(jù)“應(yīng)急情景—任務(wù)”的內(nèi)容和屬性，生成動態(tài)化的應(yīng)急響應(yīng)方案，開展資源調(diào)度、決策指揮等活動，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源、應(yīng)急力量與應(yīng)急過程（任務(wù)）之間的最優(yōu)化匹配。

評估恢復(fù)對應(yīng)的是突發(fā)事件事后的恢復(fù)階段，其重點(diǎn)工作是開展災(zāi)害評估、救援評估與恢復(fù)重建等。智慧應(yīng)急平臺基于事前的感知數(shù)據(jù)以及應(yīng)急響應(yīng)過程的歷史數(shù)據(jù)，按照應(yīng)急預(yù)案的相關(guān)規(guī)定，建立評估模型，再現(xiàn)整個應(yīng)急過程，對事前、事發(fā)、事中和事后的物資、人員的部署以及救援方式的規(guī)劃等方面進(jìn)行綜合分解評估，形成災(zāi)害損失和應(yīng)急能力評估報(bào)告?；跀?shù)字化預(yù)案體系和應(yīng)急專家?guī)斓馁Y源，智慧應(yīng)急平臺還可提供災(zāi)害恢復(fù)重建方面的方案建議，包括短期恢復(fù)活動（如恢復(fù)關(guān)鍵生命線工程設(shè)施的正常運(yùn)行）以及長期恢復(fù)活動（如設(shè)施重建、社區(qū)規(guī)劃、預(yù)案更新等）。

簡言之，智慧應(yīng)急的運(yùn)作過程覆蓋了突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中、事后的全生命周期，契合了危機(jī)全周期閉環(huán)化管理的內(nèi)在要求。事前，智慧應(yīng)急平臺通過對物理空間和虛擬空間各類突發(fā)事件情景信息的采集分析，獲取動態(tài)化的應(yīng)急感知需求信息。事發(fā)，智慧應(yīng)急平臺結(jié)合視頻感知、物聯(lián)感知、歷史數(shù)據(jù)等綜合信息，完善各類災(zāi)害的發(fā)展演變與風(fēng)險(xiǎn)分析模型，為應(yīng)急管理防災(zāi)減災(zāi)提供全面、及時(shí)、前瞻的監(jiān)測預(yù)警信息。事中，智慧應(yīng)急平臺在風(fēng)險(xiǎn)識別評估基礎(chǔ)上，借助資源發(fā)現(xiàn)和動態(tài)匹配技術(shù)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源與應(yīng)急任務(wù)之間的優(yōu)化匹配，形成分級響應(yīng)方案，建立應(yīng)急協(xié)同處置網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行及時(shí)處置。事后，智慧應(yīng)急平臺基于感知數(shù)據(jù)、歷史災(zāi)情、區(qū)域相關(guān)地理等信息，進(jìn)行精準(zhǔn)化的救援評估、災(zāi)情評估并提供恢復(fù)重建的短期、中長期的相關(guān)建議方案。

四、智慧應(yīng)急實(shí)踐的地方共識與發(fā)展瓶頸

（一）智慧應(yīng)急實(shí)踐的地方共識

近年來，不少地方政府圍繞智能化、智慧化的管理目標(biāo)，結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H開展了地方性的智慧應(yīng)急實(shí)踐探索，如深圳市的“一庫三中心N系統(tǒng)”建設(shè)、溫州市推進(jìn)的智慧應(yīng)急“一張圖”、杭州市開展的智慧城市大腦建設(shè)等。總體來看，地方層面圍繞態(tài)勢感知、資源整合、指揮平臺、場景開發(fā)、安全監(jiān)管、安全教育等開展了一系列試點(diǎn)建設(shè)，對實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)行了有益的探索。

