全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的框架、過程與路徑

韓茜

（中山大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣東廣州 510275）

全球教育治理是指國際社會(huì)各行為體通過協(xié)調(diào)、合作、確立共識(shí)等方式參與全球教育事業(yè)管理，以建立或維持理想國際秩序的過程。[1]在世界范圍內(nèi)，就全球教育治理而言，沒有哪一個(gè)國際組織比聯(lián)合國教科文組織發(fā)揮的作用更加重要，對(duì)全球教育發(fā)展的影響更大。[2]自2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，聯(lián)合國教科文組織一直站在重建全球教育治理體系的最前沿，通過組織教育研討會(huì)、報(bào)告最新數(shù)據(jù)、提供人力和資金支持、與其他國際組織合作等方式參與全球教育治理，其中成立全球教育聯(lián)盟（Global Education Coalition）是教科文組織有效推進(jìn)全球教育治理的創(chuàng)新手段，產(chǎn)生了非常顯著的促進(jìn)作用，得到了國際社會(huì)的認(rèn)可、支持與響應(yīng)。聯(lián)合國教科文組織教育部門助理總干事斯特凡尼婭·賈尼尼（Stefania Giannini）指出了全球教育聯(lián)盟的獨(dú)特之處：“它是全球團(tuán)結(jié)與新多邊主義的典范?！盵3]鑒于此，本文基于全球教育聯(lián)盟成立的背景與優(yōu)勢，探索以全球教育聯(lián)盟為代表的聯(lián)合國教科文組織參與全球教育治理的行動(dòng)框架、運(yùn)作過程與實(shí)施路徑，以期對(duì)其參與全球教育治理的趨勢進(jìn)行解讀和研判。

一、全球教育聯(lián)盟成立的背景與優(yōu)勢

自1945年11月成立以來，聯(lián)合國教科文組織始終將建立全球合作伙伴關(guān)系視為應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)的優(yōu)先事項(xiàng)與長期舉措。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1945年11月至2021年10月，教科文組織已與193個(gè)國家和地區(qū)，[4]超400個(gè)非政府組織建立了正式伙伴關(guān)系。[5]面對(duì)“百年一遇的全球危機(jī)”，聯(lián)合國教科文組織牽頭成立全球教育聯(lián)盟，為推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體做出實(shí)質(zhì)性貢獻(xiàn)。

（一）全球教育聯(lián)盟成立的背景

2020年初，突如其來的新冠肺炎疫情給全球教育帶來巨大沖擊。根據(jù)2022年2月28日教科文組織的統(tǒng)計(jì)，全球仍有6個(gè)國家的學(xué)校完全關(guān)閉。[6]受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制和歷史遺留因素的影響，非洲、拉美、南亞的發(fā)展中國家普遍存在電力緊張、在線學(xué)習(xí)平臺(tái)匱乏、教師數(shù)字化水平不高等問題。面對(duì)全球教育不平等加劇，聯(lián)合國教科文組織迅速動(dòng)員多方力量，于2020年3月成立全球教育聯(lián)盟，以確保學(xué)生“停課不停學(xué)”。

目前，全球教育聯(lián)盟已匯集來自多邊伙伴、非營利組織、民間社會(huì)、學(xué)術(shù)界、私營部門和媒體機(jī)構(gòu)的200位成員。其中既有國際層面的聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等，也有來自私營部門的微軟、谷歌、“元宇宙”（Meta）、大型公開在線教育項(xiàng)目（Coursera）、云視頻會(huì)議工具（Zoom）、偉東云教育、華為等，還有一些公民社會(huì)組織和非營利組織，如可汗學(xué)院（Khan Academy）、救助兒童會(huì)（Save the Children）、維基百科基金會(huì)（Wikipedia Foundation）等，以及英國廣播公司（BBC）等媒體組織。此種大規(guī)模的公私合作能夠極大聚合全球教育資源與治理力量，以至少兩個(gè)成員參與的聯(lián)合行動(dòng)，增加全球所有學(xué)生的受教育機(jī)會(huì)，并進(jìn)一步構(gòu)建和完善全球教育治理體系。對(duì)此，聯(lián)合國教科文組織總干事奧德蕾·阿祖萊（Audrey Azoulay）強(qiáng)調(diào)：“合作是前進(jìn)的唯一道路。發(fā)起這一聯(lián)盟意在呼吁采取協(xié)調(diào)和創(chuàng)新的行動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)著眼于包容和公平的解決方案。這些方案將不僅在現(xiàn)階段為學(xué)生和教師提供支持，并將在整個(gè)恢復(fù)過程中發(fā)揮作用。”[7]由此可見，全球教育聯(lián)盟絕不是暫時(shí)性的全球教育合作組織，而是聯(lián)合國教科文組織旨在推動(dòng)全球教育可持續(xù)發(fā)展的長期規(guī)劃。

