黨的十九大以來政府信息主動公開制度發(fā)展探賾

摘要：推行政府信息公開，是服務(wù)人民、接受人民監(jiān)督的重要制度安排。在此過程中，要始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，將政府信息主動公開作為密切聯(lián)系群眾的橋梁，切實保障群眾知情權(quán)，不斷增強群眾獲得感。要堅持問題導(dǎo)向，體現(xiàn)建設(shè)陽光透明法治政府的總體方向，將各地區(qū)各部門典型經(jīng)驗做法上升為業(yè)務(wù)范式，補強制度的針對性、操作性和實效性。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；創(chuàng)新擴散；政務(wù)公開；救濟手段；自評估

作者簡介：張世舉，河南省檔案館一級主任科員（河南鄭州450003）。

中圖分類號：D63文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2022）06-0106-05

我國政府信息公開制度全面運行十多年來，特別是黨的十九大以來，取得了顯著成效，逐漸形成了政府信息主動公開工作體系。自2019年《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）修訂以降，各級政府及其有關(guān)部門積極擴大政府信息主動公開的范圍和深度，堅持以“公開為常態(tài)、不公開為例外”的原則，回應(yīng)人民群眾對于政府信息主動公開的期待，滿足人民群眾獲取政府信息的合理需求。

2021年5月19日，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所、社會科學(xué)文獻出版社聯(lián)合發(fā)布的《中國政府透明度指數(shù)報告（2020）》顯示，于政府透明度方面，上海、北京、廣東、四川和貴州在省級政府里位列前五名，廣州、深圳、青島、寧波和成都在較大的市里名列前茅。申言之，人們將政府創(chuàng)新擴散模式劃分為縱向的“強制性擴散”與橫向的“自主性擴散”[1]。學(xué)習(xí)、模仿和復(fù)制這些在政府透明度方面名列前茅區(qū)域的經(jīng)驗，對促進各地區(qū)各部門政府信息公開不無裨益，而貫徹黨中央的政策意志，同樣對政府信息公開有著巨大推動作用。本文圍繞法律法規(guī)和政策規(guī)定、法定主動公開內(nèi)容、政府信息公開年報等多個斷面，適當(dāng)回顧總結(jié)上述十省市在政府信息主動公開制度方面的典型經(jīng)驗，著重述評從黨的十九大沿用至今的政府信息主動公開工作向度。

一、盤點涉及政府信息主動公開的法規(guī)政策

《條例》是一部規(guī)范政府信息公開和利用行為的重要行政法規(guī)，也是政務(wù)公開的基本法規(guī)。依《條例》規(guī)定，義務(wù)人主動公開是政府信息公開的兩種方式之一。對于行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，主動公開這種方式皆是適用的。行政機關(guān)設(shè)立的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)，倘若屬于依照法律法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職能的，接獲行政機關(guān)賦權(quán)，則允準(zhǔn)主動公開與其履行行政管理職能有關(guān)的政府信息。于是，行政機關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，行政機關(guān)設(shè)立的某些派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)等，通常為政府信息主動公開的責(zé)任主體。教育、衛(wèi)生健康、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)境保護、公共交通等領(lǐng)域的公共企事業(yè)單位，公開其提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息，另交其他相關(guān)法律法規(guī)和主管部門的文件調(diào)整，不再參照適用《條例》，改用行政監(jiān)管模式，故而轉(zhuǎn)作各自行業(yè)主管部門行政監(jiān)管事項，但國務(wù)院辦公廳作為全國政府信息公開工作主管部門，根據(jù)實際需要可以就這些領(lǐng)域事項作專門規(guī)定。