1.構(gòu)建態(tài)勢感知“一張網(wǎng)”。態(tài)勢感知“一張網(wǎng)”依托物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，廣泛連接物理空間、社會空間和信息空間，全面感知城市安全運(yùn)行體征，實(shí)時(shí)動態(tài)采集城市安全數(shù)據(jù)，推動感知交互的智能化，為應(yīng)急日常管理、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急救援、災(zāi)后評估等提供及時(shí)、精準(zhǔn)的感知信息。例如，近年來溫州市致力于打造“平時(shí)＋戰(zhàn)時(shí)”風(fēng)險(xiǎn)感知體系，通過接入氣象、水利、農(nóng)業(yè)漁業(yè)、交通等部門14類重點(diǎn)實(shí)時(shí)物聯(lián)網(wǎng)感知數(shù)據(jù)，包括雨情、水情（水庫、河道）、衛(wèi)星云圖、臺風(fēng)信息、漁船等實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)及預(yù)測預(yù)警信息，形成以安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害、城市安全監(jiān)測預(yù)警和應(yīng)急救援處置現(xiàn)場實(shí)時(shí)動態(tài)監(jiān)測為一體的態(tài)勢感知“一張網(wǎng)”，為各類災(zāi)害事件的監(jiān)測預(yù)警與指揮救援提供數(shù)據(jù)支撐。深圳市從“物”的因素和“環(huán)境”兩類變量入手，積極部署建設(shè)城市公共安全態(tài)勢全面感知體系，對全市各類風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測和分析，推進(jìn)包括城市生命線、地鐵外界入侵、邊坡風(fēng)險(xiǎn)評估、超高層建筑火災(zāi)等多領(lǐng)域的動態(tài)監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。態(tài)勢感知“一張網(wǎng)”通過整合不同管理部門的人工巡查數(shù)據(jù)、歷史數(shù)據(jù)以及各類智能感知設(shè)備反饋的動態(tài)信息，可對重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行動態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，并在高清地理信息圖上進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)等級差異化標(biāo)注，為風(fēng)險(xiǎn)精細(xì)化分級管控提供信息支撐，建立科學(xué)精準(zhǔn)的風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，形成風(fēng)險(xiǎn)畫像清單。

2.匯聚應(yīng)急資源信息“一張圖”。匯聚應(yīng)急資源信息“一張圖”是通過融合多個行業(yè)部門數(shù)據(jù)、本地空間數(shù)據(jù)和應(yīng)急資源數(shù)據(jù)，構(gòu)建應(yīng)急空間信息共享與管理的“大基座”，并在Web端和移動端實(shí)施可視化管理，為應(yīng)急管理工作提供全面、統(tǒng)一、實(shí)用的應(yīng)急空間信息服務(wù)，以解決傳統(tǒng)應(yīng)急管理中資源信息過于分散化的問題，實(shí)現(xiàn)一圖統(tǒng)攬風(fēng)險(xiǎn)全局。例如，溫州、杭州兩市積極推動構(gòu)建“全域覆蓋、分級匯聚、縱向聯(lián)通、統(tǒng)一管控”的大數(shù)據(jù)體系，積極整合全市各級、各部門風(fēng)險(xiǎn)源和減災(zāi)救災(zāi)信息資源，開展應(yīng)急數(shù)據(jù)總臺建設(shè)。應(yīng)急資源信息“一張圖”最大限度地實(shí)現(xiàn)了安全風(fēng)險(xiǎn)全域數(shù)字化呈現(xiàn)，智慧應(yīng)急平臺通過對接政府、社會、市場等不同主體的應(yīng)急資源信息，建立動態(tài)化的應(yīng)急資源信息管理庫，借助空間分析技術(shù)可實(shí)現(xiàn)快速查詢就近重點(diǎn)防御保護(hù)對象及周邊應(yīng)急資源分布狀況，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急物資儲備數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)動態(tài)展現(xiàn)，為應(yīng)急救援指揮提供全過程的資源支持。借助物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，智慧應(yīng)急平臺還可以更方便地滿足突發(fā)事件發(fā)生時(shí)大量臨時(shí)性需求，實(shí)現(xiàn)社會閑置資源的多渠道接入、注銷和跟蹤管理維護(hù)，使分散化的應(yīng)急資源提供方與多元化應(yīng)急資源需求方之間實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化匹配，提升應(yīng)急資源渠道的擴(kuò)展性和應(yīng)急資源儲備的動態(tài)伸縮性。