根據(jù)疫情發(fā)生后的全球教育狀況和聯(lián)盟成員的共同愿景，全球教育聯(lián)盟成立的目的可分為三個(gè)層次。其一，疫情期間，保障學(xué)習(xí)的連續(xù)性和公平性?！靶鹿诜窝滓咔榇罅餍袑?dǎo)致了有史以來最大規(guī)模的教育中斷”[8]，體現(xiàn)并加劇了現(xiàn)有的全球教育不平等。跟進(jìn)全球最弱勢學(xué)生的受教育狀況，為緊急情況下的學(xué)習(xí)者提供高質(zhì)量遠(yuǎn)程教育方案，最大限度地保障教育公平是聯(lián)盟成立后的當(dāng)務(wù)之急。其二，疫情過后，確保教育回報(bào)不斷增加。教育回報(bào)是指個(gè)人或社會(huì)因受教育程度的提高而獲得的利益。[9]全球教育聯(lián)盟在網(wǎng)絡(luò)連通、性別平等和教師技能三大領(lǐng)域的持續(xù)投資不僅能使每個(gè)利益相關(guān)者獲得物質(zhì)回報(bào)，而且有積累人力資本、構(gòu)筑全球凝聚力和推動(dòng)全球教育可持續(xù)發(fā)展等長遠(yuǎn)之效。其三，進(jìn)一步加強(qiáng)全球教育體系的韌性。疫情只是人類面臨的全球性挑戰(zhàn)之一，資本邏輯對(duì)智能技術(shù)的支配使人類從后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向了集自然災(zāi)害、武裝沖突、事故災(zāi)難和公共衛(wèi)生等為一體的“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。面對(duì)全球疫情持續(xù)肆虐和未知風(fēng)險(xiǎn)聚集，全球教育聯(lián)盟致力于創(chuàng)造一個(gè)超越物質(zhì)技術(shù)依附，用教育“情感共同體”構(gòu)筑更加團(tuán)結(jié)、更具韌性、更顯公平的全球教育治理體系。

（二）全球教育聯(lián)盟的優(yōu)勢

全球教育聯(lián)盟是聯(lián)合國教科文組織支持成員國應(yīng)對(duì)全球性教育挑戰(zhàn)的重要平臺(tái)。[10]與以往教科文組織倡導(dǎo)的國際合作不同，全球教育聯(lián)盟不僅在成員數(shù)量和治理實(shí)踐上有所突破，而且對(duì)維持全球教育資源的供需平衡、保障數(shù)字時(shí)代教育公平和推動(dòng)全球教育治理不斷成熟具有獨(dú)特優(yōu)勢。

其一，快速與高效的執(zhí)行力。雖然世界各國已經(jīng)采用各種遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)方案來度過面對(duì)面教學(xué)的空窗期，包括運(yùn)用高科技實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程視頻教學(xué)、依靠廣播和電視開展遠(yuǎn)程教育，但疫情結(jié)束的不確定性與毫無準(zhǔn)備的在線教學(xué)使這些行動(dòng)顯得較為乏力，“如果停課時(shí)間延長，困難就會(huì)倍增”[11]。為了應(yīng)對(duì)長期停課的局面，全球教育聯(lián)盟迅速動(dòng)員，2020年3月至2021年3月，全球教育聯(lián)盟已參與112個(gè)國家的233個(gè)項(xiàng)目，其中包括5次全球教育調(diào)查、4項(xiàng)大型教育任務(wù)、3項(xiàng)大型教育運(yùn)動(dòng)，至少有4億名學(xué)生和1200萬名教師受益于聯(lián)盟行動(dòng)。[12]

其二，整合多方教育資源的號(hào)召力。在短期內(nèi)，全球教育聯(lián)盟并不會(huì)取代當(dāng)?shù)亟逃到y(tǒng)重建中的國家政府角色，也不會(huì)阻礙世界各國采取其他教育應(yīng)對(duì)措施，而是讓電信公司、教育技術(shù)行業(yè)和媒體組織等新成員介入，以配合和支持國家政策。[13]例如，在媒體組織方面，歐洲廣播聯(lián)盟、法國媒體世界、古利非洲（Gulli Africa）、鳳凰衛(wèi)視有限公司都是當(dāng)?shù)刂雀叩c教科文組織鮮有合作，甚至從未合作過的媒體組織。如今，這些機(jī)構(gòu)都已成為全球教育聯(lián)盟的重要成員，在通過廣播和電視開展遠(yuǎn)程教育、為學(xué)生提供免費(fèi)在線教育服務(wù)和廣泛報(bào)道聯(lián)盟新聞等方面做出卓有成效的努力。

其三，基于聯(lián)盟成員和行動(dòng)偏好的影響力。經(jīng)過近一年半的聯(lián)合行動(dòng)，全球教育聯(lián)盟的成員與治理實(shí)踐幾乎涵蓋全球教育的重要領(lǐng)域，對(duì)促進(jìn)全球教育復(fù)蘇發(fā)揮強(qiáng)勁支撐作用。2020年9月，聯(lián)合國大會(huì)高級(jí)別邊會(huì)（United Nations General Assembly High-Level Side Event）一致表示將大力支持全球教育聯(lián)盟。此次參會(huì)的是在全球、地方或區(qū)域有影響力的各國元首、政府間組織、教育部長、私營部門、教師、學(xué)習(xí)者代表。[14]此外，作為實(shí)施全球教育治理和擴(kuò)大聯(lián)合國教科文組織影響力的一條重要途徑，全球教育聯(lián)盟“優(yōu)先考慮非洲”的行動(dòng)傾向?qū)Υ龠M(jìn)全球教育平等、消除全球教育歧視有引領(lǐng)示范效應(yīng)。正如塞內(nèi)加爾教育部負(fù)責(zé)人表示：“聯(lián)合國教科文組織牽頭的全球教育聯(lián)盟，為塞內(nèi)加爾教育部提供了學(xué)習(xí)設(shè)備，還為教師和學(xué)生提供培訓(xùn)，對(duì)推進(jìn)塞內(nèi)加爾，乃至非洲重建教育體系起到重要作用”。[15]