《條例》不但明確了主動公開政府信息的基本要求，而且以強制性規(guī)范闡明主動公開政府信息的邊界——涵蓋各層級法定主動公開共性內(nèi)容和設(shè)區(qū)的市層級以下法定主動公開增項內(nèi)容?！稐l例》依其第二十條規(guī)定，將履職依據(jù)、機關(guān)簡介、規(guī)劃信息、統(tǒng)計信息、行政許可、處罰/強制、預(yù)決算、收費項目、政府采購、重大項目、三大類民生信息、招錄和其他法定信息等，通盤納入法定主動公開共性內(nèi)容。隨之，針對設(shè)區(qū)的市級、縣級人民政府及其部門，指引義務(wù)人在法定主動公開共性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，把法定主動公開增項內(nèi)容擴圍到市政建設(shè)、公共服務(wù)、公益事業(yè)、土地征收、房屋征收、治安管理、社會救助等方面。針對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府，指引義務(wù)人在法定主動公開共性內(nèi)容的基礎(chǔ)上，把法定主動公開增項內(nèi)容擴圍到貫徹落實農(nóng)業(yè)農(nóng)村政策、農(nóng)田水利工程建設(shè)運營、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、宅基地使用情況審核、房地征收、籌資籌勞、社會救助等方面。

相關(guān)的國家法律、國務(wù)院頒布的行政法規(guī)、全國人大常委會頒布的法律解釋、黨中央和國務(wù)院文件的有關(guān)規(guī)定，共同構(gòu)成了履行政府信息主動公開職責(zé)的圭臬。具體涵蓋以下內(nèi)容：《中華人民共和國公共圖書館法》第五條關(guān)于“縣級以上地方人民政府其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)與公共圖書館管理有關(guān)的工作”的規(guī)定；《中華人民共和國種子法》第五十四條關(guān)于“省級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)草原主管部門應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的政府信息發(fā)布平臺上發(fā)布品種審定、品種登記、新品種保護、種子生產(chǎn)經(jīng)營許可、監(jiān)督管理等信息”的規(guī)定；《條例》第三章（主動公開專章）；《無障礙環(huán)境建設(shè)條例》第十九條關(guān)于“縣級以上人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布重要政府信息”及應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件提供信息交流服務(wù)的規(guī)定；《機關(guān)事務(wù)管理條例》第七條關(guān)于“各級人民政府應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)政府信息公開的規(guī)定建立健全機關(guān)運行經(jīng)費公開制度，定期公布公務(wù)接待費、公務(wù)用車購置和運行費、因公出國（境）費等機關(guān)運行經(jīng)費的預(yù)算和決算情況”的規(guī)定；《中華人民共和國市場主體登記管理條例》第七條關(guān)于“國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門和國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)推動市場主體登記信息與其他政府信息的共享和運用”的規(guī)定；《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》第五十四條關(guān)于以適當(dāng)方式公開“預(yù)算和決算信息”的規(guī)定；國務(wù)院《關(guān)于加強國家檔案工作的決定》關(guān)于“逐步地在首都和各省區(qū)建立中央的和地方的國家檔案館”的規(guī)定，等等。

為延拓政府信息公開的廣度和深度，政府信息主動公開責(zé)任主體應(yīng)聯(lián)合運用政府信息公開協(xié)調(diào)機制、政府信息公開審查機制、政府信息管理動態(tài)調(diào)整機制和政府信息發(fā)布機制，啟用定期評估審查、依申請公開向主動公開轉(zhuǎn)化等舉措，沿著如下三條進路不斷增加主動公開的內(nèi)容：一是不予公開類政府信息確因情勢變化，調(diào)整為主動公開；二是主動公開類之外的同一政府信息歷經(jīng)多人申請后，納入主動公開類；三是申請人合理化建議獲得采信，依申請公開類政府信息轉(zhuǎn)進主動公開。

二、感知政府信息主動公開制度的施行

政府信息公開體現(xiàn)了公開的回溯性，所公開的某些內(nèi)容并不屬于政務(wù)公開的范疇，但政務(wù)公開更加廣泛地在更多層面深化了政府信息公開[2]。政務(wù)公開體現(xiàn)了公開的即時性，其主體和內(nèi)容的范圍要遠大于政府信息公開?！吧罨?wù)公開”，既在“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠景目標(biāo)的建議中得到明確，又被載入“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要里。落實好黨中央關(guān)于深化政務(wù)公開的決策部署，離不開確保政府信息公開制度的執(zhí)行到位。