3.打造應(yīng)急指揮“一平臺”。為滿足快速反應(yīng)、協(xié)同聯(lián)動、高效調(diào)度的管理需求，應(yīng)急指揮“一平臺”著力構(gòu)建智能化、扁平化、一體化的指揮作戰(zhàn)平臺，覆蓋常態(tài)下的值班值守與非常態(tài)下的應(yīng)急指揮。例如，溫州、杭州兩地的應(yīng)急指揮平臺著眼于實(shí)現(xiàn)大安全、大應(yīng)急、全過程的管理目標(biāo)，匯集安全風(fēng)險(xiǎn)態(tài)勢感知、監(jiān)測預(yù)警、值班值守、應(yīng)急響應(yīng)救援、安全監(jiān)管執(zhí)法等多功能一體化的指揮“一張屏（幕）”，實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防、事發(fā)研判、事中救援、事后分析等不同階段業(yè)務(wù)的全覆蓋、橫向跨部門跨領(lǐng)域協(xié)同。深圳市應(yīng)急指揮中心圍繞“一圖全面感知、一鍵可知全局、一體運(yùn)行聯(lián)動”的管理目標(biāo)，自上而下建立起“市＋區(qū)＋街道＋前端末梢”互相聯(lián)通的智慧化應(yīng)急指揮體系，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件預(yù)防和處置的一體化、扁平化。依托智能化、一體化的智慧應(yīng)急指揮平臺，可實(shí)現(xiàn)視頻、監(jiān)控、GIS地圖等可視化融合指揮調(diào)度，搭建事發(fā)現(xiàn)場與指揮平臺間有效連接的橋梁，縮短了信息流轉(zhuǎn)的層級，減少了應(yīng)急指揮過程的信息不對稱。同時(shí)，還能有效打通科層管理中條塊業(yè)務(wù)系統(tǒng)互不相連的樹狀結(jié)構(gòu)，形成橫向到邊、縱向到底、互聯(lián)互通的矩陣結(jié)構(gòu)，為跨部門、跨區(qū)域、跨層級的聯(lián)勤聯(lián)動、高效處置提供快速響應(yīng)支撐，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動、橫向協(xié)同，大幅提升應(yīng)急指揮調(diào)度效能。

4.開發(fā)多任務(wù)智慧應(yīng)用場景。智慧應(yīng)用場景是基于智慧應(yīng)急平臺基礎(chǔ)上的各類信息化應(yīng)用模塊的具體應(yīng)用，以解決特定領(lǐng)域問題為導(dǎo)向，具有分散性、典型性和拓展性等特征。各地結(jié)合本區(qū)域管理實(shí)際，創(chuàng)建了大量模塊化、組件化、場景化、智能化的多重應(yīng)用生態(tài)場景。例如，深圳市以“一庫三中心N系統(tǒng)”為智慧應(yīng)急建設(shè)整體框架，借助大數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)資源與監(jiān)測預(yù)警中心的信息支持，開發(fā)覆蓋安全生產(chǎn)、自然災(zāi)害和城市公共安全等多領(lǐng)域的應(yīng)用場景。“N系統(tǒng)”包括工貿(mào)企業(yè)安全、危險(xiǎn)化學(xué)品安全、高層建筑消防安全、城鄉(xiāng)電氣火災(zāi)安全、交通運(yùn)輸安全等安全生產(chǎn)類應(yīng)用場景，臺風(fēng)、暴雨、森林火災(zāi)、地質(zhì)邊坡、地面塌陷、極端天氣等自然災(zāi)害類應(yīng)用場景，以及建筑基礎(chǔ)設(shè)施安全、城市生命線安全、社區(qū)安全等城鄉(xiāng)綜合防范類的應(yīng)用場景。溫州市實(shí)行市級統(tǒng)籌規(guī)劃、縣級開發(fā)應(yīng)用的智慧場景建設(shè)模式。市級以頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌整合為目標(biāo)，縣級依據(jù)各自差異化的管理需求，開發(fā)個性化的應(yīng)用場景，兼顧了統(tǒng)一管理與差異化需求。