二、全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的行動(dòng)框架

行動(dòng)框架是以行動(dòng)為導(dǎo)向的解釋圖式，它能夠激發(fā)社會(huì)成員的集體行動(dòng)并使之合法化。[16]根據(jù)聯(lián)合國教科文組織發(fā)布的《教育2030行動(dòng)框架》，全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的行動(dòng)框架由治理理念、治理目標(biāo)、治理方式和治理機(jī)制構(gòu)成。這四個(gè)維度各有側(cè)重，但它們又是一個(gè)互相作用、動(dòng)態(tài)演進(jìn)的整體（見圖1）。

圖1 全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的行動(dòng)框架

（一）治理理念：保障所有學(xué)生的受教育權(quán)

“人人都有受教育的權(quán)利”是被寫進(jìn)《世界人權(quán)宣言》的基本人權(quán)。然而，新冠肺炎疫情導(dǎo)致的教育中斷不僅使全球約2400萬兒童和青少年無法返回學(xué)校，[17]而且向遠(yuǎn)程教育的快速轉(zhuǎn)變也凸顯了全球在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教師能力培訓(xùn)方面的數(shù)字鴻溝。更為關(guān)鍵的是，全球數(shù)字化浪潮拓展了“受教育權(quán)”的概念邊界，比如學(xué)生的數(shù)據(jù)隱私權(quán)、社交和情感能力以及獲得終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)等，很有可能使原本就存在教育之中的基于殘障、性別、收入、種族、宗教、移民等教育歧視變得更加難以祛除。承繼聯(lián)合國教科文組織對(duì)受教育權(quán)的界定與主張，全球教育聯(lián)盟在成立之初就公開表明自己的理念，即在這一前所未有的混亂時(shí)期保障受教育權(quán)。聯(lián)合國教科文組織也在世界教師日、國際掃盲日和國際教育日等紀(jì)念活動(dòng)上公開倡導(dǎo)“保障所有人的受教育權(quán)”“不讓任何人掉隊(duì)”的教育理念。不過，聯(lián)合國教科文組織對(duì)受教育權(quán)的理解大多停留在生存權(quán)和發(fā)展權(quán)層面，對(duì)進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后個(gè)體能否自主選擇教育并沒有做出解釋，這有待理念上的突破與深化。

（二）治理目標(biāo)：實(shí)現(xiàn)包容且公平的優(yōu)質(zhì)教育

聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》將“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，讓全民終身享有學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)”列為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)之一。具體地說，“優(yōu)質(zhì)教育”應(yīng)具備以下特征：免費(fèi)中小學(xué)教育、增加獲得優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的機(jī)會(huì)、消除教育中的所有歧視和加強(qiáng)發(fā)展中國家優(yōu)質(zhì)教師的供應(yīng)等。[18]然而，疫情危機(jī)大大減緩了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度，并嚴(yán)重影響全球教育可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程?？紤]到全球疫情的持續(xù)性與教育恢復(fù)的緊迫性，在聯(lián)合國教科文組織的建議下，全球教育聯(lián)盟將其目標(biāo)定為：充分利用高、低和非技術(shù)方案，幫助各國實(shí)施創(chuàng)新且符合國情的遠(yuǎn)程教育；促進(jìn)教育普及和公平；確保各成員之間協(xié)調(diào)一致，減少重復(fù)工作；促進(jìn)學(xué)生安全返校，避免輟學(xué)率激增。[19]這些目標(biāo)通過提供資金支持、投資優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施、共享優(yōu)質(zhì)教育資源、展開教師技能培訓(xùn)、增加就業(yè)崗位和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)、提供健康和營養(yǎng)服務(wù)等途徑，將中小學(xué)教育、高等教育、職業(yè)技術(shù)教育和危境教育（Education in Emergencies）一同納入“實(shí)現(xiàn)包容且公平的優(yōu)質(zhì)教育”的治理軌道，有助于保障危機(jī)時(shí)期的學(xué)習(xí)質(zhì)量和教學(xué)水平。

（三）治理方式：“三措并舉”的精準(zhǔn)式治理

治理方式是多元治理主體參與公共事務(wù)的手段、方法、形式的綜合，精準(zhǔn)式治理的運(yùn)用有利于節(jié)省治理成本、減少治理阻力。當(dāng)前，全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的方式主要有物資援助、財(cái)政投資和伙伴支持三項(xiàng)舉措。

其一，展開技術(shù)、人員、設(shè)備等方面的物資援助。譬如，全球教育聯(lián)盟中的畢馬威（KPMG）、微軟和世界糧食計(jì)劃署提供了長達(dá)6個(gè)月的免費(fèi)人員服務(wù)，以幫助部分國家開發(fā)在線教育數(shù)據(jù)庫和創(chuàng)建線上學(xué)習(xí)項(xiàng)目。[20]其二，提供財(cái)政支持，尤其是在網(wǎng)絡(luò)連通、性別平等和教師技能三大領(lǐng)域。由聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國兒童基金會(huì)、世界銀行成立的疫情專項(xiàng)財(cái)政小組已經(jīng)收獲2500萬美元贈(zèng)款，將會(huì)在保持全球教育平衡、確保學(xué)習(xí)的連續(xù)性以及監(jiān)測和評(píng)估影響三個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行投資。[21]其三，召集非全球教育聯(lián)盟成員參與。2021年，非全球教育聯(lián)盟成員哈姆丹杰出學(xué)術(shù)成就基金會(huì)（Hamdan Bin Rashid Al Maktoum Foundation）表示將支持教師旗艦項(xiàng)目下的全球教師校園（Global Teacher Campus）擴(kuò)大其業(yè)務(wù)并增加受益者的數(shù)量。[22]