將政府信息公開融入政府工作中，要求平臺與機制建設(shè)“雙管齊下”。一方面，政府信息公開平臺的建設(shè)要適配形勢發(fā)展，以提升政府信息公開在線服務(wù)水平。《2020年政府網(wǎng)站和政務(wù)新媒體檢查情況通報》顯示，2020年7月至10月，國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦公室對各地區(qū)、各部門共計328個政府網(wǎng)站（含153個門戶網(wǎng)站）進行了檢查，總體合格率91.8%。其中，“廣東省人民政府”網(wǎng)、“北京市人民政府”網(wǎng)評分最高，位列前兩名。另一方面，政府信息公開機制建設(shè)也要及時跟進，以促使政府信息公開平臺與政務(wù)服務(wù)平臺相融合。確定為主動公開的政府信息，一般通過政府公報、政府網(wǎng)站及以之為依托搭建的政府信息公開平臺，或者其他互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)媒體、新聞發(fā)布會等渠道以及報刊、廣播、電視等載體予以公開；特殊情形下，政府信息主動公開責(zé)任主體須選用適宜方式發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息，以澄清謬誤、化解風(fēng)險。其中，各級依托政府門戶網(wǎng)站及部門網(wǎng)站設(shè)置的政府信息公開平臺，是發(fā)布法定主動公開內(nèi)容的公開平臺，要遵照法定時限及時發(fā)布并實時更新法定主動公開內(nèi)容，尤其是縣級政府門戶網(wǎng)站，還要集中發(fā)布本級政府及部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息。屬地國家檔案館、轄區(qū)公共圖書館和域內(nèi)政務(wù)服務(wù)場所均是同級政府信息法定公開場所，需設(shè)立公共查閱室、資料索取點、信息公告欄、電子信息屏等公開查閱場所或者便民服務(wù)設(shè)施。

黨的十九大以來，政府信息公開制度的政策供給持續(xù)發(fā)力?！督煌◤妵ㄔO(shè)綱要》指出：“推動政府信息公開，建立健全公共監(jiān)督機制?！薄斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要（2020-2025年）》提及要推進政府信息公開。《中共中央、國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》提出：“依法推進財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域政府信息公開?！薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021-2025年）》指出，加強政府信息平臺建設(shè)的統(tǒng)籌規(guī)劃，全面提升政府信息公開申請辦理工作質(zhì)量，依法保障人民群眾合理信息需求。黨的十九大以來，政府信息公開領(lǐng)域頂層設(shè)計和制度框架日趨完善，經(jīng)盤點，僅以國辦名義印發(fā)的政策性、規(guī)范性文件就有十?dāng)?shù)份，調(diào)整范圍涵蓋政府網(wǎng)站年度報表發(fā)布、政府公報工作、政務(wù)新媒體健康有序發(fā)展、行政執(zhí)法公示、政府信息公開信息處理費管理、涉企經(jīng)營許可事項告知承諾制、基層政務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化、規(guī)范政府信息公開平臺、構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制、政府信息公開工作年度報告格式、規(guī)章集中公開并動態(tài)更新等事務(wù)。政府信息公開實踐穩(wěn)步推進，政府信息公開理念漸入人心。

救濟制度旨在保障公民的合法權(quán)益，政府信息公開中的救濟制度，涵蓋行政救濟和司法救濟兩種模式。通過中國政府網(wǎng)政府信息公開年報刊載內(nèi)容可以得知，?。▍^(qū)、市）中以北京市為例，2021年北京市政府信息公開行政復(fù)議案件共計6333宗，政府信息公開行政訴訟案件共計2370宗[3]；實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的系統(tǒng)中以人民銀行系統(tǒng)為例，2021年中國人民銀行政府信息公開行政復(fù)議案件共計2826宗，政府信息公開行政訴訟案件共計52宗[4]；國務(wù)院部門中以國家發(fā)展改革委為例，2021年國家發(fā)展改革委政府信息公開行政復(fù)議案件共計23宗，發(fā)生政府信息公開行政訴訟案件6宗[5]。質(zhì)言之，行政復(fù)議是行政爭議解決的一項基本途徑，即行政系統(tǒng)內(nèi)部救濟；行政訴訟是一種典型的司法活動，即法院救濟。行政復(fù)議及行政訴訟都屬于政府信息公開場景下的救濟手段[6]。除行政救濟和司法救濟之外，舉報制度在某些情況下也被視為政府信息公開場景下獨立的救濟途徑。依照司法部《關(guān)于審理政府信息公開行政復(fù)議案件若干問題的指導(dǎo)意見》，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)主動公開政府信息行為侵犯其合法權(quán)益提出行政復(fù)議申請的，以公開該政府信息的行政機關(guān)或者派出機構(gòu)為被申請人；若此等主動公開政府信息行為是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織作出的，則以該組織為被申請人。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》將主動公開政府信息引發(fā)訴訟的受案范圍限定為：行政相對人或行政相關(guān)人士認(rèn)為行政機關(guān)主動公開政府信息侵犯了其商業(yè)秘密、個人隱私。