5.推動智慧化安全監(jiān)管。智慧化安全監(jiān)管的目標(biāo)是要改變過于依賴人海戰(zhàn)術(shù)、經(jīng)驗(yàn)式管理的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋執(zhí)法”建設(shè)，完善隱患排查治理信息，提升執(zhí)法精準(zhǔn)化、智能化水平，推動安全生產(chǎn)主體責(zé)任落實(shí)到位。例如，杭州市余杭區(qū)主動搭建企業(yè)安全管理信息平臺，按照“一企一檔、在冊監(jiān)管”的要求，全面梳理歸總轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)企業(yè)的名稱、規(guī)模、行政許可等基礎(chǔ)信息，以及行政執(zhí)法、隱患排查治理、危化品管理等監(jiān)管信息，利用視頻智能分析和大數(shù)據(jù)技術(shù)，對重點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位開展實(shí)時(shí)在線監(jiān)測，辨識違法違規(guī)行為并推動其整改。對各類生產(chǎn)企業(yè)而言，智慧化安全監(jiān)管主要體現(xiàn)在如何運(yùn)用信息技術(shù)加強(qiáng)自身內(nèi)部安全管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。如深圳市圍繞“工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)＋安全生產(chǎn)”體系，推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)全要素的信息化建設(shè)，重點(diǎn)對企業(yè)生產(chǎn)作業(yè)過程中涉及的風(fēng)險(xiǎn)源、作業(yè)過程和安全教育培訓(xùn)實(shí)施信息化管理，推動企業(yè)自查自改自報(bào)，匯聚企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控、隱患排查治理、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、安全承諾等制度建立和落實(shí)情況，實(shí)現(xiàn)對企業(yè)日常管理全過程記錄和動態(tài)分析評估。智慧化安全監(jiān)管一方面解決了政府部門在隱患排查治理和安全生產(chǎn)工作中“管什么、怎么管、誰去管”的實(shí)際問題，有助于推動安全生產(chǎn)監(jiān)管向“規(guī)范化、透明化、實(shí)時(shí)化、動態(tài)化”轉(zhuǎn)變，提升安全監(jiān)督執(zhí)法效能；另一方面通過加強(qiáng)各類生產(chǎn)經(jīng)營單位主體內(nèi)部安全監(jiān)管的信息化建設(shè)，解決了企業(yè)“查什么、怎么查、誰去查”的問題，實(shí)現(xiàn)了企業(yè)對自身安全生產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)管，強(qiáng)化了企業(yè)安全主體責(zé)任。

6.構(gòu)建安全教育智慧平臺。安全教育是智慧應(yīng)急建設(shè)的重要組成部分，傳統(tǒng)的安全教育缺乏統(tǒng)一的牽頭負(fù)責(zé)部門和公共安全教育平臺，多依賴于相關(guān)職能部門或生產(chǎn)經(jīng)營單位自主分散開展，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和連續(xù)性，安全教育過程分散化、碎片化、臨時(shí)化現(xiàn)象比較突出。智慧安全教育試圖構(gòu)建線上線下統(tǒng)一的安全教育宣傳平臺，提供形式多樣、方式靈活、內(nèi)容豐富的安全教育公共服務(wù)產(chǎn)品。例如，深圳市依托“學(xué)習(xí)強(qiáng)安”App，上線了全市統(tǒng)一的線上安全知識宣傳教育公共平臺，全市各區(qū)、市安委會各成員單位負(fù)責(zé)平臺共建、內(nèi)容共享，避免了安全教育宣傳的碎片化和重復(fù)化。平臺利用手機(jī)終端“一屏式”為政府監(jiān)管部門、生產(chǎn)經(jīng)營單位負(fù)責(zé)人、企業(yè)員工、市民等人群提供各類圖文安全資訊、線上安全教育培訓(xùn)、安全管理資格認(rèn)證考試等安全教育服務(wù)。安全教育智慧平臺的推廣方便各類企業(yè)開展線上安全教育培訓(xùn)，也方便廣大市民自主開展安全知識學(xué)習(xí)，同時(shí)也便于政府相關(guān)職能部門開展安全教育培訓(xùn)監(jiān)管，較好地解決了傳統(tǒng)安全教育實(shí)施難、成本高、收效差等難題，提供了安全教育的新模式。