實(shí)際上，全球教育聯(lián)盟之所以可以通過上述途徑參與全球教育治理，關(guān)鍵在于疫情對(duì)個(gè)體正常生活的入侵使其真實(shí)地感受到與他人的共存關(guān)系，并將團(tuán)結(jié)、協(xié)作、互惠的情感需要置于物質(zhì)需要之上。加之聯(lián)合國教科文組織在全球教育治理中的合法性與影響力，便可以通過高強(qiáng)度的非政治性動(dòng)員在聯(lián)盟內(nèi)部形成一種治理合力，從而較為精準(zhǔn)地落實(shí)聯(lián)盟行動(dòng)，有效克制碎片化治理的弊端。

（四）治理機(jī)制：多元主體協(xié)同參與的交叉治理

保持治理體系有序運(yùn)行的前提在于創(chuàng)建能夠化解主體利益沖突并使其采取共同行動(dòng)的治理機(jī)制。全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的機(jī)制主要分為國家干預(yù)機(jī)制、主題運(yùn)行機(jī)制和數(shù)據(jù)評(píng)估機(jī)制。

其一，國家干預(yù)機(jī)制。全球教育聯(lián)盟的國家干預(yù)措施是根據(jù)當(dāng)?shù)卣男袆?dòng)計(jì)劃和教育需求制定和部署的，其前提條件是要獲得當(dāng)?shù)卣脑S可并與該國的教育發(fā)展相適應(yīng)。例如，全球教育聯(lián)盟的第一要?jiǎng)?wù)是著重幫助各國制定適當(dāng)?shù)慕逃?，具體包括向國家當(dāng)局提供技術(shù)援助、展開政策咨詢和對(duì)話、開發(fā)適當(dāng)?shù)慕逃O(jiān)測系統(tǒng)等。其二，主題運(yùn)行機(jī)制。網(wǎng)絡(luò)連通、性別平等和教師技能三大主題的確立是聯(lián)合國教科文組織基于對(duì)國家當(dāng)局教育需求的監(jiān)測和全球教育聯(lián)盟提供的支持相匹配的結(jié)果。三個(gè)主題分別對(duì)應(yīng)三項(xiàng)教育任務(wù)：全球技能學(xué)院、全球?qū)W習(xí)之家和全球教師校園，每個(gè)任務(wù)的目標(biāo)是惠及100萬人。[23]其三，數(shù)據(jù)評(píng)估機(jī)制。全球教育聯(lián)盟中的微軟、谷歌、“元宇宙”（Meta）等擁有強(qiáng)大的數(shù)據(jù)接入、處理和分析能力，在建設(shè)國家數(shù)字化教育資源中心、開發(fā)遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)平臺(tái)、創(chuàng)設(shè)虛擬教育環(huán)境等方面提供重要數(shù)據(jù)支持，并承諾遵循相關(guān)數(shù)據(jù)倫理規(guī)則，以保護(hù)學(xué)生和教師的隱私。

可見，全球教育聯(lián)盟整體上形成了多元主體協(xié)同參與的交叉治理機(jī)制，其顯著特點(diǎn)是摒棄依靠自上而下的國家干預(yù)的老路，建構(gòu)跨國別、跨領(lǐng)域和跨學(xué)科的功能性耦合關(guān)系。

三、全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的運(yùn)作過程

相比于疫情發(fā)生前，聯(lián)合國教科文組織主要通過管理系統(tǒng)（教科文組織大會(huì)、執(zhí)行局、秘書處）和外溢系統(tǒng)（地區(qū)、次地區(qū)與國家辦事處、一類與二類研究中心、與非政府組織的合作網(wǎng)絡(luò)）參與全球教育治理，[24]當(dāng)前全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的運(yùn)作過程已突破既有全球治理理論的預(yù)期，并隨著持續(xù)性的治理實(shí)踐呈現(xiàn)新模式。若將此運(yùn)作過程看作國家當(dāng)局與全球教育聯(lián)盟間的單向運(yùn)作，則可將這一過程分為動(dòng)員、協(xié)調(diào)、匹配和供給四個(gè)環(huán)節(jié)。

（一）動(dòng)員多元主體實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)對(duì)

動(dòng)員是對(duì)人們參與特定活動(dòng)或工作的一種發(fā)動(dòng)行為。無論是發(fā)生在組織內(nèi)部還是組織外部的重大治理實(shí)踐，動(dòng)員都構(gòu)成了實(shí)現(xiàn)特定治理目標(biāo)和尋求某種秩序變遷的前置步驟，且動(dòng)員的機(jī)制、策略與技術(shù)在某種程度上關(guān)乎治理成敗。[25]全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理不是運(yùn)用行政力量的政治動(dòng)員，也不是講求物質(zhì)利益的市場動(dòng)員，而是基于歷史經(jīng)驗(yàn)與教育愿景的協(xié)作動(dòng)員，具體表現(xiàn)為全球教育聯(lián)盟與多元主體的雙向互動(dòng)。例如，為應(yīng)對(duì)2020年8月發(fā)生在貝魯特的毀滅性爆炸，全球教育聯(lián)盟動(dòng)員募集了1130萬美元，以幫助當(dāng)?shù)貫?zāi)后教育系統(tǒng)重建。[26]此外，全球教育聯(lián)盟還與政策制定者接觸，動(dòng)員國際社會(huì)早日制定災(zāi)后教育恢復(fù)計(jì)劃，以確保獲得全球范圍內(nèi)的政策和輿論支持。由此可見，全球教育聯(lián)盟發(fā)起的協(xié)作動(dòng)員不僅能夠激發(fā)潛在治理主體的參與動(dòng)機(jī)，促使他們自愿加入聯(lián)盟參與全球教育治理，而且能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體間的優(yōu)勢互補(bǔ)、資源共享、精誠合作，避免機(jī)械化組合或強(qiáng)制性組合的危害。