三、監(jiān)督疊加效應(yīng)促進法定主動公開內(nèi)容的擴圍

作為全國政府信息公開工作主管部門，國務(wù)院辦公廳于2016年11月印發(fā)的《〈關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見〉實施細(xì)則》以及2017年5月印發(fā)的《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》，對發(fā)布政府信息公開指南、政府信息公開目錄、政府信息公開工作年度報告提出要求。2019年7月23日，北京市49個市級部門主動公開信息全清單，列明應(yīng)予以主動公開的政府信息和公開要素，此乃國內(nèi)首例將應(yīng)主動公開的全部政府信息都納入清單管理的創(chuàng)舉。針對公文類政府信息，清單管理措施足以強化公開義務(wù)人內(nèi)部從政府信息產(chǎn)生之始的公開意識，通過在公文制作過程中同步確定公文公開屬性標(biāo)識，實現(xiàn)了對政府信息公開屬性源頭認(rèn)定。若是主動公開的公文類政府信息，逢公文制發(fā)時，便可在文件附注下標(biāo)明“此件公開發(fā)布”。針對公開義務(wù)人記錄、保存的非公文類政府信息，參照“誰制作、誰認(rèn)定、誰辦理”原則，標(biāo)識公開屬性。（見表1）另外，同級政府信息主動公開事項下，對于公文類政府信息，在文尾的公文版記部分，要充分體現(xiàn)屬地國家檔案館及轄區(qū)公共圖書館所處的抄送機關(guān)地位。

遵循《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》《地方預(yù)決算公開操作規(guī)程》的規(guī)定，按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕94號）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2017〕97號）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進社會公益事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域政府信息公開的意見》（國辦發(fā)〔2018〕10號）的要求，各地區(qū)各部門應(yīng)將財政預(yù)決算、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、公共資源配置、社會公益事業(yè)建設(shè)等重點領(lǐng)域政府信息，有序納入目錄統(tǒng)一管理，以便形成政府信息主動公開基本目錄（含重點領(lǐng)域信息公開目錄）。以重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施項下的政府信息主動公開為范例，基本目錄應(yīng)涵蓋政府信息公開事項內(nèi)容、責(zé)任主體、時限、監(jiān)督渠道等信息。（見表2）

為保障人民群眾的表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，要暢通監(jiān)督渠道。黨的紀(jì)律檢查委員會應(yīng)當(dāng)強化政治監(jiān)督，重點監(jiān)督黨員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化政務(wù)公開的決策部署情況。對于政府信息公開領(lǐng)域，行政監(jiān)督的主體與客體都是行政機關(guān)，具體呈現(xiàn)為督促整改或者通報批評，以及責(zé)令改正。監(jiān)察機關(guān)履行監(jiān)察監(jiān)督職責(zé)，對違反政府信息公開相關(guān)法律的公職人員，依法作出政務(wù)處分決定。司法監(jiān)督是一種事后監(jiān)督，因由政府信息公開領(lǐng)域的若干環(huán)節(jié)構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。有權(quán)機關(guān)依照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，把負(fù)有責(zé)任的黨員干部能否模范遵守政府信息公開相關(guān)法律的情況作為黨內(nèi)監(jiān)督的一項重要內(nèi)容。群眾監(jiān)督既可以直接向同級政府信息公開工作主管部門提出某行政機關(guān)未按照要求主動公開政府信息，也可以在因自身遭受侵權(quán)而投訴、舉報的情況下提出。通常情況下，當(dāng)事人認(rèn)為自身合法權(quán)益遭受政府信息公開行為侵害時，凡向本級政府信息公開工作主管部門投訴的，本級政府信息公開工作主管部門應(yīng)調(diào)解該系爭行為；凡向上一級行政機關(guān)舉報的，上一級行政機關(guān)應(yīng)根據(jù)舉報內(nèi)容對案源線索進行查處。