（二）智慧應(yīng)急地方實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)瓶頸

各地智慧應(yīng)急建設(shè)目前仍處于試點(diǎn)和摸索階段，尚未形成普遍共識性的建設(shè)模式，地方性試點(diǎn)特征較為明顯，還存在諸多現(xiàn)實(shí)瓶頸，主要包括以下方面：第一，區(qū)域性特征明顯，標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)不足。地方層面開展智慧應(yīng)急建設(shè)更多聚焦在應(yīng)急管理的特定領(lǐng)域和部分環(huán)節(jié)，以解決特定領(lǐng)域問題為導(dǎo)向，地方性特征較為明顯，缺乏對智慧應(yīng)急建設(shè)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)的思考。各地智慧應(yīng)急平臺的機(jī)構(gòu)設(shè)置、軟硬件設(shè)施、人員配備等差異性較大，所采用的數(shù)據(jù)庫和專網(wǎng)數(shù)量繁多，標(biāo)準(zhǔn)、端口、規(guī)范也不盡一致，容易出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)以及各系統(tǒng)、平臺之間的銜接兼容性問題。各地在分散建設(shè)過程中，對智慧應(yīng)急平臺建設(shè)、信息采集、數(shù)據(jù)管理、安全保障等方面的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也缺乏足夠的考慮，有進(jìn)一步優(yōu)化的空間。第二，條塊部門間存在信息壁壘，數(shù)據(jù)深度化應(yīng)用不足。由于地方層面目前主要是由應(yīng)急管理職能部門牽頭推動智慧應(yīng)急建設(shè)，缺乏強(qiáng)有力的核心綜合管理部門進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，難以克服傳統(tǒng)科層制管理架構(gòu)下部門數(shù)據(jù)分散化所帶來的“信息孤島”難題，數(shù)據(jù)煙囪化和數(shù)據(jù)部門私有化現(xiàn)象依然部分存在。條塊部門間的數(shù)據(jù)類型形式多樣、標(biāo)準(zhǔn)不一，給應(yīng)急大數(shù)據(jù)的跨部門檢索、共享與應(yīng)用帶來了現(xiàn)實(shí)難度，也導(dǎo)致不同智慧應(yīng)急平臺數(shù)據(jù)收集在結(jié)構(gòu)化、標(biāo)準(zhǔn)化、共享精準(zhǔn)度等方面存在不足，存在有效數(shù)據(jù)缺乏尤其是對動態(tài)管理數(shù)據(jù)的共享利用不足的問題。此外，智慧應(yīng)急平臺在搭建智能化算法模型，提升數(shù)字化賦能能級，實(shí)現(xiàn)主動智能監(jiān)測預(yù)警、智能輔助決策、智能派單處置等數(shù)據(jù)的深度利用方面尚處于起步階段，仍具有較大的提升空間。第三，依賴行政主導(dǎo)推動，社會參與度有限。地方智慧應(yīng)急建設(shè)目前主要是由政府部門自上而下開展投資規(guī)劃建設(shè)，智慧應(yīng)急平臺的基本架構(gòu)、主要功能、應(yīng)用場景、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等方面也主要由應(yīng)急管理職能部門主導(dǎo)開發(fā)設(shè)計(jì)，相關(guān)安全生產(chǎn)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、市民群體的社會面關(guān)注度和參與度有限。政府主導(dǎo)的自上而下建設(shè)模式容易出現(xiàn)平臺設(shè)計(jì)與實(shí)際應(yīng)急管理服務(wù)需求間的不一致，社會關(guān)注度、參與度與支持配合度不高，難以最大化整合各方面社會資源等一系列管理弊端。