（二）全面協(xié)調(diào)確保治理有序運(yùn)行

從國際協(xié)調(diào)的維度來看，在沒有強(qiáng)權(quán)政治或霸權(quán)主義的介入下，協(xié)調(diào)各方在獨(dú)立自主和平等尊重的基礎(chǔ)上可以建立相互協(xié)作和主動(dòng)配合的良好關(guān)系，從而有效利用各種資源，實(shí)現(xiàn)共同預(yù)期目標(biāo)。在參與全球教育治理的過程中，全球教育聯(lián)盟的作用是加強(qiáng)協(xié)調(diào)和促進(jìn)合作，并利用其資源和服務(wù)滿足國家當(dāng)局需求。突出表現(xiàn)為，國家當(dāng)局不能直接向全球教育聯(lián)盟請(qǐng)求援助，而是經(jīng)由聯(lián)合國教科文組織審批，由全球教育聯(lián)盟、教科文組織辦事處和當(dāng)?shù)亟逃块T共同行動(dòng)。在這個(gè)過程中，全球教育聯(lián)盟主要發(fā)揮全面協(xié)調(diào)作用，從磋商、對(duì)接、審核、監(jiān)管到考核、驗(yàn)收、評(píng)估和獎(jiǎng)罰等一系列程序，都有聯(lián)盟成員參與其中，確保整個(gè)流程有序運(yùn)行。可見，相較于世界銀行、聯(lián)合國兒童基金會(huì)和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的咨詢地位，全球教育聯(lián)盟依靠聯(lián)合國教科文組織的歷史功績與合法性優(yōu)勢，為自身增添了參與全球教育治理的靈活性。

（三）匹配現(xiàn)有教育資源以滿足實(shí)際需求

在組織管理學(xué)領(lǐng)域，匹配可分為價(jià)值觀匹配、需求-供給匹配和要求-能力匹配。[27]全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的匹配側(cè)重于需求-供給匹配，即全球教育聯(lián)盟所能提供的資源、平臺(tái)與國家當(dāng)局的教育需求相一致。如全球教育聯(lián)盟可以通過國際職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)中心（International Centre for Technical and Vocational Education and Training）將國家當(dāng)局在職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)方面的需求與全球技能學(xué)院的資源相匹配，從而開展適應(yīng)性的教育服務(wù)工作。同時(shí)，各國政府也可以通過與聯(lián)合國教科文組織秘書處的正式通信來請(qǐng)求聯(lián)盟援助，教科文組織會(huì)根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼鎸?shí)需要、聯(lián)盟成員的資源以及可能產(chǎn)生的影響，努力使這些請(qǐng)求與聯(lián)盟成員的承諾和提供的援助相匹配。如此一來，全球教育聯(lián)盟就可以在資源配置與實(shí)際需求相匹配的情況下找到一條清晰的路線，提升治理行動(dòng)的敏捷性與執(zhí)行國際規(guī)則的權(quán)威性，緩解全球治理供需不平衡的矛盾。[28]

（四）利用高、低和非技術(shù)方案提供遠(yuǎn)程教育

為了跨越全球教育中的數(shù)字鴻溝，全球教育聯(lián)盟致力于發(fā)展高效且符合倫理的智能技術(shù)來優(yōu)化教育供給，發(fā)展遠(yuǎn)程教育。在全球教育聯(lián)盟中，“確保每個(gè)學(xué)生和教育機(jī)構(gòu)都能聯(lián)網(wǎng)，支持各國利用高、低和非技術(shù)解決方案發(fā)展遠(yuǎn)程教育”[29]被定為優(yōu)先事項(xiàng)之一。這一策略旨在通過方法指導(dǎo)、技術(shù)支持、資源和平臺(tái)開發(fā)以及能力培養(yǎng)來縮小數(shù)字鴻溝，擴(kuò)大遠(yuǎn)程教育規(guī)模。具體涉及數(shù)字學(xué)習(xí)管理系統(tǒng)、大型開放式在線課程平臺(tái)（MOOC）、移動(dòng)閱讀應(yīng)用程序、視頻直播通信協(xié)作平臺(tái)以及遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)解決方案的數(shù)據(jù)庫。確定這一優(yōu)先事項(xiàng)的原因在于全球仍有一半人口處于“斷網(wǎng)”狀態(tài)，只能依靠教師和使用其他替代性方法，如電臺(tái)、廣播、電視，才能保障遠(yuǎn)程教育的連續(xù)性。這一教育現(xiàn)狀也向全球發(fā)出警告，過度的技術(shù)依賴容易掩蓋教育的情感功能與人本視野，被動(dòng)的在線學(xué)習(xí)過程、較低的數(shù)字教育門檻與長期的技術(shù)使用習(xí)慣，容易使人陷入技術(shù)萬能論者制造的教育幻象，從而為知識(shí)壟斷與技術(shù)異化提供機(jī)會(huì)。