四、與落實年度報告制度相印證的經(jīng)驗做法

隨著政府信息公開制度日臻完善，財政等領(lǐng)域政府信息關(guān)切度空前提高。2015年1月1日正式實施的新預(yù)算法首次以國家法律形式規(guī)定預(yù)決算必須公開，且同步成為各級政府和部門的法定義務(wù)。是我國財政制度建設(shè)一個新里程碑。2021年10月，清華大學(xué)課題組編制的《2021年中國市級政府財政透明度研究報告》正式發(fā)布。該研究結(jié)果顯示，廣州市在2021年地級及地級以上市政府財政透明度排行榜上位列全國第一。這與前面《中國政府透明度指數(shù)報告（2020）》研究結(jié)論相互印證。2021年12月30日，財政部發(fā)布2019、2020年度地方預(yù)決算公開度排行榜，廣東省、陜西省在全國31個省級區(qū)劃行政單位里分別蟬聯(lián)冠亞軍。與以上外部評估相對應(yīng)，“政府信息公開工作年度報告”承擔(dān)自評估功能，是檢視本級政府信息公開工作績效的格式文書[7]。政府信息公開工作年度報告的“總體情況”部分，起綜述本機關(guān)政府信息公開工作之用，包括主動公開、依申請公開、政府信息管理、政府信息公開平臺建設(shè)、監(jiān)督保障等內(nèi)容。相應(yīng)地，《條例》規(guī)定的“工作考核、社會評議和責(zé)任追究結(jié)果情況”應(yīng)納入監(jiān)督保障板塊。本著高效便民原則，重點領(lǐng)域信息公開情況也要于政府信息公開工作年度報告中公布。

從各省市2020年政府信息公開工作年度報告中可以看出，上述十省市為持續(xù)完善政府信息公開工作作出了一系列的保障措施。上海市優(yōu)化考核方式和考核內(nèi)容，做好政務(wù)公開業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作；北京市推進政務(wù)公開專項考核評估，以培訓(xùn)提升公開工作履職能力；廣東省積極開展政務(wù)公開培訓(xùn)工作，繼續(xù)將政務(wù)公開工作納入績效考核；四川省開展全省政務(wù)公開網(wǎng)絡(luò)視頻培訓(xùn)，將政務(wù)公開工作、政府網(wǎng)站等政務(wù)媒體一起納入日常監(jiān)測監(jiān)管；貴州省認(rèn)真開展考核評估，組織開展專題培訓(xùn)；廣州市加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)考核，精心組織開展年度考核，健全社會評議制度；深圳市以制度標(biāo)準(zhǔn)為切入點，保障政務(wù)公開規(guī)范化；青島市加大培訓(xùn)交流、提升公開水平，圍繞考核目標(biāo)、保障公開落實；寧波市將政務(wù)公開考核納入全市目標(biāo)管理考核體系，組織開展全市范圍內(nèi)社會評議調(diào)查活動；成都市將政務(wù)公開工作納入政府目標(biāo)績效考評體系，把政務(wù)公開列入公務(wù)員培訓(xùn)科目。

總而言之，為夯實政府信息主動公開工作基礎(chǔ)、確保人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，應(yīng)引入一系列保障措施。例如，對政府信息公開工作人員進行專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極推進在任人員能力素質(zhì)自我評價；制定“主動公開政府信息移送管理辦法”，用于規(guī)范同級政府信息主動公開義務(wù)人向?qū)俚貒覚n案館、轄區(qū)公共圖書館提供主動公開政府信息的行為；政府信息查閱點應(yīng)向本級政府信息公開工作主管部門報告主動公開政府信息移送情況監(jiān)測成果，以運用責(zé)任追究制度促進政府信息主動公開義務(wù)人的責(zé)任落實。此外，政府信息公開工作主管部門可委托專業(yè)調(diào)查機構(gòu)開展社會評議，將評議結(jié)果作為政府信息公開工作考核的重要參考。

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責(zé)任編輯：鐘雪