五、智慧應(yīng)急的發(fā)展基礎(chǔ)和路徑

從發(fā)展愿景來看，智慧應(yīng)急建設(shè)的重點(diǎn)是要實(shí)現(xiàn)態(tài)勢全面感知、趨勢智能預(yù)判、資源統(tǒng)籌調(diào)度、處置人機(jī)協(xié)同，通過運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動城市風(fēng)險(xiǎn)治理由人力密集型向人機(jī)交互型轉(zhuǎn)變、經(jīng)驗(yàn)判斷型向數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變、被動處置型向主動發(fā)現(xiàn)型轉(zhuǎn)變。從影響變量來看，智慧應(yīng)急的發(fā)展完善離不開制度規(guī)范體系的標(biāo)準(zhǔn)化、社會支持系統(tǒng)的多維化、應(yīng)急技術(shù)支撐體系的智能化三類核心要件的支持，三類核心要件緊密相連、互相作用，分別構(gòu)成了影響智慧應(yīng)急發(fā)展的宏觀、中觀及微觀基礎(chǔ)。完備的制度規(guī)范體系是指導(dǎo)智慧應(yīng)急發(fā)展的依據(jù)，包括一系列有關(guān)智慧應(yīng)急平臺的架構(gòu)搭建、應(yīng)用場景開發(fā)、業(yè)務(wù)流程管理、數(shù)據(jù)安全管理等方面的頂層設(shè)計(jì)規(guī)定，解決的是智慧應(yīng)急以何發(fā)展的宏觀制度保障問題。健全的制度規(guī)范體系有利于克服各地自主分散建設(shè)所產(chǎn)生的做法不同、標(biāo)準(zhǔn)不一等諸多發(fā)展不均衡的問題，也有利于逐步實(shí)現(xiàn)從區(qū)域性智慧應(yīng)急向整體性智慧應(yīng)急的轉(zhuǎn)型。多維度的社會支持是智慧應(yīng)急開展的中觀基礎(chǔ)，社會力量在資源保障、技術(shù)研發(fā)、志愿活動、安全教育等多個領(lǐng)域的廣泛參與是智慧應(yīng)急建設(shè)有序推進(jìn)的重要支撐，解決的是智慧應(yīng)急何以運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。構(gòu)筑多維度社會支持系統(tǒng)的關(guān)鍵在于暢通社會參與渠道、搭建有利于最大限度地整合社會各類力量資源有序參與智慧應(yīng)急過程的合作機(jī)制。智能化的應(yīng)急技術(shù)體系是支撐智慧應(yīng)急發(fā)展的微觀基礎(chǔ)，解決的是智慧應(yīng)急如何運(yùn)轉(zhuǎn)的問題。技術(shù)支撐體系涉及范圍較廣，涵蓋風(fēng)險(xiǎn)治理的全過程，包括事前的預(yù)防與準(zhǔn)備、事發(fā)的監(jiān)測與預(yù)警、事中的應(yīng)急響應(yīng)與決策指揮、事后的災(zāi)害評估與恢復(fù)重建等多個階段。因此，圍繞實(shí)現(xiàn)“大應(yīng)急”“大安全”“大減災(zāi)”的管理目標(biāo)，智慧應(yīng)急的長效發(fā)展需要從體系性問題入手，加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，既要不斷健全完善智慧應(yīng)急發(fā)展的制度保障體系，積極整合社會各方資源，構(gòu)筑多維度、多層次的社會支持系統(tǒng)，也要不斷更新迭代智慧應(yīng)急運(yùn)轉(zhuǎn)的技術(shù)支撐體系。