總體來說，全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的運(yùn)作過程是一個(gè)從國家當(dāng)局到全球教育聯(lián)盟的治理單循環(huán)，即從“動(dòng)員多元主體實(shí)現(xiàn)有效應(yīng)對(duì)”到“全面協(xié)調(diào)確保治理有序運(yùn)行”，再到“匹配現(xiàn)有教育資源以滿足實(shí)際需求”，最后“利用高、低和非技術(shù)方案提供遠(yuǎn)程教育”的治理過程。四者之間具有嚴(yán)格的先后順序，任何環(huán)節(jié)的缺失或顛倒都會(huì)引起治理秩序混亂，導(dǎo)致治理成效降低。但實(shí)際上，全球教育治理是一個(gè)復(fù)雜多維的綜合系統(tǒng)，并不是線性排列和保守封閉的，全球教育聯(lián)盟的治理行動(dòng)也無法點(diǎn)對(duì)點(diǎn)或點(diǎn)對(duì)面地覆蓋全球，理論闡釋僅僅是以客觀證據(jù)為依托，將動(dòng)態(tài)的全球教育治理過程加以抽象化和理論化，以期能夠訴諸簡單直觀的方法解釋現(xiàn)實(shí)問題。

四、全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的實(shí)施路徑

后疫情時(shí)代，全球教育治理總體呈現(xiàn)“舊傷未愈又添新傷”的雙重局面，這個(gè)局面促使全球教育聯(lián)盟的治理行動(dòng)既要符合其行動(dòng)框架與立場主張，又要貼合數(shù)字時(shí)代的發(fā)展趨勢與教育現(xiàn)狀，更為重要的是，能夠有效發(fā)揮其治理優(yōu)勢，予以展望全球教育治理美好前景。

（一）重續(xù)以受教育權(quán)為基礎(chǔ)的全球教育契約

“契約”是一個(gè)源于西方的哲學(xué)概念，盧梭（Jean-Jacques Rousseau）在《社會(huì)契約論》中指出社會(huì)契約所要解決的根本問題是：“要尋找出一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來衛(wèi)護(hù)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且由于這一結(jié)合而使每一個(gè)與全體相聯(lián)合的個(gè)人又只不過是在服從自己本人，并且仍然像以往一樣地自由。”[30]社會(huì)契約的觀點(diǎn)成為西方國家和組織參與國際行動(dòng)的邏輯來源。譬如，世界銀行提出必須要設(shè)計(jì)一項(xiàng)社會(huì)契約，確保人人—— 不論其社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、種族或性別如何—— 都能享有優(yōu)質(zhì)教育。[31]聯(lián)合國秘書長安東尼奧·古特雷斯（António Guterres）也呼吁：“應(yīng)對(duì)這場大流行病以及之前普遍存在的不滿情緒的舉措，必須建立在為所有人創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)并尊重所有人的權(quán)利和自由的‘新社會(huì)契約’（New Social Contract）和‘全球新政’（New Global Deal）的基礎(chǔ)上”。[32]其中，教育是推動(dòng)建立“新社會(huì)契約”的關(guān)鍵。

承接西方人權(quán)觀念與聯(lián)合國的社會(huì)契約思想，全球教育聯(lián)盟以保障所有人的受教育權(quán)為基礎(chǔ)，通過全球教育公約、計(jì)劃、指南和建議等形式，與合作伙伴共同履行全球教育契約。例如，在難民的受教育權(quán)問題上，全球教育聯(lián)盟按照聯(lián)合國教科文組織《難民問題全球契約》中的教育規(guī)定，堅(jiān)決維護(hù)和保障難民的受教育權(quán)，確保所有人都能在家中學(xué)習(xí)和安全復(fù)課，并為受到疫情影響的難民提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。此外，全球教育聯(lián)盟中的17個(gè)成員已達(dá)成數(shù)字技能的專屬契約，并積極利用全球技能學(xué)院的資源，幫助青年在全球數(shù)字化經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場中快速成長。[33]

（二）提供免費(fèi)教育服務(wù)助力實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育

“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育”并不是一個(gè)獨(dú)立存在的目標(biāo)，而是處于與其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相互作用的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)之中。通過“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育”能夠直接促進(jìn)其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的完成，例如體面的工作、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、不平等現(xiàn)象的減少、建設(shè)和諧且包容的社會(huì)。當(dāng)前，“確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育”已經(jīng)得到全球的廣泛認(rèn)可，對(duì)世界各國的教育實(shí)踐產(chǎn)生了深刻影響。譬如，新西蘭奧克蘭大學(xué)長期致力于為所有人提供包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，并在支持教師重返課堂、開放STEM在線資源、為經(jīng)濟(jì)條件差的學(xué)校提供數(shù)字技術(shù)方面產(chǎn)生積極影響。[34]

考慮到當(dāng)前世界各國經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的長期停滯與國家內(nèi)部的貧富差距，為了確保優(yōu)質(zhì)教育的如期實(shí)現(xiàn)，支持全球教育恢復(fù)，全球教育聯(lián)盟為學(xué)生提供了免費(fèi)的遠(yuǎn)程教育解決方案與數(shù)字教育工具。例如，美國教育機(jī)構(gòu)“常識(shí)教育”（Common Sense Education）推出線上教育網(wǎng)站廣泛開放學(xué)校（Wide Open School），該網(wǎng)站匯集了出版商、非營利組織和教育公司的教育資源，向受疫情影響無法參與學(xué)校教育的美國學(xué)生和家長提供免費(fèi)的學(xué)習(xí)內(nèi)容。[35]世界科技巨頭微軟正向?qū)W生和教師提供免費(fèi)的數(shù)字技能培訓(xùn)。[36]全球教育聯(lián)盟旗下的 “全球?qū)W習(xí)之家”也調(diào)動(dòng)了龐大的教師隊(duì)伍和數(shù)字資源，使學(xué)習(xí)者能夠在任何地方和任何時(shí)間接受優(yōu)質(zhì)的免費(fèi)在線課程輔導(dǎo)。[37]這些治理行為體現(xiàn)了一個(gè)超越資本的治理觀念的轉(zhuǎn)變，有助于從新冠肺炎疫情危機(jī)中推動(dòng)以人為本的教育復(fù)蘇。