（一）推動智慧應(yīng)急規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

當(dāng)前，我國智慧應(yīng)急建設(shè)才剛剛起步，各地的建設(shè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)差異較大，智慧應(yīng)急平臺的功能架構(gòu)、數(shù)據(jù)接口、數(shù)據(jù)格式、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)等底層技術(shù)規(guī)范尚未完全統(tǒng)一，不同區(qū)域間的智慧應(yīng)急平臺難以實(shí)現(xiàn)縱向與橫向的資源、信息的有效對接。國家層面應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以標(biāo)準(zhǔn)先行理念為指導(dǎo)，打造科學(xué)、規(guī)范的智慧應(yīng)急平臺管理體系，重點(diǎn)包括四個維度：一是明確與智慧應(yīng)急平臺自身管理有關(guān)的基本規(guī)定，如平臺的基本架構(gòu)、功能定位、底層技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、組織領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)作機(jī)制以及同其他管理部門的關(guān)系等制度規(guī)范。二是構(gòu)建全方位的應(yīng)急數(shù)據(jù)采集接入與共享應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)，建立全面、動態(tài)、可兼容的數(shù)據(jù)接入機(jī)制，明確數(shù)據(jù)采集共享的對象、范圍、流轉(zhuǎn)等操作規(guī)范，將責(zé)權(quán)邊界細(xì)化落實(shí)到各個管控環(huán)節(jié)和主體，確保數(shù)據(jù)來去清晰，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)快速匯聚接入共享［10］。三是建立覆蓋數(shù)據(jù)全生命周期的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和使用規(guī)范，細(xì)化數(shù)據(jù)上云、應(yīng)用開發(fā)等要求，為系統(tǒng)有效互聯(lián)、業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動提供標(biāo)尺和依據(jù)。四是健全智慧應(yīng)急平臺數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評估、安全審查、日常監(jiān)控等管理機(jī)制，不斷提升智慧應(yīng)急平臺運(yùn)行管理數(shù)據(jù)資源在數(shù)據(jù)加密、脫敏、分級分類、防泄漏、安全審計(jì)分析和權(quán)限管理等方面的數(shù)據(jù)安全防護(hù)能力，對可能存在的法律風(fēng)險(xiǎn)及技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行客觀評估、定級，并出具數(shù)據(jù)安全保障意見。

（二）不斷夯實(shí)智慧應(yīng)急發(fā)展的多元社會基礎(chǔ)

智慧應(yīng)急發(fā)展需要逐步從單純依賴政府的行政主導(dǎo)推動向注重形成政府、市場和社會共建、共治與共享的參與式治理轉(zhuǎn)變。一方面，各級應(yīng)急管理部門應(yīng)加大政社合作力度，與國內(nèi)外行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)開展深度合作，以智慧應(yīng)急項(xiàng)目為引領(lǐng)，打造領(lǐng)軍企業(yè)聯(lián)盟，充分利用行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的優(yōu)勢，組建一支集結(jié)業(yè)界精英的開發(fā)者團(tuán)隊(duì)，形成龍頭企業(yè)帶頭、應(yīng)急產(chǎn)業(yè)鏈上下游參與的“成果共享、責(zé)任共擔(dān)”的合作生態(tài)圈。鼓勵區(qū)域內(nèi)高校院所共同參與，構(gòu)建政府、企業(yè)和社會更加緊密的合作機(jī)制，建立包括大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等方面人才的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)（IT）精英，以及由城市管理和社會治理領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者等組成的專家咨詢委員會，為推動智慧應(yīng)急發(fā)展建言獻(xiàn)策。另一方面，地方應(yīng)急管理部門需廣泛利用互聯(lián)網(wǎng)平臺、信息技術(shù)等多種手段，加強(qiáng)危機(jī)管理教育宣傳，普及防災(zāi)減災(zāi)知識，提高公眾防災(zāi)避險(xiǎn)意識和自救互救能力。同時(shí)，地方應(yīng)急管理部門還應(yīng)圍繞應(yīng)急資源儲備、應(yīng)急信息共享、隊(duì)伍力量整合等方面探索建立制度化的社會聯(lián)絡(luò)機(jī)制，定期組織動員社會多方力量開展聯(lián)訓(xùn)聯(lián)演，以提升區(qū)域應(yīng)急協(xié)同能力。