（三）利用合作伙伴關(guān)系推動(dòng)全球數(shù)字化教育轉(zhuǎn)型

合作伙伴關(guān)系是聯(lián)合國教科文組織應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)，推動(dòng)可持續(xù)變革的關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)因素，它已深刻嵌入教科文組織處理全球公共事務(wù)的方式之中，成為教科文組織解決全球治理難題的一把“利器”。長期以來，聯(lián)合國教科文組織一直與各國政府、聯(lián)合國系統(tǒng)成員、其他政府間組織、非政府組織、私營部門、企業(yè)和慈善基金會(huì)等展開合作，并在2013年推出“綜合伙伴關(guān)系戰(zhàn)略”。該戰(zhàn)略旨在通過各成員間的共同努力，更好地分配組織資源、提高組織的競爭力和影響力。[38]然而，2018年，美國和以色列以政治偏見為由正式退出聯(lián)合國教科文組織，對(duì)該組織在性別平等、文化普及和科學(xué)研究等重要議題上的國際合作造成了嚴(yán)重?fù)p害。為了重塑組織的話語權(quán)，聯(lián)合國教科文組織利用教育這一涉及多方面的重大國際議題加速擴(kuò)大合作版圖，在各教育分支建立合作伙伴關(guān)系，其中全球教育聯(lián)盟是最具代表性的合作模式之一，在推動(dòng)全球數(shù)字化教育轉(zhuǎn)型方面產(chǎn)生了深刻影響。

此次疫情將一直處在學(xué)校教育系統(tǒng)“外圍”的數(shù)字化教育推上了風(fēng)口浪尖。正如著名教育學(xué)者阿特巴赫（Philip Altbach）所說：“這場流行病告訴我們，數(shù)字化將成為教育越來越重要的一個(gè)方面——特別是對(duì)學(xué)生和教師流動(dòng)、專業(yè)發(fā)展以及教學(xué)和學(xué)習(xí)的影響?！盵39]為了避免幾十年的努力功虧一簣，全球教育聯(lián)盟革新全球合作伙伴關(guān)系形式，尤其是在公私伙伴關(guān)系方面，具體表現(xiàn)為全球教育聯(lián)盟中的私營部門通過捐贈(zèng)資金和技術(shù)支持參與到全球教育治理當(dāng)中，與其他合作伙伴共同促進(jìn)全球數(shù)字化教育轉(zhuǎn)型。例如，全球教育聯(lián)盟調(diào)動(dòng)華為、微軟、大型公開在線教育項(xiàng)目（Coursera）、國際商業(yè)機(jī)器公司（IBM）的數(shù)字資源，為100萬青年提供獲得遠(yuǎn)程教育和數(shù)字技能的機(jī)會(huì)。[40]值得一提的是，全球教育聯(lián)盟2022年的一項(xiàng)行動(dòng)方案指出：“全球教育治理決不能僅限于數(shù)字技術(shù)，必須在整個(gè)全球教育系統(tǒng)中鼓勵(lì)創(chuàng)新?！盵41]對(duì)此，或許可以理解為，全球教育聯(lián)盟已經(jīng)意識(shí)到當(dāng)前全球數(shù)字化教育的局限與乏力，更加強(qiáng)調(diào)從政策層面推動(dòng)全球教育治理。

（四）借助科學(xué)數(shù)據(jù)強(qiáng)化全球教育監(jiān)測

解決全球教育沖突的一個(gè)基本前提是加強(qiáng)全球教育監(jiān)測，這種監(jiān)測需要以科學(xué)數(shù)據(jù)為支撐，這樣既可以揭示問題的程度，也有利于加強(qiáng)以證據(jù)為基礎(chǔ)的決策和行動(dòng)，確定治理的切入點(diǎn)。[42]根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的憲章條例，科學(xué)數(shù)據(jù)除了是教科文組織每年一次全球教育監(jiān)測的重要內(nèi)容，也是其提供資金、人員和技術(shù)援助的重要參考。歷史上，不乏因數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致數(shù)百萬兒童被剝奪受教育權(quán)的例子。譬如，一項(xiàng)針對(duì)51個(gè)中低收入國家的研究發(fā)現(xiàn)，由于缺乏可靠的教育數(shù)據(jù)系統(tǒng)，殘障兒童的學(xué)前教育狀況成為“科學(xué)數(shù)據(jù)貧乏區(qū)”(Data-Poor Region)。[43]雖然近幾年國際社會(huì)對(duì)聯(lián)合國教科文組織的科學(xué)信任度有所增加，教科文組織也成立了專業(yè)化的統(tǒng)計(jì)研究所進(jìn)行數(shù)據(jù)收集與分析，但建立在大規(guī)模實(shí)證調(diào)查基礎(chǔ)上的全球教育監(jiān)測依然存在極大的測量誤差和數(shù)據(jù)不完整性。