（三）打造集約高效的技術(shù)支撐體系

從類型來看，智慧應(yīng)急技術(shù)支撐體系主要涉及監(jiān)測預(yù)警技術(shù)、應(yīng)急救援技術(shù)、安全監(jiān)管技術(shù)、應(yīng)急綜合服務(wù)保障技術(shù)等方面，覆蓋風(fēng)險(xiǎn)治理的事前、事發(fā)、事中、事后全過程。監(jiān)測預(yù)警技術(shù)發(fā)展的關(guān)鍵是推進(jìn)事前與事發(fā)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)智能感知與智能交互網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加快構(gòu)建覆蓋生產(chǎn)安全、自然災(zāi)害、城市安全等重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的智能感知網(wǎng)絡(luò)體系，全面感知城市安全管理體征狀況，有效連接物理空間、社會空間與網(wǎng)絡(luò)空間各類風(fēng)險(xiǎn)信息，提升風(fēng)險(xiǎn)早期識別與預(yù)報(bào)預(yù)警能力。

應(yīng)急救援技術(shù)主要涉及事中響應(yīng)環(huán)節(jié)的應(yīng)急指揮、應(yīng)急處置、現(xiàn)場保障等相關(guān)新技術(shù)新裝備領(lǐng)域的研發(fā)。重點(diǎn)是要發(fā)展立體協(xié)同、扁平可視、高效暢通、韌性抗毀的智慧應(yīng)急指揮通信技術(shù)和裝備，以及高效的應(yīng)急處置智能裝備，如無人機(jī)、救援機(jī)器人以及其他特種設(shè)備等［11］。

安全監(jiān)管技術(shù)創(chuàng)新目標(biāo)是不斷提升安全監(jiān)管執(zhí)法的精準(zhǔn)化、科學(xué)化、智能化管理水平。一方面，需要依托智慧應(yīng)急平臺，廣泛收集應(yīng)急安全大數(shù)據(jù)，打破“信息孤島”，對多領(lǐng)域數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、挖掘、研判，及時(shí)查找出安全風(fēng)險(xiǎn)高和隱患多的重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)行業(yè)與重點(diǎn)領(lǐng)域，提供精準(zhǔn)化的風(fēng)險(xiǎn)防控措施，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的源頭治理。另一方面，應(yīng)積極探索推行在線審批、數(shù)字化監(jiān)管、信用監(jiān)管、線上安全培訓(xùn)、遠(yuǎn)程技術(shù)服務(wù)等多種分類安全監(jiān)管方式，提升安全監(jiān)管綜合效能。

應(yīng)急綜合服務(wù)保障技術(shù)涉及社會力量廣泛參與的一系列保障智慧應(yīng)急發(fā)展的相關(guān)技術(shù)服務(wù)，重點(diǎn)是加大對仿真模擬分析系統(tǒng)、人工智能算法模型、網(wǎng)絡(luò)與信息安全服務(wù)、道路交通救援服務(wù)、地理測繪保障服務(wù)等基礎(chǔ)性的應(yīng)急服務(wù)保障技術(shù)的研發(fā)力度［12］。

總之，智慧應(yīng)急建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其核心是要構(gòu)筑集智能聯(lián)接、智能交互、智能中樞、智能應(yīng)用為一體的多功能應(yīng)急生態(tài)體系，打造具備日常應(yīng)急管理、智能感知、智能預(yù)警、智慧決策、智能應(yīng)用與綜合評估等全方位服務(wù)能力的智慧應(yīng)急管理平臺。它較好地解決了傳統(tǒng)應(yīng)急管理中的風(fēng)險(xiǎn)感知不全面、應(yīng)急資源信息分散、應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)不暢、安全監(jiān)管方式滯后、安全教育不到位等諸多問題，推動了應(yīng)急管理過程從依賴人海戰(zhàn)術(shù)、經(jīng)驗(yàn)式管理逐步向人機(jī)結(jié)合、智慧化管理轉(zhuǎn)變。