為了彌補(bǔ)數(shù)據(jù)收集的短板，增強(qiáng)全球教育監(jiān)測的說服力，聯(lián)合國教科文組織要求全球教育聯(lián)盟加強(qiáng)和規(guī)范科學(xué)數(shù)據(jù)管理。疫情發(fā)生后，全球教育聯(lián)盟的主要任務(wù)之一就是收集、發(fā)布和共享數(shù)據(jù)。目前，聯(lián)盟已在全球112個(gè)國家展開了5次全球教育調(diào)查，并與聯(lián)合國兒童基金會(huì)、世界銀行、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織聯(lián)合展開大規(guī)模數(shù)據(jù)收集和宣傳。此外，根據(jù)2021年3月全球教育聯(lián)盟發(fā)布的《支持新冠肺炎疫情暴發(fā)一年后的學(xué)習(xí)恢復(fù)》（Supporting Learning Recovery One Year into COVID-19）報(bào)告，全球教育聯(lián)盟在2020年已經(jīng)完成了兩輪數(shù)據(jù)收集，包括各國政府對(duì)從學(xué)前教育到中學(xué)教育的學(xué)校關(guān)閉的反應(yīng)。第一輪調(diào)查由118個(gè)國家的教育部門官員于2020年5月至6月完成，第二輪調(diào)查由149個(gè)國家的教育部門官員于2020年7月至10月完成。前兩輪數(shù)據(jù)收集的主要結(jié)果在2020年10月公布。[44]由此可見，全球教育聯(lián)盟的數(shù)據(jù)治理正在不斷強(qiáng)化，治理過程也趨向協(xié)同與公平，但伴隨數(shù)據(jù)的嵌入，這些技術(shù)紅利并沒有完全打開全球教育治理的“黑箱”，有關(guān)如何在治理透明化的同時(shí)確保信息安全，如何在決策科學(xué)化的同時(shí)體現(xiàn)人文關(guān)懷，如何在治理精細(xì)化的同時(shí)避免隱私侵犯等余問仍在繼續(xù)。[45]

五、討論與思考

在教育全球化和后疫情時(shí)代背景下，全球教育治理的有效實(shí)施有賴于“看得見的手”和“看不見的手”之間的靈活運(yùn)用?！翱吹靡姷氖帧睆?qiáng)調(diào)全球各教育治理主體的協(xié)商與合作，“看不見的手”是指創(chuàng)新且具有韌性的全球教育治理體系。作為參與全球教育治理的組織典范，全球教育聯(lián)盟采用諸如數(shù)據(jù)收集、信息和出版物發(fā)布、組織協(xié)調(diào)、比較研究以及監(jiān)測評(píng)估等柔性工具，將“兩只手”有機(jī)結(jié)合起來，并以其獨(dú)特的運(yùn)作方式為全球教育治理提供交流、協(xié)商和合作的平臺(tái)。新冠肺炎疫情發(fā)生以來的全球教育治理實(shí)踐證明，全球教育聯(lián)盟參與全球教育治理的行動(dòng)框架、運(yùn)行過程和實(shí)施路徑的確非常適合當(dāng)前全球教育治理現(xiàn)狀，是構(gòu)建面向“善治”的全球教育治理新范式。

但遺憾的是，作為全球教育聯(lián)盟的發(fā)起者與管理者，聯(lián)合國教科文組織卻伴隨全球教育治理進(jìn)程深陷組織泥淖，進(jìn)而危及全球教育聯(lián)盟的正常運(yùn)作。其一，政治化運(yùn)作模糊組織初心。在大國角力的影響下，成員國為了擴(kuò)大其在聯(lián)合國教科文組織內(nèi)部的影響力和全球公共事務(wù)上的話語權(quán)，越發(fā)介入組織內(nèi)部事務(wù)，在人事安排與議程設(shè)置上偏向本國利益，而非考慮全球教育、科學(xué)或文化的可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致教科文組織對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的承諾隨著時(shí)間推移被淡化。其二，財(cái)政赤字危及組織存續(xù)。受新冠肺炎疫情影響，各成員國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總量停止增長或負(fù)增長，這無疑使本就深陷財(cái)政危機(jī)的聯(lián)合國教科文組織雪上加霜，就連聯(lián)合國也早在2019年宣布“正面臨十年來最嚴(yán)重的資金危機(jī)”[46]。其三，多頭治理耗費(fèi)組織精力。除了應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情帶來的教育中斷，聯(lián)合國教科文組織在世界文化遺產(chǎn)、新聞出版、人工智能、生物多樣性等方面的大規(guī)模行動(dòng)，導(dǎo)致駐地辦事機(jī)構(gòu)任務(wù)龐雜且繁重，很難將大部分精力投入到教育議題上來，從而使其在行動(dòng)感召力和可信賴性上受損。

總的來說，面對(duì)新冠肺炎疫情泛濫、單邊主義高漲、恐怖主義抬頭、局部戰(zhàn)爭和極端天氣頻發(fā)的全球性危機(jī)，全球教育聯(lián)盟以有序的行動(dòng)框架、高效的運(yùn)作過程和科學(xué)的實(shí)施路徑，充分釋放了全球多邊主義和人道主義的潛力，成為超越意識(shí)形態(tài)、促進(jìn)全球教育正義與公平的重要力量。不過，至于全球教育聯(lián)盟能否為全球教育治理帶來公平且持久的效益，與聯(lián)合國教科文組織的關(guān)系能否得到進(jìn)一步明確，聯(lián)盟內(nèi)部能否實(shí)現(xiàn)權(quán)力與利益的制衡，還有待未來實(shí)踐的檢驗(yàn)。